18 décembre 2014

Sur l’articulation des items a) et d) de l’article R.442-1 du Code de l’urbanisme dans le cas d’un projet de construire de maisons individuelles

Dès lors que la division du terrain à construire s’opère au titre de l’article R.431-24 du Code de l’urbanisme, la circonstance que le projet ainsi autorisé porte sur l’édification de maisons individuelles n’a aucune incidence : il ne saurait s’agir d’un lotissement.

TA. Marseille, 27 novembre 2014, req. n°13-06195/2

 

Voici un jugement qui bien que se bornant à confirmer ce qui a notre sens constitue une évidence est néanmoins intéressant ; sans compter qu’il nous permet indirectement d’aborder (enfin !) une question certes d’une actualité doctrinale aujourd’hui moins brulante mais qui conserve néanmoins tout son intérêt pratique.

Dans cette affaire, le pétitionnaire s’était borné à obtenir un permis de construire valant division et, partant, n’avait donc accompli aucune formalité au titre de la règlementation sur les lotissements.

Mais précisément, ce permis de construire devait donc être contesté au motif tiré notamment de la violation de l’article R.442-1 du Code de l’urbanisme puisque si son item d) précise que : « ne constituent pas des lotissements au sens du présent titre et ne sont soumis ni à déclaration préalable ni à permis d’aménager (…) d) Les divisions de terrains effectuées conformément à un permis de construire prévu à l’article R.431-24 », il restait que : 

·        en droit, l’item a) de ce même article dispose que  « ne constituent pas des lotissements au sens du présent titre et ne sont soumis ni à déclaration préalable ni à permis d’aménager : a) Les divisions en propriété ou en jouissance effectuées par un propriétaire au profit de personnes qui ont obtenu un permis de construire ou d’aménager portant sur la création d’un groupe de bâtiments ou d’un immeuble autre qu’une maison individuelle au sens de l’article L.231-1 du code de la construction et de l’habitation » ;

·        en l’espèce, le permis de construire contesté portait exclusivement sur l’édification de maisons individuelles.

Néanmoins, ce moyen devait être rejeté au motif suivant :

« 3. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article L.442-1 du code de l'urbanisme « Constitue un lotissement la division en propriété ou en jouissance d'une unité foncière ou de plusieurs unités foncières contiguës muni pour objet de créer un ou plusieurs lots destinés à être bâtis » ; qu’aux termes de l'article R.442-1 du même code « Ne constituent pas des lotissements au sens du présent titre et ne sont soumis ni à déclaration préalable ni a permis d'aménager : a) Les divisions en propriété ou en jouissance effectuées par un propriétaire au profit de personnes qui ont obtenu un permis de construire ou d'aménager portant sur la création d'un groupe de bâtiments ou d'un immeuble autre qu'une maison individuelle au sens de l'article L.231-1 du code de la construction et de l'habitation (...) d) Les divisions de terrains effectuées conformément a un permis de construire prévu à l'article R.431-24 (...) » qu'enfin, aux termes de l'article R.431-24 de ce code «Lorsque les travaux projetés portent sur la construction sur une unité foncière ou sur plusieurs unités foncières contiguës, de plusieurs bâtiments dont le terrain d'assiette comprenant une ou plusieurs unités foncières contiguës, doit faire l'objet d'une division en propriété ou en jouissance avant l'achèvement  de l'ensemble  du projet, le dossier présenté à l'appui de la demande est complété par un plan de division et, lorsque des voies ou espaces communs sont prévus, le projet de constitution d'une association syndicale des acquéreurs a laquelle seront dévolus la propriété, la gestion et l'entretien de ces voies et espaces communs à moins que l'ensemble soit soumis au statut de la copropriété ou que le demandeur justifie de la conclusion avec la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale compétent d'une convention prévoyant le transfert dans leur domaine de la totalité des voies et espaces communs une fois les travaux achevés.» ;

4. Considérant qu'il ressort tant des termes mêmes de l'arrêté en litige que des pièces du dossier de la demande de permis, et notamment de l'imprimé cerfa selon lequel le terrain doit être divisé en propriété ou en jouissance avant l'achèvement des constructions, ainsi que du plan de division PC 32 que le projet de la société Bouygues Immobilier ne constitue pas un lotissement au sens des dispositions précitées de l'article L. 442-1 du code de l'urbanisme mais un permis de construire valant division parcellaire délivré en application de l'article R. 431-24 du code de l'urbanisme qu'il s'ensuit que le moyen tiré de la méconnaissance du a) de l'article R. 442-1 est inopérant »

Ainsi dès lors que le permis de construire valant division contesté relevait de l’item d) de l’article précité, cette seule circonstance a suffit à l’exclure de la procédure de lotissement.

Le jugement commenté ce jour amène ainsi deux précisions.

D’une part, l’item d) vise non pas les opérations groupées relevant du champ d’application de l’article R.431-24 du Code de l’urbanisme mais, plus spécifiquement, « les divisions de terrains effectuées conformément à un permis de construire prévu à l’article R.431-24 ».

Et précisément, le Tribunal administratif de Marseille a souligné « qu'il ressort tant des termes mêmes de l'arrêté en litige que des pièces du dossier de la demande de permis, et notamment de l'imprimé cerfa selon lequel le terrain doit être divisé en propriété ou en jouissance avant l'achèvement des constructions, ainsi que du plan de division PC 32 que le projet de la société Bouygues Immobilier ne constitue pas un lotissement ».

Il ne suffit donc pas seulement que l’opération relève du champ d’application du permis de construire visé par l’article R.431-24 du Code de l’urbanisme, encore fait-il que le permis de construire considéré ait été délivré dans les formes et suivant les procédures prévues par cet article.

Il semble donc qu’à défaut d’avoir été délivré au vu d’un dossier comportant les pièces prévues par cet article, le permis de construire aurait donc relevé de la procédure sur les lotissements : à la méconnaissance de cet article se serait donc ajouté la violation de l’article L.442-1 du Code de l’urbanisme.

D’autre part, s’il est vrai que l’item a) de l’article R.442-1 vise « les divisions en propriété ou en jouissance effectuées par un propriétaire au profit de personnes qui ont obtenu un permis de construire ou d’aménager portant sur la création d’un groupe de bâtiments ou d’un immeuble autre qu’une maison individuelle au sens de l’article L.231-1 du code de la construction et de l’habitation » alors qu’en l’espèce, le permis de construire contesté portait sur « un groupe de bâtiments » certes constitué d’un ensemble de trente maisons individuelles mais non pas donc sur « une maison individuelle », il reste que la solution retenue par la jugement commenté a été rendue indépendamment de toute considération sur ce point.

Dans cette mesure, ce jugement induit donc surtout qu’il n’existe aucune hiérarchie entre les items de l’article R.442-1 et, plus spécifiquement, que les conditions et restrictions prévues par l’un de sauraient valoir pour l’application des autres.

Or, s’il est vrai que le permis de construire valant division contesté avait été obtenu par un seul et même pétitionnaire projetant de construire ces maisons individuelles aux fins de les céder en « VEFA », le jugement rendu l’a donc également été indépendamment de cette circonstance.

Partant, ce jugement amène à s’interroger sur ce qu’il en est dans le cas dans lequel, on m’aura vu venir (enfin certains), le permis de construire valant division considéré est conjointement obtenu par les acquéreurs des maisons individuelles à édifier en exécution de cette autorisation.

Mais selon nous, dès lors que ce jugement est donc exclusivement fondé sur l’item d) de l’article R.442-1 du Code de l’urbanisme – indépendamment donc de toute autre considération – la solution n’aurait pas été différente dans une telle configuration.

Certes, comme on le sait, si le principe du permis de construire valant division conjoint ne fait plus de doute depuis l’entrée en vigueur du régime applicable à compter du 1er octobre 2007 (Rép. Min n°16282 ; JOAN,  12/08/2008, p. 6953), la possibilité qu’un tel permis soit délivré aux seuls acquéreurs des immeubles à créer est plus discutée puisque d’aucuns considèrent qu’une telle pratique constituerait un contournement de la règlementation sur les lotissements. Il reste que non seulement cette objection apparait inspirée par le régime en vigueur avant le 1er octobre 2007, tel qu’il résultait alors de l’ancien article R.421-7-1 mais qu’en outre, il est pour le moins difficile de trouver un fondement juridique à l’analyse selon laquelle ce procédé constituerait par principe un contournement de la réglementation sur les lotissements.

Pour mémoire, il faut ainsi rappeler que dans sa version issue du décret du 26 juillet 1977, l’article R.421-7-1 visait « la construction, sur un même terrain, par une seule personne physique ou morale, de plusieurs bâtiments dont le terrain d'assiette doit faire l'objet d'une division en propriété ou en jouissance ».

Il s’ensuivait que les opérations groupées relevant de l’article précité étaient par nature exclues du champ d’application de la règlementation sur les lotissements.

En effet, d’une part, un permis de construire valant division ne pouvait légalement être obtenu qu’en vue de la réalisation d’une opération projetée sur une même unité foncière (CAA. Paris, 30 mai 2000, Cne de Jouars-Ponchartrain, req n°97PA01305) et qui, surtout, devait relever d’un seul et unique maître d’ouvrage (CE. 4 mai 1983, Chapel, req. n°33.620) alors que le critère premier du lotissement tenait en substance à l’intervention, sur un même terrain, de plusieurs personnes chacune dépositaire d’un droit exclusif de construction sur une partie de ce tènement (CAA. Versailles, 8 juin 2006, Dos Santos, req. n°04VE03538 ; CE. 7 mars 2008, Cne de Mareil-le-Guyon, req. n°296.287).

D’autre part, si l’article R.421-7-1 du Code de l’urbanisme ne régissait pas le moment auquel devait intervenir les divisions foncières induites par la réalisation d’une opération groupée, celles relevant du champ d’application de cette procédure avaient par principe vocation à intervenir après l’achèvement du projet (CAA Paris 14 juin 1994, SCI Cent-Picpus, req. n° 93PA00362 ; CAA. Marseille, 16 juin 2011, M. A…, req. n°09MA00152). Pour sa part, en effet, la règlementation sur les lotissements était, sous réserve des exceptions alors prévues par l’article R.315-2, déjà applicable aux divisions foncières en vue de construire intervenant en cours d’opération CE. 21 août 1996, Cne Toulouse, req. n°137.834 ; CAA. Marseille, 9 décembre 2004, Sté Riviéra, req. n°00MA02339) ; ce dont il résultait que seules les divisions intervenant après l’achèvement des constructions échappaient, par nature et en toute hypothèse, à cette réglementation (CE. 26 mars 2003, M. et Mme Leclerc, req. n°231.425).

Ce n’était alors que de façon « indirecte » que des divisions foncières liées à un acte de construction intervenant avant l’achèvement du projet pouvait échapper à la règlementation sur les lotissements – et le cas échéant relever d’un permis de construire valant division (CAA. Lyon, 10 juin 1997, Sté MGM, req. n°96LY00389) – en l’occurrence, en application de l’article R.315-2 c), lequel visait non pas les permis groupés mais seulement les opérations en « VEFA » et ce, quel que soit d’ailleurs la procédure de réalisation de celle-ci.

Or, ces deux caractéristiques fondamentales du permis de construire groupé ont été substantiellement modifiées par l’article R.431-24 aux termes duquel cette procédure s’applique « lorsque les travaux projetés portent sur la construction de plusieurs bâtiments dont le terrain d'assiette comprenant une ou plusieurs unités foncières contiguës doit faire l'objet d'une division en propriété ou en jouissance avant l'achèvement de l'ensemble du projet ».

En effet, d’une part, l’article précité a mis un terme à la condition dite de la maitrise d’ouvrage unique en autorisant  implicitement mais néanmoins clairement qu’un permis de construire valant division soit obtenu conjointement par plusieurs bénéficiaires ainsi cotulaires d’une autorisation unique alors que, rappelons-le, l’intervention de plusieurs personnes dépositaires d’un droit exclusif de construction sur un même terrain est le principal critère du lotissement.

D’autre part, seules les opérations impliquant des divisions foncières intervenant avant l’achèvement complet du projet sont susceptibles de relever du champ d’application de la procédure du permis de construire valant division. Il s’ensuit qu’une opération groupée impliquant des divisions foncières dont la première d’entre elle ne doit intervenir qu’après l’achèvement du projet ne relèvent plus de cette procédure, et n’est donc pas contrôlée à ce titre, alors que :

  • d’une façon générale, et ainsi qu’il a été préexposé, une division foncière intervenant avant l’achèvement du projet relevait et relève encore en principe de la règlementation sur les lotissements ; 
  • plus spécifiquement, les divisions foncières liées à la réalisation d’une opération groupée mais intervenant après son achèvement étaient antérieurement les seules qui par nature étaient exclues par nature de la règlementation sur les lotissements et avaient vocation à relever d’un permis de construire valant division. 

Il s’ensuit qu’à l’instar du lotissement, le permis de construire valant division peut dorénavant correspondre à une opération impliquant l’intervention de plusieurs personnes sur un même tènement devant faire l’objet de divisions foncières avant l’achèvement du projet. C’est précisément la raison pour laquelle alors que l’ancien article R.315-2 ne visait pas, et n’excluait donc en tant que telle de la règlementation sur les lotissements les opérations relevant d’un permis de construire groupé, l’article R.442-1 d) du Code de l’urbanisme vise aujourd’hui, sans distinction, ni restriction, l’ensemble des divisions exécutées conformément à un permis de construire valant division.

En résumé, alors que sous l’empire du régime applicable jusqu’au 1er octobre 2007 le permis de construire valant division était par nature déconnecté de la règlementation sur les lotissements, il constitue depuis cette date un régime dont le champ d’application présente par définition et par nature un « tronc commun » avec cette réglementation.

Or, aucun argument juridique ne permet de conclure que les opérations correspondant à ce « tronc commun » doivent nécessairement relever d’une autorisation de lotissement (déclaration ou permis d’aménager) et, a contrario, ne peuvent en toute hypothèse pas légalement donner lieu à un permis de construire unique, obtenu sous la forme d’un permis de construire conjoint, lorsque les titulaires de l’autorisation de construire sont les acquéreurs des immeubles à créer. Tout au contraire.         

D’une façon générale, il faut en effet rappeler qu’un permis groupé n’est pas une autorisation d’urbanisme à part entière puisque fondamentalement il ne constitue rien d’autre qu’un permis de construire délivré au vu d’un dossier comprenant les pièces complémentaires visées par l’article R.431-24 du Code de l’urbanisme (CAA. Douai, 27 mars 2012, Association « Les Rossolis de l’Ally », req. n°10DA01617).

Il ne fait donc pas exception au principe selon lequel une autorisation d’urbanisme présente un caractère réel, et non pas personnel, ce dont il résulte qu’un tel permis se borne à autoriser un projet et non pas telle ou telle personne désignée à l’exécuter (Cass. crim. 29 juin 1999, pourvoi n°98-83.839 ; CAA. Marseille, 23 novembre 2006, M. X., req. n°04MA00264). Surtout, il résulte du caractère réel du permis de construire que, dans le cas d’une autorisation conjointe, chacun de ces « cotitulaires » est réputé autorisé à réaliser l’ensemble du projet objet de cette autorisation (CE. 14 octobre 2009, Cne de Messange, req. n°297.727).

Or, dans le cadre d’un permis de construire valant division obtenu conjointement sur un même terrain, au moins un des « cotitulaires » de cette autorisation n’est pas propriétaire du terrain des opérations, et par voie de conséquence n’a donc pas la qualité requise pour diviser ce terrain. Si l’on considère qu’un permis groupé a spécifiquement vocation à autoriser son seule  titulaire à réaliser les divisions prévues par ce permis, il faudrait donc qu’en application de l’article R.423-1 du Code de l’urbanisme, son titulaire présente une qualité lui permettant de réaliser ces divisions : il ne pourrait donc pas y avoir de permis de construire valant division conjoint sur un même terrain.

Le permis de construire valant division n’apparait donc pas désigner et régir spécifiquement l’auteur des divisions qu’il prévoit. Sur ce point précis, il faut d’ailleurs relever que l’item d) de l’article R.442-1 du code de l’urbanisme portant exclusion de la règlementation sur les lotissements vise indifféremment, et donc sans aucune considération liée au(x) titulaire(s) de ce permis et/ou à l’auteur des divisions en cause, « les divisions de terrains effectuées conformément à un permis de construire prévu à l'article R431-24 » et ce, à la différence à titre d’exemple des item a) et c) de ce même article qui pour leur part ne concernent expressément que : 

  • « les divisions en propriété ou en jouissance effectuées par un propriétaire au profit de personnes qui ont obtenu un permis de construire ou d'aménager portant sur la création d'un groupe de bâtiments ou d'un immeuble autre qu'une maison individuelle au sens de l'article L. 231-1 du code de la construction et de l'habitation » ; 
  • et « les divisions effectuées par l'aménageur à l'intérieur d'une zone d'aménagement concerté ».

Force est donc de constater que lorsque les auteurs de l’article précité ont entendu apporter une restriction d’ordre personnel liée au titulaire du permis de construire et/ou à l’auteur de la division en cause, cette restriction a été introduite expressément.

Plus spécifiquement, et ainsi qu’il a été préexposé, non seulement l’ancien article R.421-7-1 du Code de l’urbanisme prévoyait qu’un permis de construire valant division ne pouvait être légalement obtenu que par une seule et même personne mais en outre, sauf pour les divisions n’intervenant qu’après l’achèvement du projet ou n’emportant la création que de deux terrains bâtis, une opération groupée ne pouvait alors échapper à la procédure de lotissement par le jeu de l’ancien article R.315-2 c) du Code de l’urbanisme qui disposait que « ne constituent pas des lotissements et ne sont pas soumises aux dispositions du présent chapitre : ... c) Les divisions de terrains en propriété ou en jouissance lorsque les terrains issus de la division constituent l'assiette d'un immeuble à construire dont la vente est régie par les articles 1601-1 à 1601-4 du code civil ». 

Il s’ensuivait, en substance, que les divisions relevant de l’article R.421-7-1 du Code de l’urbanisme étaient celles emportées par la vente à des tiers des bâtiments à édifier par le constructeur/titulaire du permis groupé obtenu en application de ce dispositif.

Or, l’article R.431-24 du Code de l’urbanisme a donc supprimé la condition dite de la « maitrise d’ouvrage unique » et, en outre, l’article R.442-1 d) se borne à exclure de la règlementation sur les lotissements « les divisions de terrains effectuées conformément à un permis de construire prévu à l'article R. 431-24 » ; cette exclusion ne correspond donc plus à un type particulier d’opération et ne se résume donc plus aux divisions réalisées par un constructeur en conséquence de la vente à des tiers de bâtiments qu’il a lui-même édifiés.

En résumé, dès lors que le permis de construire valant division, et l’exclusion prévue par l’article R.442-1 d) du code de l’urbanisme, ne régissent ni l’auteur, ni la cause, ni le mode de réalisation des divisions prévues par cette autorisation, la légalité du montage consistant à faire obtenir conjointement le permis de construire valant division par les acquéreurs des immeubles à créer apparait donc pour le moins difficilement contestable.

Si de façon plus spécifique certains considèrent qu’un permis de construire valant division conjoint ne pourrait pas être légalement obtenu par les acquéreurs des constructions à édifier lorsque celles-ci sont des maisons individuelles, il reste que cette objection se fonde sur un dispositif dont tant la lettre que la finalité ne visent pas le permis groupé – y compris s’il prévoit des équipements communs – à savoir l’item a) de l’article R.442-1 du Code de l’urbanisme excluant de la règlementation sur les lotissements « les divisions en propriété ou en jouissance effectuées par un propriétaire au profit de personnes qui ont obtenu un permis de construire ou d'aménager portant sur la création d'un groupe de bâtiments ou d'un immeuble autre qu'une maison individuelle au sens de l'article L. 231-1 du code de la construction et de l'habitation », c’est-à-dire celles qu’il est convenu d’appeler les « divisions primaires ».

D’une façon générale,l’item a) précité del’article R.442-1 a) ne vise donc sur ce point que le cas où le permis porte soit « sur un groupe de bâtiments », soit « sur un immeuble autre qu’une maison individuelle ».

Le seul cas exclut du bénéfice de ce dispositif est donc celui où le permis considéré ne porte lui-même que sur une seule et unique maison individuelle au sens de l’article L.231-1 du Code de la construction et de l’habitation.

Or, comme on le sait, l’une des conditions posées par l’article R.431-24 du Code de l’urbanisme impose que le projet porte sur une pluralité de bâtiments ; un tel permis de construire ne pouvant être exigé (CAA. Bordeaux, 31 mai 2001, Cts Pezin, req. n°97BX02195) ou revendiqué (CAA. Versailles, 10 juin 2010, M. et Mme A, req. n°09VE01586) lorsque le projet objet de la demande considérée (CAA. Lyon, 27 mars 2012, SAS Laucel, req. n°11LY01782) ne porte que sur un bâtiment unique. Il s’ensuit que si le projet relève d’un permis de construire valant division, c’est qu’il doit nécessairement être regardé, même s’il ne comporte que des maisons individuelles, comme portant sur la construction « d’un groupe de bâtiments » au sens de l’article R.442-1 a) du Code de l’urbanisme.

D’ailleurs, il serait pas cohérent de lire la restriction apportée par l’article précité qui vise expressément le cas des permis « portant sur la création d'un groupe de bâtiments ou d'un immeuble autre qu'une maison individuelle au sens de l'article L. 231-1 du code de la construction et de l'habitation » comme concernant également le cas des permis portant sur « un groupe de bâtiments autres que des maisons individuelles ».

A titre d’exemple, une telle interprétation conduirait en effet à conclure que la technique de la « division primaire » ne serait pas ouverte dans le cas d’un promoteur envisageant d’obtenir et d’exécuter seul un permis de construire valant division portant sur une opération de maisons individuelles à construire sur une parcelle qu’il projette d’acquérir par son détachement d’une unité foncière d’origine plus vaste.

Même dans le cas d’un permis de construire valant division portant sur des maisons individuelles, cette autorisation doit donc être regardée comme portant « sur un groupe de bâtiments ».

Or, la circonstance qu’un tel permis de construire valant division conjoint porte sur des maisons individuelles dont ses « cotitulaires » sont les maîtres d’ouvrage n’apparait pas de nature à avoir une incidence sur ce point.

Force est en effet de rappeler que l’item a) précité, et la restriction qu’il comporte s’agissant du cas d’un permis portant sur une maisons individuelle, se rapportent donc aux « divisions primaires » alors que l’exclusion des permis de construire valant division de la règlementation sur les lotissements résulte du seul item d) de l’article R.442-1 du Code de l’urbanisme, lequel ne comporte pour sa part aucune restriction, a fortiori sur ce point.

On sait d’ailleurs que les travaux préparatoires à la publication du décret du 28 février 2012 avaient envisagé d’amender l’actuel article R.442-1 d) de sorte à ce qu’il précise sur ce point que « ne constituent pas des lotissements au sens du présent titre les divisions de terrains effectuées conformément à un permis de construire prévu à l'article R. 431-24 lorsque ce permis n’est pas destiné à être mis en œuvre par des maîtres d’ouvrage construisant chacun une maison individuelle au sens de l’article L. 231-1 du code de la construction et de l’habitation ».

Or, non seulement cette restriction n’a pas été retenue mais en outre, et en toute hypothèse, elle ne faisait finalement que confirmer que les dispositions de l’item a) de l’actuel article R.442-1 ne suffisent pas exclure du bénéfice de la dispense spécifiquement prévue par l’item d) les permis de construire valant division portant sur des maisons individuelles et obtenus conjointement par les acquéreurs de ces dernières.

Et pour cause puisque l’article R.442-1 n’opère aucune hiérarchisation entre les exceptions qu’il prévoit ce dont il résulte que rien ne permet de soutenir que les dispositions de son item a) (« divisions primaires ») priment sur ce point celles de l’item d) ce même article en ce qu’il exclut de la réglementation sur les lotissements, et ce sans aucune forme de distinction, « les divisions de terrains effectuées conformément à un permis de construire prévu à l'article R. 431-24 » ; sans compter que si la portée de l’exclusion des permis ne portant chacun que sur une maison individuelle devait dépasser le seul cadre fixé par l’item a), on voit alors mal pourquoi elle ne devrait en revanche concerner que les divisions visées par son item d) et non pas plus généralement les sept autres cas de dispense prévus par l’article R.442-1…

Sur ces deux précédents points, il faut d’ailleurs rappeler que sous l’empire de l’article R.315-2 d) du Code de l’urbanisme applicable avant le 1er octobre 2007, étaient déjà exclues de la règlementation sur les lotissements les « divisions primaires », lesquelles étaient alors ainsi définies : « les divisions par ventes ou locations effectuées par un propriétaire au profit de personnes qu'il a habilitées à réaliser une opération immobilière sur une partie de sa propriété et qui ont elles-mêmes déjà obtenu une autorisation de lotir ou un permis de construire portant sur la création d'un groupe de bâtiments ou d'un bâtiment comportant plusieurs logements ».

Etaient donc déjà exclues de cette dispense les divisions se rapportant à la mise en œuvre d’un permis de construire portant sur un unique bâtiment ne comportant lui-même qu’un seul logement ; ce qui excluait donc déjà de cette dispense les maisons individuelles (Circulaire du 3 août 1978).

Ainsi, si l’on considère que la restriction apportée par l’item a) de l’actuel article R.442-1 :  

·        concerne de façon générale les permis portant sur « un groupe de bâtiments autres que des maisons individuelles », force serait donc d’en déduire que l’exclusion prévue par l’item d) précité de l’ancien article R.315-2 concernait également le cas d’un permis portant « sur un groupe de bâtiments dont chacun ne comporte qu’un logement » ; 

·        prime l’item d) de l’actuel article R.442-1, force serait alors d’en conclure que l’exclusion prévue par l’item d) précité de l’ancien article R.315-2 primait déjà également son item c) (« VEFA ») dès lors qu’à l’instar de l’item d) de l’actuel article R.442-1, celui était totalement taisant sur le cas des opérations de maisons individuelles, ce dont il résultait que certes l’item c) n’apportait également aucune restriction sur ce point mais qu’a contrario, il ne précisait pas expressément s’appliquer également en cas de maisons individuelles.

La restriction apportée par l’item d) de l’ancien article R.315-2 se serait donc opposée à l’obtention d’un permis de construire valant division portant sur des maisons individuelles ou, plus précisément, se serait donc opposée à ce qu’une telle opération échappe à la règlementation sur les lotissements, y compris au titre de l’item c) de ce même article.

Il reste qu’au regard de la jurisprudence administrative rendue en la matière, tel n’a pourtant jamais été le cas (CAA. Bordeaux, 17 mars 2009, Sté Bouygues Immobilier, req. n°07BX02438 ; CAA. Lyon, 10 juin 1997, Sté MGM, req. n°96LY00389 ; CE. 27 avril 1994, Simon-Pierre X, req. n°139.238).

En résumé, de la même façon que la restriction de l’item d) de l’ancien article R.315-2 du Code de l’urbanisme ne s’est donc jamais opposée au bénéfice de la dispense spécifiquement prévue par son item c), on voit donc mal comment l’exclusion des permis de construire portant sur une maison individuelle exclusivement prévue par l’item a) de l’actuel article R.442-1 à l’égard des « divisions primaires »  pourrait s’opposer à la dispense distinctement prévue par son item d) dès lors que celui-ci vise sans condition, ni restriction l’ensemble des « divisions de terrains effectuées conformément à un permis de construire prévu à l'article R.431-24 », c’est-à-dire toute celles réalisées dans le cadre d’un permis de construire valant division. 

Plus spécifiquement, il faut surtout rappeler que la règlementation sur les lotissements est conçue comme un régime de protection des acquéreurs des lots à bâtir, plus particulièrement lorsque ce lotissement en cause intègre des « équipements communs » et relève ainsi du champ d’application du permis d’aménager.

Cela étant, il faut préciser que ce régime protecteur ne tient pas uniquement la présence d’équipements communs. Deux principaux exemples en ce sens.

D’une part, on sait que depuis l’entrée en vigueur, le 1er mars 2012, du décret du 28 février 2012 ayant notamment modifié l’article R.421-19 a) du Code de l’urbanisme, la procédure du permis d’aménager s’appliquent à tous lotissement comportant des équipements communs, indépendamment donc dorénavant du nombre de lots à bâtir, si ce n’est qu’il en faut au moins deux comme le confirme la rédaction de cet article issue du décret du 27 février 2014.

La présence d’équipements communs est donc devenue le critère premier d’assujettissement à la procédure du permis d’aménager.

Pour autant, ce même décret est venu modifier le première alinéa de l’article R.442-1 relatif aux divisions foncières qui pour être liées à un acte de construction ne sont néanmoins pas constitutives de lotissement, de sorte à ce que cet article précise, avant d’énoncer les neufs types de divisions concernées, que « ne constituent pas des lotissements au sens du présent titre et ne sont soumis ni à déclaration préalable ni à permis d'aménager ».

L’ensemble de ces divisions ne constituent donc pas des lotissements et ce, qu’elles se rapportent ou non à une opération impliquant la réalisation d’équipements communs.

C’est donc bien que la seule présence d’équipements communs n’exclut pas le bénéfice de l’article précité puisque si tel était le cas, il n’y aurait aucunement lieu de préciser expressément que les divisions ainsi visées sont également dispensées de permis d’aménager.

D’autre part, il faut rappeler qu’une opération groupée intégrant la réalisation d’équipements communs peut parfaitement relever d’un permis de construire valant division sans jamais relever du régime du lotissement puisque les articles R.431-24 et R.442-1 d) du Code de l’urbanisme disposent respectivement que : 

  • « lorsque les travaux projetés portent sur la construction, sur une unité foncière ou sur plusieurs unités foncières contiguës, de plusieurs bâtiments dont le terrain d'assiette comprenant une ou plusieurs unités foncières contiguës, doit faire l'objet d'une division en propriété ou en jouissance avant l'achèvement de l'ensemble du projet, le dossier présenté à l'appui de la demande est complété par un plan de division et, lorsque des voies ou espaces communs sont prévus, le projet de constitution d'une association syndicale des acquéreurs à laquelle seront dévolus la propriété, la gestion et l'entretien de ces voies et espaces communs (…) » ;
  • « ne constituent pas des lotissements au sens du présent titre et ne sont soumis ni à déclaration préalable ni à permis d'aménager (…) les divisions de terrains effectuées conformément à un permis de construire prévu à l'article R.431-24 », c’est-à-dire toute celles réalisées dans le cadre d’un permis groupé et ce, que l’opération groupée projetée comporte ou non des équipements communs.

Il reste que même dans ce cas le régime propre au permis de construire valant division ne comporte aucune disposition protectrice des acquéreurs des immeubles à créer, ni plus généralement aucune règle relative à la commercialisation et aux détachements subséquents des parcelles, lesquels peuvent ainsi intervenir dès l’obtention de ce permis et ce, avant même l’engagement des travaux de construction ; y compris lorsque l’opération groupée projetée implique la réalisation d’équipements communs et/ou ne porte que sur des maisons individuelles puisque le Code de l’urbanisme ne comporte aucune disposition sur ce point.

C’est donc bien que la seule présence d’équipements communs n’a pas par elle-même et à elle-seule  vocation à emporter un régime spécifique de protection des acquéreurs.

Et pour cause puisque le régime de protection instituée par la règlementation sur les lotissements soumis à permis d’aménager tient à la particularité de ce mode opératoire dans lequel celui qui détache et aménage les terrains lotis n’est pas celui ayant ultérieurement vocation à y construire en exécution de permis de construire distincts. Il faut en effet rappeler que la finalité première d’une opération de lotissement est principalement de produire des lots à construire ; à charge pour chacun des acquéreurs de ces lots d’y réaliser son propre projet de construction, à travers l’exécution de propre permis de construire qu’il aura personnellement et distinctement obtenu sur son lot.

Dans le cadre d’un lotissement, l’acquéreur est donc tributaire d’un tiers – le lotisseur – pour ce qui concerne la réalisation d’équipements alors que ces derniers sont nécessaires à la constructibilité de son lot et la conformité juridique du permis de construire qu’il projette d’y obtenir mais ne relèvent pas des travaux autorisés par ce permis.

C’est pourquoi le régime du lotissement tend donc à garantir qu’ils disposeront d’un terrain constructible au regard des prescriptions générales d’urbanisme applicables en la matière.

Or, pour sa part, le permis de construire valant division constitue une seule et même autorisation permettant tout à la fois l’édification de bâtiments, le détachement de leur terrain d’assiette et, s’il y en a, la réalisation des équipements communs aux immeubles à créer. Et sur ce point, ce permis constitue une autorisation indissociable et non pas la réunion sous un même arrêté de plusieurs autorisations distinctes dont l’une autoriserait un projet de constructions et l’autre un projet de divisions foncières, accompagnées éventuellement de travaux de viabilisation.

C’est donc la réalisation de l’ensemble du projet – l’édification des bâtiments, le détachement de leurs terrains d’assiettes respectifs et, le cas échéant, la réalisation des équipements communs à ces immeubles – qui est ainsi permise aux titulaires de cette autorisation et ce, même s’ils revêtent par ailleurs la qualité d’acquéreurs des maisons individuelles à créer en exécution de cette autorisation.

En effet, même dans ce cas, le permis de construire valant division constitue une autorisation à caractère réel, ce dont il résulte qu’au regard du droit de l’urbanisme chacun de ses « cotitulaires » est ainsi autorisé à réaliser la totalité des travaux ainsi autorisés, y compris donc les équipements communs.

Le permis de construire valant division conjoint intégrant lui-même la réalisation d’équipements communs que ses « cotitulaires » sont ainsi en droit de réaliser ou de faire réaliser par eux-mêmes , ceux-ci ne sont pas, à la différence des colotis, tributaires des travaux de viabilisation devant être réalisés par un tiers et ce, en exécution d’une autre autorisation d’urbanisme ; ce qui en soi constitue la garantie des acquéreurs de ces immeubles et justifie en droit que la commercialisation des immeubles et l’engagement des travaux prévus par ce permis ne fasse jamais l’objet d’aucun encadrement spécifique.

Les deux réponses ministérielles rendues sur le sujet vont d’ailleurs clairement dans ce sens. Ainsi, interrogé dans un premier temps sur le fait que :

  • « certains considèrent que le recours à cette technique de vente de terrains sous couvert d'un permis de division doit être écarté lorsque le permis valant division porte sur la construction de maisons individuelles » ; 
  • et que  « selon eux, l'article R442-1 a) relatif aux divisions primaires, par le jeu d'une contre exception, maintient dans le champ du lotissement la division d'un terrain au profit d'un acquéreur qui a déjà obtenu son permis de construire, portant sur une maison individuelle » ;
  •  alors que « accorder un transfert partiel de permis valant division portant sur la construction d'une maison individuelle avec cession des lots à différents acquéreurs reviendrait à contourner la règlementation sur les lotissements » ;

aux fins de lui demander « de bien vouloir préciser si le transfert partiel d'un permis valant division portant sur la construction d'une maison individuelle avec cession de lots aux divers acquéreurs contourne effectivement la règlementation des lotissements ou si cette procédure est possible et licite», le Ministère a précisé que :

« L'article R. 431-24 du code de l'urbanisme permet de réaliser des opérations immobilières d'ensemble, y compris des maisons individuelles dites groupées, dans le cadre d'un seul permis de construire. Ce permis de construire, dit permis de construire valant division, autorise, d'une part, la construction de plusieurs bâtiments sur un même terrain, d'autre part, la division de ce terrain selon le plan de division annexé à la demande. L'article R. 442-1 c exclut clairement du champ d'application de la procédure du lotissement les divisions effectuées, conformément à ce permis. Par ailleurs, les dispositions de l'article R. 431-24 ne s'opposent pas à ce que la division foncière intervienne avant tout commencement de construction, dès lors que les permis issus de la scission du permis initial sont légaux et auraient pu être délivrés de manière autonome. Toutefois, une telle division ne saurait ni remettre en cause le projet d'ensemble, ni permettre de contourner une autre réglementation. Ainsi, elle ne saurait conduire à céder des permis de construire distincts qui n'assureraient plus l'organisation initiale de l'ensemble du projet (accès, réseaux, espaces et équipements communs) de même, sauf à relever de la procédure du lotissement, elle ne saurait intervenir que dans les limites du champ d'application de l'article R. 442-1 d, c'est-à-dire dans la mesure où les droits à construire cédés préalablement à la division portent uniquement sur « un groupe de bâtiments ou un immeuble autre qu'une maison d'habitation individuelle» (Rép. Min. publiée au JOAN le : 22/03/2011 page : 2878).

Cette réponse n’a donc pas condamné – tout au contraire – la pratique du permis de construire valant division conjointement obtenu sous la forme d’une autorisation unique dont les « cotitulaires » sont, dès l’origine ou par le jeu d’un transfert global ultérieur, les acquéreurs des maisons individuelles à créer dès lors que, précisément, ce permis demeure sous la forme d’une autorisation unique.

Ce qu’elle tend à sanctionner en effet c’est la pratique consistant, après avoir obtenu un permis de construire valant division unique, à transférer partiellement cette autorisation aux acquéreurs de ces maisons individuelles. Et pour cause puisqu’ainsi qu’il ressort de cette réponse ministérielle, de tels transferts partiels aboutissent :

  • pour ce qui concerne l’autorisation de construire, à scinder l’autorisation unique d’origine en plusieurs permis de construire distincts et unipersonnels n’ayant plus chacun qu’un seul titulaire et ne portant plus que sur un seul bâtiment ;
  • pour ce qui concerne l’autorisation de diviser, à démanteler cette autorisation en ne laissant subsister du permis groupé initial que la partie du projet correspondant au plan de division et à la définition de l’emprise foncière des équipements communs ; soit l’équivalent du plan de composition à produire au dossier de demande d’un permis d’aménager un lotissement.

Un tel transfert partiel prive d’effet la garantie que constitue le permis de construire valant division en rompant donc l’unicité d’une autorisation initiale – permettant tout à la fois et de façon indissociable l’édification des bâtiments, le détachement de leurs terrains d’assiettes respectifs et, le cas échéant, la réalisation des équipements communs à ces immeubles – et ce, pour aboutir à une situation strictement équivalente à un lotissement dans lequel chacun des acquéreurs a vocation à n’obtenir qu’un permis de construire ne portant que sur son propre lot et sur son propre bâtiment (CAA. Marseille, 9 décembre 2004, Sté Riviéra, req. n°00MA02339).

La pratique condamnée par cette réponse ministérielle ne correspond donc en rien à celle d’un permis de construire valant division correspondant à une autorisation unique – et destinée à le rester – obtenus conjointement par les acquéreurs des maisons individuelles à édifier.

Ultérieurement, et interrogé (par le même Député) cette fois-ci précisément sur ce type de permis conjoint :

  • « utilisé par des personnes qui envisagent de construire sur une parcelle plusieurs villas et qui procèdent au partage de cette parcelle durant la construction » ;
  • et ce, précisément en raison de « la suppression de l'obligation d'avoir un maître d'ouvrage unique posée par l'ancien article R. 421-7-1 du même code, supprimé par le décret n° 2007-18 du 5 janvier 2007, créant de fait un vide juridique ou tout du moins un problème d'interprétation réglementaire » ;
  • alors que si « certains praticiens considèrent que cette opération est un lotissement déguisé en raison de la division du terrain avant l'achèvement des constructions, a d'autres considèrent au contraire qu'il ne s'agit pas d'un lotissement, la division n'étant pas effectuée par le vendeur du terrain mais par l'acquéreur-constructeur en vertu de l'autorisation expresse de diviser accordée par le permis une fois les travaux commencés » ;

aux fins de lui demander « d’indiquer si son ministère envisage de préciser, par voie réglementaire, l'esprit de cet article », le Ministère a répondu que :

« L'article R. 442-1 d) du code de l'urbanisme prévoit : « ne constituent pas des lotissements [...] les divisions de terrains effectuées conformément à un permis de construire prévu à l'article R. 431-24 ». Ainsi, les dispositions réglementaires du code de l'urbanisme précisent expressément que le permis de construire valant division prévu à l'article R. 431-24 ne constitue pas une opération de lotissement. En effet, un permis de construire valant division vise à réaliser plusieurs constructions sur un terrain qui fera l'objet d'une division avant l'achèvement de celles-ci, contrairement à un lotissement qui vise à diviser un terrain en vue de créer des lots à bâtir qui feront ultérieurement l'objet de permis de construire. Le code de l'urbanisme distingue par conséquent clairement le permis de construire valant division de l'opération de lotissement. Il n'est donc pas nécessaire de modifier les articles concernant ces deux procédures ».

Il est donc clair que ce qui singularise le régime du permis de construire valant division et son exclusion de la règlementation sur les lotissements tient non pas au point de savoir :

  • s’il porte ou non sur des maisons individuelles ;
  • s’il se rapporte à un projet prévoyant ou non des équipements communs ; 
  • et/ou s’il est délivré à un ou plusieurs titulaires présentant ou non la qualité d’acquéreurs des immeubles à créer ;

mais  uniquement, comme il ressort de cette réponse, au fait qu’il s’agisse en toute hypothèse, et quelles soient donc par ailleurs les caractéristiques du projet et de son mode de réalisation, d’une autorisation unique et globale et non pas donc, à la différence du lotissement, d’un projet certes également d’ensemble mais pour lequel :

  • d’une part, le détachement et la viabilisation des terrains ;
  • d’autre part, la construction de chacun des bâtiments prévus sur ces terrains ;

relèvent de personnes distinctes ayant chacun une autorisation propre ne portant chacune que sur une composante de ce projet d’ensemble.

Pour l’ensemble de ces raisons, à savoir qu’en résumé :

  • le champ d’application du permis de construire valant division a par définition un « tronc commun » avec la procédure de lotissement ;
  • le permis de construire valant division constitue en toute hypothèse une autorisation à caractère réel autorisant l’ensemble de ses « cotitulaires » éventuels à réaliser l’ensemble du projet autorisé ;
  • l’item d) de l’article R.442-1 du Code de l’urbanisme exclut de façon générale de la règlementation sur les lotissements les permis de construire valant division et ce, sans condition ou restriction liée à l’auteur des divisions, à la destination des constructions projetées et/ou à la qualité de ses « cotitulaires » ;
  • la restriction apportée par l’item a) de l’article R.442-1 du Code de l’urbanisme est propre aux « divisions primaires » et ne concerne que le cas d’un permis de construire ne portant lui-même que sur une seule et unique maison individuelle ;
  • le permis de construire valant division constitue une autorisation unique et globale dont il résulte que ses « cotitulaires » ne sont pas tributaires de travaux de viabilisation à réaliser par un tiers en exécution d’une autre autorisation d’urbanisme ;

force est donc de considérer que dès lors qu’il prend la forme d’une autorisation unique destinée à le rester – et n’ayant donc pas vocation à faire ultérieurement l’objet de transferts partiels – le permis de construire valant division conjoint ne constitue pas un contournement de la règlementation sur les lotissements, y compris s’il se rapporte à un projet de maisons individuelles intégrant des équipements communs et dont les « cotitulaires » sont les acquéreurs de ces immeubles.

 

Sur ce très bonnes fêtes de fin d'année, et bonnes vacances à tous. 

 

 

 

Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés