16 juillet 2014

Hauteur de la construction & champ d’application de la déclaration préalable

Pour l’application de l’article R.421-9 du Code de l’urbanisme dans sa rédaction en vigueur antérieurement au 1er mars 2012, les constructions d’une hauteur supérieure supérieur à 12 mètres ne relèvent du champ d’application de la déclaration préalable que pour autant que leur SHOB soit inférieure à 2 mètres carrés. Partant, saisi d’une déclaration se rapportant à une installation d’une hauteur de plus de douze mètres et d’une SHOB certes inférieure à 20 mètres carrés mais néanmoins supérieure à 2 mètres carrés, l’autorité compétente doit en toute hypothèse s’opposer à cette déclaration.  

 

CE. 9 juin 2014, Cne de Chelles, req. n°373.295

 

Voici un arrêt dont l’un des apports a trait à un dispositif n’étant certes plus en vigueur depuis le 1er mars 2012, et a d’ailleurs depuis été simplifié ou à tout le moins clarifié par le décret du 28 février 2012, mais qui conserve néanmoins un intérêt puisqu’outre qu’il est susceptible de concerner des instances encore en cours, il illustre la règle selon laquelle les items définissant le champ d’application de la déclaration préalable, comme les constructions dispensées de toute formalité, doivent être appliqués indépendamment les uns des autres puisqu’ils constituent tous une exception à la règle selon laquelle une construction nouvelle est en principe soumise à permis de construire ; cet arrêt précisant également et plus généralement quelle décision doivent prendre les services instructeurs saisis d’une déclarations se rapportant à un projet relevant du champ d’application du permis de construire. 

 

Dans cette affaire, une déclaration préalable de travaux avait été formulée en vue de la création d’une installation de plus de 12 mètres de hauteur et d’une SHOB de 8,50 mètres carrés, laquelle était donc comprise entre 2 et 20 mètres carrés.

 

Il reste que le Maire devait s’opposer à cette déclaration pour un motif de fond que devait censurer le Tribunal administratif.

 

Il reste que le Conseil d’Etat a donc censuré ce jugement et validé non pas son mon motif propre mais la décision d’opposition du maire dans la mesure où :

 

« Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la déclaration préalable déposée par la société Orange France le 18 octobre 2011 avait pour objet la construction d'une antenne relais de téléphonie mobile composée, d'une part, d'un pylône de 24 mètres et, d'autre part, d'un local technique, d'une surface de plancher de 8,50 mètres carrés, indissociable du pylône ; que, par suite, le projet de la société Orange France devait faire l'objet d'un permis de construire ; que, dès lors, le maire de Chelles était tenu, ainsi qu'il l'a fait, de s'opposer aux travaux déclarés ; qu'il s'ensuit que le tribunal administratif a commis une erreur de droit en se fondant, pour annuler l'arrêté par lequel le maire de Chelles s'est opposé aux travaux déclarés, sur un moyen qui ne pouvait qu'être écarté comme inopérant ; que son jugement doit, en conséquence et sans qu'il soit besoin d'examiner les moyens du pourvoi, être annulé »

 

et donc au seul et unique motif que cette décision d’opposition était légale dès lors que le projet en cause relevait du champ d’application de la procédure de permis de construire. Et pour conclure à cette solution, le Conseil d’Etat avait en amont estimé que :

 

« 2. Considérant qu'aux termes de l'article L. 421-1 du code de l'urbanisme : " Les constructions, même ne comportant pas de fondations, doivent être précédées de la délivrance d'un permis de construire (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 421-4 du même code : " Un décret en Conseil d'Etat arrête la liste des constructions, aménagements, installations et travaux qui, en raison de leurs dimensions, de leur nature ou de leur localisation, ne justifient pas l'exigence d'un permis et font l'objet d'une déclaration préalable (...) " ; que, selon l'article L. 421-5 du même code, un décret en Conseil d'Etat arrête la liste des constructions, aménagements, installations et travaux qui, par dérogation aux dispositions des articles L. 421-1 à L. 421-4, sont dispensés de toute formalité au titre de ce code en raison, notamment, de leur très faible importance ;

« 3. Considérant qu'en vertu de l'article R. 421-1 du code de l'urbanisme, les constructions nouvelles doivent être précédées de la délivrance d'un permis de construire à l'exception des constructions mentionnées aux articles R. 421-2 à R. 421-8 du même code, qui sont dispensées de toute formalité au titre du code de l'urbanisme, et des constructions mentionnées aux articles R. 421-9 à R. 421-12, qui doivent faire l'objet d'une déclaration préalable ; que selon le a) de l'article R. 421-2 du même code, dans sa rédaction applicable à la date de la décision contestée, les constructions nouvelles dont la hauteur au-dessus du sol est inférieure à douze mètres et qui n'ont pas pour effet de créer de surface de plancher ou qui ont pour effet de créer une surface hors oeuvre brute inférieure ou égale à deux mètres carrés sont dispensées, en dehors des secteurs sauvegardés et des sites classés, de toute formalité au titre du code de l'urbanisme, en raison de leur nature ou de leur très faible importance ; qu'en vertu du a) de l'article R. 421-9 du même code, dans sa rédaction applicable à la date de la décision contestée, doivent faire l'objet d'une déclaration préalable, en dehors des secteurs sauvegardés et des sites classés, les constructions nouvelles n'étant pas dispensées de toute formalité au titre du code qui ont " pour effet de créer une surface hors oeuvre brute supérieure à deux mètres carrés et inférieure ou égale à vingt mètres carrés " ; qu'en vertu des dispositions du c) du même article, sont également soumises à autorisation préalable les constructions " dont la hauteur au-dessus du sol est supérieure à douze mètres et qui n'ont pas pour effet de créer de surface hors oeuvre brute ou qui ont pour effet de créer une surface hors oeuvre brute inférieure ou égale à deux mètres carrés ", ces dernières dispositions n'étant pas applicables aux éoliennes et aux ouvrages de production d'électricité à partir de l'énergie solaire ;

4. Considérant, d'une part, qu'il résulte de la combinaison des dispositions qui précèdent que les antennes relais de téléphonie mobile dont la hauteur est supérieure à douze mètres et dont les installations techniques nécessaires à leur fonctionnement entraînent la création d'une surface hors oeuvre brute de plus de deux mètres carrés n'entrent pas, en raison de ce qu'elles constituent nécessairement un ensemble fonctionnel indissociable, dans le champ des exceptions prévues au a) et au c) de l'article R. 421-9 du code de l'urbanisme et doivent faire l'objet d'un permis de construire en vertu des articles L. 421-1 et R. 421-1 du même code ».

 

Aux termes de l’article R. 421-9 (c) dans sa rédaction alors en vigueur relevaient de la simple déclaration préalable « les constructions dont la hauteur au-dessus du sol est supérieure à douze mètres et qui n’ont pas pour effet de créer de surface hors œuvre brute ou qui ont pour effet de créer une surface hors œuvre brute inférieure ou égale à deux mètres carrés (…) ».

 

Mais la principale question posée par cet article avait trait à son articulation avec l’article R. 421-9 (a) du code de l’urbanisme – qui lui-même faisait relever du régime déclaratif « les constructions ayant pour effet de créer une surface hors œuvre brute supérieure à deux mètres carrés et inférieure ou égale à vingt mètres carrés » – s’agissant  des constructions d’une hauteur supérieure à douze mètres dont la SHOB est comprise entre deux et vingt mètres carrés.

 

En effet, lorsque la construction projetée ne créé pas de SHOB ou une SHOB égale ou inférieure à deux mètres carrés et présente une hauteur inférieure ou égale à douze mètres, elle était dispensée de toute formalité en application de l’article R. 421-2 (a) du code de l’urbanisme. Si sa hauteur était inférieure ou égale à douze mètres et si sa SHOB était comprise entre deux et vingt mètres carrés, sa réalisation relevait0 de la déclaration de travaux en application des dispositions combinées des articles R. 421-2 (a) et R. 421-9 (a). Toutefois, si sa SHOB était supérieure à vingt mètres, sa réalisation relevait en toute hypothèse du permis de construire, quelle que soit sa hauteur, puisqu’elle excédait ainsi le plafond fixé par le nouvel article R. 421-9 (a) du code de l’urbanisme.

 

En revanche, la réponse était moins évidente s’agissant des constructions d’une hauteur certes supérieure à douze mètres mais dont la SHOB est comprise entre deux et vingt mètres carrés.

 

En première analyse, sa réalisation relevait du régime déclaratif au titre de l’article R. 421-9 (a) du code de l’urbanisme, lequel visait les constructions d’une SHOB comprise entre deux et vingt mètres carrés, indépendamment de toute considération liée à leur hauteur.

 

Il reste qu’à suivre l’article R. 421-9 (c) du code de l’urbanisme, une construction d’une hauteur supérieure à douze mètres ne relevait du régime déclaratif que si sa SHOB était inférieure ou égale à deux mètres.

 

Au surplus, on voyait mal pourquoi le point c) aurait été spécifiquement et distinctement inséré à l’article R. 421-9, si une construction d’une hauteur supérieure à douze mètres devait également relever du régime déclaratif au titre de l’article R. 421-9 (a) lorsque sa SHOB, pour être supérieure à deux mètres carrés était néanmoins inférieure ou égale à vingt mètres carrés. Si tel avait été le cas, il aurait été plus simple et logique de ne prévoir qu’un alinéa se bornant à faire relever du régime déclaratif toutes les constructions nouvelles qui ne créent pas de SHOB ou créent une SHOB inférieure ou égale à vingt mètres carrés, sans viser distinctement le cas des constructions d’une hauteur supérieure à douze mètres.

 

Force était donc de considérer, d’une part, qu’une construction d’une hauteur supérieure à douze mètres ne relevait du régime déclaratif que si elle respectait les seuils fixés par le point c) du nouvel article R. 421-9 du code de l’urbanisme, c’est-à-dire si elle ne crée pas de SHOB ou crée une SHOB inférieure ou égale à deux mètres carrés et, d’autre part et par voie de conséquence, que les constructions dont la SHOB est comprise entre deux et vingt mètres carrés ne relèvent du régime déclaratif que si leur hauteur est inférieure ou égale à douze mètres.

 

Cela étant, dans la mesure où, d’une part, l’article R. 421-2 (a) du code de l’urbanisme dispensait de toute formalité « les constructions nouvelles dont la hauteur au-dessus du sol est inférieure à douze mètres et qui n’ont pas pour effet de créer de surface de plancher ou qui ont pour effet de créer une surface hors œuvre brute inférieure ou égale à deux mètres carrés » et où d’autre part l’article R. 421-9 (a) était indépendant de toute considération liée à la hauteur de la construction en cause, l’on pouvait également comprendre que, par exception à ce premier article, l’article R. 421-9 (c) soumettait à régime déclaratif les constructions qui ne créaient pas de SHOB ou une SHOB supérieure ou égale à deux mètres carrés dès lors que leur hauteur était supérieure à douze mètres et, par voie de conséquence, que relevait du régime déclaratif, au titre de l’article R. 421-9 (a), les constructions nouvelles d’une SHOB comprise entre deux et vingt mètres carrés et ce, quelle que soit leur hauteur.

 

Il reste, ainsi que l’a rappelé le Conseil d’Etat, « qu’aux termes de l'article L. 421-1 du code de l'urbanisme : " Les constructions, même ne comportant pas de fondations, doivent être précédées de la délivrance d'un permis de construire (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 421-4 du même code : " Un décret en Conseil d'Etat arrête la liste des constructions, aménagements, installations et travaux qui, en raison de leurs dimensions, de leur nature ou de leur localisation, ne justifient pas l'exigence d'un permis et font l'objet d'une déclaration préalable (...) " ; que, selon l'article L. 421-5 du même code, un décret en Conseil d'Etat arrête la liste des constructions, aménagements, installations et travaux qui, par dérogation aux dispositions des articles L. 421-1 à L. 421-4, sont dispensés de toute formalité au titre de ce code en raison, notamment, de leur très faible importance ».

 

Ainsi, l’article R.421-9 n’était pas une exception à l’article L.421-5 dont découle l’article R.421-2 mais une exception au seul article L.421-1 selon lequel toute construction relève en principe du permis de construire.

 

De ce fait, l’article R.421-9 c) n’avait pas pour objet de soumettre à déclaration les constructions dont la SHOB est inférieure ou égale à deux mètres par exception, en raison de leur hauteur supérieure à 12 mètres, à l’article R.421-2 dispensant de toute formalité certaines constructions, mais de dispenser de permis de construire, pour ne les soumettre qu’à déclaration préalable, les constructions de plus de douze mètres dont la SHOB n’excèdent pas deux mètres carrés.

 

Une hauteur supérieure à 12 mètres n’était donc pas un facteur d’assujettissement à déclaration des constructions d’une SHOB pourtant inférieure ou égale à 2 mètres ; c’est la SHOB n’excédant pas deux mètres qui, pour les constructions d’une hauteur supérieure à 12 mètres, était un facteur de dispense de permis de construire ; cette hauteur les excluant par d’ailleurs de l’article R.421-2 relatif aux travaux dispensés de toute formalité. Ainsi, et dans la mesure où, d’une part, aux termes de l’article L.421-1 du Code de l’urbanisme le principe reste l’assujettissement de toute construction nouvelle à permis de construire et où, d’autre part, les dispositions règlementaires découlant des articles L.424-4 et L.424-5 ont toute pour objet exclusif de définir des exceptions à ce seul principe, les items notamment de l’article R.421-19 doivent donc faire l’objet d’une lecture autonome.

 

Mais par ailleurs, le Conseil d’Etat a ainsi validé la décision d’opposition à la déclaration préalable en cause au seul et unique motif que le projet relevait du champ d’application du permis de construire et ce, sans donc rechercher si cette erreur de procédure avait eu une quelconque incidence sur l’appréciation de la conformité du projet, ce qui n’allait pas nécessairement de soi dès lors que :

 

·        si les pièces à produire à l’appui d’un dossier déclaratif ne sont pas nécessairement identiques à celles requises dans le cadre d’un dossier de demande de permis de construire, il reste que le seul fait que le dossier ne comporte pas les pièces requises n’affecte pas nécessairement l’autorisation obtenue d’illégalité ;

·        les règles d’instruction des déclarations présentent certains points communs avec celles applicables aux demandes de permis de construire, et les délais d’instruction sont conçus comme des délais maximum ;

·        les normes opposables à une déclaration préalable (art. L.421-7 ; C.urb) sont strictement identiques à celles applicables aux demande de permis de construire (art. L.421-6 ; C.urb).

 

Pour autant, les services instructeurs n’ont donc pas et ne peuvent pas instruire, une déclaration comme valant demande de permis de construire mais doivent rejeter cette déclaration en invitant le pétitionnaire à présenter une demande de permis de construire.

 

Cela étant, et dans la mesure où la solution retenue en l’espèce procède du fait que la déclaration préalable reste une « exception » au champ d’application du permis de construire, celle-ci ne nous semble pas nécessairement transposable au cas inverse, c’est-à-dire au cas où une demande de permis de construire a déposée en lieu et place d’une déclaration et a fortiori au cas où, par voie de conséquence, un permis de construire a été délivré à la place d’une décision de non-opposition puisqu’une telle autorisation n’aboutit donc pas à méconnaitre le champ d’application de la loi, tel qu’il est fixé à la base par l’article L.421-1 du Code de l’urbanisme ; telle étant la raison pour laquelle en l’état de la jurisprudence rendue en la matière, il apparai(ssai)t en effet qu’un tel permis de construire n’était pas affecté d’illégalité de ce seul chef (pour exemple : CAA Paris 11 avril 1996, Ville de Paris, req. n°92PA01378 ; CAA Marseille, 15 octobre 1998, SCI Les Oliviers, req. n°96MA01587 ; CAA. Bordeaux, 17 février 2000, req. n°97BX00035) puisqu’à titre d’exemple, il a encore été récemment jugé que :

 

            « Considérant qu’aux termes de l’article R. 421-19 du code de l’urbanisme : Doivent être précédés de la délivrance d’un permis d’aménager : / a) Les lotissements, qui ont pour effet, sur une période de moins de dix ans, de créer plus de deux lots à construire : - lorsqu’ils prévoient la réalisation de voies ou espaces communs ; - ou lorsqu’ils sont situés dans un site classé ou dans un secteur sauvegardé dont le périmètre a été délimité (...) ; que l’article R. 421-23 du même code prévoit que : Doivent être précédés d’une déclaration préalable les travaux, installations et aménagements suivants : / a) Les lotissements autres que ceux mentionnés au a) de l’article R. 421-19 (...); qu’il n’est pas contesté que, compte tenu de ses caractéristiques, le projet présenté par la société Promoclef pour la réalisation d’un lotissement comportant six lots ne relevait pas des opérations soumises à la procédure du permis d’aménager mais des opérations soumises à la procédure de la déclaration préalable des travaux ; que, dès lors, et bien que saisi d’une demande de permis d’aménager par le pétitionnaire, le préfet du Pas-de-Calais devait procéder à l’instruction du dossier en fonction des dispositions relatives à la déclaration préalable de travaux ; qu’en s’abstenant d’y procéder et en se bornant à prendre un arrêté par lequel il a rejeté la demande de la société Promoclef au titre du permis d’aménager, le préfet du Pas-de-Calais a commis une erreur de droit ; que, par suite, le ministre n’est pas fondé à se plaindre que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lille a annulé l’arrêté du préfet du Pas-de-Calais en date du 4 juin 2008 » (CAA. Douai, 21 février 2012, req. n°10DA01593).

 

 

 

 

 

Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés

07 juillet 2014

Sur la portée des servitudes prévues par l’article L.123-2 c) du Code de l’urbanisme & le fractionnement horizontal d’un ensemble immobilier unique en plusieurs permis de construire

Une servitude instituée au titre de l’article L.123-2 c) du Code de l’urbanisme ne s’impose que dans un rapport de « compatibilité » et, plus spécifiquement, ne remet pas en cause la vocation fonctionnelle autonome des éléments d’un ensemble immobilier unique dont, par ailleurs, le fractionnement en plusieurs permis de construire distincts ne s’oppose pas à l’application de l’article R.123-10-1.

CAA. Paris, 6 juin 2014, SCI Suchet Morency, req. n°12PA03899

Voici un arrêt que nous sommes plusieurs (enfin au moins deux :) a n’avoir pas immédiatement relevé alors qu’il s'avère particulièrement riche et qui, sans même compter les apports propres à la mise en œuvre du PLU de Paris, aurait pu être commenté sur de multiples points.

On en retiendra deux :

  • l’un règlementaire, la portée contraignante des servitudes instituées au titre de l’article L.123-2 c) du Code de l’urbanisme ;
  • l’autre propre aux autorisations individuelles, les conséquences d’un fractionnement horizontal d’un ensemble immobilier unique en plusieurs permis de construire distincts au regard du régime des divisions foncières.

I.- Dans cette affaire, deux permis de construire distincts avaient été obtenus par l’OPH Paris Habitat, avant que l’un d’entre eux ne soit transféré à un promoteur immobilier, en vue de la réalisation d’un ensemble immobilier projeté sur un terrain grevé d’une servitude instituée au titre de l’article L.123-2 c) précité en vue de la réalisation d’un équipement culturel.

C’est ainsi la méconnaissance de cette servitude qui fut invoquée par l’association requérante à l’encontre de chacun des deux permis de construire, moyen que rejeta toutefois la Cour administrative d’appel de Paris au motif suivant :

« 30. Considérant qu'il ne résulte d'aucune disposition ou principe général que l'inscription au plan local d'urbanisme d'une servitude de localisation d'un équipement culturel en application des dispositions précitées du c) de l'article L. 123-2 du code de l'urbanisme empêcherait l'autorité compétente d'autoriser, dans le périmètre concerné, un projet ne prévoyant pas la réalisation immédiate de cet équipement ; qu'ainsi que l'ont jugé à bon droit les premiers juges, un tel projet doit seulement être compatible avec le maintien de la servitude et la réalisation ultérieure de l'équipement dans le périmètre concerné ; qu'en l'espèce, les permis de construire litigieux, dont les dossiers de demande précisent l'emplacement où pourra être réalisé l'équipement culturel, en bordure du boulevard de Montmorency, en rappelant au surplus ses caractéristiques essentielles, sont compatibles avec la réalisation de cet équipement dans le périmètre " P 16-2 " défini en son annexe IV par le plan local d'urbanisme, qui n'était pas tenu d'en décrire précisément la nature et les caractéristiques ; que dès lors, le moyen que les trois appelantes tirent de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 123-2 du code de l'urbanisme, ou de celles de l'article L. 421-6 du même code, manque en droit ; que par ailleurs, si la SCI Suchet Montmorency soutient que la réalisation effective de l'équipement en cause serait compromise par la circonstance que le tréfonds de la parcelle d'implantation du futur équipement public serait resté, lors de la vente du terrain à l'OPAC de Paris en 2006, la propriété du vendeur, Réseau Ferré de France, lequel n'a aucune compétence en matière culturelle, cette affirmation est, en tout état de cause, démentie par les pièces versées au dossier en réponse par Paris Habitat OPH, dont il résulte qu'il a acquis en 2008, le tréfonds de la parcelle concernée ».

Ce faisant, la Cour a donc refusé d'aligner d'une quelconque façon le régime de ces servitudes avec celui propre aux emplacements réservés. Il faut dire qu'une solution contraire n'aurait finalement eu aucun sens ou, à tout le moins, aurait privé celles prévues par l'item c) de leur utilité.

A l'examen de la rare jurisprudence rendue à leur propos, les servitudes instituées par l'article L.123-2 du Code de l'urbanisme semblent en effet présenter quelques similitudes avec le régime des emplacements réservés; certains considérant d'ailleurs que celles prévues par son item c) constitue des emplacements réservés classiques (Th. Célérier; SJ Notariale et Immobilière n° 19, 11 Mai 2001, p. 895).

Force est toute de relever que cet item concerne les « voies et ouvrages publics, ainsi que les installations d'intérêt général (…) à créer ou à modifier (…) » alors qu’aux termes de l’actuel article L.123-1-5.V le règlement de PLU peut également « fixer les emplacements réservés aux voies et ouvrages publics, aux installations d'intérêt général ainsi qu'aux espaces verts (…) ».

Ces deux articles ont donc un champ d’application matériel strictement identique : les voies et les ouvrages publics, les installations d’intérêt général et les espaces verts.

Sauf à considérer que ces deux dispositifs font « doublon », force est donc d’admettre que ces deux articles n’ont pas la même portée et, par voie de conséquence, et notamment qu’à la différence d’un emplacement réservé créé en application de l’article L.123-1-5 du Code de l’urbanisme, une servitude instituée au titre de l’article L.123-2 c) n’a pas nécessairement pour effet de rendre le terrain concerné totalement « inconstructible ».

D’ailleurs, les articles R.123-11 d) et R.123-12 d) du Code de l’urbanisme distinguent les emplacements réservés institués en application de l’article L.123-1-5.V des servitudes fixées au titre de l’item c) de l’article précité en disposant respectivement que :

  • « les documents graphiques du règlement font, en outre, apparaître s'il y a lieu « es emplacements réservés aux voies et ouvrages publics, aux installations d'intérêt général et aux espaces verts, en précisant leur destination et les collectivités, services et organismes publics bénéficiaires » ;
  • « les documents graphiques prévus à l'article R.123-11 font également apparaître, s'il y a lieu Les terrains concernés par la localisation des équipements mentionnés au c de l'article L. 123-2 »

Surtout, l’article L.123-2 c) précise que les servitudes qu’il prévoit consiste seulement « à indiquer » la localisation des terrains susceptibles d’être concernés par la réalisation d’équipements d’intérêt général alors que, d’une part, le dispositif prévu par le point a) de ce même article vise expressément « à interdire » certaines constructions et que, d’autre part, le dispositif prévu par le point b) de cet article vise expressément « à réserver des emplacements » pour la réalisation de certains programmes de logements.

Dès lors que ces servitudes ne constituent donc pas des emplacements réservés, force est donc effectivement d'admettre qu'elles ne s'imposent aux constructions projetées sur les terrains situés dans les secteurs qu'elles couvrent que dans un rapport de compatibilté. 

II.- Mais par ailleurs, l’association requérante devait également soutenir que chacun de permis de construire était illégal puisqu’ils se rapportaient chacun à la réalisation d’un ensemble immobilier unique, moyen que la Cour devait donc également écarter au motif suivant :

« 28. Considérant, à cet égard, que s'il ressort des pièces du dossier que le programme immobilier élaboré sur le site de l'ancienne gare d'Auteuil a donné lieu à une conception globale, il se compose de quatre immeubles d'habitation dont deux sont destinés au logement locatif social et à une crèche, à réaliser sous la maîtrise d'ouvrage de Paris Habitat OPH, et dont les deux autres, à réaliser sous la maîtrise d'ouvrage de la société Cogedim Résidence, sont pour l'essentiel destinés à l'accession à la propriété ; qu'ainsi, outre que ce programme est d'une ampleur certaine et d'une relative complexité, il comporte deux éléments ayant une vocation fonctionnelle autonome, relevant chacun d'un maître d'ouvrage propre ; que ni la présence d'une rampe d'accès unique aux parkings souterrains, qui doit donner lieu, aux termes des permis de construire modificatifs délivrés le 19 juin 2013, à une servitude de passage, ni la circonstance que le terrain reste grevé, en vertu de l'annexe IV au règlement du plan local d'urbanisme, d'une servitude de localisation d'un équipement culturel édictée en application du c) de l'article L. 123-2 du code de l'urbanisme, dont la réalisation n'est pas compromise par le programme litigieux, ni le fait qu'un itinéraire d'accès " pompiers " soit implanté sur l'emprise de l'un des terrains issus de la division au bénéfice de l'ensemble du site, ne suffisent à remettre en cause la vocation fonctionnelle autonome des deux aspects du programme ; qu'il ressort du dossier, par ailleurs, que l'administration, saisie concomitamment des demandes de permis de construire qui comportaient de nombreux éléments communs et se référaient l'un à l'autre, a été mise à même de vérifier que, globalement, la délivrance de permis de construire distincts permettait de garantir un respect des règles et intérêts généraux identique à celui qu'aurait assuré la délivrance d'un permis de construire unique ; que, dans ces conditions, les moyens analysés ci-dessus ne sont pas fondés ».

A cet égard, l’arrêt commenté offre ainsi le premier exemple d’application concrète, et en outre positive, de l’exception introduite par l’arrêt « Ville de Grenoble » alors que la jurisprudence du Conseil d’Etat et des Cours d’appel n’avaient eu jusqu’à présent qu’à se prononcer sur la qualification d’ensemble immobilier unique et, le plus souvent, pour l’écarter.

D’une façon générale, cet arrêt confirme notamment, s’il en était besoin, que :

• d’une part, même si en droit on voit finalement mal le fondement et l’utilité de cette restriction, « l’ampleur et la complexité » du projet constitue néanmoins une véritable condition qui, malgré le caractère réel des autorisations d’urbanisme, a vocation à être apprécié notamment au regard du nombre de maîtres d’ouvrage, y compris semble-t-il si cette pluralité n’est pas initiale mais résulte du transfert ultérieur de l’un des deux permis de construire obtenus à l’origine pas un même pétitionnaire ;

• d’autre part, les considérations d’interdépendance juridique n’ont strictement aucune incidence ni sur la qualification d’ensemble immobilier unique (CE. 15 mai 2013, req. N°345.809), ni par voie de conséquence sur la possibilité de fractionner la réalisation d’un ensemble immobilier unique, suivant un découpage correspondant à ses composantes auxquelles on peut reconnaitre une vocation fonctionnelle autonome, en plusieurs permis de construire distinct ; étant toutefois relevé que la Cour s’est bornée à apprécier l’autonomie fonctionnelle des bâtiments projetés alors que le projet incluait un parc de stationnement dont la réalisation était elle-même dissociée entre les deux permis de construire alors que chacune des parties de ce parc n’avait manifestement pas une vocation fonctionnelle autonome compte tenu de la rampe d’accès unique de ce parc.

Mais à cet égard, le principal intérêt de cet arrêt est de se rapporter à un ensemble immobilier unique projeté sur un même terrain et donnant lieu à un fractionnement horizontal dans le cadre de deux permis de construire distincts ayant des titulaires différents. Ce faisant, et contrairement à l’arrêt « Ville de Grenoble » qui lui portait sur un fractionnement vertical de l’ensemble immobilier projeté, cet arrêt permet donc de traiter de l’incidence des divisions foncières induites par la réalisation du projet sur l’exception introduite par ce même arrête

On rappellera, en effet, que la qualification d’ensemble immobilier unique applicable à titre d’exemple à des constructions projetées sur un parc de stationnement commun (CAA. Nantes, 2 mai 2014, SCI Beaurains, req. n°13NT00038) n’exclut ni d’une façon générale la caractérisation de plusieurs bâtiments (CAA. Bordeaux, 5 février 2008, Sté Osmose, req. n°06BX00977), ni plus spécifiquement la réalisation de divisions foncières (CE, 26 octobre 2005, Cne de Sceaux, req. n°265.488) ; divisions foncières qui au demeurant n’étaient nullement contestées en l’espèce et avait d’ailleurs donné lieu à une déclaration préalable de lotissement.

Il reste que dans le cadre d’un permis de construire unique, ces divisions auraient pu être traitées dans le cadre d’un permis de construire valant division, en l’occurrence conjoint.

Il s’ensuit donc que le régime des divisions foncières ne s’oppose en lui-même à la mise en œuvre de l’exception introduite par l’arrêt « Ville de Grenoble » ; ce qui nous semble difficilement contestable.

On sait en effet que le principe rappelé par cet arrêt et selon lequel, sauf exception donc, un ensemble immobilier unique doit faire l’objet d’une seule et même autorisation, le cas échéant conjointe, trouve son fondement dans l’actuel article L.421-6 du Code de l’urbanisme, lequel dispose que « le permis de construire ou d'aménager ne peut être accordé que si les travaux projetés sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires relatives à l'utilisation des sols, à l'implantation, la destination, la nature, l'architecture, les dimensions, l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords » et auquel renvoie l’article L.421-7 précisant que « lorsque les constructions, aménagements, installations et travaux font l'objet d'une déclaration préalable, l'autorité compétente doit s'opposer à leur exécution ou imposer des prescriptions lorsque les conditions prévues à l'article L. 421-6 ne sont pas réunies ».

En d’autres termes, cette règle trouve donc sa base légale dans un article régissant tous les permis de construire, y compris le permis valant division donc, comme tous les permis d’aménager et toutes les déclarations préalables, y compris ceux se rapportant aux lotissements.

Partant, on voit donc mal pourquoi l’article L.421-6 qui ne fait pas obstacle au fractionnement d’un ensemble immobilier unique au regard du droit des autorisations de construire s’opposerait en revanche à ce fractionnement pour ce qui concerne la réglementation sur les divisions foncières. Mais il en va d’autant plus ainsi qu’en dehors du cas où le projet en cause constitue un ensemble immobilier unique ne pouvant bénéficier de l’exception introduite par l’arrêt « Ville de Grenoble », le champ d’application de la procédure de ce qu’il est convenu d’appeler le permis de construire valant division ne semble pas présenter par principe un caractère impératif.

En effet, comme nous l’avons déjà écrit, ce qu’il est convenu d’appeler un permis de construire valant division ne constitue pas une forme d’autorisation d’urbanisme à part à entière mais n’est jamais qu’un permis de construire de « droit commun » présentant pour toute particularité procédurale d’être délivré au vu d’un dossier comportant, entre autres pièces complémentaires, la ou les pièces visées par l’article R.431-24 du Code de l’urbanisme.

Or, compte tenu de sa place dans le code et de sa tournure rédactionnelle, cet article ne vise en fait qu’une hypothèse et, partant, ne semble avoir vocation à s’appliquer que lorsque la demande porte effectivement sur la réalisation de plusieurs bâtiments (CAA. Lyon, 27 mars 2012, SAS Laucel, req. n°11LY01782).

Dès lors, il est permis donc effectivement de s’interroger sur le caractère impératif de ce dispositif et, concrètement, sur la possibilité de faire relever une opération impliquant la réalisation de plusieurs bâtiments sur un même terrain non pas d’un unique permis de construire groupé mais d’une pluralité de permis de construire dont chacun ne porte que sur un seul bâtiment, notamment lorsque les bâtiments projetés sont physiquement distincts et ne sont pas liés entre eux par des équipements communs les rendant indissociables.

C’est cette dernière démarche qu’avait adopté le pétitionnaire dans l’affaire « Mareil-le-Guyon » (CE. 7 mars 2008, Cne de Mareil-le-Guyon, req. n°296.287), lequel avait présenté, le même jour, cinq demandes de permis de construire en vue d’édifier cinq maisons individuelles sur l’unité foncière dont il était propriétaire. Toutefois, ces demandes devaient faire l’objet de cinq décisions de refus, toutes motivées par le fait qu’un tel projet impliquait nécessairement la division foncière du terrain à construire, si bien que ces cinq demandes auraient dû être, soit précédées de l’obtention d’une autorisation de lotir, soit groupées dans le cadre d’une unique demande de permis de construire valant division. Mais en appel comme en cassation, ces refus de permis de construire devaient être annulés au motif que les cinq maisons individuelles n’étant destinées qu’à être louées, la réalisation du projet pris dans sa globalité n’impliquant donc aucune division foncière. Dans cette affaire, le juge administratif ne s’est donc aucunement attaché à constater que chacune des maisons projetées avait donné lieu à une demande de permis de construire distinctes mais s’est exclusivement fondé sur l’absence de division foncière induite par le projet.

C’est donc bien que dans le cas contraire, le projet aurait a priori dû faire l’objet d’une seule et même demande de permis de construire placée sous l’empire de l’actuel article R.431-24 du Code de l’urbanisme … sauf peut-être à ce que les divisions foncières induites par la réalisation aient précédemment été autorisées par une autorisation de lotissement.

Précisément – et en outre au sujet d’un permis de construire valant division obtenu sous l’empire de l’ancien article R.421-7-1 du Code de l’urbanisme qui, à la différence de l’actuel article R.431-24, n’était pas visé en tant que tel par l’article R.442-1 de l’époque, à savoir l’ancien article R.315-2 – le Conseil d’Etat a jugé que :

« Considérant qu'aux termes de l'article L. 600-5 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'elle constate que seule une partie d'un projet de construction ou d'aménagement ayant fait l'objet d'une autorisation d'urbanisme est illégale, la juridiction administrative peut prononcer une annulation partielle de cette autorisation. / L'autorité compétente prend, à la demande du bénéficiaire de l'autorisation, un arrêté modificatif tenant compte de la décision juridictionnelle devenue définitive " ; que l'illégalité relevée ci-dessus n'affecte que les constructions prenant appui sur le mur mitoyen, lesquelles auraient pu faire l'objet d'autorisations distinctes et sont ainsi divisibles du reste des constructions autorisées par le permis litigieux ; que, par suite, et sans qu'il y ait besoin de rechercher si l'illégalité entachant le permis est susceptible de régularisation, il y a lieu d'annuler le permis de construire du 8 septembre 2005 et la décision rejetant le recours gracieux en tant seulement qu'ils concernent les constructions adossées au mur dont M. A...est propriétaire mitoyen » (CE.15 mai 2013, SSCV « Le Clos de Bonne Brise », req. n°341.235).

Il faut ainsi rappeler que « lorsque les éléments d'un projet de construction ou d'aménagement ayant une vocation fonctionnelle autonome auraient pu faire, en raison de l'ampleur et de la complexité du projet, l'objet d'autorisations distinctes, le juge de l'excès de pouvoir peut prononcer une annulation partielle de l'arrêté attaqué en raison de la divisibilité des éléments composant le projet litigieux ; que, d'autre part, il résulte des dispositions de l'article L. 600-5 citées ci-dessus qu'en dehors de cette hypothèse, le juge administratif peut également procéder à l'annulation partielle d'une autorisation d'urbanisme dans le cas où une illégalité affecte une partie identifiable du projet et où cette illégalité est susceptible d'être régularisée par un arrêté modificatif de l'autorité compétente, sans qu'il soit nécessaire que la partie illégale du projet soit divisible du reste de ce projet » (CE. 1er mars 2013, Fritot, req. n°350.306).

Il existe donc trois possibilités d’annulation partielle :

• tout d’abord, celle propre à l’article L.600-5 du Code de l’urbanisme et qui peut être mise ne œuvre dès lors que l’illégalité du permis de construire ne concerne qu’une partie identifiée du projet autorisé, quand bien même en est-elle indivisible, et peut être régularisée par un « modificatif » ;

• ensuite, celle tout aussi spécifique mais découlant de l’exception introduite par l’article « Ville de Grenoble » ;

• enfin, celle aussi classique qu’ancienne et résultant de la divisibilité du projet au regard des critères fixés par la règle de principe rappelé par l’arrêt « Ville de Grenoble » et dont il résulte qu’il ne s’agit pas d’un ensemble immobilier unique.

Or, dans l’affaire susvisée, le permis de construire valant division en cause a donc été partiellement annulé non pas au titre des possibilités spécifiquement ouvertes par l’article L.600-5 du Code de l’urbanisme puisque cette annulation a été prononcée « sans qu'il y ait besoin de rechercher si l'illégalité entachant le permis est susceptible de régularisation », ni au titre de l’exception introduite par l’arrêt « Ville de Grenoble », mais en raison en raison de la divisibilité classique d’un projet ne constituant pas un ensemble immobilier unique ; ce qui n’est pas nécessairement le cas d’un projet tendant à la construction concomitante de plusieurs bâtiments sur un même terrain, y compris par un même maître d’ouvrage (CAA. Nantes, 16 février 2010, Pascal X., req. n°09NT00832).

C’est donc bien qu’un projet susceptible de relever d’un permis de construire valant division n’en est pas indivisible de ce seul fait et, par voie de conséquence, peut donc néanmoins relever de permis de construire distincts (ne valant pas division) ne portant chacun que sur un seul bâtiment pour autant, par ailleurs, que le divisions foncières induites par sa réalisation puissent être traitées par un autre procédé, tel le lotissement comme au cas d’espèce, ou un des autres modes opératoires prévus par l’article R.442-1 et, pourquoi pas, par des permis tenant lieu de déclarations préalables en application de l’article R.442-2.

Pour être complet, on relèvera qu’en conséquence de la déclaration préalable de lotissement précédemment formulée, la Cour a également jugé que :

« 43. Considérant, en douzième lieu, qu'aux termes de l'article R. 123-10-1 du code de l'urbanisme : " Dans le cas d'un lotissement ou dans celui de la construction, sur un même terrain, de plusieurs bâtiments dont le terrain d'assiette doit faire l'objet d'une division en propriété ou en jouissance, les règles édictées par le plan local d'urbanisme sont appréciées au regard de l'ensemble du projet, sauf si le règlement de ce plan s'y oppose " ; que contrairement à ce que soutient l'Association de sauvegarde Auteuil - Bois de Boulogne, ces dispositions réglementaires ne méconnaissent pas la compétence des auteurs d'un plan d'urbanisme, telle que fixée par l'article L. 123-1 du même code, dès lors que ce texte les autorise à écarter l'application de la règle qu'il fixe ; que les auteurs du plan local d'urbanisme de Paris n'ayant pas fait ce choix, les premiers juges ont relevé à juste titre que le respect des règles d'implantation et de gabarit des constructions devait être apprécié au regard de l'ensemble du projet, et donc au regard des règles fixées par les articles UG.8 et UG.10.4 concernant respectivement l'implantation et le gabarit enveloppe des constructions sur un même terrain, en ce qui concerne les immeubles placés en vis-à-vis sur le site du lotissement, même prévus par des permis de construire distincts, et que les moyens tirés d'une méconnaissance des articles UG.7.1 et UG.10.3.1, relatifs à l'implantation et au gabarit enveloppe des constructions par rapport aux limites séparatives étaient inopérants » ;

et a donc jugé, de façon cohérente, que dans le cas d’un lotissement, le principe de « globalisation » fixé par l’article R.123-10-1 du Code de l’urbanisme s’appliquait également aux permis de construire délivrés dans ce lotissement et ce, contrairement à l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Lyon (CAA. Lyon, 9 juillet 2013, M. C…, req. n°12LY03219) dont nous avons déjà eu l’occasion d’écrire tout le bien que l’on pensait puisque concluant, au mépris de la finalité protectrice de la règlementation sur les lotissement, que cet article s’applique au seul stade de l’autorisation de lotissement (et donc au profit du lotisseur) mais plus au stade des permis de construire ultérieurs (et donc au détriment des acquéreurs/colotis)…

Reste un regret : contrairement à ce que relève la Cour, l'article VII des dispositions générales du PLU de Paris font bien exception à l’article R.123-10-1 du Code de l’urbanisme notamment pour l’application des articles 7 et 8 de ses règlements de zone.

Cela étant, ce regret ne vise pas l’erreur de la Cour sur ce point et/ou les carences de l’association requérante mais découle de la singularité de cette exception qui ne vaut que pour les lotissements et non pas donc pour les opérations relevant d’un permis de construire valant division.

Si cette exception avait été invoquée par l’association requérante, il aurait donc incombé à la Cour de se prononcer sur la mise en œuvre de l’article R.123-10-1 du Code de l’urbanisme et de son exception dans le cas du fractionnement d’un projet qui, s’il avait relevé d’une autorisation unique aurait donc dû relever d’un permis de construire valant division conjoint puisque relevant alors stricto sensu du champ d’application de l’article R.431-24 précité, mais qui avait donc donné lieu à deux permis de construire simple dans le périmètre d’un lotissement déclaratif. Or, l’affaire n’aurait pas été mince…

Il est vrai qu’outre les conditions liées à l’ampleur et la complexité du projet ainsi qu’à la vocation fonctionnelle autonome des éléments fractionnés, l’exception introduite par l’arrêt « Ville de Grenoble » peut être mise en œuvre. En substance, et malgré le fractionnement pratiqué à ce titre, la conformité du projet semble donc devoir s’apprécier comme si celui-ci avait fait l’objet d’un seul et même permis de construire « sous réserve que l'autorité administrative ait vérifié, par une appréciation globale, que le respect des règles et la protection des intérêts généraux que garantirait un permis unique sont assurés par l'ensemble des permis délivrés ».

Suivant cette analyse, on aurait donc pu conclure que la légalité des permis de construire contestés aurait dû s’apprécier comme dans le cas d’un permis de construire valant division unique et donc par l’application de l’article R.123-10-1.

Cela étant, force est de s’interroger sur la raison d’être de « l’exception spéciale » introduite à cet égard par le PLU de Paris qui, d’ailleurs, n’apporte aucune justification sur ce point, a fortiori sur le fait que cette exception ne vaut donc que pour les lotissements mais pas pour les opérations relevant d’un permis de construire valant division.

Il reste que si l’on veut trouver une justification à ce régime à « deux vitesses », force est d’admettre qu’il ne peut que résulter des différences distinguant ces deux modes opératoires puisque la ou dans le cadre d’une opération groupée l’ensemble du projet est appréciée et exécutée dans le cadre d’une seul et même autorisation, la concrétisation d’un lotissement s’opère de façon fractionnée par une pluralité de permis de construire distincts dont la délivrance et la mise en œuvre sont susceptibles de s’échelonner dans le temps.

Dès lors que le projet contesté s’inscrivait donc dans un tel mode opératoire fractionnée, il n’aurait donc pas été si illogique de le soumettre à cette exception à l’article R.123-10-1 précité ; sans compter que l’on peut par ailleurs se demander s’il y avait véritablement lotissement et, en d‘autres termes, si le promoteur titulaire d’un permis de construire portant sur la construction de deux bâtiments de 177 logements destinés à l'accession à la propriété, de locaux d'artisanat en rez-de-chaussée et de 123 places de stationnement en sous-sol avait effectivement acquis le lot d’assiette de cette autorisation avant même qu’elle ne lui soit transférée et ce, alors qu’elle était déjà frappée d’un recours…

 

 

 

 

Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés