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Le transfert partiel d’un permis de construire aboutit-il à la formation d’un permis de construire conjoint ou à la formation de deux autorisations distinctes, le cas échéant unipersonnelles ?

Ainsi que nous l’avions exposé dans la note dédiée à l’arrêt « Ville de Grenoble », l’un des apports indirects de cette décision est d’avoir étendu le champ d’application de la pratique du transfert partiel de permis de construire. Comme d’autres en effet, mais contrairement à certains toutefois, nous considérons qu’un transfert partiel de permis de construire a pour effet de scinder ce dernier en plusieurs autorisations distinctes et non pas, donc, d’étendre le nombre des bénéficiaires d’un permis demeurant unique mais s’en trouvant ainsi conjoint.

Tout en y apportant un tempérament, l’arrêt « Ville de Grenoble » a néanmoins maintenu la règle de principe selon laquelle la réalisation d’un ensemble immobilier unique doit relever d’un seul et même permis de construire. Et comme on le sait, à ce titre, la Cour administrative d’appel de Marseille avait pu juger qu’un permis de construire portant sur ensemble immobilier unique – cet arrêt compte parmi les rares à avoir précédemment employé cette terminologie – ne saurait légalement faire l’objet d’un transfert partiel (CAA. Marseille, 18 mars 2004, Cne de Beausoleil, req. n° 01MA00551) ; étant, d’ailleurs, souligné que dans l’arrêt ayant consacré cette pratique, le Conseil d’Etat en avait lui-même limité l’étendue au cas de « constructions distinctes » (CE. 24 juillet 1987, Epx Rayrole, req. n° 61.164).

NB : sur le site dédié au "nouveau" permis de construire, il est d’ailleurs intéressant de relever que l’administration centrale indique dorénavant que « la faculté de transférer en faveur de bénéficiaires différents n’est donc possible que pour autant que le permis de construire initial est divisible, par exemple lorsqu’il porte sur des bâtiments distincts ».

Or, nous voyons mal comment cette solution pourrait s’expliquer autrement que par le fait qu’un transfert partiel aboutie à faire relever la réalisation d'un ouvrage indivisible de plusieurs autorisations distinctes et, a contrario, nous voyons surtout plus mal encore comment la portée de cet arrêt pourrait être compatible avec la thèse selon laquelle le transfert partiel d’un permis de construire aboutit à la formation d’un permis de construire unique et conjoint. En effet, comme l’implique le caractère réel et non pas personnel du permis de construire, et l’induisent les termes de l’arrêt « Ville de Grenoble », le seul fait qu’un ensemble immobilier unique relève de plusieurs maîtres d’ouvrage ne saurait suffire à fractionner la réalisation de cet ensemble en plusieurs permis de construire.

Mais dans la mesure où, d’une part, le transfert partiel d’un permis de construire se rapportant à un ensemble immobilier unique n’est en principe pas légalement possible (CAA. Marseille, 18 mars 2004, Cne de Beausoleil, req. n° 01MA00551) mais si, d’autre part, un tel transfert aboutissait à la formation d’une autorisation conjointe, il s’en suivrait qu’un tel ensemble ne saurait donc donner lieu à un permis de construire conjoint. Mais, dès lors qu’en principe, il ne saurait non plus faire l’objet de plusieurs permis de construire, il s’ensuivrait également qu’un tel ensemble devrait nécessairement relever d’un seul et même maîtres d’ouvrage, du moins « apparent » au regard de la règlementation sur le permis de construire…. Or, précisément, la consécration du permis de construire conjoint (CE. 28 juillet 1999, SA d’HLM « Le nouveau logis – Centre Limousin », req. n° 182.167) s’est faite à l’égard d’un projet constituant un ensemble immobilier unique constitué en l’occurrence de deux ouvrages accolés sur un parc de stationnement souterrain commun.

Cependant, on pourrait bien entendu objecter que l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Marseille est entaché d’une erreur de droit sur le sujet. Il reste que les deux arrêts du Conseil d’Etat ayant trait au transfert partiel vont également dans ce sens.

Commençons par le plus récent, l’arrêt « François Poncet » (CE. 22 novembre 2002, François-Poncet, req. n° 204.244). Dans cette affaire, le projet en cause avait été autorisé par un permis de construire, lequel, plusieurs années après, avait donné lieu, le même jour, à deux arrêtés distincts ; l’un portant permis de construire modificatif délivré au titulaire du permis d’origine, l’autre portant transfert partiel du permis modifié au bénéfice d’un tiers.

Si l’on s’en tient à la thèse selon laquelle un transfert partiel aboutit à la formation d’un permis de construire conjoint, il aurait donc dû y avoir « à l’arrivée » dans cette affaire un seul et même permis de construire modifié. Pour autant, le Conseil d’Etat a jugé que :

« Considérant que l'administration soutient dans sa défense que les arrêtés du 15 novembre 1990 ont pour seul effet de scinder en deux l'autorisation délivrée le 18 mai 1982 à la société Le Grand Carénage, qu'ils doivent être regardés comme des permis de construire modificatifs et ne peuvent, par suite, être contestés dans celles de leurs dispositions qui seraient devenues définitives ; qu'il ressort toutefois des pièces du dossier que le permis de construire initial délivré le 18 mai 1982 à la société Le Grand Carénage prévoyait l'édification d'un hôtel et de quarante maisons individuelles sur treize parcelles référencées au cadastre AW 11 à AW 23, alors que les arrêtés contestés ont été pris sur la base d'une nouvelle division parcellaire des terrains d'assiette intervenue postérieurement au permis initial, le permis délivré le 15 novembre 1990 à la société Le Grand Carénage portant sur un hôtel et vingt-deux maisons situées sur vingt-deux parcelles cadastrales, et le permis transféré à la même date à la société Immobart autorisant, quant à lui, la construction de dix-huit maisons individuelles situées sur autant de parcelles ; que cette nouvelle division parcellaire, alors que le permis initial n'a pas été instruit en application des dispositions de l'article R. 421-7-1 du code de l'urbanisme qui permettent une division ultérieure en propriété ou en jouissance des terrains d'assiette, constitue une modification d'une nature et d'une importance telles que les arrêts contestés doivent être regardés non comme des décisions modificatives d'un permis de construire antérieur, mais comme délivrant deux nouveaux permis de construire dont la légalité doit être examinée en elle-même » ;

et qu’en d’autres termes il y avait deux « modificatifs » requalifiés en l’occurrence – compte tenu de l’importance des modifications projetées – en deux nouveaux permis de construire. Et d’ailleurs, dans ses conclusions sur cette affaire, on peut relever que le Commissaire du gouvernement Austry a notamment souligné que « c’est ainsi que le permis modificatif délivré à la SCI du Grand Carénage porte sur 22 parcelles alors que le permis transféré à la société Immobart concerne 18 parcelles » (BJDU, n°6/2002, p.443). A l’arrivée, il y avait donc bien deux permis unipersonnels, délivrés à des titulaires distincts.

Or, dans la mesure où des deux arrêtés en cause l’un d’eux seulement portait délivrance d’un permis de construire modificatif, force est donc d’admettre que c’est par l’effet de l’arrêté de transfert partiel édicté le même jour qu’au final, il y a eu formation de deux autorisations distinctes, chacune qualifiée de permis de construire par le Conseil d’Etat.

Mais cette solution ressortait déjà de l’arrêt « Epoux Rayrol » (CE. 24 juillet 1987, Epx Rayrole, req. n° 61.164). Dans cette affaire, il y avait eu un permis de construire unique et unipersonnelle ayant fait l’objet d’un transfert partiel au bénéficie de tiers amenant le Conseil d’Etat à évoquer deux permis de construire dont l’un a ultérieurement fait l’objet de deux arrêtés modificatifs délivrés unipersonnellement et distinctement aux titulaires respectifs de ces deux permis :

« Considérant que, par arrêté du 28 juillet 1981, le maire de Combloux [Haute-Savoie] a accordé à M. Roubert le permis de construire deux châlets, le châlet A devant être implanté sur la parcelle cadastrée section B 2114, le châlet B sur la parcelle cadastrée 2116, ces deux parcelles étant séparées par une voie de circulation dont l'assiette, constituant la parcelle n° 2115, devait aux termes dudit permis, être cédée à la commune ; que le 10 mai 1982, le maire a décidé de transférer le permis de construire le châlet A à M. Villeneuve et le permis de construire B à M. Willemin avec l'accord de M. Roubert, titulaire du permis initial et d'accorder en même temps à M.Willemin l'autorisation de modifier les façades et l'implantation de la construction ; qu'enfin par un arrêté du 15 décembre 1982 un permis modificatif a été accordé pour le bâtiment dont la construction était envisagée par M. Villeneuve » ;

cet enchainement d’actes n’ayant donc pas abouti à la formation d’un permis de construire conjoint puis à la délivrance d’arrêtés modificatifs conjointement délivrés aux deux « co-titulaires » dudit permis.

Mais il est vrai que le « considérant » précité est quelque peu descriptif en se bornant à présenter la nature des actes édictés dans cette affaire. Il reste qu’il analyse tout de même l’acte de transfert comme suit : « le 10 mai 1982, le maire a décidé de transférer le permis de construire le châlet A à M. Villeneuve et le permis de construire B à M. Willemin avec l'accord de M. Roubert, titulaire du permis initial ». Mais surtout, c’est sur cette base et à la suite de ce considérant que le Conseil d’Etat a jugé que :

« Considérant d'une part que le permis de construire n'est pas délivré en considération de la personne qui en devient titulaire ; qu'ainsi, pendant la période de validité dudit permis, la responsabilité de la construction peut être transférée à une ou plusieurs autres personnes avec l'accord du titulaire initial, sans qu'il y ait lieu de délivrer à celles-ci un nouveau permis ; que lorsque l'autorisation initiale porte, comme en l'espèce, sur deux constructions distinctes, rien ne s'oppose à ce que ce transfert ait lieu, pour chacune d'entre elles, en faveur de bénéficiaires différents ».

Or, s’il le transfert partiel d’un permis de construire aboutissait à un permis de construire conjoint, cette précision n’aurait pas eu lieu d’être puisque chacun de ces « co-titulaires » s’en retrouverait titulaire pour son tout et non pas pour telle ou telle composante du projet autorisé.

Il faut, en effet, rappeler que le permis de construire présente un caractère réel, il se borne donc à autoriser un projet et non pas telle ou telle personne à exécuter ce projet, ni a fortiori à autoriser telle personne à exécuter telle partie de ce projet et telle autre à réaliser telle autre partie de ce même projet. Telle est précisément la raison pour laquelle, il a été jugé chacun des deux co-titulaires d’un permis de construire conjoint doit présenter une « titre habilitant à construire » sur l’ensemble de l’assiette foncière de ce permis puisque chacun est réputé être autorisé à exécuter la totalité du projet et, surtout, que si l’un des deux « co-titulaires » n’est pas titré, le permis de construire peut n’être annulé qu’en tant qu’il a été délivré à celui-ci ; cette annulation partielle n’ayant aucune conséquence pour le titulaire de ce qui s’en trouve une autorisation unipersonnelle puisqu’il était déjà regardé comme autorisé à réaliser l’ensemble du projet. Mais dès lors qu’il ressort de l’arrêt « Epx Rayrol » que l’effet d’un transfert partiel est « d’individualiser » ce que chacun des bénéficiaires de ce transfert est autorisé à exécuter, c’est donc bien qu’un tel transfert aboutit à la formation d’autorisations distinctes puisqu’une autorisation conjointe n’opère pas une telle individualisation.

Pour conclure, il faut d’ailleurs rappeler qu’un transfert de permis de construire emporte pour son titulaire d’origine le retrait de cette autorisation – c’est pourquoi il requiert l’autorisation de son titulaire (CE, 20 octobre 2004, SCI LOGANA, req. n°257.690) ; le transfert partiel d’un permis de construire aboutit donc pour son bénéficiaire initial au retrait partiel de cette autorisation. Aussi, compte tenu du caractère réel du permis de construire dont il résulte, d’une part, qu’il se borne à autoriser un projet et, d’autre part, que le transfert porte nécessairement sur l’objet du permis, il s’ensuit donc que l’auteur d’un transfert partiel s’en trouve titulaire d’une autorisation réelle ne portant plus sur la partie du projet initial transférée. Partant, nous voyons donc mal comment le bénéficiaire de ce transfert partiel pourrait pour sa part s’en trouver titulaire d’autre chose que d’une autorisation propre ne portant que sur la partie transférée du projet.

Il ne nous semble donc pas que la doctrine de l'époque se soit méprise en voyant dans l'arrêt « Le nouveau logis – Centre Limousin » - et non pas dans l'arrêt « Epoux Rayrole » - la première reconnaissance du permis de construire conjoint auquel n'aboutit donc pas la pratique validée par l'arrêt rendu douze années auparvant.




Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés

Une opération relevant, prise isolément, du champ d’application de l’article R.431-24 du Code de l’urbanisme implique-t-elle, dès lors qu’elle est projetée dans un lotissement, une nouvelle autorisation de lotir (permis d’aménager ou déclaration d’aménagement), le cas échéant modificative, ou peut-elle simplement donner lieu à un permis de construire valant division ?


Précisons-le d’emblée, selon nous, rien ne semble s’opposer à ce qu’un permis de construire valant division porte sur le lot d’un lotissement dès lors que cette opération respecte tout à la fois la règlementation des lotissements et, surtout, « l’esprit » du permis de construire valant division.

I.- Pour autant qu’il en soit besoin, rappelons en effet que, d’une part, les divisions pratiquées en exécution d’un permis de construire valant division ne sont pas considérées comme constitutives d’un lotissement en application de l’article R.442-1 (c) du Code de l’urbanisme et que, d’autre part, les terrains issus de ces divisions, notamment, ne sont pas considérés comme des « lots à construire » (art. R.442-2 f) ; C.urb) au sens de l’article R.421-19 (a) du Code de l’urbanisme : ces terrains ne sont donc pas des « lots à construire » au sens de la règlementation sur les lotissements soumis à permis d’aménager.

De ce fait, nous voyons donc mal comment la délivrance d’un permis de construire valant division portant sur un lot d’un lotissement autorisé pourrait, en elle-même et par principe, constituer un contournement de la règlementation applicable à ce dernier type d’aménagement puisque pour présenter des aspects factuels communs, il n’en demeure pas moins qu’il s’agit de deux procédures totalement distinctes, aux régimes juridiques respectifs en tous points différents.

D’ailleurs, force est d’admettre que les dispositions combinées des articles R.442-1 (c) et R.442-2 (f) du Code de l’urbanisme, en ce qu’elles excluent du décompte des « lots à construire » au sens de la règlementation sur les lotissements les terrains issus d’une division réalisée au titre de l’article R.431-24 du Code de l’urbanisme, tendent à établir que ces deux procédures peuvent coexister. Si par nature le lotissement et le permis de construire valant division étaient « incompatibles » dans le cas d’une opération projetée sur un même terrain, on verrait en effet mal l’utilité des dispositions susvisées, laquelle serait à tout le moins substantiellement réduite.

II.- Mais outre ces deux constats de principe, la délivrance et l’exécution régulières d’un permis de construire valant division dans un lotissement ne nous parait pas pouvoir « concrètement » constituer un détournement de la règlementation applicable à ce dernier type d’aménagement.

1.- D’un point de vue procédural, en effet, rappelons qu’une demande de permis d’aménager et une demande de permis de construire valant division :

- d’une part, sont assujetties au même délai d’instruction de principe et sont soumises, pour l’essentiel, aux mêmes cas de prorogations de ce délai ;

- d’autre part, impliquent l’une et l’autre la présentation d’un dossier générant des contraintes équivalentes d’un point de vue quantitatif et qualitatif.

A cet égard, et comme à l’égard du point suivant d’ailleurs (le régime propre au lotissement), la combinaison d’un lotissement et d’une « opération groupée » (celle relevant d’un permis de construire valant division) ne pourrait présenter d’intérêt que pour échapper au permis d’aménager en faisant relever le lotissement d’une simple déclaration d’aménagement.

Il reste qu’aux termes des dispositions combinées des articles R.421-19 (a) et R.423 (a) du Code de l’urbanisme, le premier des critères participant à déterminer si un lotissement est soumis à permis d’aménager ou à déclaration d’aménagement tient au nombre de « lots à construire » (art. R.421-19 ; C.urb) puisqu’en toute hypothèse un lotissement de moins de trois lots n’est jamais assujetti à permis.

Mais dès lors, l’obtention d’un permis de construire valant division dans un lotissement déclaratif ne saurait caractériser un détournement de la procédure du permis d’aménager puisqu’aux termes de l’article R.441-2 (c) les terrains issus de l’exécution d’un permis de construire valant division ne sont pas des lots à construire au sens de l’article R.421-19 (a) du Code de l’urbanisme et, par voie de conséquence, n’ont pas à être pris en compte pour établir si à cet égard l’opération, prise dans son ensemble, relève d’un permis d’aménager ou d’une simple déclaration.

2.- Mais c’est bien entendu en considération du régime propre du lotissement et, plus particulièrement, de celui applicable aux lotissements soumis à permis d’aménager que le permis de construire valant division portant sur l’un des lots ainsi autorisés serait susceptible en première analyse d’être considéré comme constitutif d’un détournement de procédure. Tel ne nous parait toutefois pas le cas.

Il faut, en effet, préciser que l’article R.442-2 (f) du Code de l’urbanisme n’exclut de la notion de « lots à construire » au sens de l’article R.421-19 (a) que les terrains issus des divisions autorisées par le permis de construire délivré en application de l’article R.431-24 – c’est-à-dire celles pratiquées au sein de son périmètre, telles qu’elles sont figurées par le plan de division produit par le pétitionnaire – et non pas l’assiette de cette autorisation lorsque son périmètre ne couvre qu’une partie de l’unité foncière d’origine ; cette assiette pouvant dans ce cas être constitutive d’un lot à construire au sens de la règlementation sur le lotissement.

Il s’ensuit que lorsqu’il porte sur un lotissement, l’assiette foncière du permis de construire valant division ne se substitue pas au « lot à construire » constituant cette dernière, lequel ne « disparait » donc pas, et n’est donc pas exclu du lotissement considéré. Par voie de conséquence, la délivrance d’un permis de construire valant division sur l’un des lots d’un lotissement n’a pas pour effet de rendre inopposable le régime applicable à ce type d’aménagement et, notamment :

- d’une part, le corps de règles constituant les garanties offertes à l’acquéreur de ce lot ;

- d’autre part, les conditions relatives à la délivrance d’un permis de construire portant sur un lot d’un lotissement, telles qu’elles résultent de l’article R.431-18 du Code de l’urbanisme.

Il est vrai qu’en revanche, les acquéreurs des terrains et des bâtiments objets du permis de construire valant division ne bénéficieront pas de telles garanties alors même que l’opération groupée objet de ce permis est sise au sein d’un lotissement.

Il reste qu’il s’agit là d’une conséquence propre à tout permis de construire valant division dont le régime est totalement dissocié de celui du lotissement – y compris lorsque l’opération groupée considérée ne porte que sur des maisons individuelles – puisqu’en substance, si ces deux types d’aménagement ont pour point commun d’impliquer des divisions foncières en propriété ou en jouissance, leur cause et leur finalité respectives sont totalement distinctes, si bien que c’est le régime de droit commun des conditions d’exécution du permis de construire qui est réputé offrir ces garanties. En effet, la finalité première d’une opération de lotissement est principalement de produire des « lots à construire » (art. L.442-1 ; C.urb) ; à charge pour les acquéreurs de ces lots d’y réaliser leurs projets de construction : c’est pourquoi le régime du lotissement tend donc à garantir qu’ils disposeront d’un terrain constructible au regard des prescriptions générales d’urbanisme applicables en la matière.

Or, pour sa part, le permis de construire valant division constitue une seule et même autorisation permettant tout à la fois l’édification de bâtiments puis le détachement de leur terrain d’assiette.

Il reste qu’à cet égard, ce permis constitue une autorisation indissociable et non pas la réunion sous un même arrêté de deux autorisations distinctes (en ce sens : CAA. Bordeaux, 17 mars 2009, Sté Bouygues Immobilier, req. n°07BX02438) dont l’une autoriserait un projet de construction et l’autre un projet de division foncière.

Il s’ensuit que c’est la réalisation de l’ensemble du projet – édification des bâtiments, viabilisation de leur terrain d’assiette tels qu’ils résultent des divisions liés à la commercialisation de ces bâtiments et, le cas échéant, réalisation des équipements communs – qui incombe entièrement au titulaire de cette autorisation, lequel en tant qu’acquéreur du « lot à construire » constituant l’assiette de son permis bénéficie des garanties résultant des obligations mises à la charge du lotisseur, notamment, pour ce qui concerne la viabilisation de ce lot : à travers cette garantie, les acquéreurs des « terrains bâtis » à constituer en exécution du permis de construire valant division ont donc indirectement la garantie que leurs immeubles pourront eux-mêmes être viabilisés.

A la différence du lotissement, le permis de construire groupé n’a donc pas pour objet d’autoriser la seule vente et la division subséquente d’un terrain à construire mais porte nécessairement sur la vente de terrains bâtis et viabilisés ; ce qui en soi constitue la garantie des acquéreurs de ces ensembles immobiliers.

A cet égard également, la délivrance d’un permis de construire valant division sur le lot d’un lotissement, même soumis à permis d’aménager, ne nous semble donc pas constituer un détournement du régime propre à ce type d’aménagement.

3.- Mais en dernier lieu, on pourrait également objecter que la réalisation d’une opération groupée dans un lotissement constitue une méconnaissance de l’autorisation portant sur ce dernier dès lors que le permis d’aménager comme la déclaration d’aménagent autorisent un nombre de lots déterminés que l’exécution du permis de construire valant division augmenterait, donc.

Il reste qu’une autorisation d’urbanisme se borne à autoriser les travaux et les aménagements relevant de son champ d’application matériel. Or, aux termes de l’article L.442-1 du Code de l’urbanisme, les autorisations de lotissement ont vocation à saisir les divisions foncières pratiquées en vue de l’implantation de bâtiments et, donc, celles aboutissant à la formation de « lots à construire ».

En revanche, si les articles R.442-1 (c) et R.442-2 (f) excluent du champ d’application du lotissement et de la notion de « lots à construire » les terrains issus d’un permis de construire valant division, c’est précisément parce qu’ainsi qu’il a été pré-exposé, ce dernier autorise la cession de « terrains bâtis » ; les divisions relevant de l’article R.431-24 étant celles générées par la commercialisation des bâtiments édifiés en exécution de l’autorisation délivrée à ce titre : la délivrance d’un permis de construire valant division dans un lotissement n’augmente donc pas le nombre de « lots à construire » que le lotisseur est autorisé à pratiquer au regard de la règlementation sur les lotissement et ne modifie pas à cet égard la consistance de son projet, tel qu’il est autorisé, notamment, par l’arrêté prévu par l’article A.424-10 du Code de l’urbanisme.

A l’examen du régime du lotissement et de celui du permis de construire valant division ainsi que de leur articulation, rien ne nous paraît donc s’opposer à ce qu’un tel permis ait pour assiette foncière le « lot à construire » d’un lotissement.

Il n’en demeure pas moins que ce mode opératoire peut, dans certains cas, impliquer l’accomplissement d’une formalité au titre de la règlementation sur les lotissements et qu’en toute hypothèse, sa régularité implique de respecter la finalité et l’esprit du permis de construire valant division.

Rappelons, en effet, que l’article R.442-21 du Code de l’urbanisme dispose que : « les subdivisions de lots provenant d'un lotissement soumis à permis d'aménager sont assimilées aux modifications de lotissements prévues aux articles L. 442-10 et L. 442-11 sauf lorsqu'elles consistent à détacher une partie d'un lot pour la rattacher à un lot contigu ».

Or, cet article ne précise aucunement la nature et la finalité de la subdivision en cause : force est donc de considérer qu’il s’applique à toute division foncière d’un ou plusieurs lots d’un lotissement, y compris donc à celles résultant de l’exécution d’un permis de construire valant division.

Si le lotissement considéré est soumis à permis d’aménager, un permis de construire valant division ne saurait donc être délivré sans l’accord préalable des co-lotis.

Mais surtout, l’autorisation délivrée au titre de l’article R.431-24 du Code de l’urbanisme doit être un véritable permis de construire valant division et doit le rester. En substance :

- d’une part, le permis de construire valant division initial ne doit pas prévoir la formation de terrains nus à bâtir ;

- d’autre part, ce permis ne doit pas être « démantelé » par le jeu de transferts partiels consistant : soit, à transférer et à céder aux tiers chaque bâtiment et son terrain d’assiette, ce qui aboutirait en fait à la formation de plusieurs permis de construire simple délivrés sur des « lots à construire » de fait ; soit, à transférer aux tiers le permis initial uniquement pour ce qu’il vaut autorisation de construire, son titulaire d’origine le conservant pour ce qu’il vaut permis de diviser, lequel n’en deviendrait ni plus ni moins qu’un permis d’aménager affranchi des contraintes du lotissement…

Il reste qu’à notre sens, il s’agit là des deux seules limites à la possibilité d’obtenir un permis de construire valant division dans un lotissement.

IV.- Toutefois, force est de rappeler que la Cour administrative d’appel de Nantes a pu juger qu’en substance, une « opération groupée » projetée dans un lotissement précédemment autorisé constituait elle-même un lotissement et impliquait donc une nouvelle autorisation de lotir, bien que prise isolément, cette opération relevait du champ d’application de l’article R.421-7-1 du Code de l’urbanisme alors applicable (CAA. Nantes, 29 novembre 2005, req. n°04NT00116).

Néanmoins, cette solution ne nous parait plus transposable au régime applicable depuis le 1er octobre 2007.

Il ressort en effet de cet arrêt de la Cour nantaise que celle-ci s’est au premier chef fondée sur l’article R.315-48 du Code de l’urbanisme qui dans sa rédaction alors applicable disposait que :

« Les subdivisions de lots provenant d'un lotissement sont assimilées aux modifications de lotissements prévues à l'article L. 315-3 lorsqu'elles sont demandées par le lotisseur ou par un ou plusieurs lotis, à moins que, conduisant à la création de plus de deux nouveaux lots, elles ne fassent l'objet d'une autorisation de lotir dans les conditions prévues par le présent chapitre sans qu'il puisse être porté atteinte aux droits des co-attributaires de lots tels qu'ils peuvent résulter de documents régissant le lotissement primitif. Les décisions portant modification sont prises dans les mêmes conditions et formes que celle prévues pour l'autorisation de lotir » ;

la Cour en ayant expressément conclu que l’opération projetée impliquait la délivrance préalable d’une autorisation de lotir.

Or, aujourd’hui, ni l’article R.442-21, ni les articles L.442-10 et L.442-11 auxquels il se réfère ne comportent de telles dispositions ; sans compter que l’article L.442-11 n’a strictement aucun rapport avec une modification du lotissement à l’initiative du lotisseur et/ou des colotis puisqu’il procède d’une circonstance de droit extérieure au lotissement (telle la modification du PLU) et appelle une décision unilatérale de l’autorité compétente en application de l’article R.442-19 du Code de l’urbanisme ; décision qui ne saurait évidemment constituer un permis d’aménager qu’aucun pétitionnaire n’a sollicité.

Il est exact qu’en revanche, l’article R.442-19 du Code de l’urbanisme précise que « l'autorité mentionnée aux articles L. 442-10 et L. 442-11 est l'autorité compétente pour statuer sur les demandes de permis d'aménager ».

Mais force est d’admettre que si la subdivision d’un lotissement soumis à permis d’aménager impliquait un nouveau permis d’aménager, ou un « modificatif », il n’y aurait pas lieu de préciser que l’autorité compétente pour délivrer ce permis est celle compétente pour délivrer une telle autorisation : il s’agit donc de la même autorité mais intervenant au titre d’une autre compétence que celle qu’elle détient pour la délivrance des permis d’aménager.

Mais il est vrai qu’en second lieu, la Cour administrative d’appel a également considéré que le fait que l’article R.315-2 (c) du Code de l’urbanisme alors applicable – « peu ou prou » équivalent dans son économie générale à l’actuel article R.442-1 (c) – excluait l’opération groupée en cause du champ d’application de la procédure de lotissement était insuffisant.

Il reste que le dispositif alors applicable ne comportait pas de disposition équivalente à l’article R.442-2 (f) du Code de l’urbanisme excluant expressément du décompte des « lots à construire », au sens de la règlementation sur le permis d’aménager, les terrains issus de l’exécution d’un permis de construire valant division ; ce à quoi l’article R.442-21 ne précise pas expressément entendre faire exception.

Dans cette mesure, l’arrêt en cause nous parait pouvoir être rapproché de celui par lequel il a pu être jugé, au titre de l’ancien article R.315-2 c) du Code de l’urbanisme alors applicable, qu’une division opérée dans le cadre de cet article mais pratiquée sur une unité foncière ayant déjà fait l’objet d’une précédente division – au titre de ce même dispositif – était néanmoins constitutive d’un lotissement puisque le permis de construire sur le terrain issu de cette seconde opération de division portait, du fait de la réalisation de la première, sur une unité foncière préalablement divisée et que prises dans leur globalité, ces opérations avaient abouti à la formation de plus deux lots à construire en moins de dix ans (CAA. Douai, Cne de Bois-Guillaume, req. n°98DA12831) ; solution et conséquences auxquelles, précisément, l’article R.442-2 (f) du Code de l’urbanisme – spécifiquement introduit à cet effet – tend à s’opposer.

V.- En conclusion, sous les réserves de principe liées à la relative imprécision des textes aujourd’hui applicables en la matière, il nous semble donc néanmoins qu’un permis de construire valant division peut être légalement délivré dans un lot de lotissement ; sans compter que, plus généralement, la solution inverse nous paraîtrait contraire à « l’esprit » de la réforme des autorisations d’urbanisme et du nouveau régime des divisions foncières. Deux observations en ce sens :

En premier lieu, il faut à nouveau rappeler que les divisions pratiquées en exécution d’un permis de construire valant division ne sont pas considérées comme constitutives d’un lotissement (art. R.442-1 c ; C.urb) et que, d’autre part, les terrains issus de ces divisions, notamment, ne sont pas considérés comme des « lots à construire » (art. R.442-2 f) ; C.urb) au sens de l’article R.421-19 (a) du Code de l’urbanisme. Or, selon nous, ces précisions expressément introduites par le décret du 5 janvier 2007 résultent :

- d’une part, de la suppression de la condition dite de la « maîtrise d’ouvrage unique » anciennement posée par l’article R.421-7-1 du Code de l’urbanisme puisque le critère du nombre de maîtres d’ouvrage a toujours été le premier critère d’assujettissement à la procédure de lotissement (CE. 4 mai 1983, Chapel, req. n°33.620 ; CE. 26 juillet 1985, Guichet, req. n°36.699 ; CAA. Marseille, 9 décembre 2004, Sté Riviéra Conseil, req. n°00MA02339) ;

- d’autre part, de la circonstance que l’article R.431-24 du Code de l’urbanisme vise dorénavant les divisions réalisées avant l’achèvement du projet Puisque pour application de l’ancien article L.315-1 du Code de l’urbanisme que le nouvel article L.442-1 n’a pas fondamentalement changé sur ce point – l’un et l’autre visant les divisions pratiquées en vue de l’implantation de bâtiments – « le juge administratif a toujours veillé à éviter les détournements de procédure en incluant dans le champ d’application du lotissement les divisions de terrain réalisées en cours de construction des bâtiments, donc après la délivrance du permis de construire », si bien que, par principe et sauf exceptions expressément prévues, « pour échapper au lotissement, il faut donc diviser le terrain une fois les constructions achevées » (J-Cl. Bonnichot sur : CE. 21 août 1996, Ville de Toulouse, req. n°137.834 in BJDU, n°6/1996, p.404. Voir également : CE. 26 mars 2003, M. et Mme Leclerc, req. n°231.425).

et, en toute hypothèse, induisent clairement qu’une opération relevant d’un permis de construire valant division peut présenter les caractéristiques de celles relevant de le procédure de lotissement, le cas échéant, soumis à permis d’aménager.

Et en second lieu, il faut souligner que l’article R.442-21 du Code de l’urbanisme ne vise que les subdivisions de lots provenant d’un lotissement soumis à permis d’aménager cependant que le principal risque de contournement de la règlementation relative à ce permis nous semble lié, au premier chef, à la pratique qui consisterait à créer un « lotissement déclaratif » pour ensuite le subdiviser dans le cadre d’un permis de construire valant division dont l’exécution n’en respecterait pas « l’esprit » ; subdivision pourtant affranchie de l’article R.442-21…



Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés

Rép. Min. n°38310 ; JOAN, 31/03/2009, p. 3094

Texte de la question : « M. François Vannson attire l'attention de M. le ministre d'État, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, sur l'article R. 424-17 du code de l'urbanisme. Cet article prévoit qu'un permis de construire est périmé si, passé un délai de deux ans, les travaux sont interrompus pendant une durée supérieure à une année. Cette disposition peut se révéler préjudiciable, notamment lorsque les opérations sont réalisées sous forme de permis de construire valant division, prévu par l'article R. 431-24 du code précité. En effet, les promoteurs peuvent être amenés en raison de la conjoncture fortement dégradée du marché de l'immobilier, à ne réaliser que partiellement le projet pour le reprendre et l'achever ultérieurement. C'est la raison pour laquelle il lui semblerait souhaitable que le permis de construire valant division puisse être prorogé pendant deux périodes successives d'une année. Il lui demande de bien vouloir lui faire connaître ses intentions en la matière ».

Texte de la réponse : « Suite au plan de relance présenté le 4 décembre 2008 par le Président de la République, a été publié, le 19 décembre 2008, le décret n° 2008-1353 prolongeant le délai de validité des permis de construire, d'aménager ou de démolir et des décisions de non-opposition à une déclaration préalable. Ce décret assouplit les dispositions de l'article R. 421-17 en portant de deux à trois ans la validité des autorisations d'urbanisme en cours ou délivrées d'ici au 31 décembre 2010. En outre, cette nouvelle mesure ne fait pas obstacle à la prorogation de ces autorisations dans les conditions prévues aux articles R. 424-21 et R. 424-23 du code de l'urbanisme. Ainsi, les promoteurs titulaires de permis valant division en cours de validité ou délivrés d'ici au 31 décembre 2010 pourront, lorsqu'une demande de prorogation aura été engagée dans les temps, bénéficier d'une durée totale de quatre ans à compter de la délivrance du permis pour réaliser leur projet ».


Voici une réponse dont le principal mérite est de nous offrir la possibilité de traiter d’une question d’importance – ayant déjà appelé un certain nombre de commentaires – à savoir le champ d’application du décret du 19 décembre 2008 et, plus précisément, son application au permis de construire sollicités et/ou délivrés avant le 1er octobre 2007.

L’article 1er du décret du 19 décembre 2008 dispose que « par dérogation aux dispositions figurant aux premier et troisième alinéas de l'article R. 424-17 et à l'article R. 424-18 du code de l'urbanisme, le délai de validité des permis de construire, d'aménager ou de démolir et des décisions de non-opposition à une déclaration intervenus au plus tard le 31 décembre 2010 est porté à trois ans. Cette disposition ne fait pas obstacle à la prorogation de ces autorisations dans les conditions définies aux articles R. * 424-21 à R. * 424-23 du même code ».

A s’en tenir à la lettre de ces dispositions, force serait d’en déduire qu’il ne vaut qu’à l’égard des permis de construire délivrés après le 1er octobre 2007 et, donc, après l’entrée en vigueur des articles R.424-17 du Code de l’urbanisme.

Mais cette conclusion nous parait devoir être doublement nuancée.

En premier lieu, il faut préciser que l’article 26 du décret du 5 janvier 2007 – en ce qu’il dispose que « les demandes de permis de construire et d'autorisations prévues par le code de l'urbanisme déposées avant le 1er octobre 2007 demeurent soumises aux règles de compétence, de forme et de procédure en vigueur à la date de leur dépôt. » – ne saurait avoir aucune incidence sur le champ d’application du décret du 19 décembre 2008.

Ainsi qu’il l’indique, en effet, l’article 26 précité détermine uniquement les règles applicables à l’instruction des « demandes » (TA. Marseille, 10 mars 2009, SCI Cyrnos, req. n°08-05870) cependant que le dispositif relatif à la durée de validité d’une autorisation d’urbanisme, tel qu’actuellement régi par les articles R.424-17 et suivant du Code de l’urbanisme, a exclusivement trait à l’exécution des autorisations obtenues et ce, au même titre, pour exemple, que les dispositions édictées par l’article R.424-15 s’agissant de l’affichage de ces autorisations.

Or, s’il on devait considérer que l’article 26 précité détermine les règles applicables à l’exécution d’un permis de construire, force serait donc de considérer qu’un permis de construire sollicité avant le 1er octobre 2007 mais délivré après cette échéance devrait être affiché selon les dispositions de l’ancien article R.421-39 du Code de l’urbanisme et verrait le délai de recours à son encontre déterminé par l’ancien article R.490-7.

Mais précisément, le Conseil d’Etat vient de préciser que l’affichage et le délai de recours à l’encontre de ces permis de construire étaient régis par les articles R.424-15 et R.600-2 du Code de l’urbanisme (CE. 19 novembre 2008, avis n°317.279)…

L’article 26 du décret du 5 janvier 2007 ne concernant donc pas les règles relatives à l’exécution des permis de construire, celui-ci ne saurait avoir une quelconque incidence sur le champ d’application du décret du 19 décembre 2008.

En second lieu, il n’est pas totalement illogique que l’article 1er du décret du 19 décembre 2008 précise s’appliquer « par dérogation aux dispositions figurant aux premier et troisième alinéas de l'article R. 424-17 et à l'article R. 424-18 du code de l'urbanisme » puisque l’entrée en vigueur du décret du 5 janvier 2007 et, par voie de conséquence, de ces deux derniers articles a eu pour corolaire l’abrogation, notamment, des anciens articles R.421-32 et suivants du Code de l’urbanisme qui jusqu’à cette date régissaient le délai de validité des permis de construire. Or, on imagine mal un décret précisait qu’il déroge à des dispositions précédemment abrogées.

Mais du fait de cette abrogation, de deux choses l’une en toute hypothèse :

- soit, le délai de validité des permis de construire délivré avant le 1er octobre 2007 n’est plus régi par aucune disposition du Code de l’urbanisme et, en d’autres termes, leur validité ne serait donc plus encadrée, ni limitée… ;

- soit, le délai de validité des permis de construire des permis de construire délivrés avant cette date et n’étant pas précédemment devenu caducs est aujourd’hui régi par le dispositif s’étant substitué aux articles R.421-32 du Code de l’urbanisme, à savoir les articles R.424-17 et suivants du Code de l’urbanisme.

Or, l’examen de la jurisprudence rendue en la matière tend à établir que le délai de validité d’une autorisation d’urbanisme suit, tant qu’elle n’est pas frappée de caducité, l’évolution et les modifications du dispositif organisant la matière et n’est pas « cristallisé » par celui en vigueur à la date de délivrance de l’autorisation considérée.

A titre d’exemple, s’agissant de l‘application de l’article 3 du décret du 12 août 1981 ayant eu pour effet de porter à deux ans le délai initial de validité du permis de construire antérieurement fixé à un an par le décret du 7 juillet 1977, le Conseil d’Etat a été jugé que :

« Considérant d'une part que l'article R.421-38 du code de l'urbanisme prévoit que le permis de construire est périmé si les constructions ne sont pas entreprises dans un délai qui, après avoir été fixé à un an, a été porté à deux ans par l'article 3 du décret du 12 août 1981 modifiant le premier alinéa de l'article R.421-38 dudit code ; que ledit délai de deux ans s'appliquait dès l'entrée en vigueur du décret l'instituant à tous les permis de construire en cours de validité à cette date ; que, par suite, l'Association des amis des sites de la baie de BANDOL n'est pas fondée à soutenir que le permis de construire délivré le 17 juin 1981 par le préfet du Var à la société civile immobilière "Village de Pierreplane" était périmé à la date du 7 juin 1983 à laquelle, par la décision attaquée, le commissaire de la République du département du Var a prorogé ledit permis de construire » (CE. 27 novembre 1987, Association des amis des sites de la baie de BANDOL, req. n°66.287).

et, en d’autres termes, qu’un permis de construire délivré sous l’empire des dispositions issues du décret du 7 juillet 1977 bénéficiait néanmoins de l’extension du délai de validité prévue par les dispositions du décret du 12 août 1981 – ayant concomitamment abrogé les dispositions précédemment en vigueur – dès lors qu’il précisait que son « délai de deux ans s'appliquait dès l'entrée en vigueur du décret l'instituant à tous les permis de construire en cours de validité à cette date ».

De même et pour ce qui concerne l’application de du décret du 31 juillet 2006 suspendant le délai de validité des permis de construire frappé de recours, il a été jugé que :

« Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article R. 421-32 du code de l'urbanisme dans sa rédaction issue du décret n° 2006-958 du 31 juillet 2006, lequel s'applique aux permis de construire en cours de validité à la date de sa publication : « Le permis de construire est périmé si les constructions ne sont pas entreprises dans le délai de deux ans à compter de la notification visée à l'article R. 421-34 … Lorsque le permis de construire fait l'objet d'un recours en annulation devant la juridiction administrative…, le délai de validité de ce permis est suspendu jusqu'à la notification de la décision juridictionnelle irrévocable… » ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que la SCI Lespagnol ait reçu notification du permis modificatif litigieux plus de deux ans avant l'entrée en vigueur du décret du 31 juillet 2006 ; que le délai de validité de ce permis est donc, en vertu de ce même décret, suspendu tant que n'a pas été notifiée une décision juridictionnelle irrévocable ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que ce permis serait caduc ne peut qu'être écarté » (CAA. Bordeaux, 5 juillet 2007, Sophie X…, req. n°05BX00191) ;

et, en d’autres termes, qu’un permis de construire délivré sous l’empire des dispositions de l’ancien article R.421-32 (al.4), issues du décret du 30 décembre 1983, bénéficiait néanmoins du régime suspension du délai de validité organisé par l’article R.421-32 (al.4) dans sa rédaction issu du décret du 31 juillet 2006 – ayant concomitamment abrogé les dispositions précédemment applicables – y compris s’il avait été frappé de recours avant l’entrée en vigueur de ce dernier et ce, alors même qu’à sa date de délivrance aucune disposition du Code de l’urbanisme ne prévoyait une telle suspension ; l’article 2 du décret du 31 juillet 2006 précisant « s'applique(r) aux permis de construire en cours de validité à la date de sa publication ».

De ce fait, il nous semble donc raisonnable de considérer que les permis de construire délivrés avant le 1er octobre 2007 et n’ayant pas été précédemment frappés de caducité voient aujourd’hui leur délai de validité régi par les articles R.424-17 et suivants du Code de l’urbanisme et, par voie de conséquence, bénéficient de la prorogation prévue par l’article 1er du décret du 19 décembre 2008. Et d’ailleurs :

- d’une part, si l’article 1er vise les « permis de construire, d'aménager ou de démolir et des décisions de non-opposition à une déclaration », son article 2 précise, d’une façon beaucoup plus générale, que « le présent décret s'applique aux autorisations en cours de validité à la date de sa publication » ;

- d’autre part, si les dispositions de ce décret ont été réparties en deux articles distincts, c’est bien que celles contenues par son article 1er ne doivent pas être systématiquement interprétées en considération de celles de son article 2 et, a contrario, que celles de ce dernier n’ont pas vocation à être strictement interprétées à la lumière de celles de son l’article 1er.

Et si cette conclusion doit être formulée sous la réserve de principe liée à l’interprétation du juge administratif, il reste que l’on voit mal comment et pourquoi celui-ci distinguerait le champ d’application du décret du 19 décembre 2008 selon que l’autorisation considérée ait été délivré avant ou après le 1er octobre 2007 dès lors que la cause de décret du 19 décembre 2008 est totalement étrangère à cette considération…



Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés

Faute de jurisprudence présentant un réel intérêt, j'ai décidé de créer une nouvelle rubrique (laquelle ne sara toutefois alimentée que très épisodiquement...). Et pour l'inaugurer, j'ai choisi ma dernière "marotte"... pour ne plus y revenir qu'exceptionnellement (promis).


L’article L.600-5 du Code de l’urbanisme, introduit par la loi n°2006-872 du 13 juillet 2006 dite « ENL », prévoit que « lorsqu'elle constate que seule une partie d'un projet de construction ou d'aménagement ayant fait l'objet d'une autorisation d'urbanisme est illégale, la juridiction administrative peut prononcer une annulation partielle de cette autorisation » et, le cas échéant, que « l'autorité compétente prend, à la demande du bénéficiaire de l'autorisation, un arrêté modificatif tenant compte de la décision juridictionnelle devenue définitive ».

Il reste que le seul fait de prévoir pour le juge administratif la possibilité de prononcer l’annulation partielle d’une autorisation d’urbanisme n’est pas d’une absolue nouveauté puisqu’il s’y autorisait déjà lorsque l’autorisation en cause était divisible, c’est-à-dire lorsque la composante du projet illégale était dissociable des autres d’un point de vue juridique et technique, voir fonctionnel. Or, pour sa part, l’article L.600-5 du Code de l’urbanisme se borne à viser le cas, plus général, où « seule une partie du projet (…) est illégale » et, ainsi, semble avoir vocation à élargir les hypothèses dans lesquelles l’autorisation d’urbanisme contestée pourra ne faire l’objet que d’une annulation partielle.

Néanmoins près d'un an et demi après son entrée en vigueur, force est de constater que l’article L.600-5 n’a donné lieu qu’à peu de décisions jurisprudentielles alors qu’au regard de sa rédaction (« lorsqu’elle constate… ») il n’est pas besoin que les parties en aient sollicité l’application qui pour être facultative (« la juridiction administrative peut prononcer une annulation partielle … ») est néanmoins ouverte pour l’ensemble des actions contentieuses en cours d’instance, qu’elles aient ou non été introduites avant l’entrée en vigueur de la loi « ENL » (TA. Amiens, 29 décembre 2006, req. n° 04-01732), tant devant le juge administratif de première instance que devant les juges d’appel et de cassation lorsqu’ils sont appelés à statuer sur le fond du litige. Mais précisément, il est permis de se demander si cette application marginale de ce nouveau dispositif n’est pas le signe de ce qu’il ne revêt pas tout l’intérêt que certains ont voulu y voir.

Tout d’abord, mais ce n’est pas une réelle surprise, l’article L.600-5 ne saurait en principe s’appliquer lorsque l’autorisation litigieuse est entachée d’illégalité externe pour avoir été délivrée au vu d’un dossier de demande incomplet (CAA. Bordeaux, 30 octobre 2007, SCI Les Terrasses de Marie, req.n° 05BX01764) ou au terme d’une procédure d’instruction irrégulière (CAA. Nantes, 25 juin 2008, Cne de Bucy, req. n°07NT03015) puisqu’il est rare que seule une partie du projet puisse s’en trouver spécifiquement affectée d’illégalité. Et s’il peut y avoir des exceptions, force est de constater qu’elles avaient déjà été admises par le juge administratif avant même l’entrée en vigueur de l’article précité.

Ainsi à l’égard d’un permis de construire portant, d’une part, sur un ensemble de maisons individuelles et, d’autre part, sur un établissement hôtelier délivré mais au vu d’un dossier de demande ne comportant pas la justification de la demande d’autorisation d’exploitation comme le prescrivait alors l’ancien article R.421-4 du Code de l’urbanisme, il a pu être jugé que cette circonstance n’affectait d’illégalité le permis de construire qu’en tant qu’il portait sur l’hôtel dans la mesure où seul ce dernier était soumis à autorisation d’exploitation et où il était, à tous les égards, dissociable des maisons à réaliser (CAA. Nantes, 18 avril 2006, Sté Investimmo Régions).

Mais surtout, il faut relever qu’à l’égard d’un permis de construire méconnaissant l’ancien article L.421-2-4 du Code de l’urbanisme en ce qu’il prescrivait que « lorsque a été prescrite la réalisation d'opérations d'archéologie préventive, le permis de construire indique que les travaux de construction ne peuvent être entrepris avant l'achèvement de ces opérations », la Cour administrative d’appel de Nantes a récemment jugé que « ledit permis de construire est entaché d’illégalité en tant qu’il n’est pas assorti de cette prescription et encourt, dans cette mesure, l’annulation » (CAA. Nantes, 25 juin 2008, Cne de Bucy, req. n°07NT03015) et ce, en se plaçant clairement en dehors du champ d’application de l’article L.600-5 du Code de l’urbanisme, sur lequel elle s’est prononcée par ailleurs. Et pour cause puisque dans cette affaire, les opérations d’archéologie préventive prescrites concernaient ensemble du terrain d’assiette du permis de construire contesté et, donc, non pas une partie mais l’ensemble du projet. De la même façon, sans viser cet article, la Cour administrative d’appel de Bordeaux n’a annulé une autorisation de lotir qu’en tant que l’une de ces prescriptions méconnaissait l’ancien article R.315-30 du Code de l’urbanisme relative à son délai de validité et, donc, au délai de réalisation de l’ensemble du projet (CAA Bordeaux, 20 nov. 2006, n° 03BX00962, épx X.) Ce faisant, ces deux juridictions ont donc adopté une solution que n’aurait pas permise l’application l’article L.600-5 du Code de l’urbanisme.

Mais il est vrai que le principe posé par cet article a surtout été voulu pour limiter l’étendue de l’annulation d’autorisations d’urbanisme entachées d’illégalité interne liée au projet lui-même ou, plus précisément, liée à l’une de ses parties ; toute la difficulté étant d’établir quand et jusqu’à quel stade est-il possible de considérer que seule une partie du projet est illégale, notamment, lorsqu’il s’agit d’un projet indivisible formant, donc, un tout indissociable dont aucune partie ne peut être isolée.

La jurisprudence rendue en la matière ne permet pas encore de l’établir précisément. En revanche, alors même que l’article L.600-5 du Code de l’urbanisme précise qu’en cas d’annulation partielle « l'autorité compétente prend, à la demande du bénéficiaire de l'autorisation, un arrêté modificatif tenant compte de la décision juridictionnelle devenue définitive », il ressort clairement de deux décisions récentes que le simple fait que l’élément illégal du projet puisse être isolé et puisse être régularisé par un permis de construire modificatif ne suffit pas.

Dans la première affaire (CAA. Nantes, 25 juin 2008, Cne de Bucy, req. n°07NT03015), le permis de construire en litige était contesté et devait ainsi être annulé dans son ensemble au motif tiré de l’ancien article R.111-8 du Code de l’urbanisme après qu’eut été rejetée la demande des parties défenderesses tendant à ce qu’il soit fait application de l’article L.600-5 du Code de l’urbanisme.

En première analyse, cette solution n’allait pas de soi puisque si le permis de construire devait être jugé illégal au regard de l’article R.111-8 c’est dans la mesure où le pétitionnaire avait prévu d’assurer l’alimentation en eau de sin installation par un forage que la Cour a jugé irrégulier puisque projeté à 70 mètres de l’installation en cause alors que le respect de l’article 4 de l’arrêté du 11 septembre 2003 aurait impliqué qu’il soit prévu à au moins 200 mètres de celle-ci. Ainsi, dès lors qu’il s’agissait d’un équipement autonome et distinct de l’installation en cause, on pouvait penser que le permis de construire contesté ne serait annulé qu’en tant qu’il avait autorisé ce forage ; à charge pour le pétitionnaire d’obtenir un modificatif ayant pour objet de modifier l’implantation du forage projeté.

Il reste que l’article L.600-5 du Code de l’urbanisme se borne à préciser que « l'autorité compétente prend, à la demande du bénéficiaire de l'autorisation, un arrêté modificatif tenant compte de la décision juridictionnelle devenue définitive » et, en d’autres termes, n’impose donc pas au pétitionnaire de régulariser son projet par le dépôt d’une demande de permis de construire modificatif ; ce que l’administration ne peut elle-même pas imposer au pétitionnaire, même dans un but de régularisation (CAA. Marseille, 31 janvier 2002, Melois, req. n°98MA02231). Or, en annulant le permis de construire contesté sur ce point, la Cour aurait donc validé un permis de construire autorisant un projet n’assurant plus par lui-même l’alimentation en eau de la construction projetée et ce, sans aucune garantie que le pétitionnaire, soit renoncera à en entreprendre l’exécution, soit régularisera cet aspect du projet par le dépôt d’une demande de modificatif. Cet arrêt tend donc à confirmer qu’il ne peut y avoir d’annulation partielle d’un permis de construire lorsque « la partie du projet » en cause est liée aux autres par un rapport d’interdépendance juridique dont dépend la conformité d’ensemble du projet.

Dans la seconde affaire (CAA. Lyon, 1er juillet 2008, Cne de Valmeinier, req. n°07LY02364), le permis de construire contesté portait sur un immeuble de sept étages lequel devait être totalement annulé en première instance au motif tiré de la méconnaissance de l’article R.111-21 du Code de l’urbanisme et de celle de l’article 10 du règlement d’urbanisme local. Et en appel, la Cour administrative de Lyon devait confirmer ce jugement et rejeter les conclusions présentées à titre subsidiaire par les appelants, sur le fondement de l’article L.600-5, dans la mesure où ces motifs mettaient en cause « la conception de l'ensemble de l'ouvrage » et, par voie de conséquence, « ne permett(ai)ent pas l'application de ces dispositions ».

S’agissant de la méconnaissance de l’article R.111-21 du Code de l’urbanisme résultant de l’implantation d’un bâtiment unique, on voyait mal comment celle-ci aurait pu donner lieu à une annulation partielle. D’ailleurs, si Tribunal administratif d’Amiens a fait application de l’article L.600-5 à l’égard d’un permis de construire méconnaissant l’article R.111-21 (TA. Amiens, 29 décembre 2006, req. n° 04-01732), il reste que cette autorisation portait dans cette affaire sur la construction de cinq silos distincts, lesquels, pour être autorisés par un seul et même permis de construire, constituaient un ensemble divisible à l’instar, à titre d’exemple, d’un parc éolien dont certaines des installations peuvent être dissociables les unes des autres (CE. 6 novembre 2006, req. n°281.872).

En revanche, on aurait pu penser qu’il pouvait avoir lieu à appliquer l’article L.600-5 du Code de l’urbanisme s’agissant de la méconnaissance des règles de hauteur puisque celle-ci procédait du septième niveau – soit d’une « partie du projet » – dont la régularisation aurait pu être assurée par un « modificatif » y substituant une toiture-terrasse ou un niveau en combles. Il reste que ce faisant, la Cour aurait validé un permis de construire autorisant alors un projet non finalisé – notamment, sur son aspect architectural – et ne portant que sur une partie de l’immeuble contrairement à ce qu’implique l’article L.421-6 du Code de l’urbanisme.

En résumé, il résulte de ces deux arrêts que la circonstance que l’illégalité du projet tient à un de ses éléments pourtant régularisable par le jeu d’un simple « modificatif » ne saurait suffire à considérer que cette illégalité n’affecte qu’une « partie du projet » et, par voie de conséquence, qu’il y a lieu d’appliquer l’article L.600-5 du Code de l’urbanisme. Et il en va de même des considérations liées au point de savoir si, en fait, le pétitionnaire pourra ou non raisonnablement entreprendre l’exécution du permis de construire n’ayant été que partiellement annulé sans avoir régulariser la partie de son projet jugé illégal dès lors qu’en droit, rien ne saurait s’opposer à l’exécution d’un permis de construire qui partiellement annulé et validé par le juge ne prévoit ni alimentation en eau de la construction, ni toiture de l’immeuble, ni balcon ou garde-fou aux droits des baies principales ; le contrôle de la conformité des travaux réalisés s’appréciant au seul regard de ceux autorisés par le permis et dans le respect du principe d’indépendance des législations.

De ce fait, l’article L.600-5 du Code de l’urbanisme, s’il semble pouvoir s’appliquer à l’égard de certains d’éléments traditionnellement considérés comme indivisibles de la construction, apparaît néanmoins appelé à ne recouvrir qu’un champ d’application matériel réduit, limité aux quelques accessoires de la construction – telle une terrasse – n’ayant strictement aucune incidence ni sur la conformité, ni sur la conception d’ensemble du projet (sur point, on donne souvent l’exemple du balcon : mais peut-on sérieusement imaginer le juge administratif n’annuler un permis de construire en ce qu’il autoriserait des balcons et, donc, valider un immeuble dont les baies donnerait en dans le vide en méconnaissance de l’article R.111-2 du Code de l’urbanisme ?)

Mais à cet égard également le champ d’application de l’article L.600-5 du Code de l’urbanisme apparaît limité puisqu’il ne vise que les autorisations et tend donc à exclure la possibilité d’annulation partielle d’une décision de refus d’autorisation lorsque seule une partie du projet est illégale, même s’il s’agit d’un élément totalement accessoire à celui-ci.

Précisément, la Cour administrative d’appel de Nancy a validé dans son ensemble un refus de permis de construire motivé par le fait que le muret terminant la rampe d’accès au parc de stationnement de l’immeuble – laquelle y était accolée et en faisait donc « partie intégrante » – ne respectait pas la règle de distance par rapport au limite séparative fixée par l’article 7 du règlement d’urbanisme local (CAA. Nancy, 11 octobre 2007, Cne de Wolfisheim, req. n°06NC00685) puisque, sauf disposition contraire, l’ensemble des composantes indivisibles d’une construction doivent être prises en compte pour apprécier la conformité de cette dernière, notamment, par rapport aux prescriptions d’urbanisme relatives à l’implantation des constructions (CE. 23 août 2006, Assoc. Le Fonvairous, req. n°267.578).

Pour les décisions de refus, le principe semble donc demeurer qu’une telle décision ne peut faire l’objet d’une annulation partielle qu’à la condition qu’elle soit divisible, c’est-à-dire porte sur deux projets en tous points distincts. Mais est-ce réellement le fait qu’il ait s’agissait d’une décision de refus qui seul explique cette décision de la Cour nancéennes. En effet, à suivre les auteurs de l’article L.600-5 du Code de l’urbanisme, si la décision en cause avait constitué un permis de construire autorisant ce projet, le juge aurait donc pu n’en prononcer que l’annulation partielle et, plus concrètement, n’en prononcer l’annulation qu’en tant qu’il avait autorisé cette rampe d’accès. Il reste qu’alors, cette annulation partielle aurait abouti à la formation d’un permis de construire autorisant un immeuble doté d’un parc de stationnement inaccessible et donc méconnaissant les prescriptions de l’article 12 du règlement local d’urbanisme, puisque les aires de stationnement inutilisables ou inaccessibles ne peuvent être prise en compte au titre de ce dernier (pour exemple : CAA. Marseille, 8 février 2007, M. Joseph X., req. n°04MA02390).

Ainsi, la Cour administrative d’appel de Bordeaux a jugé que l’irrégularité de six des seize places de stationnement prévues pour assurer la conformité du projet audit article 12 était de nature à emporter l’annulation de l’ensemble de celui-ci dans la mesure où « ces six places (…) ne sont pas dissociables du reste du projet compte-tenu de la réglementation applicable » puisque leur suppression aboutirait a un projet ne prévoyant pas le nombre de places requises au titre de cet article (CAA. Bordeaux, 11 décembre 2007, SCI Redon, req. n°06BX01060).

Mais pour conclure, il est même permis de se demander si l’article L.600-5 du Code de l’urbanisme aura une réelle incidence sur les règles gouvernant l’annulation partielle du permis de construire puisqu’à titre d’exemple, pour censurer l’ensemble d’un permis de construire méconnaissant les conclusions d’un diagnostic d’archéologie préventive et n’annuler que partiellement un permis de construire un parc éolien, la Cour administrative d’appel de Lyon a motivé sa première décision par le fait que les dispositions de cette autorisation « pour l'ensemble de la réalisation d'un village de vacances (n’étaient) pas divisibles » (CAA. Lyon, 21 juin 2007, Ministre de l'équipement, req. n°04LY01501) et sa seconde par la circonstance que « les éoliennes n° 2 et n° 3 sont des ouvrages distincts des trois autres éoliennes dont la construction a été autorisée par le permis (et) que les dispositions de ce permis applicables aux dites éoliennes sont, dans cette mesure, divisibles des autres dispositions de ce même permis » (CAA. Lyon, 23 octobre 2007, SARL, Le Pré Bossu, req. n°06LY02337). Et plus clairement encore, on sait qu'au sujet d'un jugement prononcé après l'entrée en vigueur de l'article L.600-5, la Cour administrative d'appel de Nantes a jugé que : « Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le maire de Mernel a, par l'arrêté contesté du 19 juillet 2005, modifié par arrêté du 27 octobre suivant, délivré au GAEC “Mac Mahon” un permis de construire dont les dispositions, bien qu'elles autorisent à la fois la couverture d'une aire d'alimentation pour génisses, l'édification d'un hangar à fourrage et le creusement d'une fosse à lisier de 1 500 m3, portent sur des travaux distincts et présentent un caractère divisible ; que, dès lors, le MINISTRE D'ETAT, MINISTRE DE L'ECOLOGIE, DU DEVELOPPEMENT ET DE L'AMENAGEMENT DURABLES est fondé à soutenir que le tribunal, bien qu'ayant estimé que le permis de construire litigieux n'était illégal qu'en tant qu'il autorisait la construction du hangar à fourrage, a commis une erreur de droit en prononçant pour ce seul motif, l'annulation dudit permis dans sa totalité » (CAA. Nantes, 6 mai 2008, req. n°07NT02215)...




Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés