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Plan local d'urbanisme - Page 5

  • Les documents d’urbanisme locaux peuvent-ils interdire certaines formes de commerces ?

    Il résulte de l’article L.123-1 du Code de l’urbanisme alors applicables qu’un POS peut légalement interdire certaines formes de commerces dans une zone déterminée sans porter atteinte à la liberté du commerce et de l’industrie.

    TA. Versailles, 8 avril 2008.pdf, Sté Immo-Concept, req. n°0707895


    Voici un jugement appelant peu de commentaires mais qui permet de tordre le cou à l’idée aussi fausse que rependue selon laquelle, par principe, un POS ne saurait n’autoriser ou n’interdire que certaines formes particulières d’activités commerciales.

    Dans cette affaire, le requérant avait formulé une déclaration de travaux destiné à étendre une agence immobilière dans un local voisin, initialement occupé en tant que bijouterie.

    Mais le Maire devait s’opposer à cette déclaration au motif tiré de l’article UA.2 du POS communal en ce qu’il interdisait dans la zone toute nouvelle implantation de bureaux ou de services. Et pour sa part, le requérant devait contester la légalité de cette décision d’opposition en excipant de l’illégalité de cette disposition du POS communal ; moyen que rejeta donc le Tribunal administratif de Versailles au motif suivant :

    « Considérant qu’aux termes de l’article L.123-1 du code de l’urbanisme : « Les plans locaux d’urbanisme (…) peuvent : I° Préciser l’affectation des sols selon les usages qui peuvent en être fait ou la nature des activités qui peuvent être exercées (…) » ; et qu’aux termes de l’article UA 2.4 du plan d’occupation des soles de la commune de Maisons-Laffitte, est interdite : « Dans le secteur UAa, toute nouvelle implantation de bureaux et de services en rez-de-chaussée, avenue de Longueil » ;
    Considérant, en premier lieu, qu’il ressort des pièces du dossier, et notamment du rapport de présentation du POS, que cette interdiction, qui n’est ni générale ni absolue, vise à assurer l’objectif de protection des commerces fixé par ledit POS afin que les agences bancaires et immobilières ne participent pas à l’éviction des commerces traditionnels dont le centre-ville a besoin ; qu’eu égard à l’objet d’un plan d’occupation des sols, un tel document peut, pour des motifs d’urbanisme, interdire l’exercice de certaines activités commerciales dans une zone sans porter une atteinte illégale à la liberté du commerce et de l’industrie ou au droit de propriété ; que, par suite, le moyen invoqué, par la voie de l’exception , tiré de l’illégalité de cette disposition du POS, doit être écarté ;
    Considérant, en deuxième lieu, que les travaux objet de la déclaration de la société IMMO CONCEPT prévoyait l’extension d’une agence immobilière située au 30, avenue Longueil, en lui adjoignant le local commercial situé au rez-de-chaussée du n°32 de cette voie ; que cette extension, si elle n’implante pas une nouvelle enseigne sur l’avenue Longueil, entraîne la création d’une activité de services dans une boutique jusqu’alors occupée par une bijouterie ; qu’ainsi, en s’opposant aux travaux litigieux, le maire a fait application de l’article UA 2.4 précité du plan d’occupation des sols
    ».


    Cette solution n’est toutefois pas nouvelle puisque le Conseil d’Etat a eu l’occasion de jugé que :

    « Considérant qu'aux termes du règlement du plan d'occupation des sols de la commune de Yenne, en Savoie, publié le 6 mai 1982 et dans sa rédaction en vigueur à la date de délivrance du permis litigieux, la zone UE est "une zone réservée aux activités économiques, destinée à recevoir des établissements industriels, scientifiques ou techniques, des activités artisanales et commerciales à l'exclusion de l'habitat et des commerces de détail" ; que ces dispositions soumettent à la même interdiction le petit commerce et les magasins à grande surface se livrant à des opérations de commerce de détail ; qu'eu égard à l'objet d'un plan d'occupation des sols, un tel document peut interdire l'exercice de certaines activités commerciales dans une zone sans porter une atteinte illégale à la liberté du commerce et de l'industrie ;
    Considérant que, par un arrêté du 20 décembre 1982, le préfet de la Savoie a autorisé M. X... à construire un bâtiment à usage de supermarché en zone UE ; qu'un tel établissement, alors même que, comme le soutient le requérant, des activités de commerce de gros et de demi-gros étaient également prévues à titre accessoire, est principalement destiné à la vente au détail ; que dès lors, M. X... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué, qui est suffisamment motivé, le tribunal adminitratif a annulé la décision susmentionnée
    » (CE. 26 novembre 1986, Fol, req. n°65.618).


    ou, plus clairement encore, que :

    « Considérant d'une part qu'aux termes de l'article L 123-1 du code de l'urbanisme, les plans d'occupation des sols fixent les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols et notamment "les règles concernant le droit d'implanter les constructions, leur destination, leur nature, leur aspect extérieur, leurs dimensions..." ; qu'ainsi ces plans peuvent délimiter des zones dans lesquelles l'implantation des établissements commerciaux est interdite ou réglementée ; que, dans ces zones, des motifs d'urbanisme peuvent justifier l'application de règles différentes selon la nature ou l'importance des établissements concernés ; que la SOCIETE GUYENNE ET GASCOGNE n'est donc pas fondée à soutenir qu'en interdisant l'implantation de commerces de détail de plus de 500 m2 de surface commerciale dans les zones UA et UB du centre ville de Lourdes, les auteurs du plan d'occupation des sols de cette commune auraient méconnu l'article L 123-1 du code de l'urbanisme ;
    Considérant d'autre part que l'existence d'une législation soumettant à une autorisation particulière l'implantation de commerces de détail au delà d'un certain seuil de surface commerciale en vue de maintenir un équilibre entre les différentes formes de commerce ne fait pas obstacle à ce que, pour des motifs d'urbanisme, les plans d'occupation des sols interdisent dans certaines zones l'implantation de surfaces commerciales inférieures à ce seuil ;
    Considérant enfin qu'il ne ressort pas des pièces du dossier qu'en approuvant l'interdiction des commerces d'une surface hors oeuvre nette de plus de 500 m2 sur un sixième du territoire de la ville de Lourdes, dans des quartiers denses et peuplés du centre ancien de la ville où la circulation est difficile, notamment en période d'affluence, le préfet des Hautes-Pyrénées ait entaché sa décision d'une erreur manifeste d'appréciation ou que cette décision ait répondu à d'autres motifs que ceux qui justifiaient légalement une telle interdiction ; que, dès lors cette interdiction ne porte pas d'atteinte illégale au principe de la liberté du commerce et de l'industrie
    " (CE. 7 mai 1986, req. n°57.902).


    Il est, toutefois, permis de s’interroger sur le point de savoir si cette solution est totalement transposable aux PLU. A priori oui dans la mesure où les décisions précitées sont motivée par l’article L.123-1 du Code de l’urbanisme alors applicable que l’actuel article L.123-1 du Code de l’urbanisme n’a pas substantiellement changé ; ce dispositif devant être interprété au regard de l’article L.121-1 du Code de l’urbanisme en ce qu’il dispose que « la diversité des fonctions urbaines et la mixité sociale dans l'habitat urbain et dans l'habitat rural, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs en matière d'habitat, d'activités économiques, notamment commerciales, d'activités sportives ou culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics, en tenant compte en particulier de l'équilibre entre emploi et habitat, de la diversité commerciale et de la préservation des commerces de détail et de proximité ainsi que des moyens de transport et de la gestion des eaux ».

    Il reste que l’article R.123-9 du Code de l’urbanisme en ce qu’il dispose que « les règles édictées dans le présent article peuvent être différentes, dans une même zone, selon que les constructions sont destinées à l'habitation, à l'hébergement hôtelier, aux bureaux, au commerce, à l'artisanat, à l'industrie, à l'exploitation agricole ou forestière ou à la fonction d'entrepôt » induit que les règles édictées par un règlement de zone peuvent variées pour les constructions de destination distinctes mais ne peuvent voir leur applicabilité et leur contenu modulés au sein d’une même destination de construction et, donc, notamment selon la nature des commerces en cause.

    Sur ce point comme sur tous les autres, force est donc d’attendre une jurisprudence significative sur la portée exacte de l’article précité.



    Patrick E. DURAND
    Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
    Cabinet FRÊCHE & Associés

  • Les documents d’urbanisme locaux (POS/PLU) peuvent ils interdire les lotissements ?

    Un règlement local d’urbanisme peut légalement interdire les lotissements dès lors qu’ils constituent un type d’occupation et d’utilisation du sol et non pas une règle de procédure.

    CAA. Versailles, 6 novembre 2008, Sté Foncière de l’Ouest, req. n°07VE01713

    Voici un arrêt dont le sens n’est selon nous guère surprenant mais qui mérite d’être mis en exergue dans la mesure où il s’agit, à notre connaissance, d’un des premiers répondant aussi clairement à une question ayant généré de nombreux échanges sur ce blog avec l’un de ses plus fidèles lecteurs et commentateurs.

    On sait que par de nombreuses réponses ministérielles, l’administration a souvent précisé qu’un POS ou un PLU ne pouvait légalement interdire les lotissements dans la mesure où ces documents ne peuvent édicter que des règles de fond. Et il est tout a fait exact qu’ils ne sauraient édicter une règle de procédure, c’est à dire conditionner l’exécution de travaux et la délivrance de l’autorisation d’urbanisme s’y rapportant à une formalité (autorisation, avis, production de documents) que ne prévoit pas le Code de l’urbanisme.

    Selon l’administration, la notion de lotissement ne serait donc pas une notion de « fond » mais une procédure.

    Pourtant de nombreux arrêts ont fait application de règlements d’urbanisme locaux interdisant les lotissements. Parmi les plus significatifs, on peut relever celui par lequel la Cour administrative d’appel de Lyon a jugé que :

    « Considérant, ensuite, qu'aux termes de l'article NA-1 du règlement annexé au plan d'occupation des sols de Vitrolles, "Les occupations et utilisations du sol non mentionnées à l'article NA-2 sont interdites" ; qu'aux termes de l'article NA-2 de ce même règlement, "Sont autorisés sous conditions : -les opérations sous forme de ZAC exclusivement en secteur 1 NA, ...-les opérations d'ensemble sous forme de permis groupé ou de lotissement d'habitations, de commerces, d'artisanat ou de stationnement ouvert au public à condition d'être situées en secteur 2NA, ..." ; qu'il résulte de l'ensemble de ces dispositions que dans les zones NA, définies comme des zones non équipées à vocation principale d'habitation où l'urbanisation future ne peut être autorisée que sous la forme d'opérations d'ensemble, les lotissements sont interdits dans les secteurs 1NA où seules sont autorisées les zones d'aménagement concerté ;
    Considérant, en premier lieu, qu'il ressort des pièces versées au dossier qu'à la date de l'arrêté attaqué le terrain litigieux était classé par le plan d'occupation des sols de Vitrolles, dans ses modalités résultant de la révision n° 1 approuvée par le conseil municipal le 22 septembre 1988, en secteur 1NA où, conformément aux dispositions précitées, les lotissements étaient interdits ; que dès lors, sous l'empire de ces dispositions, le maire de Vitrolles était tenu de rejeter la demande présentée par la SCI ;
    Considérant, en second lieu, que si la société entend exciper de l'illégalité du reclassement de son terrain intervenu lors de l'approbation de la révision n° 1, elle ne peut utilement se prévaloir, à l'appui de sa contestation des dispositions réglementaires résultant de cette révision, de droits acquis qu'elle aurait tenus d'engagements contractuels antérieurs ; que par ailleurs, à supposer même, comme elle le soutient, que ledit reclassement serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation et qu'ainsi l'arrêté attaqué ne pourrait trouver de base légale dans les dispositions de l'article 1NA-2, il ressort des pièces versées au dossier qu'en vertu des dispositions combinées des articles NAE 1 et NAE 2 du plan d'occupation des sols immédiatement antérieur, lequel redeviendrait applicable conformément aux dispositions de l'article L.125-5 du code de l'urbanisme, n'étaient autorisées en secteur NAE, au sein duquel le terrain était classé sous l'empire de ce plan, que les "opérations individuelles" au nombre desquelles n'entraient pas davantage les lotissements ; qu'ainsi le maire aurait été tout autant tenu de rejeter sa demande ; qu'elle ne peut davantage soutenir, en raison de cette interdiction antérieure des lotissements sur le terrain en cause, que ce reclassement aurait eu pour unique objet d'interdire l'opération projetée et qu'il serait ainsi entaché d'un détournement de pouvoir
    » (CAA. Lyon, 22 octobre 1996, SCI Grande Garrigue, req. n°94LY00367).


    puisque ce faisant, elle a d’elle-même déduit d’une règle réservant la zone à un seul type d’occupation des sols – les « opérations individuelles » – l’interdiction implicite d’y aménager des lotissements.

    Mais l’analyse de l’administration sur ce point est infirmée encore plus clairement par la décision objet de la note de ce jour.

    Dans cette affaire, le requérant entendait contester un refus d’autorisation de lotir lui ayant été opposé au motif tiré de l’article 1er du règlement de POS applicable au sein de la zone de l’aménagement projeté, lequel interdisait expressément les lotissements. Et pour ce faire, le requérant devait exciper de l’illégalité de cette disposition en soutenant, précisément, que les auteurs d’un POS n’étaient pas compétents pour édicter une telle interdiction. Mais ce moyen devait donc être rejeté au motif suivant :

    « Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme, applicable aux plans d'occupation des sols approuvés avant l'entrée en vigueur de la loi du 13 décembre 2000 susvisée et non révisés depuis lors : « Les plans locaux d'urbanisme (...) fixent les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés à l'article L. 121-1, qui peuvent notamment comporter l'interdiction de construire, délimitent les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger et définissent, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l'implantation des constructions. (...) » ; qu'aux termes de l'article R. 123-21 du même code : « Le règlement fixe les règles applicables aux terrains compris dans les diverses zones du territoire couvert par le plan. 1° A cette fin, il doit : a) Déterminer l'affectation dominante des sols par zones selon les catégories prévues à l'article R. 123-18 en précisant l'usage principal qui peut en être fait, et s'il y a lieu, la nature des activités qui peuvent y être interdites ou soumises à des conditions particulières, telles que l'ouverture ou l'extension d'établissements industriels, l'exploitation de carrières, les opérations d'affouillement ou d'exhaussement des sols, les défrichements, coupes et abattages d'arbres ainsi que les divers modes d'occupation du sol qui font l'objet d'une réglementation (...). Et qu'aux termes de l'article R. 315-1 de ce code, en vigueur à la date de la décision attaquée : « Constitue un lotissement au sens du présent chapitre toute division d'une propriété foncière en vue de l'implantation de bâtiments qui a pour objet ou qui, sur une période de moins de dix ans, a eu pour effet de porter à plus de deux le nombre de terrains issus de ladite propriété. (...). Dans tous les cas, l'autorisation de lotir peut également être refusée, ou n'être accordée que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales, sur le fondement des dispositions mentionnées à l'article R. 111-1, lorsque, notamment, par la situation, la forme ou la dimension des lots, l'opération est de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites ou aux paysages naturels ou urbains, ou à compromettre la conservation ou la mise en valeur d'un site ou de vestiges archéologiques » ;
    Considérant, d'une part, qu'en raison de sa date d'adoption et à défaut d'avoir été révisé à la date de la décision attaquée, le plan d'occupation des sols de la commune de Montainville est régi par la combinaison des dispositions précitées du code de l'urbanisme ; qu'au sens de ces dispositions, un lotissement constitue un type d'occupation et d'utilisation des sols ; que, par suite, les auteurs de ce plan tenaient de ces mêmes dispositions compétence pour interdire ce type d'occupation des sols ; que, dans ces conditions, la société requérante n'est pas fondée à invoquer, par voie d'exception, l'illégalité, pour incompétence, de l'article NB1 du règlement de ce plan qui interdit « les lotissements de toute nature et les groupes d'habitation » dans la zone où était projetée l'opération immobilière dont s'agit
    ».


    et, en d’autres termes, en raison du fait, d’une part, qu’il résultait de l’article R.123-21 du Code de l’urbanisme alors applicable qu’un POS pouvait régir les types d’occupation et d’utilisation du sol et, d’autre part, qu’à la date d’approbation de ce document, le lotissement constituait bien un mode d’occupation et d’utilisation du sol.

    Mais il va sans dire que la solution n’est pas, en l’état de la réglementation, différente pour un PLU dès lors que l’article R.123-9 du Code de l’urbanisme dispose que « le règlement peut comprendre tout ou partie des règles suivantes : occupations et utilisations du sol interdites (&) occupations et utilisations du sol soumises à des conditions particulières » et qu’à titre d’exemple, son article L123-5 précise que « le règlement et ses documents graphiques sont opposables à toute personne publique ou privée pour l'exécution de tous travaux, constructions, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, pour la création de lotissements et l'ouverture des installations classées appartenant aux catégories déterminées dans le plan » ; étant d’ailleurs relevé que l’arrêt commenté expose par ailleurs que « la circonstance que le jugement entrepris mentionne l'article R. 123-9 du code de l'urbanisme, et non son article R. 123-21, qui régit le plan d'occupation des sols de la commune de Montainville, approuvé le 16 juin 1989, et sur le fondement duquel les décisions attaquées ont été prises, est, en tout état de cause, sans incidence sur la régularité de ce jugement ». :

    D’ailleurs, il ressort selon nous nettement des dispositions issues de la réforme des autorisations d’urbanisme que le lotissement est bien une notion de « fond » et non pas une procédure dès lors que les articles L.442-1 et L.442-2 du Code de l’urbanisme disposent respectivement :

    « Constitue un lotissement l'opération d'aménagement qui a pour objet ou qui, sur une période de moins de dix ans, a eu pour effet la division, qu'elle soit en propriété ou en jouissance, qu'elle résulte de mutations à titre gratuit ou onéreux, de partage ou de locations, d'une ou de plusieurs propriétés foncières en vue de l'implantation de bâtiments ».

    et :

    « Un décret en Conseil d'Etat précise, en fonction du nombre de terrains issus de la division, de la création de voies et d'équipements communs et de la localisation de l'opération, les cas dans lesquels la réalisation d'un lotissement doit être précédée d'un permis d'aménager ».

    C’est deux articles dissocient donc nettement la définition du lotissement en tant qu’opération d’aménagement des règles de procédure applicables s’agissant des autorisations requises pour leur réalisation. Or, comme on le sait, il y a deux procédures d’autorisation possibles (permis d’aménager ou déclaration d’aménagement) pour une seule et même définition de ce type d’opération : c’est donc bien que le lotissement n’est pas une procédure.


    Patrick E. DURAND
    Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
    Cabinet FRÊCHE & Associés

  • Sur l’appréciation du caractère matériel d’une infraction à un POS ultérieurement annulé

    Lorsque le prévenu est poursuivi pour infraction à un POS ultérieurement annulé, il convient d’apprécier la matérialité de l’infraction au regard du POS antérieur conséquemment remis en vigueur en application de l’article L.121-8 du Code de l’urbanisme.

    Cass. crim., 30 oct. 2007, n° 06-88.355


    Voici un nouvel arrêt d’importance qui tend à intégrer l’effet rétroactif de l’annulation d’un acte administratif sur l’appréciation du caractère matériel d’une infraction au droit de l’urbanisme, tout en tenant compte des « particularités » de ce droit s’agissant, notamment, des conséquences de l’annulation d’un document local d’urbanisme.

    Dans cette affaire, le prévenu avait été verbalisé, le 5 mars 2002, en raison de l’installation d'une cinquantaine de caravanes ainsi que de la réalisation de remblais d'une superficie de 5 000 mètres carrés et d'une hauteur de plus de 2 mètres sur un terrain classé en zone non constructible par le POS communal approuvé le 2 octobre 2000 et ce, sur le fondement de l’article L.160-1, al.1 du Code de l’urbanisme dont on rappellera qu’il dispose que :

    « En cas d'infraction aux dispositions des projets d'aménagement et des plans d'urbanisme maintenus en vigueur dans les conditions énoncées soit à l'article L. 124-1, soit à l'article L. 150-1 (2è alinéa), ou en cas d'infraction aux dispositions des plans d'occupation des sols, des plans locaux d'urbanisme, les articles L. 480-1 à L. 480-9 sont applicables, les obligations visées à l'article L. 480-4 s'entendant également de celles résultant des projets et plans mentionnés ci-dessus ».

    Mais pour sa défense, le prévenu devait se prévaloir de l’annulation de la délibération du 2 octobre 2000 ayant approuvé le POS communal par le Tribunal administratif de Nice, le 2 juillet 2005.

    A priori, cet argument n’avait que peu de chance de prospérer puisque la matérialité de l’infraction s’apprécie à la date des faits si bien que l’illégalité de l’acte s’opposant à la réalisation des travaux litigieux n’a pas d’incidence à cet égard. On sait, en effet, qu’un prévenu poursuivi du chef de construction sans autorisation ne peut utilement se prévaloir de l’illégalité du refus opposé à la demande de permis de construire qu’il avait présenté avant d’engager les travaux (Cass.crim, 16 février 1994, W…, pourvoi n°93-82.129), ni de l’obtention ultérieure d’un permis de construire (Cass.crim, 19 mars 1992, Barbebous, pourvoi n°91-83.290).

    Mais en outre, la position de la Chambre criminelle n’est pas différence dans les cas où en conséquence d’une annulation contentieuse de la décision ayant emporté la disparition du permis de construire, ce dernier s’en trouvait ou était susceptible de s’en trouver rétroactivement mis en vigueur.

    C’est ainsi que, récemment, la Chambre criminelle de la Cour de Cassation, a étendu sa jurisprudence relative aux travaux entrepris avant l’obtention d’un permis de construire de régularisation aux travaux exécutés entre l’annulation et la remise en vigueur d’un permis de construire, en l’occurrence par le fait d’une décision par laquelle le Conseil d’Etat avait déclaré nul et non avenu (CE. 22 février 2002, Sté Hautes-Roches, req. n°190.696) un précédent arrêt par lequel il avait annulé le permis de construire en cause (CE. 9 juillet 1997, ADSTCO, req. n°133.773), en jugeant, en substance, que malgré l’effet rétroactif d’un arrêt du Conseil d’Etat déclarant nul et non avenu un précédent arrêt par lequel il avait annulé un permis de construire, les travaux entrepris entre ces deux décisions ne peuvent être réputés accomplis en exécution de ce permis de construire (Cass.crim, 27 juin 2006, MIRZA & BRIAND, pourvoi n° 05-82.876).

    Pour autant, la Cour d’appel d’Aix-en-Provenance devait, en l’espèce, accepter de tenir compte de l’annulation du POS communal par le Tribunal administratif de Nice et, notamment, de l’effet rétroactif de cette annulation en n’appréciant pas le caractère matériel de l’infraction précédemment commise en considération de ce POS, tel qu’il avait été par la délibération du 2 octobre 2000.

    Mais la Cour d’appel devait tirer toutes les conséquences de cette annulation, telles qu’elles sont déterminées par l’article L.121-8 du Code de l’urbanisme, lequel dispose que :

    « L'annulation ou la déclaration d'illégalité d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan local d'urbanisme, d'une carte communale, d'un schéma directeur ou d'un plan d'occupation des sols ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu a pour effet de remettre en vigueur le schéma de cohérence territoriale, le schéma directeur ou le plan local d'urbanisme, la carte communale ou le plan d'occupation des sols ou le document d'urbanisme en tenant lieu immédiatement antérieur ».

    Ainsi, tirant les conséquences de l’annulation du POS dans sa version approuvée par la délibération du 2 octobre 2000, la Cour d’appel d’Aix-en-Provence devait ainsi jugé qu’il y avait lieu d’apprécier la matérialité de l’infraction constatée le 5 mars 2002 en considération du POS antérieur, tel qu’il avait été approuvé par une délibération du 30 mars 1990. Et dès lors qu’au regard de ce dernier, les travaux accomplis par le prévenu était également interdits, la Cour entra donc en voie de condamnation à l’encontre de celui-ci.

    On précisera ainsi que cette démarche est parfaitement conforme à l’article L.121-8 du Code de l’urbanisme dont il résulte que le document d’urbanisme antérieur n’est pas remis en vigueur à la date d’annulation du document l’ayant remplacé mais à la date à laquelle ce dernier a été approuvé. L’effet rétroactif de l’annulation joue ainsi pleinement : le document d’urbanisme annulé est réputé n’avoir jamais existé et, a contrario, le document antérieur est réputé n’avoir jamais cessé d’être en vigueur.

    S’agissant des conséquences de l’article L.121-8 du Code de l’urbanisme sur le contentieux de la légalité des autorisations d’urbanisme et pour s’en tenir à la jurisprudence « locale », on peut ainsi relever que la Cour administrative d’appel a jugé que :

    « Considérant, d'une part, qu'il ressort des pièces du dossier que pour délivrer le 17 mars 1996, à la SCI LA FERRUSSE le permis de construire litigieux, le maire de SAINT-PAUL-DE-VENCE s'est fondé sur les dispositions du règlement du plan d'occupation des sols de la commune approuvé par délibération du conseil municipal du 20 juin 1994 : que ladite délibération a été annulée par un jugement du Tribunal administratif de Nice en date du 2 février 1995 ; que les actes annulés pour excès de pouvoir sont censés n'être jamais intervenus ; qu'ainsi, si la commune de SAINT-PAUL-DE-VENCE fait valoir qu'à la date du 17 mars 1996 elle n'avait pas reçu notification du jugement du Tribunal administratif, cette circonstance ne saurait prolonger les effets du plan d'occupation des sols annulé ;
    Considérant, d'autre part, qu'aux termes du premier alinéa de l'article L.125-5 du code de l'urbanisme : "L'annulation ( ...) d'un plan d'occupation des sols ( ...) a pour effet de remettre en vigueur le plan d'occupation des sols immédiatement antérieur. Si, à compter de la notification de la décision juridictionnelle devenue définitive, le conseil municipal ( ...) constate, par une délibération motivée que les dispositions du plan d'occupation des sols antérieur au plan d'occupation des sols annulé ( ...) sont illégales par suite de changements intervenus dans les circonstances de fait ou de droit, les règles générales de l'urbanisme prévues au code de l'urbanisme sont applicables" ; qu'il est constant que le conseil municipal de SAINT-PAUL-DE-VENCE n'a voté aucune délibération constatant l'illégalité du précédent plan d'occupation des sols approuvé par délibération du conseil municipal du 26 septembre 1983 ; qu'ainsi, les dispositions de ce plan s'appliquaient au permis de construire litigieux ; qu'aux termes de l'article UC.9 du règlement dudit plan : "L'emprise au sol des constructions (y compris les bassins, plans d'eau, piscines dont les murs d'encuvement dépassent 0,70 m au-dessus du sol naturel ou excavé) ne doit pas excéder 18 % de la superficie de l'unité foncière." ; qu'il ressort des pièces du dossier que le terrain de la SCI LA FERRUSSE, situé en zone UC, a une superficie de 4.560 m ; qu'ainsi, l'emprise au sol est limitée à 820,80 m ; que, par suite, l'arrêté du maire de SAINT-PAUL-DE-VENCE du 17 mars 1995 qui autorise une construction d'une emprise au sols de 2.040 m, méconnaît les dispositions précitées de l'article UC.9
    » (CAA. Marseille, 28 décembre 1998, SCI La Ferrusse, req. n°96MA02687. Voir également : CAA. Marseille, 3 juin 1999, Simone Caire, req. n°96MA01543) ;


    Cette décision étant parfaitement conforme à la jurisprudence du Conseil d’Etat (CE. 14 octobre 1998, Havard, req. n°139.850)

    S’il on applique l’article L.121-8 du Code de l’urbanisme au contentieux pénal des travaux illégaux, il y avait donc bien lieu d’apprécier le caractère matériel de l’infraction en cause au regard du POS communal dans sa version approuvée le 30 mars 1990. Et précisément, cette analyse fut suivi par la Chambre criminelle de la Cour de cassation pour rejeté le pourvoi du prévenu aux motifs suivants.

    « Attendu qu'il résulte de l'arrêt attaqué et des pièces de procédure que Christian De X... a été verbalisé, le 5 mars 2002, en raison de la présence d'une cinquantaine de caravanes ainsi que de remblais d'une superficie de 5 000 mètres carrés et d'une hauteur de plus de 2 mètres sur un terrain situé à Roquebrune-sur-Argens (Var), et classé en zone non constructible par le plan d'occupation des sols de cette commune, approuvé le 2 octobre 2000 ; que, poursuivi devant la juridiction correctionnelle, pour la seule infraction de violation des dispositions du plan d'occupation des sols, il a excipé devant la cour d'appel d'une décision du tribunal administratif de Nice ayant, le 21 juillet 2005, annulé le plan approuvé en 2000 et a soutenu que les travaux et installations en cause étaient autorisés par le plan immédiatement antérieur ; qu'il a été relaxé par le tribunal correctionnel ;
    Attendu que, pour entrer en voie de condamnation, l'arrêt retient que, selon le plan immédiatement antérieur approuvé par délibération du conseil municipal du 30 mars 1990 et remis en vigueur par application des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, le terrain du prévenu se trouve situé en zone III NA 1, "zone destinée à recevoir à terme des activités et des industries légères", pour laquelle le règlement de ce plan dispose que "toute occupation ou utilisation du sol y est pour l'instant exclue, à l'exception des équipements d'infrastructure" ;
    Attendu qu'en cet état, la cour d'appel, après avoir mis le prévenu en mesure de présenter sa défense, a fait application, à bon droit et sans excéder sa saisine, du plan d'occupation des sols approuvé par délibération du conseil municipal du 30 mars 1990, dès lors que, d'une part, les travaux et installations qui sont l'objet des poursuites n'étaient autorisés ni par ce plan ni par le plan annulé et que, d'autre part, les dispositions législatives, support légal de l'incrimination, n'ont pas été modifiées
    »


    Ainsi dès lors que les travaux litigieux n’étaient effectivement pas autorisés par le plan annulé, il y avait donc bien lieu de faire application du plan antérieur.

    On soulignera, en effet, que c’est dans cette seule mesure que, pour « valider » l’arrêt d’appel faisant application du POS antérieur, la Cour de cassation a évoqué « le plan annulé » puisqu’il est bien évident que si les travaux litigieux avaient été autorisés par ce dernier, le prévenu aurait été relaxé sans qu’il y ait alors lieu de tenir compte de son annulation et du POS antérieur puisque, nonobstant l’effet rétroactif d’une telle annulation, l’annulation d’un document d’urbanisme local n’a pas pour effet de rendre illégaux les travaux réalisés conformément à celui-ci et ce, de la même façon que l’annulation d’un permis de construire ne rend pas celui qui l’a exécuté conformément rétrospectivement coupable du délit réprimé par l’article L.480-4 du Code de l’urbanisme.


    Patrick E. DURAND
    Docteur en droit – Avocat à la Cour
    Cabinet FRÊCHE & Associés

  • Un règlement local d’urbanisme doit précisément définir les conditions d’extension des constructions existantes dans les zones naturelles

    L’article 2 d’un règlement local d’urbanisme se rapportant aux possibilités de construction dans une zone naturelle ne précisant pas si la surface hors œuvre nette des extensions qu’il autorise doit être appréciée une fois pour toutes à la date de l'entrée en vigueur de cet article ou bien à la date de présentation de chaque demande de permis de construire est illégal.

    CE. 21 novembre 2007, Mme Mireille B, req. n°291.017


    Voici un arrêt traitant d’une question importante – il sera, d’ailleurs, mentionné à ce titre aux Tables du Recueil – mais dont on avouera d’emblée que nous en saisissons mal la « logique » bien que nous comprenions parfaitement son objet et la préoccupation dont il procède.

    Dans cette affaire était en litige un permis de construire un bâtiment annexe à usage d'atelier, de rangement et de stockage d'une surface hors oeuvre nette de 36 mètres carrés délivré en application de l’article N2 du règlement de POS communal, lequel, par exception au principe d’inconstructibilité générale de la zone, autorisait l’extension des constructions existantes à condition, notamment, que cette extension « ne conduise pas à augmenter la surface hors oeuvre nette existante de plus de 30 % avec un maximum de 50 m² de surface hors oeuvre nette créé ».

    Mais ce permis de construire devait être annulé par voie de conséquence de l’illégalité de l’article N2 en cause que le Conseil d’Etat reteint au motif suivant :

    « Considérant qu'aux termes de l'article R. 123-18 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors applicable « I- Les documents graphiques doivent faire apparaître les zones urbaines et les zones naturelles. Ces zones sont ( ) / 2 ( ) les zones dites « zones ND », à protéger en raison, d'une part de l'existence de risques ou de nuisances, d'autre part de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue historique ou écologique ( ) II - Les documents graphiques font apparaître s'il y a lieu ( ) / 4° Les zones ou secteurs dans lesquels, pour des motifs d'urbanisme ou d'architecture, la reconstruction sur place ou l'aménagement de bâtiments existants peut être imposé ou autorisé avec une densité au plus égale à celle qui était initialement bâtie, nonobstant le ou les coefficients d'occupation du sol fixés pour la zone ou le secteur » ; qu'en application de l'article ND1 du plan d'occupation des sols de Villelongue-Dels-Monts toute utilisation ou occupation du sol est interdite, et que l'article ND2 prévoit que peuvent être admis : « ( ) / b- les travaux de restauration ou d'extension mesurée des mas habités existants, de la chapelle du Vilar et des constructions à usage d'habitation ou de commerces existantes sous réserve qu'il s'agisse de travaux d'aménagement ou d'extension mesurés, que les prescriptions du règlement sanitaire départemental soient respectées, que la défense incendie soit assurée, que l'intégration au site soit assurée et que cela ne conduise pas à augmenter la surface hors oeuvre nette existante de plus de 30 % avec un maximum de 50 m² de surface hors oeuvre nette créé. Dans ces mêmes limites, sont également admises les constructions et installations qui sont le complément normal de l'habitation ainsi que les locaux à usage agricole ( ) » ;
    Considérant qu'en vertu des dispositions précitées de l'article R. 123-18 du code de l'urbanisme les possibilités de construire en zone ND doivent faire l'objet de prescriptions spécifiques ;
    Considérant que les dispositions de l'article ND2 du plan d'occupation des sols de la commune de Villelongue-Dels-Monts, si elles prévoient une limitation de l'accroissement de surface hors oeuvre nette lors de la présentation de chaque demande de permis de construire, ne précisent pas si cette surface hors oeuvre nette doit être appréciée une fois pour toutes, à la date de l'entrée en vigueur de l'article ND2 du plan d'occupation des sols ou bien à la date de présentation de chaque demande de permis de construire ; qu'elles sont ainsi susceptibles d'autoriser, par modifications successives, des modifications importantes des constructions existantes ; que, par suite, elles ne respectent pas les dispositions précitées de l'article R. 123-18 du code de l'urbanisme ; qu'il en résulte qu'en rejetant l'exception d'illégalité de l'article ND2 du plan d'occupation des sols de la commune de Villelongue-Dels-Monts, la cour administrative d'appel de Marseille a entaché son arrêt d'erreur de droit ; que Mme B est, dès lors, fondée à demander l'annulation de cet arrêt
    ».


    Il s’ensuit que l’article 2 d’un règlement local d’urbanisme se rapportant à une zone naturelle ne saurait prévoir la possibilité d’étendre les constructions existantes sans corrélativement préciser si l’importance de cette extension doit être appréciée une fois pour toutes à la date de l'entrée en vigueur de cet article ou bien à la date de présentation de chaque demande de permis de construire ; à défaut, un tel article est illégal et affecte d’illégalité tous les permis délivrés en application de cette disposition.

    Mais une telle solution nous paraît quel que peu incohérente, voire contradictoire au regard de l’objectif poursuivi : éviter qu’un règlement local d’urbanisme se rapportant à une zone naturelle y octroi des possibilités de construction importantes.

    D’une part, le Conseil d’Etat a en effet eu l’occasion de juger que, par principe, l’état d’une construction doit être apprécié à la date à laquelle l’administration statue sur la demande de permis de construire s’y rapportant (CE. 17 avril 1992, Flaig, req. n°94.390) : suivant ce principe, le Conseil d’Etat aurait donc pu estimer que, sauf disposition contraire, l’importance de l’extension projetée doit être appréciée à la date à laquelle l’administration est amenée à statuer sur la demande d’autorisation présentée à cet effet.

    Il reste, d’autre part, qu’un règlement local d’urbanisme autorisant l’extension de construction existante en prévoyant, expressément ou implicitement, que l’importance de cette extension doit s’apprécier à la date à laquelle l’administration statue sur la demande de permis de construire est, précisément, « susceptible d'autoriser, par modifications successives, des modifications importantes des constructions existantes »… sauf à ce qu’il fixe un « plafond global » ne pouvant être dépassé, même par extensions successives.

    De ce fait, il nous semble donc qu’un règlement local d’urbanisme ne précisant pas expressément la date à laquelle doit être appréciée l’état de la construction existante pour ainsi apprécier l’importance de l’extension projetée aurait pu être interprété comme fixant implicitement cette date à celle de l’entrée en vigueur de ce règlement et, a contrario, que ce n’est que dans le cas où celui-ci fixe expressément cette date à celle à laquelle l’administration statue sur la demande d’autorisation présentée à cet effet et ce, sans définir un « plafond global » que ce règlement est illégal.

    Force est d’ailleurs de rappeler que le Tribunal administratif de Rennes a, pour sa part, jugé que l’économie générale de la réglementation des zones naturelles implique que lorsque le document d’urbanisme local interdit les constructions nouvelles mais autorise, par exception, l’extension mesurée des constructions existantes, le caractère mesurée de celle objet de la demande de permis de construire doit être apprécié au regard de la surface initiale du bâtiment à la date d’entrée en vigueur dudit document et ce, pour annuler comme illégal et frauduleux un permis de construire autorisant une troisième extension sur une période de trois années (TA. Rennes, 1er juin 2006, Sté KERN’ER CAR, req. n°03-0633 ; cf : notre note du 5 septembre 2006 « Le caractère mesuré d’une extension d’un bâtiment doit s’apprécier en considération de l’ensemble de celles pratiquées antérieurement sur le même bâtiment »).

    Il nous semble qu’une telle solution aurait été beaucoup plus cohérente et, d’ailleurs, en parfaite cohérence avec la jurisprudence constante selon laquelle, faute de disposition contraire, un règlement se bornant à autoriser une extension doit nécessairement être compris comme n’autorisant qu’une extension mesurée du bâtiment existant ou, plus spécifiquement, avec le mode d’interprétation des possibilités d’extension des constructions existantes et au titre duquel il a, notamment, été jugé que l’importance de l’extension projetée devait être appréciée au regard de la seule surface du bâtiment sur lequel elle porte et non pas en considération de la surface de l’ensemble des bâtiments éventuellement présents sur l’unité foncière (CE. 17 novembre 2004, Sté Labo Chimie, req. n°252.420) ou encore que l’agrandissement d’un bâtiment ne peut être considéré comme une extension que s’il demeure accessoire au bâtiment initial, indépendamment de la surface à créer (CAA. Lyon, 5 octobre 2004, Cne de Marlhes, req. n°00LY01454 ; voir aussi ici).


    Patrick E. DURAND
    Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
    Cabinet FRÊCHE & Associés