09 mai 2008

Qu’est-ce que l’unité foncière au sens de la législation sur les autorisations d’urbanisme

Le terrain d’assiette d’un permis de construire constitué de plusieurs parcelles contiguës mais appartenant à des propriétaires distincts doit néanmoins être considéré comme une seule et même unité foncière pour application de l’article 5 d’un règlement local d’urbanisme fixant la superficie minimale des terrains constructibles dès lors que le pétitionnaire dispose de promesses de vente sur chacune d’entre elles.

TA. Versailles, 10 janvier 2008, De Wulf, req. n°06-08174.pdf


On sait que par principe, d’une part, la légalité d’un permis de construire s’apprécie à sa date de délivrance et que, d’autre part, les prescriptions d’urbanisme ont vocation à être appliquées à l’échelle de l’unité foncière et non pas, sauf disposition contraire, à l’échelon de la seule assiette foncière du permis de construire. Il s’ensuit « qu'en l'absence de toute indication contraire, (…) l'unité foncière doit s'apprécier telle qu'elle est constituée à la date à laquelle l'autorité administrative statue sur la demande de permis de construire » (CAA. Marseille, 2 juin 2005, Préfet de la Corse du Sud, req. n°03MA00163).

Mais qu’est-ce que l’unité foncière au sens de la législation sur les autorisations d’urbanisme. Dans un arrêt de principe, mais rendu en matière de préemption, le Conseil d’Etat a défini celle-ci comme « « îlot d'un seul tenant composé d'une ou plusieurs parcelles appartenant à un même propriétaire ou à la même indivision » (CE, 27 juin 2005, n° 264667, cne Chambéry c/ Balmat).

L’unité foncière se caractérise donc, au premier chef, comme un ilot de propriété d’un seul tenant.

En premier lieu, il faut donc un propriétaire unique. Il peut s’agir tant d’une personne physique que d’une personne morale de droit privée ou de droit public ; ces considérations n’ont, en effet, aucune incidence pour ce qui concerne la notion d’unité foncière.

Une unité foncière peut également être constituée d’un terrain en pleine propriété comme d’un terrain en indivision (CE. 26 septembre 1990, Epx Seguin, JCP. N., 1991, p. 85). Mais en revanche, deux parcelles contiguës dont la première est en pleine propriété alors que la seconde est en indivision forment deux unités foncières distinctes (CAA. Lyon, 2 mai 1995, Cne de Passy, req. N° 93LY01025).

L’origine et l’historique du terrain considéré n’ont également aucune incidence sur la notion d’unité foncière. Ainsi, plusieurs terrains, parcelles cadastrales ou lots contigus appartenant initialement à des propriétaires distincts forment une seule et même unité foncière dès lors qu’elle sont réunies entre les mains d’un même propriétaire (CE. 31 octobre 1990, Warren, req. n° 79.538). Mais à l’inverse deux lots relevant de propriétaires différents forment deux unités foncières distinctes quand bien même auraient-ils anciennement relevés d’un seul et même propriétaire (CE. 31 octobre 1990, Epx Besson, Rec., p. 1043).

En second lieu, un ensemble de terrains, de parcelles cadastrales ou lots réunis entre les mains d’un même propriétaire ne forme une unité foncière qu’à la condition qu’elle constitue un ensemble homogène dont la continuité foncière n’est pas ininterrompue. Ce dont il résulte que deux parcelles sises à proximité l’une de l’autre et relevant d’un même propriétaire formeront deux unités foncières distinctes si, du fait de sa travée par une bande de terrain tierce, elles ne présentent aucun rapport de contiguïté.

Mais la question s’est plus particulièrement posée de savoir si deux parcelles relevant d’un même propriétaire mais traversée par une voie ou par un cours d’eau constitue ou non une unité foncière. En la matière, il convient de rechercher si ce chemin ou ce cours d’eau est intégré ou non à la propriété considérée.

Ainsi, lorsque qu’un terrain privé est traversé par une voie publique, les parcelles situées de part et d’autre de cette dernière forment autant d’unité foncière distincte (CAA. Lyon, 26 septembre 1995, Cne de Cannes, req. n° 94LY01695). Et il en va de même s’il s’agit d’un chemin rural appartenant au domaine privé d’une personne publique (CE. 18 mai 1988, Froment, Rec., p. 1078).

Lorsque le chemin relève d’une propriété privée, il convient plus spécifiquement de déterminer si le propriétaire du terrain traversé par ce chemin dispose d’un droit de propriété sur celui-ci ou seulement d’un droit d’usage liée à l’établissement d’une servitude de passage ou, plus généralement, à la circonstance que ce chemin pour être privé est néanmoins ouvert à la circulation publique.

Ainsi quand ce chemin ne relève pas du même propriétaire que le terrain qu’il traverse les parcelles situées de part et d’autres de celui-ci constitueront deux unités foncières distinctes puisque non contiguës (CE. 7 février 1986, Epx Berton). Et la circonstance que ce chemin soit impraticable et, en d’autres termes, se confonde en fait avec le terrain considéré est sans incidence (CE. 14 décembre 1984, Mme Dho, Rec., p. 424). En revanche, si le propriétaire du terrain a également un titre de propriété sur le chemin qui traverse ce dernier, ce chemin sera intégré à la propriété foncière et n’interrompra donc pas la continuité de l’unité foncière (CE. 27 juillet 1987, Gascht, JCP N, 1987, II, p. 276). Par voie de conséquence, ces deux parcelles et ce chemin formeront une seule et même unité foncière (CE. 18 novembre 1988, Epx Maurin, dr. adm., 1988, N° 666).

La même méthode peut être mise en œuvre à l’égard des cours d’eau. Mais en la matière les choses sont plus simples : soit, il s‘agit d’un cours d’eau domanial et les parcelles situées de part et d’autre formeront des unités foncières distinctes ; soit, il s’agit d’un cours d’eau non domanial et celui-ci n’interrompra pas la continuité foncière des terrains qu’il traverse puisqu’aux termes du Code civil, le lit des cours d’eau non domaniaux appartient aux riverains.

Mais quoi qu’il en soit, la seule contiguïté des parcelles ne suffit pas, il faut encore qu’elles relèvent d’un même propriétaire.

Revenons ainsi au jugement objet de la note de ce jour.

Dans cette affaire, les requérants faisaient grief au permis de construire attaqué d’être entaché de fraude dans la mesure où le pétitionnaire avait procéder à la réunion de plusieurs parcelles distinctes aux fins de permettre la réalisation de son opération au regard de l’article 5 du règlement de POS qu’en toute hypothèse, cette autorisation n’aurait pas respecté.

Mais la première branche du moyen devait être rapidement écartée puisqu’il est dorénavant de jurisprudence bien établie que le fait de réunir plusieurs parcelles ou d’en adjoindre une à sa propriété de sorte à accroitre les possibilités de construction attachées à celle-ci n’est pas en soi frauduleux, y compris lorsqu’aucune construction n’est projetée sur la parcelle acquise à cet effet (CE. 30 décembre 2002, SA d’HLM de Lille, req. n°232.584) ; ce que le Tribunal administratif de Versailles avait lui-même précédemment jugé (TA. Versailles, 5 juin 2007, SCI Balzac, req. n°0501083-3). Mais encore faut-il qu’il ne s’agisse pas d’un montage destiné à conférer artificiellement une apparence de régularité à l’opération projetée, ce qui est le cas de la pratique consistant à acquérir une parcelle voisine pour la revendre à son propriétaire initiale peu de temps après l’obtention du permis de construire (CAA. Nancy, 16 mai 2002, SCI Hellios, req. n°97NC02596. Voir également : CAA. Lyon, 10 mars 1998, Ville de Nice, req. n°94LY01151; sur un autre cas de fraude, voir ici).

Il reste que dans cette affaire, les parcelles étaient certes contiguës mais appartenaient néanmoins à des propriétaires différents puisqu’à la date de délivrance du permis de construire en cause, son bénéficiaire n’était titulaire à leur égard que de promesses de vente. Or, prises isolément et en tant qu’unités foncières, aucun de ces parcelles ne présentait la superficie prescrites par l’article 5 du règlement de POS communal.

Pour autant, le Tribunal administratif de Versailles s’en est tenu à la seule surface globale de cet ensemble parcellaire pour ainsi rejeter le moyen tiré de la méconnaissance de l’article précité.

En première analyse, une telle solution pourrait surprendre puisqu’à la date de délivrance du permis de construire en cause, l’assiette de ce dernier était constitué de plusieurs parcelles formant encore autant d’unité foncières distinctes. Elle nous paraît cependant parfaitement justifiée.

Ainsi qu’il a été dit, le pétitionnaire était en effet à cet date titulaire de promesses de vente portant sur l’ensemble des parcelles formant l’assiette de son permis de construire. Or, s’il est d’usage de présenter le titulaire d’une promesse de vente comme disposant d’un titre habilitant à construire, il reste qu’il ressort de la jurisprudence du Conseil d’Etat (CE. 13 janvier 1993, M. et Mme. Mijon, req. n° 118.347 ; CE. 1er juillet 1987, Comité de Sauvegard du Bois Plage en Ré, req. n°48886 ; CE. 19 janvier 1994, Comité d’intérêt local de la commune de Saint-Didier, req. n°109.847) qu’à proprement parler, le bénéficiaire d’une promesse de vente n’est pas titulaire d’un titre habilitant à construire est considéré comme le propriétaire apparent des parcelles sur lesquelles porte la demande d’autorisation ; ce que corrobore, d’ailleurs, l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Lyon dont il résulte qu’un propriétaire ayant consenti une promesse de vente sur son terrain n’a plus de titre pour y obtenir un permis de construire (CAA. Lyon, 24 février 1994, Robbe, Dr. adm, 1994, comm. n°300).

Force est donc de considérer qu’un pétitionnaire disposant de promesses de vente sur plusieurs parcelles est leur seul propriétaire apparent et, par voie de conséquence, que cette ensemble parcellaire forme une seule et même unité foncière, à tout le moins, apparente. C’est d’ailleurs ce qui ressort également des arrêts par lesquels le Conseil d’Etat a considéré, d’une part et pour application de la règle sur l’emprise au sol, qu’un terrain formé de deux parcelles à l’égard desquels le pétitionnaire était propriétaire pour l’une et titulaire d’un bail emphytéotique administratif lui conférant des prérogatives équivalentes à celle d’un propriétaire pour l’autre devait être traité comme s’il s’agissait d’une seule et même unité foncière (CE. 30 décembre 2002, SA d’HLM de Lille, req. n°232.584) et, d’autre part, pour application du coefficient d’occupation du sol, qu’il devait en être de même dans le cas d’un permis de construire portant sur deux terrains mais obtenu conjointement par leurs propriétaires respectifs (CE. 28 juillet 1999, SA d’HLM « Le nouveau logis – Centre Limousin », req. n° 182.167).

Mais à ce stade, il faut relever que l’ensemble des ces jurisprudences ont été rendues au sujet des prescriptions d’urbanisme définissant ce qu’il est convenu d’appeler les « droits à construire », lesquels sont attachés au terrain, déterminés par sa superficie et régis par les articles 5, 9 et 14 du règlement local d’urbanisme prescrivant, respectivement, la superficie minimale des terrains constructibles ainsi le coefficient d’emprise au sol et le coefficient d’occupation du sol des constructions.

Précisément, est-ce à dire que ce sont les droits à construire qui définissent l’unité foncière et, par voie de conséquence, que dès lors qu’il y a continuité et unicité de droits à construire, le cas échéant par le jeu de l’assiette du permis de construire (CE. 28 juillet 1999, SA d’HLM « Le nouveau logis – Centre Limousin », req. n° 182.167), il y a unité foncière au sens des prescriptions d’urbanisme et qu’ainsi, dans le cas d’un permis de construire portant sur deux terrains mais obtenus conjointement par leurs propriétaires respectifs l’assiette de ce permis de construire doit être considéré comme une seul et même unité foncière pour application de l’ensemble des règles d’urbanisme et, notamment, pour celles relatives à l’implantation des constructions. Nous ne le pensons pas.

Il ressort en effet des conclusions rendues sur l’arrêt « SCI d’HLM de Lille » (Concl. AUSTRY publiées in BJDU, n°3/2003, p.192, spec. P.194) que la possibilité de considérer comme une seule et unique unité foncière, pour l’appréciation du coefficient d’emprise au sol, un terrain formé par la réunion de deux parcelles, à l’égard desquelles le pétitionnaire est pour l’une propriétaire et pour l’autre titulaire d’un bail emphytéotique, procède de la finalité de la règle prescrite par l’article 9 du règlement de PLU dont l’objet « est d’éviter une densification excessive de la zone dans laquelle se situe la construction projetée ». Ainsi, « le seul fait de transférer les droits à construire générés par une parcelle voisine qui n’aurait pas déjà épuisé ces droits ne permet pas par lui-même d’échapper aux conséquences de l’article UB.9, mais bien en respectant l’esprit de ce texte et non seulement sa lettre, d’éviter une densification trop forte de l’unité foncière (…) Le transfert des droits à construire (…) n’est pas sans conséquence puisqu’il interdira l’utilisation des droits à construire de cette parcelle pour une autre opération, et évitera donc une surdensification de la zone qui est précisément ce qu’on cherché à prévenir les auteurs du POS en limitant l’emprise au sol de constructions ». Et cette analyse apparaît parfaitement transposable tant pour l’article 5 que pour l’article 14 du règlement local d’urbanisme.

Or, si elles peuvent participer indirectement à la détermination des possibilités de construction attaché à un terrain et ce faisant, à la morphologie urbaine de la zone au sein de laquelle elles s’appliquent, les règles relatives à l’implantation des constructions par rapport aux limites séparatives du terrain ou à l’implantation des constructions sur une même propriété procèdent de considérations d’hygiène, de salubrité et de sécurité quasi-analogues à celles relatives aux règles de prospects civils.

L’objet et la finalité de ces règles procèdent donc de considérations s’inscrivant non pas à l’échelle de la zone du règlement les prescrivant mais à l’échelon du terrain et ce, principalement dans l’intérêt des occupants des bâtiments à construire.

De ce fait, il nous semble que dans l’hypothèse d’un permis de construire portant sur deux terrains distincts obtenu conjointement par leur deux propriétaires, la limite séparant ces terrains emporte application de l’article 7 du règlement local d’urbanisme pour l’implantation des constructions et, en d’autres termes, qu’il n’y a pas à en faire abstraction pour ainsi appliquer les seules prescriptions de l’article 8 et ce, à l’échelle de l’ensemble de l’assiette foncière du permis ; étant relevé qu’il est pour le moins fréquent que non seulement les règles prescrites par ces deux articles sont différentes mais qu’en outre, l’article 7 soit réglementé sans que cela ne soit le cas de l’article 8 : cette problématique n’est pas anodine bien qu’en toute hypothèse, il soit possible de la surmonter par une convention de cour commune.

Trois observations nous paraissent aller dans ce sens.

Tout d’abord, le fait qu’en matière de COS le Conseil d’Etat ait retenu l’assiette foncière du permis de construire obtenu conjointement par les propriétaires des deux terrains sur lesquelles l’autorisation porté ne nous paraît pas permettre d’en déduire que ce principe vaut pour l’ensemble des prescriptions d’urbanisme puisque l’article R.123-1 du Code de l’urbanisme précise que « pour le calcul du coefficient d'occupation du sol, la superficie du ou des terrains faisant l'objet de la demande d'autorisation de construire ou de lotir comprend, le cas échéant, les terrains classés comme espaces boisés en application de l'article L. 130-1 et les terrains cédés gratuitement dans les conditions fixées par les articles R. 332-15 et R. 332-16(…) ». A ce titre, c’est donc bien au premier chef l’assiette foncière du permis de construire qu’il convient d’apprécier (CE. 15 février 1993, Cne d’Epinay-sur-Seine, req. n°131.087) avec les droits à construire dont le pétitionnaire dispose au sein de celle-ci (CAA. Versailles, 29 mars 2007, ADEJJ, req. n°06VE01147).

En revanche, les limites de l’assiette foncière d’un permis de construire ne définissent pas des limites séparatives dès lors que l’unité foncière sur laquelle il porte est plus vaste (CAA. Paris, 29 avril 2004, OPAC de Paris, req. n°00PA03311).

Ensuite, s’il est permis d’étendre les possibilités de construction attachées à un terrain par l’adjonction à ce dernier d’une parcelle voisine pour ce qui concerne les règles relatives aux droits à construire, telle n’est pas le cas pour ce qui concerne l’implantation des constructions (pour exemple : CE. 25 janvier 1993, Crts Saint-Guilly, req. n°122.112).

Enfin, prenons le cas plus particulier d’un terrain relevant d’un seul propriétaire mais sis à cheval sur deux zones, dont il résulte qu’une partie du terrain est inconstructible ou, a contrario, qu’une partie seulement de ce terrain est constructible et, donc, génère des droits à construire. On sait, en effet, que dans ce cas il convient d’appliquer distinctement les prescriptions de chacun des règlements de chacune de ces deux zones à la partie du terrain qui y est sise (CE. 18 mars 1998, Michel Brun, req. n°70020). Il s’ensuit que seule peut être prise en compte la surface de la propriété située en zone constructible pour apprécier si la condition relative à la surface minimale pour construire dans cette zone est remplie (CE. 26 février 1988, Sales, req. n°64.507) et, dans le même sens, que lorsque le terrain est à cheval sur deux zones, seule sa partie située en zone constructible pouvait être prise en compte pour le calcul de la SHON résiduelle (CAA. Versailles, 2 décembre 2004, Flury-Herard, req. n°02VE00551).

Aussi si l’on considère que ce sont les droits à construire et leur étendue qui définissent l’unité foncière au sens du droit de l’urbanisme, force serait donc de considérer, dans l’hypothèse, retenue, que seule la partie de la propriété considérée sise en zone constructible constitue une telle unité et qu’en toute hypothèse, la limite de zones traversant cette propriété constituerait une limite séparative ; ce qui réduirait encore les possibilités de construction attachés à ce terrain dans le cas où l’article 7 n’admet pas l’implantation des constructions en limite séparative…




Patrick E. DURAND
Docteur en droit- Avocat au Barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés

Commentaires

bonjour,pourier-vous me confirmer
que ma belle maman qui possede une parcelle de 2200m² non consruit portan un n°
et une autre SOUS UN AUTRE N°,de 700m² ou il y a une petite maison de 50m²
ne peu que construire 100m² non utilise,???
PS LE POS EST DE 0,20 sur les pennes mirabeau
olivier

Écrit par : tourres | 08 juin 2009

Je suis allé voir la décision n°93LY01025 précisant que deux parcelles contiguës dont la première est en pleine propriété alors que la seconde est en indivision forment deux unité foncière distincte. Mais cela ne répond pas à mes interrogations. Je me demande dans quelle mesure le pétitionnaire peut intégrer ou non cette parcelle en indivision constituant un chemin dans son calcul de COS en y appliquant sa part.

Écrit par : damien le goff | 31 décembre 2010

Monsieur Le Goff, bonjour...

je n'approfondirai pas ici votre question -ce blog n'est pas un forum- mais commencez peut-être par vous demander si ce passage indivis est simplement porteur de droits à construire, fut-ce au profit même de l'indivision...(voir Conseil d'Etat, 2 / 6 SSR, du 22 juin 1984, 38939 42857).

Écrit par : Emmanuel Wormser | 03 janvier 2011

Bonjour,

si j'ai bien compris ,si un pétitionnaire , acquiert d'une part , en propriéte compléte une parcelle , et prend d'autre part un bail emphytheotique sur une parcelle contigue (Toutes deux en zone UC ) le tout formant ainsi la surface minimum requise pour construire (2500 m)cela lui permtes d'obtenir le Permis de construire de construire sur sa parcelle en propriété totale ? etant bien entendu que la parcelle en emphythéose du coup est inconstructible ,puisque le COS (calculé sur les deux parcelles) aura été consommé, et que d'autre part , le PLU ne permet qu'un seul logement par 2500 M2.

Écrit par : françois DUMENIL | 16 janvier 2011

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