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Plan local d'urbanisme - Page 3

  • L’opération portant sur la division d’un terrain en trois lots mais dont l’un accueille un bâtiment illégalement édifié constitue-t-elle un lotissement au sens d’un POS approuvé sous l’empire de l’ancien article R.315-1 du Code de l’urbanisme ?

    Un lot supportant une construction illégale constitue néanmoins un terrain déjà bâti au sens de l’article R.442-2 a) du Code de l’urbanisme et n’a donc pas à être décompté pour déterminer si le lotissement projeté est ou non soumis à permis d’aménager. En outre, l’interdiction des lotissements résultant d’un règlement d’urbanisme approuvé sous l’empire de l’ancien article R.315-1 du Code de l’urbanisme ne sont pas opposable à une déclaration de division ne portant pas sur un lotissement au sens de cet article.

    TA. Marseille, 12 janvier 2001, Raffini & autres, req. n°12 janvier 2011 (ici)


    Dans cette affaire le requérant envisageait la création d’un lotissement ayant pour objet la création de deux lots à bâtir desservis par une voie commune à aménager ; projet ayant pour effet d’isoler un troisième lot, lequel était déjà bâti. C’est dans cette mesure qu’il ne formula qu’une simple déclaration de lotissement (art. R.421-19 & R.421-23 ; C.urb) ; l’article R.442-2 du Code de l’urbanisme précisant que : « pour l'application du a de l'article R. 421-19, ne sont pas pris en compte pour l'appréciation du nombre de terrains issus de la division d'une propriété foncière les terrains supportant des bâtiments qui ne sont pas destinés à être démolis ».

    Il reste que la construction présente sur ce terrain n’avait jamais donné à un permis de construire. C’est la raison pour laquelle la Ville s’opposa à cette déclaration en faisant valoir qu’en l’absence de régularisation préalable de ce bâtiment sa parcelle d’assiette devait être considérée comme un troisième lot à bâtir, si bien que le projet qui incluait la réalisation d’une voie commune devait donner un permis d’aménager.

    On sait, en effet, qu’en droit de l’urbanisme, il faut dissocier les constructions matériellement existantes de celles juridiquement existantes puisque sauf à avoir été réalisée à une époque où cette autorisation n’était pas requise (CE. 15 mars 2006, Ministère de l’Equipement, req. n°266.238), une construction édifiée sans autorisation d’urbanisme, en vertu d’une autorisation devenue caduque ou d’une autorisation annulée n’a aucune existence légale malgré son existence physique (CE. 5 mars 2003, Nicolas Lepoutre, req. n°252.422) ; sauf à être ultérieurement régularisée par un permis de construire spécifiquement obtenu à cet effet ou par l’effet de la « prescription décennale » introduite par l’article L.111-12 du Code de l’urbanisme, laquelle n’était cependant pas applicable en l’espèce dès lors qu’il n’était pas contesté que le bâtiment présent sur le terrain n’avait jamais donné lieur à un permis de construire (art. L.112-2 e) ; C.urb). En outre, compte tenu du caractère réel et non pas personnel de la législation sur les autorisations de construire, la circonstance que celui qui envisage la réalisation de travaux portant sur une construction dépourvue d’existence légale n’ait en rien participé à l’édification de celle-ci n’aura strictement aucune incidence (CAA. Lyon, 24 février 1994, M. X…, req. n°92LY01466).

    Ces règles issues de la jurisprudence dite « Thalamy » ont principalement vocation à s’appliquer dans le cas de travaux devant prendre appui sur une construction illégalement. Mais la condition tenant à « l’existence légale » de la construction considérée peut jouer dans d’autres cas.

    Ainsi, pour application des articles L.146-1 et suivant du Code de l’urbanisme conditionnant la réalisation de travaux de construction à l’urbanisation du secteur au sein duquel ils sont projetés il a été jugé que les constructions dépourvues d’existence légale ne pouvaient être prises en compte pour apprécier le caractère urbanisé du site (CE. 27 septembre 2006, Commune du Lavadou, req. n°275.922). Dans le même sens, et pour application des prescriptions de règlements d’urbanisme locaux limitant les possibilités de construction attachées au terrain à l’édification d’annexe, il a été jugé qu’il ne peut y avoir annexe sans qu’une construction préexiste sur le terrain (CAA., 25 janvier 1996, Cne de Richardais, req. n°94NT00600 ; CAA. Nantes, 29 juin 1994, Cne de Villedomer, req. n°92NT00761), cette construction devant bien entendu une existence légale (CAA. Nancy, 2 février 2001, Francis X., req. n°97NC01134).

    En revanche, le seul fait qu’un terrain accueille une construction illégale ne le rend pas inconstructible (CAA. Marseille, 15 mai 2008, Cne de Fuveau, req. n°06MA00807) : même sans régularisation de cette construction, des bâtiments nouveaux peuvent être implantés sur ce terrain pour autant qu’ils ne prennent pas appui sur celle-ci (CE. 25 avril 2001, Ahlborn, req. n° 207.095 ; CAA. Nancy, 26 juin 2008, M. Aloyse X…, req. n°07NC00436).

    A priori, il aurait donc dû être fait abstraction en l’espèce du bâtiment existant sur le troisième lot, lequel était constructible malgré l’illégalité de cette construction.

    Pour autant, le juge des référés du Tribunal administratif de Nice a donc considéré que ce lot constituait bien un terrain déjà bâti au sens de l’article R.442-2 a) du Code de l’urbanisme et n’avait donc pas à être décompté pour déterminer si le projet impliquait ou non l’obtention d’un permis d’aménager.

    Ce faisant, le Tribunal nous semble ainsi s’être écarté des règles générales gouvernant la notion de construction existante au sens du droit de l’urbanisme pour s’en tenir à une approche propre à la règlementation sur les lotissements.

    En effet, il résulte de l’article L.442-1 du Code de l’urbanisme que le régime des lotissements s’applique au projet ayant pour objet ou pour effet de créer, par le jeu de divisions foncières, non pas des terrains constructibles mais des terrains destinés à être bâtis.

    Et précisément, la démarche qui aurait consisté en l’espèce à faire abstraction de la présence physique d’un bâtiment en considération de son illégale édification n’aurait aboutie qu’à caractériser un terrain nu dont le caractère constructible ne permet pas nécessairement d’en déduire qu’il est effectivement destiné à l’implantation d’un bâtiment.

    Or, malgré son illégalité au regard du droit de l’urbanisme, il n’en demeure pas moins qu’en raison de la présence physique du bâtiment sur le lot en cause il était difficile de présumer que sa formation répondait à une intention d’y construire ou appelait la délivrance d’un permis de construire ; la régularisation de bâtiment n’étant pas le préalable nécessaire à l’édification de construction sur les deux lots à bâtir déclarés en tant que tels par le requérant.

    La seule illégalité du bâtiment présent sur ce lot ne suffisait donc pas à caractériser un lot à bâtir au sens de la règlementation sur les lotissements, et donc un troisième lot à construire impliquant l’obtention d’un permis d’aménager.

    Mais par ailleurs, et par le jeu d’une substitution de motifs, la Ville devait justifier son opposition par l’article NB.1 du POS communal interdisant les lotissements au sein de cette zone ; amenant ainsi le requérant à exciper de l’illégalité de cette disposition en soutenant qu’une telle interdiction consistait en l’édification d’une règle de procédure.

    On sait en effet que par de nombreuses réponses ministérielles, l’administration a souvent précisé qu’un POS ou un PLU ne pouvait légalement interdire les lotissements dans la mesure où ces documents ne peuvent édicter que des règles de fond. Et il est tout a fait exact qu’ils ne sauraient édicter une règle de procédure, c’est à dire conditionner l’exécution de travaux et la délivrance de l’autorisation d’urbanisme s’y rapportant à une formalité (autorisation, avis, production de documents) que ne prévoit pas le Code de l’urbanisme. Selon l’administration, la notion de lotissement ne serait donc pas une notion de « fond » mais une procédure.

    Pourtant de nombreux arrêts ont fait application de règlements d’urbanisme locaux interdisant les lotissements. (CAA. Lyon, 22 octobre 1996, SCI Grande Garrigue, req. n°94LY00367). Bien plus, il a été expressément jugé qu’un lotissement constitue non pas une procédure mais « un type d'occupation et d'utilisation des sols » que les auteurs d’un règlement de POS peuvent légalement interdire au titre de l’ancien article R.123-21 du Code de l’urbanisme (CAA. Versailles, 6 novembre 2008, Sté Foncière de l’Ouest, req. n°07VE01713). Et l’on voit mal pourquoi il devrait en aller pour un PLU dès lors que l’article R.123-9 du Code de l’urbanisme dispose que « le règlement peut comprendre tout ou partie des règles suivantes : occupations et utilisations du sol interdites (&) occupations et utilisations du sol soumises à des conditions particulières » et qu’à titre d’exemple, son article L123-5 précise que « le règlement et ses documents graphiques sont opposables à toute personne publique ou privée pour l'exécution de tous travaux, constructions, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, pour la création de lotissements ».

    Au surplus, il ressort selon nous nettement des dispositions issues de la réforme des autorisations d’urbanisme que le lotissement est bien une notion de « fond » et non pas une procédure dès lors que l’article L.442-1 définissant les opérations constituant un lotissement, d’une part, et l’article L.442-2 ayant trait à ceux exigeant un permis d’aménager d’autre part dissocient donc nettement la définition du lotissement en tant qu’opération d’aménagement des règles de procédure applicables s’agissant des autorisations requises pour leur réalisation. Or, comme on le sait, il y a deux procédures distinctes d’autorisation possibles (permis d’aménager ou déclaration d’aménagement) pour une seule et même définition de ce type d’opération : c’est donc bien que le lotissement n’est pas une procédure.

    D’ailleurs, en l’espèce, le juge des référés du Tribunal administratif de Marseille n’a pas considéré que l’interdiction des lotissements était illégale mais a estimé qu’elle n’était pas applicable en dès lors que cette interdiction avait été édictée en considération de la définition du lotissement posée par l’ancien article R.315-1 du Code de l’urbanisme, tel qu’il était en vigueur à la date d’approbation du POS communal.

    Sur ce point, il faut toutefois relever que le juge a précisé que cette inopposabilité de cette interdiction ne procédait pas de cette seule circonstance mais du fait que « la division foncière déclarée » en l’espèce ne correspondait pas à la définition du lotissement au sens de l’ancien article R.315-1 du Code de l’urbanisme : l’ensemble des dispositions relatives aux lotissements des POS ou des PLU adoptés sous l’empire de cet article ne sont donc pas nécessairement inapplicables.

    Or, force est de constater que la définition du lotissement posée par l’ancien article R.315-1 du Code de l’urbanisme n’est fondamentalement pas si éloignée de celle posée par l’actuel article L.442-1 : il s’agit d’une opération impliquant la réalisation de divisions foncières en vue de l’implantation de bâtiments.

    La seule différence substantielle tient à ce qu’aux termes de l’ancien article R.315-1 le nombre de lots à construire était une composante intrinsèque de la définition du lotissement, laquelle impliquait la création de plus de trois terrains à bâtir, déduction faite, déjà, des terrains supportant des bâtiments n’étant pas destinés à être démolis, alors qu’aux termes des dispositions actuellement en vigueur cette considération a surtout une incidence sur la détermination de l’autorisation requise (art. L.442-2, R.421-19 C ;urb) ; permis d’aménager ou décision de non-opposition à déclaration préalable.

    Le juge des référés du Tribunal administratif de Marseille semble donc avoir considéré qu’il ne s’agissait pas d’un lotissement au sens de l’article NB.1 du POS communal dans la mesure où la déclaration ne portait que sur la création de deux lots à construire.

    Ce faisant le Tribunal a donc implicitement validé une disposition d’un POS interdisant les lotissements mais en se limitant à une caractérisation comptable de la notion et ce, sans autre considération et, notamment, sans rechercher les motifs pour lesquels les auteurs du POS communal en cause avait entendu interdire les lotissements.

    La notion de lotissement au sens des dispositions d’un POS ou d’un PLU ne vise donc pas toute division foncière liée à un acte de construction (voir également : CAA. Marseille, 5 mars 2010, SCI La Ferrage, req. n°00928). Sauf disposition contraire, elle doit être appréciée au regard de la définition retenue par le Code de l’urbanisme dans sa version en vigueur à la date d’approbation de ces dispositions.

    Mais pour conclure, force est de rapprocher l’ordonnance commentée du jugement du Tribunal administratif de Limoges (TA. Limoges, 4 février 2010, SCI La Pigeonnie n°33, req. n°09-00518) ayant considéré qu’une division n’emportant la création que d’un lot à construire ne constituait pas un lotissement et, surtout, avec les conclusions du rapporteur public qui dans cette affaire avait relevé qu’une solution inverse procédant d’une « interprétation extensive du lotissement conduirait à faire obstacle à toute division foncière dans les communes où les règlements applicables à une zone interdisent tout lotissement » (Ccl J. Charret, BJCL, n°6/10, p.447) ; la combinaison de ces deux décisions offrant une parfaite illustration des difficultés présentées par l’imprécision de la définition actuelle du lotissement…

    (Un grand merci à MK)

    Patrick E. DURAND
    Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
    Cabinet FRÊCHE & Associés
     

  • Peut-on valablement créer une unité foncière constructible au regard de l’article 5 du règlement local d’urbanisme ?

    La réunion de deux terrains par l’acquisition d’une bande de terre ne confère qu’une apparence de régularité et ne permet pas de satisfaire aux prescriptions de l’article 5 du règlement de POS. Par voie de conséquence, le permis de construire délivré sur l’unité foncière ainsi formée est illégal.

    CAA. Marseille, 21 octobre 2010, Association La Crysalide Marseille, req. n°08MA05288


    parcelle.jpgDans cette affaire, l’association requérante avait obtenu un permis de construire un foyer d’hébergement sur un terrain d’une superficie de 5.230 mètres carrés, satisfaisant ainsi aux prescriptions de l’article 5 du POS  subordonnant la constructibilité des terrains à la condition qu’ils présentent une superficie supérieure à 4.000 mètres carrés. Il reste qu’à l’origine l’association était propriétaire de deux unités foncières distinctes – voisines mais séparées par une bande de terre tierce – dont chacune présentait une superficie inférieure à ce seuil.

    Mais ultérieurement, l’association devait acquérir de la commune cette bande de terre pour ainsi créer une unité foncière de 5.230 mètres carrés puis y obtenir un permis de construire apparemment conforme à l’article NB.5 du POS.

    Il reste que ce permis de construire devait être attaqué puis annulé ; annulation que confirmation donc la Cour administrative d’appel de Marseille pour le motif suivant :

    « Considérant qu'aux termes de l'article 5-NB du règlement du plan d'occupation des sols applicable au projet en litige, situé en zone NB1 Pour être constructible, les terrains doivent avoir une surface minimale de : -4000 m² en zone NB1.. ; que l'ASSOCIATION CHRYSALIDE a indiqué dans son dossier de demande que son projet devait être réalisé sur un tènement d'une superficie de 5230 m² ; qu'il ressort toutefois des pièces du dossier que cette superficie est obtenue par la réunion de la parcelle cadastrée BM15, d'une superficie inférieure à 4000 m² et sur laquelle le projet d'une surface totale de 1403 m² sera exclusivement réalisé et d'une parcelle BM22, dont elle également propriétaire, à l'origine non contigüe de la précédente mais que l'acquisition en 1989 d'une bande étroite de terrain, large de moins de deux mètres et longue d'environ soixante mètres, dont la vente à été consentie par la commune de Fuveau, a permis de relier à la parcelle BM15 ; que cette cession immobilière, réalisée après l'entrée en vigueur du plan d'occupation des sols approuvé en 1984, donne une apparence de régularité au permis de construire délivré, sans que toutefois les exigences du plan d'occupation des sols relatives à la densité de l'occupation du sol et la densité des constructions soient sauvegardés ; que cette opération a été effectuée afin d'échapper artificiellement aux prescriptions du plan d'occupation des sols en matière de densification des terrains ; que le maire ne pouvait en conséquence légalement accorder le permis de construire sans méconnaître le plan d'occupation des sols ».

    La Cour a donc considéré que l’acquisition de la bande terrain séparant les deux unités foncières d’origine et la création subséquente d’une unité foncière d’une superficie supérieure à 4.000 mètres carrés était artificielle et n’avait ainsi conféré à l’opération qu’une « apparence de régularité » sans pour autant respecter la finalité de l’article NB.5 du POS communal.

    En premier lieu, il faut préciser que cette notion « d’apparence de régularité » est sans rapport avec la fraude.

    On voit, d’ailleurs, mal comment cette fraude aurait pu être caractérisée en l'espèce dans la mesure où l’association requérante avait acquis la bande de terre en cause 16 ans avant l’obtention de son permis de construire, qui plus est auprès de la mairie instructrice de sa demande.

    L’opération en cause était donc pour le moins éloignée de la démarche pour le coup frauduleuse consistant :

    - non pas seulement à acquérir une parcelle contiguë du terrain d’assiette de l’opération projetée mais à l’acquérir pour ensuite, peu de temps après l’obtention du permis de construire délivré dans ces conditions, la rétrocéder à un tiers, voire à son propriétaire d’origine (CAA. Nancy, 16 mai 2002, SCI Helios, req. n°97NC02596) puisque ce montage a alors effectivement pour unique objet de conférer à l’opération projetée une simple apparence de conformité et qu’en outre, compte tenu de l’abrogation de l’ancien dispositif prévu par l’article L.111-5-1 du Code de l’urbanisme, et sous réserve du cas prévu par l’article L.123-1-1 du Code de l’urbanisme, cette parcelle recouvrira, du fait de sa rétrocession, les droits à construire générés par sa superficie ;
    - ou encore, plus spécifiquement, au sujet du dispositif alternatif prévu par l’article R.123-10 du Code de l’urbanisme, permettant la prise en compte de la partie du terrain grevé d’un emplacement réservé pour autant que le pétitionnaire la cède gratuitement à la collectivité, à acquérir de la collectivité une partie de terrain pour ensuite la lui rétrocéder gratuitement pour pouvoir bénéficier du report de COS correspondant : CAA. Lyon, 10 mars 1998, Ville de Nice, req. n°94LY01151).

    En second lieu, toute opération consistant à acquérir un terrain ou une simple bande de terre dans le seul but de réaliser un projet n’est pas nécessairement illégale - y compris lorsque la construction projetée n’a aucune emprise sur la parcelle acquise - le Conseil d’Etat ayant en effet eu l’occasion de valider une telle démarche.

    Dans cette affaire, un premier permis de construire avait été annulé au motif tiré de la méconnaissance de l’article 9 du règlement d’urbanisme local. Aux fins de régulariser son projet le pétitionnaire avait ainsi obtenu un bail emphytéotique administratif sur un terrain voisin de sorte à augmenter la surface du terrain d’assiette des constructions projetées et ce faisant, réduire le coefficient d’emprise au sol de ces dernières. Cependant, le permis de construire obtenu aux fins de régularisation devait être annulé, la Cour administrative de Douai considérant que « eu égard au caractère artificiel de la réunion des deux parcelles, à la circonstance que la construction était déjà édifiée à la date de la demande de la demande de permis de construire en cause et que ni son implantation, ni sa consistance n’ont été modifiées, cette opération (…) donnant tout au plus une apparence de régularité à la construction, n’a été effectuée qu’en vue d’échapper aux prescriptions de l’article UB.9 du POS ». Mais saisi en cassation, le Conseil d’Etat a toutefois annulé l’arrêt de la Cour administrative d’appel précité en jugeant que « la circonstance que la société requérante ait conclu un bail emphytéotique sur une parcelle voisine afin d'élargir l'assiette foncière de la construction, en vue de respecter les prescriptions de l'article UB 9 du plan d'occupation des sols, dont la finalité est de limiter la densité sur la zone, n'est pas à elle seule de nature à démontrer qu'elle ait entendu faire échapper la construction aux règles d'urbanisme applicables » (CE. 30 décembre 2002, SCI d’HLM de Lille, req. n°232.584).

    Mais ce sont surtout les conclusions du Commissaire du Gouvernement AUSTRY qui sont particulièrement éclairantes sur ce point :

    « L’hésitation est permise. il est claire que la conclusion de ce bail a été de permettre la délivrance d’un permis de régularisation en rendant le projet conforme à l’article UB.9. Mais d’un autre côté, la seule circonstance qu’un pétitionnaire adapte son projet, que ce soit dans le cadre de l’instruction du permis (…) à la suite d’un refus de permis (…) ou à la suite de l’annulation par le juge, comme ici, afin de rendre conforme aux dispositions du POS, n’est pas par elle-même de nature à faire échec à la régularisation des constructions édifiées. Ce qu’exige, en outre, votre jurisprudence sur la fraude à la loi, c’est que la manœuvre du (constructeur) lui permette d’échapper au conséquences de l’application de la règle d’urbanisme qui est en cause.
    Or, il nous semble ici que l’objet de la règle relative à l’emprise au sol des constructions est d’éviter une densification excessive de la zone dans laquelle se situe la construction projetée. Dès lors, le seul fait de transférer les droits à construire générés par une parcelle voisine qui n’aurait pas déjà épuisé ces droits ne permet pas par lui-même d’échapper aux conséquences de l’article UB.9, mais bien en respectant l’esprit de ce texte et non seulement sa lettre, d’éviter une densification trop forte de l’unité foncière constituée par le terrain d’assiette de la construction projetée. (…) Le transfert des droits à construire généré par la parcelle propriété de l’OPHLM n’est pas sans conséquence puisqu’il interdira l’utilisation des droits à construire de cette parcelle pour une autre opération, et évitera donc une surdensification de la zone qui est précisément ce qu’on cherché à prévenir les auteurs du POS en limitant l’emprise au sol de constructions.
    Nous concluons donc qu’en estimant que l’opération en cause a constitué une manœuvre qui aurait été effectué en vue d’échapper aux prescriptions de l’article UB.9, la cour a inexactement qualifié les faits de l’espèce
    » (Publiées in BJDU, n°3/2003, p.192, spec. P.194).


    Il faut souligner que le commentateur de l’arrêt précité au BJDU – en l’occurrence, le Conseiller d’Etat Jean-Claude BONICHOT – a précisé que « la régularisation n’est pas possible si elle conduit à priver la règle d’urbanisme en cause d’effectivité. Elle doit au contraire permettre de faire rentrer la construction illégale dans la légalité. Il est donc nécessaire de s’interroger sur la portée exacte de la règle méconnue par l’autorisation initiale pour savoir si la régularisation conduit ou non à y satisfaire. Tel était bien le cas en l’espèce : il est évident que si le constructeur acquiert un terrain suffisant pour le coefficient d’emprise soit respecté, il fait rentrer le bâtiment dans la norme » (BJDU, n°3/2002, p.197).

    C’est ainsi, à titre d’exemple, que le Conseil d’Etat a en revanche jugé inopérante une opération de revente d’une bande de terrain de 70 centimètres destinée à régulariser une construction illégale en la faisant ainsi joindre la limite séparative alors que son permis de construire avait été précédemment annulé en raison de son implantation à 70 centimètres de la limite séparative initiale (CE. 25 janvier 1993, Crts Saint-Guilly, req. n°122.112).

    En effet, pour le juge administratif, l’opération d’acquisition ou de revente d’une bande de terrain sera artificielle, et donc inopérante, lorsqu’elle ne confère à la construction qu’une apparence de régularité ne permettant pas d’assurer un respect effectif de la règle d’urbanisme en cause.

    Ainsi, dans la première affaire, la bande de terrain acquise ne servait certes en rien à l’implantation de la construction litigieuse mais toujours est-il qu’en consommant les droits à construire y étant attachés cette construction réduisait d’autant la SHON constructible du « reliquat » dont cette bande avait été détachée : l’adjonction de cette bande de terrain au terrain d’assiette d’origine n’avait donc pas pour effet d’augmenter artificiellement la SHON constructible dans la zone au regard des possibilités de construction prévues par l’article 9 du règlement d’urbanisme local.

    Dans la seconde, en revanche, la revente de la bande de terrain permettait certes d’amener la limite séparative jusqu’à la construction litigieuse de sorte à ce qu’elles soient jointives mais, en fait, ne modifier strictement rien à l’implantation de cette construction et à sa distance par rapport à la construction voisine, laquelle, au surplus, était ainsi rendue irrégulière puisqu’initialement implantée en limite séparative, elle s’en trouvait implantée à 70 centimètres de la nouvelle limite séparative, ce que ne permettait pas l’article 7 du POS communal.

    En ce sens, on peut également relever que le Tribunal administratif de Versailles a jugé que l’acquisition et l’adjonction d’une parcelle au terrain d’assiette d’un projet de construction aux fins d’augmenter la densité de ce dernier au regard des possibilités de construction liées à l’article 14 du règlement de POS applicable (TA. Versailles, 5 juin 2007, SCI Balzac, req. n°0501083-3) alors que que la Cour administrative d’appel de Paris a pour sa part jugé l’adjonction d’une bande de terrain de 6,50 mètres sur 0,70 mètre à l’accès au terrain à construire d’une largeur de 3,50 mètres ne permet que d'obtenir artificiellement une largeur de terrain en bordure de voie de 10 mètres et ne permet donc pas de caractériser cette configuration des lieux comme une façade sur voie au sens l’article 5 (CAA. Paris, 23 novembre 2006, Cne de Chaville, req. n° 05PA04096).

    Précisément, la principale problématique posée à notre sens par l’arrêt commenté de la Cour administrative d’appel de Marseille tient à la finalité reconnue à l’article 5 du du POS communal.

    Il faut en effet relever que la Cour a souligné que l’acquisition de la bande séparative, la réunion subséquente des deux unités foncières d’origine et la formation d’un seul et même tènement d’une superficie supérieure à 4.000 mètres carrés ne permettait pas pour autant de sauvegarder « les exigences du plan d'occupation des sols relatives à la densité de l'occupation du sol et la densité des constructions ».

    Ce faisant, la Cour administrative d’appel a ainsi attribué à l’article 5 du règlement de POS en cause une finalité que ne lui conférait pas expressément les textes en vigueur à la date d’approbation de ce POS puisqu’à cette époque, l’article R.123-21 du Code de l’urbanisme se bornait à disposer que ces règlement pouvait « édicter les prescriptions relatives à l'accès, à la desserte, à l'équipement en réseaux divers et, le cas échéant, aux dimensions et à la surface des terrains » ; et ce, sans autre précision donc.

    Mais il faut surtout souligner que la Cour a mis en exergue le fait que cette opération « d’acquisition-réunion » s’était « réalisée après l'entrée en vigueur du plan d'occupation des sols approuvé en 1984 ».

    Selon la Cour administrative d’appel de Marseille, l’article 5 d’un règlement de POS constitue donc une norme ayant pour principale, voire pour unique finalité de cristalliser les possibilités de construction dans une zone en considération de son parcellaire et ce, sans aucune autre évolution possible que la modification de la règle elle-même, au bon vouloir de ses auteurs.

    On connait les dérives d’une telle conception…

    Patrick E. DURAND
    Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
    Cabinet FRÊCHE & Associés
     

  • Etude : Le recours à la servitude de « cours communes » doit-il être autorisé par l’article 7 du règlement local d’urbanisme ?

    S’il est clair que les règlements locaux d’urbanisme peuvent autoriser expressément le recours à une servitude de cour commune pour déroger aux règles d’implantation prescrites par leur article 7, la possibilité d’y recourir est moins évidente lorsqu’ils ne le prévoient pas.


    Malgré certains jugements ayant expressément reconnu la possibilité de recourir à une servitude de cours communes alors même que le règlement local d’urbanisme applicable ne le prévoit pas, force est d’admettre que la question reste entière (voir d’ailleurs ici) ; le Conseil d’Etat n’ayant jamais été appelé à se prononcer clairement sur cette question.

    cours communes.jpgRappelons ainsi que l’article L.471-1 du Code de l’urbanisme se borne à disposer que « lorsqu'en application des dispositions d'urbanisme la délivrance du permis de construire est subordonnée, en ce qui concerne les distances qui doivent séparer les constructions, à la création, sur un terrain voisin, de servitudes de ne pas bâtir ou de ne pas dépasser une certaine hauteur en construisant, ces servitudes, dites "de cours communes", peuvent, à défaut d'accord amiable entre les propriétaires intéressés, être imposées par la voie judiciaire dans des conditions définies par décret » ; de même que corrélativement l’article R.431-32 indique que « lorsque l'édification des constructions est subordonnée, pour l'application des dispositions relatives à l'urbanisme, à l'institution sur des terrains voisins d'une servitude dite de cours communes, la demande est accompagnée des contrats ou décisions judiciaires relatifs à l'institution de ces servitudes ».

    Force est ainsi de constater qu’aucun de ces articles ne répond expressément à la question. Et pour cause puisque tel n’est pas leur objet dès lors qu’ils ont uniquement trait aux modalités d’institution, à la forme et à la justification de la servitude.

    Dans ce contexte, il semble donc falloir s’en tenir à une lecture de ces articles tenant compte de la nature de la règle d’urbanisme et notamment de la règle d’urbanisme en cause.

    En premier lieu, force est ainsi de rappeler que le droit de l’urbanisme et la législation sur le permis de construire présentent un caractère d’ordre public et poursuivent un but d’intérêt général.

    Il s’ensuit, notamment, qu’une règle d’urbanisme ne saurait en principe être contractualisée. A ce titre, il est de jurisprudence constante que non seulement une convention par laquelle l’administration s’engage sur le contenu ou les modalités d’application des dispositions de son règlement d’urbanisme local est nulle mais qu’en outre, l’inexécution des engagements souscrits contractuellement par la commune ne sera constitutif d’aucune faute et ne pourra donc engager sa responsabilité puisqu’il ne peut en effet être fait grief à l’administration de ne pas avoir respecter une convention entachée de nullité du fait du caractère illicite de son objet (CAA. Paris, 13 juin 1989, Cne de Bois-d’Arcy, Rec., p.319 CAA. Lyon, 31 décembre 1993, Epx Eymain-Mallet, Rec., p.1082 ; CAA. Nantes, 18 avril 2001, M. Diridollou, req. n° 95NT011347 ; CAA. Marseille, 12 juin 2001, Sté Durance-Granulats, req. n° 97MA00876 ; CAA. Marseille. 10 avril 2003, Cne de Coilloure c/ Assoc. ASPEC ; req. n° 98MA02011).

    Mais il a également été jugé que des propriétaires voisins ne peuvent utilement s’entendre pour déroger à des règles d’urbanisme relatives aux gabarits des constructions (CE. 18 mars 1981, SCI de la Caisse des dépôts et des consignations, req. n° 4190) ou, plus spécifiquement, qu’une adaptation mineure aux règles et servitudes d’urbanisme prescrites par la cahier des charges d’un lotissement ne peut légalement être octroyée, nonobstant l’accord des co-lotis, dans la mesure où cette possibilité n’est expressément prévue par aucune disposition du Code de l’urbanisme (CE. 31 janvier 1990, M. et Mme Letort, Rec., p.1032).

    Il n’est donc pas si évident que l’article L.471-1 du Code de l’urbanisme – dont ce n’est donc pas l’objet premier – permette en lui-même et à lui seul de contractualiser l’application d’une règle d’urbanisme lorsqu’elle ne l’a pas prévu.

    En second lieu, lorsque le règlement local d’urbanisme en cause ne le prévoit pas, le recours à une servitude de cours communes comme unique mode de définition des règles relatives à l’implantation des constructions par rapport aux limites séparatives aboutit ni plus, ni moins à déroger à l’une des règles édictées par ce document.

    Il reste, comme on le sait, que l’article L.123-1 du Code de l’urbanisme dispose expressément « les règles et servitudes définies par un plan local d'urbanisme ne peuvent faire l'objet d'aucune dérogation, à l'exception des adaptations mineures rendues nécessaires par la nature du sol, la configuration des parcelles ou le caractère des constructions avoisinantes » ; l’accord éventuel du voisin apparaissant insusceptible d’avoir une quelconque incidence dès lors que l’article 7 du règlement d’urbanisme en cause ne le prévoit pas (CE. 11 mai 1987, Commune de Boran-sur-Oise, req. n°70763 ; CAA. Marseille, 4 mars 1999, req. n°96MA01422).

    Or, au regard de la généralité de ses termes, l’article L.471-1 n’apparait en lui-même et à lui seul susceptible de faire exception à cette règle de principe.

    En troisième lieu, une servitude de cours communes ne permet pas de déroger à n’importe quelle règle du POS/PLU mais à celle relative à l’implantation des constructions par rapport aux limites séparatives fixée par son article 7.

    Or, cet article et ces règles ont un statut quel que peu particulier puisqu’avec celles fixées par l’article 6, il s’agit des seules qu’un PLU doit obligatoirement prévoir (art. R.123-9 ; C.urb) et ce, de façon précise (CE. 18 juin 2010, Ville de Paris, req. n°326.708) ; c’est donc bien qu’elles revêtent un caractère et une importance particuliers.

    Surtout, l’article 7 ne se borne pas à retranscrire au règlement d’urbanisme les règles de prospect du Code civil que visent à organiser une servitude de cours communes puisqu’il procède de considérations plus larges et d’une autre nature, liées notamment à l’urbanisme et à l’hygiène et ce, dans un but d’intérêt général (CE. 11 février 2002, Urset, req. n°221.350).

    Au surplus, si la mise en œuvre d’une servitude de cours communes permet certes de faire abstraction de la limite séparant deux propriétés contiguës, la question est alors de savoir quelles règles d’implantation doivent conséquemment être appliquées au projet.

    Sur ce point, la doctrine administrative prétend qu’il convient alors de faire application des prescriptions de l’article 8 du règlement d’urbanisme local ; ce qui en soi ne serait pas incohérent dès lors que ces prescriptions poursuivent, comme celles de l'article 6, la même finalité que celles de l’article 7 (CAA. Bordeaux, 5 février 2008, Sté Osmose, req. n°06BX00977).

    Pour autant, cette analyse présente certaines difficultés ; dès lors qu’à notre connaissance elle n’est confirmée par aucune jurisprudence.

    Tout d’abord, force est ainsi de rappeler que l’article 8 d’un règlement local d’urbanisme a vocation à régir l’implantation des constructions sur un même terrain, c’est-à-dire sur une même propriété (art. R.123-9 ; C.urb) et donc sur une même unité foncière.

    Or, la définition de principe de l’unité foncière au sens du droit de l’urbanisme ne recouvre pas le cas de parcelles liées par une servitude de cours communes ; étant relevé qu’en revanche, les règlements locaux d’urbanisme peuvent étendre l’application des prescriptions de leur article 8 aux propriétés liées par un acte authentique (CE. 5 mai 1999, M. X…, req. n°158.216).

    Ensuite, si l’on considère que par le jeu d’une convention de cours communes, deux propriétés voisines doivent être considérées comme ne formant qu’un seul et même terrain ne serait-ce qu’au sens de l’article 8 d’un règlement local d’urbanisme, il reste à savoir les conséquences qu’il faut en tirer pour application des règles d’implantation. A titre d’exemple, les limites sur rue du terrain voisin doivent-elles être prises en compte lorsque le règlement régit la longueur de la façade sur voie du terrain ou fixe des règles spécifiques par rapport aux limites séparatives latérales et/ou aux limites de fond.

    Enfin, et peut-être surtout, force est de rappeler que l’article 8 ne compte pas parmi ceux qu’un PLU doit obligatoirement réglementé (CE. 18 juin 2010, Ville de Paris, req. n°326.708)…

    En l’état, il est donc difficile d’admettre qu’alors même que le règlement local d’urbanisme ne le prévoit pas et a fortiori n’en organise pas les conséquences sur les modalités d’application des autres règles, un contrat de cours communes relevant du droit privé permette d’échapper à une règle d’ordre public, poursuivant un but d’intérêt général et répondant à des préoccupations que les auteurs dudit règlement doivent obligatoirement prendre en compte à travers son article 7.

    Cette conclusion présente cependant une difficulté puisque si l’on considère que les POS/PLU doivent prévoir la possibilité de recourir à une « servitude de cours communes », se pose alors la question du recours à cette technique pour les terrains n’étant pas couverts par un tel document puisqu’aucune des dispositions du « RNU » ne prévoit la possibilité de déroger par une telle servitude aux règles d’implantation prescrite par l’article R.111-18.

    Or, les dispositions du « RNU » sont bien entendu d’ordre public, il ne peut y être dérogé ou en être fait exception dans d’autres cas que celles qu’elles prévoient et celles relatives à l’implantation des constructions ne sont pas callées sur les règles de prospect du Code civil (CE. 3 février 1978, Meppiel, Rec. P. 54 ; Cass. civ., 6 novembre 1991, Chamuneau, D.1991, IR.282).

    Il reste que les servitudes de cours communes sont au premier chef visées par l’article L.471-1 du Code de l’urbanisme, lequel compte parmi les dispositions du Livre IV relatif aux travaux de construction, d’aménagement et de démolition et n’est donc pas propre au régime du PLU.

    C’est donc bien a priori que la notion de dispositions d’urbanisme au sens de cet article recouvre également les dispositions du « RNU » et, donc, qu’une servitude de cours communes peut permettre d’écarter l’application de l’article R.111-18 du Code de l’urbanisme alors même qu’il ne le prévoit pas.

    Si la « logique » voudrait qu’il en soit de même pour application de l’article 7 d’un POS/PLU, il reste que l’institution d’un tel document écarte l’ensemble des règles du « RNU » relatives à l’implantation des constructions et, surtout, traduit une volonté de la Ville de se doter de ses propres règles au regard de ses propres choix d’urbanisme, en édictant des règles plus strictes ou plus souples que celles du « RNU », voire en s’abstenant tout simplement de règlementer l’implantation des constructions sur un même terrain.

    Dès lors, si l’on admet néanmoins qu’une servitude cours communes peut en principe être utilement mise en œuvre lorsque l’article 7 du règlement local d’urbanisme ne le prévoit pas, la question devient alors de savoir si ce règlement peut pour sa part utilement moduler, voire écarter expressément cette possibilité…

     

    Patrick E. DURAND
    Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
    Cabinet FRÊCHE & Associés
     

  • Veille administrative : 1 Réponse ministérielle commentée – PLU & Constructions et installations nécessaires aux services publics ou d’intérêt collectif (« CINASPIC »)

    Texte de la question (publiée au JO le : 13/07/2010 page : 7798) : « M. Rudy Salles attire l'attention de M. le secrétaire d'État chargé du logement et de l'urbanisme sur le problème de non-classement des palais des congrès en catégorie CINASPIC (constructions et installations nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif). Les parcs des expositions et les palais des congrès sont des outils structurants d'animation économique des territoires, avec une vocation de rayonnement et de développement des retombées économiques induites par leurs activités. Les parcs des expositions et les palais des congrès ont donc des activités très proches pour ne pas dire quasi identiques en termes d'accueil et d'organisation de manifestations. C'est d'ailleurs pour cette raison que les sociétés de gestion de ces équipements sont regroupées au sein d'une même fédération professionnelle la FSCEF (foires, salons, congrès et évènements de France). Ces équipements représentent, dans toutes les villes où ils sont implantés, des surfaces d'activité qui sont répertoriées dans les documents d'urbanisme. La loi instaurant les plans locaux d'urbanisme (PLU) a créé une catégorie classifiant les surfaces d'intérêt général dite CINASPIC, laissant aux collectivités territoriales la charge d'établir la liste précise des locaux rentrant dans cette catégorie. La ville de Paris a, dans le cadre de son PLU, établi une liste des surfaces classées CINASPIC dans laquelle on retrouve les théâtres, les stades non commerciaux, les centres de santé, les parcs des expositions, les ambassades. Contrairement aux parcs des expositions, les palais des congrès n'ont pas été classés dans la catégorie des CINASPIC. De ce fait, les surfaces d'activité des palais des congrès ne sont pas protégées par le PLU. Il lui demande donc quelles mesures le Gouvernement entend prendre afin d'intégrer les palais des congrès dans cette catégorie »


    Texte de la réponse (publiée au JO le : 07/09/2010 page : 9772) : « L'article R. 123-9 du code de l'urbanisme relatif au règlement du plan local d'urbanisme précise que des règles particulières peuvent être applicables aux « constructions et installations nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif » (les « CINASPIC »). Ces derniers peuvent ainsi bénéficier de règles spécifiques de hauteur, d'implantation, de surface, etc. Toutefois le code ne donne aucune définition de cette notion. Certains PLU énumèrent donc, dans leur lexique généralement annexé au règlement, les constructions ou installations qui relèvent précisément de cette catégorie. C'est en effet aux collectivités qu'il appartient, au regard de leurs choix en matière d'urbanisme et d'aménagement, de lister ou non les constructions entrant dans cette catégorie. Les décisions prises par les communes à cet égard relèvent de l'opportunité, sous réserve que soient détaillés dans le document d'urbanisme les motifs des règles retenues et sauf erreur manifeste dans le choix de ces règles. Le contrôle de l'État sera donc nécessairement limité sur cette question dans la mesure où il s'attache plus aux questions de stricte légalité que d'opportunité. D'une manière générale il n'est pas judicieux d'enfermer les CINASPIC dans des catégories prédéterminées. Il s'agit, en effet, d'une notion à caractère évolutif dépendante des pratiques et des évolutions notamment technologiques. Une liste close n'aurait, par exemple, pas permis de considérer les éoliennes ou les antennes de radiotéléphonie comme faisant partie de cette catégorie, alors que c'est pourtant le cas. Finalement, les règles applicables aux CINASPIC ne sont pas nécessairement plus favorables mais peuvent être un moyen de contrôler de manière plus rigoureuse l'implantation de certains ouvrages ou installations ».


    Commentaire : voici une réponse ministérielle qui nous permet d’aborder une question d’importance : les PLU peuvent-ils, comme l’induit le Ministère, définir la notion de « CINASPIC » et bien plus déterminer par une « liste close » ce qui relève ou non de cette catégorie.

    Comme le précise le Ministère, il est exact que ni l’article R.123-9, ni aucune autre disposition du Code de l’urbanisme ne définit la notion de « CINASPÏC ».

    En revanche, les contours de cette notion sont aujourd’hui assez précisément fixés par la jurisprudence, laquelle ne s’est d’ailleurs pas réellement éloignée de ceux initialement déterminés par la doctrine administrative. En effet, le Ministère de l’Equipement avait lui-même précédemment précisé que :

    « les constructions à destination d’équipements collectifs correspondent à une catégorie vaste et ambiguë qui englobe l’ensemble des installations, des réseaux et des bâtiments qui permettent d’assurer à la population résidence et aux entreprises les services collectifs dont elles ont besoins (…).
    Le POS peut distinguer ce type de destination des autres constructions (…).
    Les bureaux correspondent aux locaux où sont effectués des tâches administratives et de gestion, dans le cadre de l’administration, des organismes financiers et des assurances (…)
    » (DGUHC, « Guide des POS », Juillet 1999, p.102).


    univer.jpgPrécisément, il ressort ainsi de la jurisprudence qu’effectivement « la notion d’équipement public ne saurait se confondre avec celle de bâtiment public, ni bien sûr avec celle de bâtiment accueillant du public. (…) Les bureaux de la CPAM, où les agents accomplissent leur travail, ne sont pas des équipements publics comme le sont une école, un hôpital, une piscine ou une bibliothèque, lesquels accueillent du public pour lui offrir un service d’enseignement, de soins, de loisirs. Il y’a dans la notion d’équipement public, l’idée de réponse apportée à un besoin collectif, par la mise à disposition d’installations sportives, culturelles, médicales, etc., ce que ne recouvre pas une simple construction de bureaux administratifs, même s’ils accueillent du public » (Concl. MITJAVILLE : CE. 3 mai 2004, CPAM de la Meuse, req. n°223.091).

    Mais ultérieurement, la jurisprudence administrative y a ajouté un autre élément d’appréciation : il doit s’agir d’un besoin d’intérêt général.

    En résumé, un « équipement collectif est une installation assurant un service d’intérêt général destiné à répondre à un besoin collectif » (Ccl Y.AGUILA sur CE. 23 novembre 2005, req. n°262.105, in BJDU, n°1/2006, p.20).

    Cette définition résulte de la finalité même de la notion et de l’objet de l’actuel article R.123-9 de Code de l’urbanisme qui « vise à fonder une faculté de dérogation aux règles générales » (Concl Y.AGUILA sur CE. 23 novembre 2005, req. n°262.105, in BJDU, n°1/2006, p.20).

    Il s’ensuit que le seul fait que la construction considérée soit réalisée par et/ou pour le compte d’une personne publique ne saurait en principe suffire à la qualifier d’équipement public, d’équipement nécessaire aux services publics ou d’équipement d’intérêt collectif (sur le caractère inopérant du critère organique : Ccl Y.AGUILA sur CE. 23 novembre 2005, req. n°262.105, in BJDU, n°1/2006, p.20).

    Surtout, compte tenu de sa finalité, cette notion fait l’objet d’une application stricte puisqu’à titre d’exemple, il a pu être jugé que :

    • les bureaux annexes de la Prison de la Santé ne constituaient pas de tels équipements au sens de l’ancien POS parisien alors même que ce dernier visait comme faisant partie de cette catégorie les établissements pénitentiaires (CE. 18 octobre 2006, Synd. des copropriétaires de l’immeuble « Les Jardins d’Arago », req. n°294.096) ;
    • une résidence, sise sur le même terrain qu’un lycée et destinée à accueillir les élèves des classes préparatoire de ce dernier, ne constituait pas un « CINASPIC » alors même que le POS en cause classait dans cette catégorie les bâtiments scolaires (CAA. Marseille, 30 août 2001, req. n°99MA02325).

    Dès lors si à notre sens l’article R.123-9 du Code de l’urbanisme ne s’oppose pas ce que les PLU déterminent ce qui constituent ou non un « CINASPIC » – d’autant que d’une façon générale cet article n’a pas nécessairement la portée que lui prête l’administration – il nous semble qu’effectivement cette définition peut faire l’objet d’un contrôle de la part du juge administratif – puisque l’on voit bien le risque d’abus et détournement qu’il peut y avoir en la matière – mais que celui-ci a vocation a être plus poussé que ce contrôle minimal que constitue le contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation.

    Mais quoi qu’il en soit, l’examen de la jurisprudence rendue en la matière, permet de relativiser l’opportunité et/ou l’utilité d’une telle définition ; du moins telle qu’elle est le plus souvent opérée par les POS/PLU qui dans la plupart des cas visent précisément tel ou tel équipement en considération de leur affectation : équipement scolaire, équipement sportif, équipement culturel, etc…

    Tout d’abord, ce type de définition ne prime pas les critères dégagés par la jurisprudence pour apprécier ce qui constitue ou non un « CINASPIC ».

    En d’autres termes, le fait que la construction considérée ait une affectation correspondante à celle visée par le POS/PLU à travers sa définition ou sa liste des « CINASPIC » ne signifie pas nécessairement que cette construction relève effectivement de cette catégorie.

    A titre d’exemple, pour application d’un article 14 autorisant un COS excédentaire pour les équipements collectifs et notamment les équipements culturels, il a été jugé qu’un complexe cinématographique constituait certes un équipement à caractère culturel mais n’en était pas pour autant un équipement collectif dès lors qu’à proprement parler, sa réalisation ne répondait pas à un besoin d’intérêt général (CE. 23 novembre 2005, req. n°262.105).

    Ensuite, les collectivités peuvent « librement » les définir ou les lister mais elles peuvent en outre prévoir des règles distinctes selon les types de « CINASPIC » en visant des types et des catégories parfois relativement proches.

    Or, il va sans dire que les auteurs du POS/PLU sont ultérieurement tenus par cette « catégorisation » qui les lie et qu’ils ne sauraient donc appliquer en opportunité puisqu’à titre d’exemple, un permis de construire portant sur l’extension d’un stade a été annulé dans la mesure où il avait été délivré en faisant application des règles de hauteur visant les équipements de loisirs cependant que les travaux portaient sur un équipement sportif (CAA. Douai, 7 juillet 2005, Assoc. « Sauvons la Citadelle de Lille », req. n°05DA00010 ; confirmé en cassation).

    Dans le même sens, il faut également être vigilant quant aux termes employés. En effet, si la qualification d’équipement collectif est en principe indépendante de toute considération liée à la qualité du maître d’ouvrage (pour exemple : CAA. Paris, Boulart, req. n°97PA00693), il a néanmoins pu être jugé que « si l'installation projetée, qui consiste en un centre d'accueil pour enfants destiné à recevoir des jeunes dont la santé, la sécurité, la moralité, l'éducation sont compromises, a le caractère d'un équipement collectif d'intérêt général, cette seule circonstance n'est pas de nature à lui conférer le caractère d'équipement public au sens de l'article UE 1 II 2 du règlement du plan d'occupation des sols » dès lors que celui-ci ne visait expressément que les équipements publics » (CAA. Versailles, 19 janvier 2006, Fondation Mequignon, req. n°04VE00237).

    Enfin, et surtout, une liste close ou l’édiction de prescriptions spécifiques ne bénéficiant expressément que tel ou tel « CINASPIC » présente un inconvénient majeur puisqu’elles ne s’appliquent pas aux autres équipements d’intérêt collectif puisqu’à titre d’exemple, il a été jugé : « que les permis de construire litigieux ont pour objet l'extension de l'immeuble dans lequel l'association "chez nous" a réalisé un centre d'accueil et d'hébergement pour des jeunes en difficulté ; qu'un tel bâtiment n'a pas les caractéristiques d'un bâtiment scolaire, hospitalier ou sanitaire, ni celles d'un équipement d'infrastructure au sens des dispositions précitées de l'article Uc 14 du règlement du plan d'occupation des sols, qui sont, d'après leurs termes mêmes, d'interprétation stricte ; que le permis de construire ne pouvait, par suite, légalement autoriser cet immeuble à dépasser le coefficient d'occupation des sols fixé pour la zone du plan d'occupation des sols dans laquelle se trouve situé le bâtiment dont la construction a été autorisée » (CE. 15 juin 2001, Cne de Vieux Boucau, req. n°218.119).

    Mais les listes voulues pour figer dans le PLU ce qui constitue ou non des « CINASPIC » et, plus généralement, l’article R.123-9 du Code de l’urbanisme génèrent deux interrogations (dont l’une plus « sérieuse » que l’autre).

    En premier lieu, et comme le souligne à raison la réponse ministérielle commentée, il s’agit d'une notion à caractère évolutif. Deux observations sur ce point.

    D’une part, il incombe au juge administratif d’opérer un contrôle des normes et des servitudes destinées à faciliter la réalisation d’équipements d’intérêt général ; ce qu’il fait notamment en appréciant la réalité des besoins locaux auquel l’équipement en cause doit satisfaire (pour exemples : CAA. Lyon, 29 juin 2010, Monique A., req. n°08LY02349 ; CAA. Nancy, 18 novembre 1999, Cne de Heiteren, req. n°96NC01794).

    D’autre part, on sait qu’une norme édictée par un POS/PLU peut devenir illégal et donc inopposable en raison de l’évolution des circonstances de droit ou de fait ayant concouru à son adoption. A ce titre notamment, il a été jugé qu’un emplacement réservé cessé d’être opposable dès lors qu’il était devenu inutile (CAA. Bordeaux, 12 février 2007, M. Jacques Y., req. n°04BX00214).

    Ainsi, on peut s’interroger sur l’applicabilité des normes propres aux « CINASPIC » lorsqu’il peut être établi que, d’une part, elles visaient à satisfaire à des besoins locaux déterminés lors de l’adoption du POS/PLU mais que, d’autre part, ces besoins ont depuis été satisfaits ou ont disparus.

    En second lieu, et plus spécifiquement, on peut également relever qu’il a été jugé : « qu'il est constant que les locaux acquis par la fondation étaient exclusivement destinés à l'habitation ; que la création d'un centre d'hébergement temporaire pour enfants, qui, comme il vient d'être dit est un équipement collectif d'intérêt général et ne saurait être regardé comme une construction à usage d'habitation, est ainsi constitutif d'un changement de destination du bâtiment existant ; que, dès lors que les dispositions de l'article UE 1 II 1 précitées n'autorisent les changements de destination qu'en tant qu'ils portent sur la création de locaux à usage de bureaux et de services, c'est à bon droit que le tribunal a jugé que lesdites dispositions faisaient obstacle à la délivrance du permis de construire sollicité par la FONDATION MEQUIGNON » (CAA. Versailles, 19 janvier 2006, Fondation Mequignon, req. n°04VE00237).

    Rappelons ainsi que s’agissant du régime des travaux sur existants, l’article R.421-17 du Code de l’urbanisme se borne à viser « les changements de destination d'un bâtiment existant entre les différentes destinations définies à l'article R. 123-9 » ; ce dont il semble résulter (voir ici puis là) que tout changement de destination est à tout le moins soumis à déclaration préalable, y compris si ce changement ne s’accompagne d’aucun travaux.

    Or, l’article R. 123-9 (al.18) du Code de l’urbanisme vise « les constructions destinées à l'habitation, à l'hébergement hôtelier, aux bureaux, au commerce, à l'artisanat, à l'industrie, à l'exploitation agricole ou forestière ou à la fonction d'entrepôt » mais également donc « les constructions et installations nécessaires aux services publics ou d’intérêt collectif ».

    Mais si au regard de cet article, certains ouvrages ne peuvent qu’être qualifiés de « CINASPIC » d’autres peuvent sur ce point présenter une double destination ou plutôt une destination primaire et, le cas échéant, une destination secondaire.

    A titre d’exemple, une usine d’incinération constitue intrinsèquement et en toute hypothèse une construction à destination industrielle, laquelle peut toutefois accéder au statut d’équipement collectif (CE. 23 décembre 1988, Association pour la défense de l’environnement de la Région de Miremont, req. n°82.863) et être soumise aux prescriptions spécifiquement prévues par le plan local d’urbanisme pour ce type d’équipement » (CE. 16 juin 2004, Laboratoire de Biologie Végétale – Yves ROCHER, req. n° 254.172), si d’une façon plus particulière l’usine considérée répond à un besoin de la population.

    On peut dès lors se demander si la catégorie des « constructions et installations nécessaires aux services publics ou d’intérêt collectif » constituera une destination à part entière pour application du principe posé par les nouveaux articles R. 421-14 et R. 421-17 ; étant d’ailleurs relevé qu’elle est visée en tant que telle par le formulaire « CERFA » de déclaration préalable.

    Mais force est d’admettre que la réponse devrait être négative puisque si tel était le cas le simple fait pour une construction de perdre les caractéristiques pour lesquelles elle pouvait être considérée comme un équipement d’intérêt collectif, pour ainsi s’en retrouver réduite à sa destination primaire, emporterait un changement de destination soumis à déclaration....

     

    Patrick E. DURAND
    Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
    Cabinet FRÊCHE & Associés