JURISURBA - Actualité du droit de l'urbanisme ©

Chacun des co-titulaires d’un permis de construire conjoint doit présenter un titre habilitant à construire au sens de l’ancien article R.421-1-1 du Code de l’urbanisme, y compris si l’un des pétitionnaires y le propriétaire du terrain à construire.

CE. 14 octobre 2009, Cne de Messange, req. n°297.727 (139e note de commentaires)


Voici un arrêt bien plus intéressant qu’il n’y paraît dès lors que l’arrêt « Ville de Grenoble » s’il a ouvert une exception au principe selon lequel un ensemble immobilier unique doit faire l’objet d’un permis de construire unique, il n’en as pas pour autant fait disparaitre l’intérêt du permis conjoint dès lors que le champ d’application et les conditions de mise en œuvre de cette exceptions apparaissent limités et restant à affiner. Mais surtout, le fait que l’arrêt commenté ce jour ait été rendu en application de l’ancien article R.421-1-1 du Code de l’urbanisme n’en réduit pas totalement l’intérêt.

Comme on le sait, il résulte de l’actuel article R.431-5 du Code de l’urbanisme, lequel s'est substitué à l’ancien article R.421-1-1 , que le pétitionnaire doit seulement attester de sa qualité ou de son titre habilitant à construire, au regard de ceux visés par l’actuel article R.423-1 , et n’a donc plus à en produire le justificatif au dossier; cette attestation étant en fait "intégrée" au sein du formulaire "CERFA" de demande. De ce fait, d’aucuns estiment que dès lors que l’attestation prévue est remplie par le pétitionnaire, le permis de construire délivré au vu de celle-ci est incontestable s’agissant de la qualité et du titre habilitant à construire et, a contrario, que le permis de construire n’est illégal, et n’emporte la responsabilité de l’administration, que lorsque cette attestation n’a pas été établie.

Mais, à notre sens, cela n’est pas si certain ; loin s’en faut. Dans son économie générale l’actuel article R.423-1 du Code de l’urbanisme n’est en effet pas si différent de l’article R.421-1-1 du Code de l’urbanisme puisque l’un comme l’autre se bornent à énoncer les qualités et titres habilitant une personne à déposer une demande de permis de construire. Or, au titre de l’ancien article R.421-1-1 du Code de l’urbanisme, le juge administratif a toujours estimé que le permis de construire avait vocation à sanctionner la qualité et le titre habilitant à construire du pétitionnaire. On voit donc mal pourquoi il en irait différemment sous l’empire de l’actuel article R.423-5 du Code de l’urbanisme dès lors que le nouvel article R.423-1 du Code de l'urbanisme définit clairement les personnes présentant la qualité requise pour demander une autorisation d'urbanisme.

A ce titre, il reste donc nécessaire que le pétitionnaire soit habilité à construire sur l’ensemble du terrain d’assiette de sa demande et, a contrario, un permis de construire portant sur un terrain n’étant pas entièrement couvert par le titre du pétitionnaire pourrait s’en trouver affecter d’illégalité et ce, quelle que soit l’importance de la portion du terrain sur laquelle il n’apparaît pas habilité à construire (CE. 20 mai 1994, CIL de Champvert, req. n°106.555).

Or, un permis de construire obtenu conjointement par deux maîtres d’ouvrage ne constitue pas deux autorisations distinctes délivrées sous la forme d’un seul arrêté mais une seule et même autorisation ayant deux co-titulaires. ll s’ensuit que chacun des titulaires d’un permis de construire conjoint est au regard du droit de l’urbanisme autorisé à en exécuter l’intégralité, y compris lorsqu’il porte sur plusieurs unités foncières. De ce fait, force est donc de considérer que chacun d’entre eux doit disposer d’une qualité et/ou d’un titre l’habilitant à construire sur l’ensemble du terrain d’assiette de l’autorisation.

Précisément, ce fut l’une des questions posées dans l’affaire « Nouveau Logis Centre Limousin » - premier cas où le juge administratif ait eu à se prononcer clairement sur la pratique du permis de construire conjoint – puisque si chacun des deux pétitionnaires était propriétaire de l’un des deux terrains sur lequel portait le permis de construire en cause, il reste qu’aucun d’entre eux ne disposait d’un titre habilitant à construire sur le terrain dont il n’était pas propriétaire. Cependant, ni le Conseil d’Etat (CE. 28 juillet 1999, SA d’HLM « Le nouveau logis – Centre Limousin », req. n° 182.167) ni la Cour administrative d’appel de Nantes n’ont clairement statué sur cette branche du moyen présenté par les requérants et tiré de l’ancien article R.421-1-1 du Code de l’urbanisme.

Mais il ressort, toutefois, des conclusions du Commissaire du gouvernement de la Cour nantaise que celui-ci avait estimé que cette circonstance n’était pas de nature à affecter le permis de construire en cause puisque, justement, les deux propriétaires des terrains concernés s’étaient associés. Dans ce cas, on ne peut en effet que présumer que soit chacun des co-titulaires n’exécutera que les travaux autorisés sur le terrain dont il est propriétaire, soit chacun a accepté que l’autre exécute des travaux sur sa propriété.

Pour autant, la Cour administrative d’appel de Bordeaux devait ultérieurement juger que chacun des co-titulaires d’un permis de construire devait être titré au sens de l’ancien article R.421-1-1 du Code de l’urbanisme et ce, alors même que deux d’entre eux étaient les seuls propriétaires de l’unique terrain sur lequel portait l’autorisation en cause.

Mais dans cette affaire la Cour administrative d’appel de Bordeaux n’a annulé le permis de construire litigieux qu’en tant qu’il avait été délivré au pétitionnaire ne présentant pas un titre habilitant à construire et, en d’autres termes, l’a validité en ce qu’il avait été délivré aux propriétaires du terrain. Précédemment, la Cour administrative d’appel de Lyon avait d’ailleurs également considéré qu’un permis de construire conjoint est à cet égard divisible pour ainsi en confirmer la légalité en ce qu’il avait été délivré au pétitionnaire disposant d’un titre habilitant construire (CAA. Lyon, 12 juin 2001, Assoc. Lac d’Annecy Environnement, req. n°00LY01431).

Et précisément, c’est cette analyse de l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Bordeaux que le Conseil d’Etat vient de confirmer en tous points en jugeant :

« Considérant qu'aux termes de l'article R. 421-1-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : La demande de permis de construire est présentée soit par le propriétaire du terrain ou son mandataire, soit par une personne justifiant d'un titre l'habilitant à construire sur le terrain, soit par une personne ayant qualité pour bénéficier de l'expropriation dudit terrain pour cause d'utilité publique. / La demande précise l'identité du demandeur, l'identité et la qualité de l'auteur du projet, la situation et la superficie du terrain, l'identité de son propriétaire au cas où celui-ci n'est pas l'auteur de la demande ;
Considérant qu'il résulte de ces dispositions que lorsqu'une demande de permis de construire est présentée par plusieurs personnes, chacune de ces personnes doit justifier d'un titre l'habilitant à construire ; que par suite, un permis accordé conjointement à plusieurs personnes dont l'une ne justifie pas d'un tel titre est illégal en tant qu'il est délivré à cette personne ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la demande d'autorisation d'aménager, valant permis de construire, a été présentée conjointement par M. Gérard D, propriétaire du terrain en cause, et par M. Christian D ; que ce dernier ne justifiait pas, lors du dépôt de cette demande, d'un titre l'habilitant à construire ; que, par suite, la cour administrative d'appel de Bordeaux n'a pas commis d'erreur de droit en jugeant, après avoir relevé que la demande de permis de construire avait été déposée par M. Gérard D, propriétaire du terrain, et par M. Christian D, que l'autorisation accordée était entachée d'illégalité en tant qu'elle désignait M. Christian D comme bénéficiaire ».

Chacun des co-titulaires d’un permis de construire conjoint doit donc bien présenter une qualité ou un titre habilitant à construire, y compris si l’un des pétitionnaires est le propriétaire du terrain à construire.

Mais il est vrai que là où l’ancien article R.421-1-1 du Code de l’urbanisme prescrivait un titre habilitant à construire, l’article R.423-1 du Code de l’urbanisme n’impose plus au pétitionnaire, lorsqu’il n’est pas le propriétaire du terrain à construire, que d’attester être autorisé par celui-ci à exécuter les travaux ; cette attestation s’opérant en fait par la simple signature du formulaire « CERFA » de demande, lequel intègre une formule type à cet effet. On peut donc penser que dès lors que le propriétaire du terrain signera avec un autre pétitionnaire ce formulaire, cette signature vaudra autorisation donnée à l’autre d’exécuter les travaux sur son terrain.

Il reste que sous l’empire de l’ancien article R.421-1-1, il avait pu être jugé qu’un titre habilitant à construire pouvait procéder d’une simple autorisation ad hoc du propriétaire dont on aurait également pu penser qu’elle pourrait implicitement résulter de la co-signature du formulaire de demande de permis de construire. Il n’est donc pas si certain que l’article R.423-1 du Code de l’urbanisme soit en lui-même de nature à modifier la jurisprudence précitée.

Mais en toute hypothèse, force est d’admettre qu’il ne pourrait y avoir d’autorisation tacite à exécuter les travaux que pour le cas où celui qui serait réputé la consentir à l’autre, en formant avec lui une demande conjointe, est le propriétaire du terrain à construire ou, à tout le moins, dispose sur ce terrain de droits réels immobiliers dont il a l’entière jouissance et non pas le bénéficiaire d’une simple autorisation ad hoc délivrée intuitu personnae par le propriétaire du terrain sans pour autant lui conférer l’entière jouissance des droits à construire attachés à son terrain et, donc, sans lui permettre d’en faire bénéficier un tiers.




Patrick E. DURAND
Docteur en droit - Avocat au Barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés

Le maire peu, sans commettre d'erreur de droit, estimer que la demande de permis de construire est irrecevable dès lors que le projet architectural comprenant deux maisons d'habitation, d'une surface totale de plancher hors oeuvre nette de 252 mètres carrés, n'a pas été établi par un architecte.

CAA. Lyon, 7 avril 2009, Gardas, req. n°06LY02162.pdf  (138e note)


Voici une décision intéressante – laquelle n’a pas été diffusée sur Légifrance – mais néanmoins curieuse, selon nous, s’agissant de l’application de l’ancien article R.421-1-2 (a) du Code de l’urbanisme aujourd’hui repris par l’article R.431-2 (a) en ce qu’il dispose que : « Conformément à l'article 1er du décret n° 77-190 du 3 mars 1977, ne sont toutefois pas tenues de recourir à un architecte les personnes physiques ou les exploitations agricoles à responsabilité limitée à associé unique qui déclarent vouloir édifier ou modifier pour elles-mêmes : une construction à usage autre qu'agricole dont la surface de plancher hors œuvre nette n'excède pas cent soixante-dix mètres carrés ».

Dans cette affaire, le pétitionnaire avait présenté une demande de permis de construire portant sur deux maisons développant une SHON totale de 252 mètres, laquelle devait être rejeté au motif, notamment, que le projet architectural n’avait pas été établi par un architecte comme le prévoyait pas principe, mais sous réserve de l’exception précitée notamment, l’ancien article L.421-2 et le prévoit encore l’actuel article L.431-2 du Code de l’urbanisme. Mais confirmant le jugement de première instance sur ce point, la Cour administrative d’appel de Lyon devait donc valider ce refus de permis de construire et ce, au motif suivant. :

« Considérant qu’il est constant que la demande de permis de construire, déposée le 20 juillet 2004, porte sur un projet architectural comprenant deux maisons d’habitation, d’une surface totale de plancher hors œuvre nette de 252 mètres carrés ; qu’il n’est pas contesté que ce projet n’a pas été établi par un architecte ;
Considérant que les dispositions précitées de l’article L. 421-2 du code de l’urbanisme font référence au projet architectural dans son ensemble, sans apporter de distinctions sur le nombre d’entités à construire ; que dès lors la surface hors œuvre nette (SHON) à prendre en compte pour l’application des dispositions de l’article R.421-12 du code de l’urbanisme est la SHON totale du projet de construction figurant dans la demande, sans qu’il y ait lieu de se préoccuper du nombre d’entités à construire dans le projet ; que, dès lors, Madame GARDAS ne pouvait se prévaloir de l’exception prévue à l’article R.421-1-2 du code de l’urbanisme et l’intervention d’un architecte était obligatoire ; que, par suite, le maire de Desaignes a pu sans commettre d’erreur de droit, estimer que la demande déposée par les époux GARDAS n’entrait pas dans le champ d’application de la dérogation prévue au a) de l’article R.421-1-2 du code de l’urbanisme et, en conséquence, que la demande ne pouvait être instruite au motif qu’elle était irrecevable, nonobstant la circonstance que le dossier était complet au sens de l’article R.421-2 du code de l’urbanisme ;
Considérant qu’il résulte de ce qui précède que Madame GARDAS n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que le Tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande tendant l’annulation de la décision en date du 25 août 2004 ».

En résumé, la Cour administrative de Lyon a donc considéré que le projet architectural de la demande devait être établi par un architecte dès lors que la SHON du projet excédait le seuil de 170 mètres carrés fixé par l’ancien article R.421-1-2 et ce, alors même que le projet portait sur deux bâtiments distincts.

Il reste que, selon nous, cette décision est quelque peu sujette à caution.

En premier lieu, la Cour s’est fondée sur la circonstance que l’ancien article L.421-2 du Code de l’urbanisme n’apportait pas « de distinctions sur le nombre d’entités à construire ». Il reste que cet article disposait que « ne sont pas tenues de recourir à un architecte les personnes physiques qui déclarent vouloir édifier ou modifier, pour elles-mêmes, une construction de faible importance dont les caractéristiques, et notamment la surface maximale de plancher, sont déterminées par décret en conseil d'Etat » ; l’article R.421-1-2 disposant lui-même que : « conformément à l'article 1er du décret n° 77-190 du 3 mars 1977, ne sont toutefois pas tenues de recourir à un architecte les personnes physiques ou les exploitations agricoles à responsabilité limitée à associé unique qui déclarent vouloir édifier ou modifier pour elles-mêmes : une construction à usage autre qu'agricole dont la surface de plancher hors œuvre nette n'excède pas cent soixante-dix mètres carrés ».

Mais il est vrai que rare sont les cas où le Code de l’urbanisme envisage le cas où la demande porte sur plusieurs constructions.

En deuxième lieu, force est de constater que la Cour s’est bornée à prendre en compte la SHON globale du projet sans distinguer celle de chacune des constructions projetées alors qu’à titre d’exemple, le Conseil d’Etat a jugé que :

« Considérant qu'aux termes de l'article R.421-1-1 du code de l'urbanisme : "Conformément à l'article 1er du décret n° 77-190 du 3 mars 1977 du 3 mars 1977 modifié, ne sont pas tenues de recourir à un architecte pour établir le projet architectural à joindre à la demande d'autorisation de construire, les personnes physiques qui déclarent vouloir édifier ou modifier pour elles-mêmes : a une construction à usage autre qu'agricole dont la surface de plancher hors oeuvre nette n'excède pas 170 mètres carrés" ; que dans son recours dirigé contre le jugement en date du 17 avril 1985 par lequel le tribunal administratif de Nice a annulé l'arrêté du commissaire de la République du département du Var en date du 19 juillet 1983 refusant à M. Guy X... un permis de construire un logement, une niellerie et une bergerie à La Roquebrussane Var , le ministre de l'urbanisme se borne à soutenir que le permis ne pouvait être accordé dès lors que le projet n'était pas présenté par un architecte, alors que la surface hors oeuvre nette affectée à l'habitation était au minimum de 240m2 ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le projet présenté comportait la construction de deux bâtiments distincts, l'un à usage d'habitation et à usage agricole, l'autre à usage de bergerie ; que la partie non affectée à l'usage agricole du bâtiment d'habitation n'excèdait pas 170m2 ; qu'il suit de là que le MINISTRE DE L'URBANISME, DU LOGEMENT ET DES TRANSPORTS n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a annulé le refus de permis de construire ensemble le rejet du recours gracieux formé par M. X... » (CE. 29 avril 1987, Lemoult, req. n°69.743).

Il reste que dans cette affaire les deux bâtiments en cause présentaient une affectation différente et s’en trouvaient de ce fait assujettis à des dispositions et des seuils distincts.

En troisième lieu, le critère déterminant de la solution retenue par la Cour tient à ce que les deux constructions projetées relevaient d’une seule et même demande de permis de construire. Et il est vrai que le Conseil d’Etat jugé que :

« Considérant qu'aux termes de l'article R. 421-1-1 du code de l'urbanisme, dans la rédaction que lui a donnée le décret n° 77-739 du 7 juillet 1977 en vigueur à la date de l'arrêté attaqué : "Conformément à l'article 1er du décret n° 77-190 du 3 mars 1977 modifié, ne sont pas tenues de recourir à un architecte pour établir le projet architectural à joindre à la demande d'autorisation de construire, les personnes physiques qui déclarent vouloir édifier ou modifier pour elles-mêmes : ...b) une construction à usage agricole dont la surface de plancher hors-oeuvre brute n'excède pas 800 mètres carrés ...." ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que l'autorisation contestée est relative à la construction d'un bâtiment à usage de poulailler d'une surface de 785 m2 ; que, dès lors que ce bâtiment était distinct des autres bâtiments à même usage édifiés sur le même terrain, la surface de plancher à prendre en compte pour l'application des dispositions précitées était uniquement celle du bâtiment pour lequel l'autorisation de construire était sollicitée ; que cette surface étant inférieure au seuil fixé par lesdites dispositions, le moyen ne saurait être accueilli » (CE. 23 mars 1990, Montagne, req. n°62.643. Voir également : CAA. Nantes, Le Jeune, req. n°93NT00270) ;

induisant ainsi que, s’il n’y a pas lieu de prendre en compte ce qui a déjà été fait sur le même terrain, c’est néanmoins l’ensemble la SHON du projet objet de la demande qui doit effectivement être pris en compte.

En outre, l’ancien article L.421-2 comme le nouvel article L.431-2 du Code de l’urbanisme assimilent création et modification d’une construction. Or, à ce titre et s’agissant de travaux d’extension, le Conseil a jugé que l’obligation de recourir à un architecte s’impose dès lors que les travaux projetés ont pour effet de porter la SHON l’immeuble au dessus de ce seuil, y compris si le bâtiment existant avant travaux d’extension développe une SHON inférieure à 170 mètres carrés et alors même que les travaux d’extension projetés emportent une création de SHON nouvelle inférieure à ce seuil (CE. 19 janvier 1994, Cne de Lormont, req. n°118.334. Voir également : CE. 30 mai 2007, M. X…, req. n°292.741).

Il reste que, tout d’abord, dans l’arrêt précité (« Montagne ») le Conseil d’Etat a néanmoins souligné que le bâtiment objet de la demande était distinct de ceux déjà présents sur le terrain qu’ensuite, le régime applicable à des travaux d’extension n’est pas nécessairement transposable au cas d’espèce puisqu’il se rapporte à une même construction et qu’enfin, le Conseil d’Etat a pu juger que :

« Considérant qu'en vertu de l'article L. 421-2 du code de l'urbanisme : "Ne sont pas tenues de recourir à un architecte pour établir le projet architectural faisant l'objet de la demande de permis de construire les personnes physiques qui déclarent vouloir édifier ou modifier pour elles-mêmes une construction de faible importance dont les caractéristiques, et notamment la surface maximale de plancher, sont déterminées par décret en Conseil d'Etat ; qu'aux termes de l'article R. 421-1-2 du même code : "Conformément à l'article 1er du décret n° 77-190 du 3 mars 1977 modifié, ne sont pas tenus de recourir à un architecte ... les personnes physiques qui déclarent vouloir édifier ou modifier pour elles-mêmes : a) une construction à usage autre qu'agricole dont la surface de plancher hors oeuvre nette n'excède pas 170 mètres carrés" ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la demande de permis de construire présentée par M. X... portait sur la modification d'une partie d'un bâtiment d'habitation sis au 2 bis et au ..., en vue d'édifier au n° 4, après démolition de 120 m2, une partie neuve de 168 m2 ; qu'il n'est pas contesté que l'immeuble sis au 2 bis et au ... couvre une superficie de 335 m2 ; que la circonstance que l'extension projetée par la demande de permis de construire ne portait que sur la partie de l'immeuble d'habitation sis au n° 4, alors que les deux bâtiments ne sont pas distincts et constituent ensemble un bâtiment d'habitation, ne permet pas à elle seule d'avoir le bénéfice de la dérogation prévue par les textes précités à l'obligation de recourir à un architecte ; qu'ainsi c'est par une exacte inexacte application desdites dispositions que le tribunal administratif de Bordeaux a regardé la demande présentée par M. X... comme entrant dans le champ d'application de la dérogation prévue au a) de l'article R. 421-1-2 du code de l'urbanisme ; que la VILLE DE BORDEAUX est, dès lors, fondée à soutenir que les premiers juges se sont à tort fondés sur ce motif pour annuler la décision attaquée par laquelle le maire avait rejeté la demande de permis présentée par M. X » (CE. 8 novembre 1995, Ville de Bordeaux, req. n°121.099).

De ce fait, le seul fait que la demande de permis de construire en cause portait sur un projet de 252 mètres carrés ne nous paraissait pas suffisant pour conclure à l’obligation de faire établir le projet architectural par un architecte. Est-ce à dire que la solution retenue par la Cour administrative d’appel de Lyon est totalement infondée. Pas nécessairement.

Il faut en effet préciser que la dispense prévue par l’ancien article R.421-1-2 et l’actuel article R.431-2 du Code de l’urbanisme procèdent de l’ancien article L.421-2 et de l’actuel L.431-3 en ce qu’il disposait et dispose respectivement que :

• d’une part, « conformément aux dispositions de l'article 4 de la loi n° 77-2 du 3 janvier 1977 sur l'architecture, par dérogation au quatrième alinéa ci-dessus, ne sont pas tenues de recourir à un architecte les personnes physiques qui déclarent vouloir édifier ou modifier, pour elles-mêmes, une construction de faible importance dont les caractéristiques, et notamment la surface maximale de plancher, sont déterminées par décret en conseil d'Etat. Ces caractéristiques peuvent être différentes selon la destination des constructions » ;
• d’autre part, « conformément aux dispositions de l'article 4 de la loi n° 77-2 du 3 janvier 1977 sur l'architecture, par dérogation à l'article L. 431-1, ne sont pas tenues de recourir à un architecte les personnes physiques ou exploitations agricoles à responsabilité limitée à associé unique qui déclarent vouloir édifier ou modifier, pour elles-mêmes, une construction de faible importance dont les caractéristiques, notamment la surface maximale de plancher, sont déterminées par décret en Conseil d'Etat. Ces caractéristiques peuvent être différentes selon la destination des constructions »

Or, si l’on ne peut l’exclure, force est d’admettre qu’il ne va pas de soi qu’une même personne fasse construire, sur le même terrain, deux maisons d’habitation individuelles autonomes pour elle-même.

Il n’en demeure pas moins que l’on aurait aimé que la Cour s’attache à cette circonstance de fait et à ce point de droit…



Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés

Un « modificatif » ayant pour objet d’augmenter le nombre d’aires de stationnement projetées peut être requalifié en nouveau permis de construire alors même qu’il ne porte pas sur le bâtiment objet du « primitif »

CAA. Bordeaux, 30 juillet 2009, Association de défense du site de Bilaa, req. n°08BX00323 (135e note)


Dans cette affaire, une commune s’était « auto-délivrée » un permis de construire ayant pour objet de rénover un château sis dans un site boisé et, prévoyant, notamment la création de 57 places de stationnement, lequel devait être attaqué par une association de défense de l’environnement ainsi que le « modificatif » ultérieurement obtenu par la commune aux fins de supprimer ces 57 places pour en créer 207 ailleurs.

Mais en première instance, le recours en annulation à l’encontre du « modificatif » devait être rejeté comme irrecevable au motif tiré de l’article R.600-1 du Code de l’urbanisme – ce que l’association requérante ne contesta pas en appel … Quant au recours contre le « primitif », celui-ci devait lui-même être rejeté après que le juge administratif eu statué sur les conclusions de l’association requérante, laquelle interjeta appel de ce jugement ; requête que la Cour administrative d’appel devait donc rejeter au motif suivant :

« Considérant que le projet autorisé par le permis de construire délivré le 19 décembre 2006 portait sur la rénovation et la réhabilitation du château du Bilaa, situé dans un site boisé, en vue d'y créer une salle convivialité ; que ce projet incluait la réalisation sur le site de 57 places de stationnement ; que le permis de construire délivré le 28 mai 2007 supprime les divers sites de stationnement initialement prévus et prévoit, sur d'autres emplacements, la création de 207 places de stationnement, ce qui entraîne l'abattage de nombreux arbres ; que, compte tenu de l'ampleur des modifications ainsi apportées au projet initial, et même si ces modifications n'affectent pas le projet architectural relatif au château, ce permis doit être regardé non pas comme un simple modificatif au permis initialement délivré, mais comme un nouveau permis ; que ce nouveau permis a implicitement mais nécessairement retiré le permis délivré le 19 décembre 2006 ; que ce retrait, définitif faute d'avoir été contesté, a privé d'objet les conclusions de l'association dirigées contre le permis de construire du 19 décembre 2006 ; que, par suite, le tribunal administratif aurait dû, par son jugement du 4 décembre 2007, prononcer un non-lieu à statuer sur les conclusions à fin d'annulation de ce permis ; que ce jugement doit, dans cette mesure, être annulé ; qu'il convient, après évocation, de décider qu'il n'y a pas lieu de statuer sur ces conclusions ».

A titre liminaire, on soulignera que le « modificatif » en cause – requalifié en nouveau permis de construire et considéré comme ayant emporté le retrait implicite mais nécessaire du précédent – avait été édicté le 28 mai 2007.

La légalité de cet arrêté ayant vocation à être appréciée en considération des circonstances de droit et de fait présentes à sa date d’édiction, tant en ce qu’il valait permis de construire qu’en ce qu’il valait retrait de permis, il n’y avait donc pas lieu d’appliquer l’article L.424-5 du Code de l’urbanisme, lequel en ce qu’il dispose que « le permis de construire, d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peut être retiré que s'il est illégal et dans le délai de trois mois suivant la date de cette décision. Passé ce délai, le permis ne peut être retiré que sur demande explicite de son bénéficiaire » est certes issu de l’article 6 de la loi dite « ENL » du 13 juillet 2006 mais n’est entré en vigueur que le 1er octobre 2007.

Le 28 mai 2007, la légalité et l’effet du « modificatif » en cause en ce qu’il valait retrait du permis précédent avaient donc vocation à être appréciés en considération de la règle dégagée par la jurisprudence « Vicqueneau ».

Mais sur le fond, force est surtout de souligner que la Cour bordelaise a donc requalifié le « modificatif » attaqué en nouveau permis de construire au regard de l’importance des modifications en cause, lesquelles n’intéressaient que l’aménagement des abords de la construction  mais en aucune mesure cette dernière.

Or, aucun de ces aménagements - aires de stationnement  et abattage d'arbres - pris isolément, ne relevait du champ d’application du permis de construire.

Il reste qu'aux termes de l'article L. 421-6 du Code de l'urbanisme, lequel reprend l’économie générale de l’ancien article L.421-3 alors applicable, « le permis de construire ou d'aménager ne peut être accordé que si les travaux projetés sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires relatives à l'utilisation des sols, à l'implantation, la destination, la nature, l'architecture, les dimensions, l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords et s'ils ne sont pas incompatibles avec une déclaration d'utilité publique ». Et à ce titre, l'Administration a l'obligation de prendre parti sur l'ensemble des composantes du projet (CE, 7 nov. 1973, n° 85237, Giudicelli. Sur l'aménagement intérieur des « ERP » : CAA Marseille, 22 déc. 2003, n° 99MA00462, SCI Magniola ) ; ce qui implique qu'elle en ait une parfaite et complète connaissance.

Telle est, notamment, la raison pour laquelle les documents que le pétitionnaire doit produire à l'appui de sa demande doivent figurer non seulement les constructions projetées mais également, notamment, la plupart des aménagements extérieurs prévus. Et bien entendu, toute insuffisance du dossier de demande sur l'un de ces aspects du projet peut suffire à emporter l'annulation du permis de construire obtenu (pour l'exemple récent de l'absence de figuration du traitement des espaces extérieurs du terrain d'assiette du projet après abattage des arbres s'y trouvant : CAA Bordeaux, 17 avr. 2008, n° 06BX00558, Cne Biganos. Voir également : CAA. Paris, 3 juillet 2009, Guy X., req. N°07PA00677).

Or, l'Administration est réputée statuer au vu du dossier produit par le pétitionnaire (CE, 18 mars 1970, Rodde : Rec. CE 1970, p. 208) et, par voie de conséquence, autoriser l'ensemble des composantes du projet figuré par celui-ci. C'est ainsi que, par principe, ces travaux et ces aménagements extérieurs aux constructions formeront avec celles-ci un tout indivisible au regard du permis de construire les autorisant. A titre d'exemple, la non conformité aux prescriptions d'urbanisme opposables au projet d'une terrasse et d'un muret pourra ainsi justifier l'annulation de l'ensemble du permis de construire autorisant, au principal, le bâtiment au regard duquel ils constituent des travaux extérieurs (CAA Lyon, 19 avr. 1994, n° 93LY01230, Préfet du Dpt de Haute-Corse) ; bien qu'isolément de tels ouvrages ne relèvent pas nécessairement de la procédure de permis de construire.

À tous les égards, un permis de construire autorise donc l'ensemble du projet figuré par le pétitionnaire dans son dossier de demande et non pas seulement ceux des ouvrages relevant intrinsèquement du champ d'application matériel de cette autorisation. C'est pourquoi, plus spécifiquement, la chambre civile de la Cour de cassation a jugé (Cass. 1re civ., 24 oct. 2006, n° 05-19.708, F-D, SCI Arzac) que l'engagement de n'exercer aucun recours à l'encontre d'un permis de construire valait pour l'ensemble du projet immobilier ainsi autorisé, y compris donc pour ses composantes ne relevant pas isolément du champ d'application de cette autorisation d'urbanisme.

Bien plus, il a pu être notamment jugé que :

- d’une part, l'annulation d'un permis de construire interdisait la poursuite de l'ensemble des travaux se rapportant au projet précédemment autorisé, y compris s'il s'agit de simples travaux d'aménagement intérieur (Voir notre note : « Sur l'objet du permis de construire et les conséquences de son annulation sur la poursuite des travaux », CA Bordeaux, 21 févr. 2008, n° 07/004980, Sté Hatexim, Construction & Urbanisme n° 6/2008) puisque même si par principe le permis de construire ne sanctionne pas en tant que tel l'aménagement intérieur d'une construction – hors du cas des « ERP » pour ce qui concerne les règles de sécurité et d’accessibilité » – il n'est pas non plus totalement étranger à cette question dès lors qu'il la saisit indirectement à travers la destination de l'ouvrage, dont il s'ensuit, d'ailleurs, que si de simples différences entre l'aménagement intérieur autorisé et celui réalisé ne sauraient permettre à l'Administration de contester la conformité des travaux, il en va différemment lorsque les aménagements effectivement exécutés traduisent un changement de destination de l'ouvrage au regard de celle autorisée (CAA Bordeaux, 30 mars 2000, n° 97BX00229, Rassinoux ) ;

- d’autre part, lorsque le projet n'est pas conforme aux prescriptions d'urbanisme lui étant opposables, l'Administration est tenue d'opposer un refus de permis de construire pour l'ensemble du projet, y compris pour ses composantes impliquant des travaux qui, pris isolément, ne relèvent pas du champ d'application du permis de construire ; étant relevé que dans cette affaire, il s'agissait précisément de travaux d'aménagement intérieur destinés pour la plupart à modifier la destination d'une construction existante que, par voie de conséquence, la cour jugea ainsi indivisibles du projet soumis à autorisation (CAA Bordeaux, 30 juill. 2001, n° 98BX01492, Cne Saint-Philippe).

Mais en l’espèce, on pouvait s’interroger sur la nécessité même d’obtenir à tout le moins un « modificatif » puisqu’il s’agissait de créer 207 aires de stationnement en un autre endroit que celles initialement prévues cependant que la Cour administrative d’appel de Bordeaux puis le Conseil d’Etat avaient précédemment jugé que si par principe toute modification d’un projet soumis à permis de construire implique l’obtention d’un modificatif, il en va différemment lorsque les constructions, aménagements et où installations en cause ne sont ni attenants, ni structurellement liés à la construction objet du permis de construire en cours d’exécution (voir nos notes : « La réalisation d’une piscine découverte isolée et dissociable d’une construction objet d’un permis de construire relève de la déclaration préalable et n’impose donc pas l’obtention d’un « modificatif », CAA. Bordeaux, 27 juin 2007, Ville de Toulouse, Construction & Urbanisme, n°9/2007 & « Aménagement accesoire d'une construction illégale: permis de construire, modificatif ou déclaration préalable ? », CE, 9 janvier 2009, Ville de Toulouse, AJDA, n°11/ 2009).

Il reste, et c’est selon le nous le critère déterminant sur ce point, qu’il ne s’agissait pas seulement de créer ces aires mais également de supprimer celles initialement prévues pour satisfaire a priori aux prescriptions applicables en la matière.

Or, quand bien même la création de ces places aurait-elle été, prise isolément, dispensée de toute formalité, ou assujettie alors à autorisation « ITD », puis effectivement réalisées, il n’en aurait pas mois demeuré que la non réalisation des 57 places initialement prévues aurait justifié que l’administration conteste la conformité des travaux réalisés au titre du permis de construire obtenu dès lors que cette conformité doit être exclusivement appréciée au regard des travaux prévus par l’autorisation dont l’exécution et l’achèvement ont déclenché les opérations de récolement.

Patrick E. DURAND
Docteur en droit - Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés

Si la réalisation d'un ensemble immobilier unique doit en principe faire l'objet d'un seul permis de construire, l'ampleur et la complexité du projet peuvent justifier que les éléments de la construction ayant une vocation fonctionnelle autonome puissent faire l'objet de permis distincts, à la condition que l'autorité administrative ait vérifié, par une appréciation globale, que le respect des règles et la protection des intérêts généraux que garantirait un permis unique sont assurés par l'ensemble des permis délivrés.

CE. 17 juillet 2009, Ville de Grenoble & Communauté d’Agglomération Grenoble Alpes Métropole, req. n°301.615 (133e note)

Dans cette affaire, la communauté d'agglomération Grenoble Alpes Métropoles avait sollicité et obtenu un permis de permis de construire en vue d'être autorisée à réaliser un stade. Et parallèlement, la ville de Grenoble s’était vue délivrer le même jour un permis de construire portant sur la réalisation d'un parc de stationnement sous-terrain à aménager en dessous du stade projeté par la communauté d'agglomération. Mais confirmant le jugement de première instance, la Cour administrative d’appel de Lyon devait annuler le permis de construire délivré à la communauté d'agglomération Grenoble Alpes Métropole au motif tiré de l’irrégulier fractionnement de l’ensemble immobilier indivisible constitué par le stade et le parc de stationnement en deux permis de construire (CAA. Lyon, 28 décembre 2006, Association « SOS Parc Paul Mistral », req. n°05LY01535 ; cf : notre note : « La réalisation d’un ouvrage indivisible ne peut relever que d’un seul et même permis de construire », Construction & Urbanisme, n°4/2007). Et si la ville que la communauté d’agglomération devaient se pouvoir en cassation à l’encontre de l’arrêt de la cour d’appel, il reste qu’au vu de la jurisprudence ultérieure du Conseil d’Etat en la matière, les chances de succès de ce pourvoi apparaissaient minces puisque, confirmant ce qui ne ressortait alors qu’implicitement de sa jurisprudence (voir notamment : CE. 17 décembre 2003, Mme Bontemps, req. n° 242.282 ; CE. 25 septembre 1995, Mme Giron, req. n° 120.438 ; CE. 10 mai 1996, M. & Mme Maleriat Bihler, req. n° 136.926), la Haute Cour devait quelques mois après l’arrêt d’appel attaqué, poser le principe selon lequel « des constructions indivisibles doivent faire l'objet d'un permis de construire unique », ce dont il « résulte qu'un permis de construire ne peut être délivré à une partie seulement d'un ensemble indivisible » (CE. 10 octobre 2007, Association de défense de l'environnement d'une usine située aux Maisons à Saint-«Jory-Lasbloux, req. n°277.314 ; cf : notre note : « Des constructions constituant un ensemble indivisible doivent faire l’objet d’un permis de construire unique », Construction & Urbanisme, n°11/2007).

Néanmoins, le Conseil d’Etat devait donc annuler l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Lyon – et renvoyer l’affaire à cette dernière – et ce faisant, substantiellement infléchir la règle consacrée par l’arrêt précité d’octobre 2007 :

« Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article L. 421-3 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors applicable : Le permis de construire ne peut être accordé que si les constructions projetées sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires concernant l'implantation des constructions, leur destination, leur nature, leur architecture, leurs dimensions, leur assainissement et l'aménagement de leurs abords et si le demandeur s'engage à respecter les règles générales de construction prises en application du chapitre Ier du titre Ier du livre Ier du code de la construction et de l'habitation. / En outre, pour les immeubles de grande hauteur ou les établissements recevant du public, le permis de construire ne peut être délivré que si les constructions ou les travaux projetés sont conformes aux règles de sécurité propres à ce type d'immeubles ou d'établissements, que les locaux concernés soient ou non à usage d'habitation. / Pour les établissements recevant du public, le permis de construire ne peut être délivré que si les constructions ou les travaux projetés sont conformes aux dispositions de l'article L. 111-7 du code de la construction et de l'habitation. (...) ; que s'il résulte de ces dispositions qu'une construction constituée de plusieurs éléments formant, en raison des liens physiques ou fonctionnels entre eux, un ensemble immobilier unique, doit en principe faire l'objet d'un seul permis de construire, elles ne font pas obstacle à ce que, lorsque l'ampleur et la complexité du projet le justifient, notamment en cas d'intervention de plusieurs maîtres d'ouvrage, les éléments de la construction ayant une vocation fonctionnelle autonome puissent faire l'objet de permis distincts, sous réserve que l'autorité administrative ait vérifié, par une appréciation globale, que le respect des règles et la protection des intérêts généraux que garantirait un permis unique sont assurés par l'ensemble des permis délivrés ».

Il faut en effet souligner que, par l’arrêt commenté, le Conseil d’Etat n’a pas totalement abandonné le principe selon lequel l’ancien article L.421-3 du Code de l’urbanisme, et donc l’actuel article L.421-6, impliquent que la réalisation d’un ensemble immobilier unique doit faire l’objet d’un seul et même permis de construire ; principe constituant le prolongement de la jurisprudence constante selon laquelle il résulte de ces mêmes dispositions que l’administration en charge d’instruire la demande ne peut délivrer le permis de construire sollicité sans prendre parti sur tous les aspects du projet et ainsi vérifier sa conformité d’ensemble au regard des règles qui lui sont opposables, ce qui s’oppose à ce que pour certains aspects du projet elle renvoie à une autorisation distincte (CE. 7 novembre 1973, Giudicelli, req. n° 85.237).

Mais à cet égard, le premier apport de l’arrêt commenté est d’avoir défini le champ d’application matériel de cette règle de principe, à savoir une construction formant un ensemble immobilier unique.

Sur ce point, trois remarques méritent d’être formulées. Tout d’abord, l’arrêt commenté fait donc exclusivement référence à la notion d’ensemble immobilier unique et n’évoque jamais la notion d’ensemble indivisible ou indissociable (cf : notre article : « La divisibilité des ouvrages et des ensembles immobiliers en droit de l’urbanisme », Construction & Urbanisme, n°3/2006) ; ce qui nous semble pourvoir s’expliquer par le tempérament apporté à cette règle puisque si un ensemble immobilier unique peut dans certains cas faire l’objet de plusieurs permis de construire c’est donc qu’il n’est pas indivisible à cet égard.

Ensuite, cet arrêt définit ce qu’il faut entendre par ensemble immobilier unique. Il s’agit des ouvrages dont les composantes sont liées entre elle d’un point de vue physique et/ou fonctionnel. Il peut donc s’agir des parties d’un ouvrage accolées ou superposées mais également, nous semble-t-il, de « volumes » reliés physiquement l’un à l’autre par un équipement ou un élément de construction commun. Mais cette règle de principe tend également à s’appliquer aux ouvrages qui bien que dissociés d’un point de vue physique sont liés entre eux par un rapport d’interdépendance fonctionnelle, c’est-à-dire lorsque le projet pris dans son ensemble ne peut fonctionner sans la réalisation de toutes ses composantes (en ce sens : CE. 26 mars 1997, ADLA, req. n° 172.183. Pour exemple, notre note : Les surfaces respectives d’ouvrages projetés sur un terrain bâti qui pour être réalisés concomitamment sont néanmoins dissociables n’ont pas à être additionnées pour établir si elles sont soumises à permis de construire ou à déclaration de travaux », TA. Nice, 24 mai 2006, Mme Baracco, Construction & Urbanisme, n°1/2007).

Enfin, là où la décision d’octobre 2007 visait le cas « des constructions indivisibles », cet arrêt envisage uniquement l’hypothèse d’une construction formant un ensemble immobilier unique. Est-ce à dire que la règle de principe conservée par l’arrêt commenté ne trouve pas à s’appliquer dans le cas de constructions distinctes et qu’en toute hypothèse, celles-ci pourront nécessairement donner lieu à plusieurs permis de construire ? A priori, non puisqu’il résulte de l’arrêt commenté qu’un ensemble immobilier unique peut être constitué par la réunion de composantes physiquement dissociées et uniquement liées entre elles d’un point de vue fonctionnel. Or, si ces composantes n’ont strictement aucun lien physique, c’est qu’elles constituent autant de constructions distinctes.

Mais le second et principal apport de l’arrêt commenté est donc d’avoir substantiellement assoupli la portée de la règle de principe fondée sur l’ancien article L.421-3 du Code de l’urbanisme pour ce faisant annuler l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Lyon pour avoir annulé le permis de construire contesté « du seul fait qu'il ne portait pas sur la totalité de l'ensemble immobilier » ; ce qui n’est toutefois pas tout à fait exact dans la mesure où c’est au regard de l’incidence du fractionnement de l’opération au regard de son assujettissement à enquête publique que la Cour a statué. Selon le considérant de principe de la décision objet de présente note, en effet, les dispositions de l’ancien article L.421-3 et de l’actuel article L.421-6 du Code de l’urbanisme ne font pas obstacle à ce que, lorsque l'ampleur et la complexité du projet le justifient, notamment en cas d'intervention de plusieurs maîtres d'ouvrage, les éléments de la construction ayant une vocation fonctionnelle autonome puissent faire l'objet de permis distincts, sous réserve que l'autorité administrative ait vérifié, par une appréciation globale, que le respect des règles et la protection des intérêts généraux que garantirait un permis unique sont assurés par l'ensemble des permis délivrés. Ce tempérament de la règle de principe appelle trois principales observations, correspondant aux trois principales conditions pour qu’un ensemble immobilier unique puisse relever de permis de construire distincts.

En premier lieu, le fractionnement de la réalisation d’un ensemble immobilier unique n’est possible que lorsque l’ampleur et la complexité du projet le justifient ; toute la difficulté étant d’établir à partir de quel stade l’ampleur et la complexité du projet peuvent le justifier. En effet, si le Conseil d’Etat a mis en exergue « l’intervention de plusieurs maîtres d’ouvrage », il ne nous semble pas pouvoir s’agir d’un critère déterminant compte tenu du caractère réel et non pas personnel de la législation sur les autorisations d’urbanisme ; sans compter que si tel était le cas, la règle de principe tirée de l’ancien article L.421-3 pourrait être aisément contournée sur ce point par la constitution de plusieurs structures ad hoc distinctes. Il n’en demeure pas moins que les perspectives ouvertes par cet arrêt tendent à réduire l’intérêt de la consécration du permis de construire conjoint (sur ce point, voir notre article : « Le permis de construire conjoint », RDI, n°9/2008).

En deuxième lieu, ce fractionnement en plusieurs permis de construire distincts n’est possible qu’à la condition qu’en outre, chacune des autorisations portent sur un élément du projet ayant une vocation fonctionnelle autonome. Cette condition appelle elle-même trois remarques.

Tout d’abord, quelles que soient l’ampleur et la complexité du projet, seules ses composantes autonomes peuvent donc donner à des permis de construire distincts mais, par voie de conséquence, les différents éléments de cette composante doivent quant à eux nécessairement relever d’un même permis de construire dès lors qu’ils sont indépendantes les uns des autres (sur l’exemple de la divisibilité d’une composante d’un projet mais dont les différents éléments sont en revanche indissociables : CAA. Lyon. 19 avril 1994, Préfet du Dpt de Haute-Corse, req. n° 93LY01230). Le seul fait qu’un ensemble immobilier unique réunisse plusieurs composantes autonomes ne saurait permettre de fractionner librement sa réalisation en plusieurs permis de construire : il ne saurait y avoir plus de permis de construire que de composantes autonomes et chacune des autorisations délivrées doit correspondre à la totalité des éléments composant cette composante ; rien ne semblant s’opposer à ce qu’un même permis de construire porte sur la totalité de plusieurs de ces composantes.

Ensuite, l’autonomie des composantes doit être appréciée d’un point de vue exclusivement fonctionnel puisqu’il résulte de l’arrêt commenté et du cas d’espèce que le seul fait que les composantes d’un projet soient liées par un rapport d’interdépendance physique et technique résultant du fait que la réalisation de l’une dépend de celle de l’autre ne s’oppose pas à son fractionnement en plusieurs permis de construire.

Enfin, cette autonomie fonctionnelle semble devoir être appréciée isolément, uniquement en considération de la fonction propre de la composante du projet considérée puisqu’il est clair en l’espèce que le parc de stationnement souterrain était utile au stade à construire en superstructure. Néanmoins, cette circonstance ne s’est pas opposée à ce que le Conseil d’Etat considère que ce parc et ce stade avaient « chacun une vocation fonctionnelle autonome ».

En troisième et dernier lieu, il est encore nécessaire que l'autorité administrative vérifie, par une appréciation globale, que le respect des règles et la protection des intérêts généraux que garantirait un permis unique sont assurés par l'ensemble des permis délivrés. Cette condition génère deux principales interrogations : quelles règles et quels intérêts doivent être pris en compte et comment l’autorité compétente peut-elle porter ou, à tout le moins, être regardée comme ayant porté sur le projet une appréciation globale.

S’agissant de la protection des règles et intérêts que garantit par principe la délivrance d’un permis de construire unique, il est clair qu’il doit au premier chef s’agir du respect des règles d’urbanisme applicables au projet. L’administration doit donc vérifier que pris dans sa globalité, et non pas composante par composante, et demande par demande, le projet respecte l’ensemble des règles projet lui étant opposables et, en d’autres termes, que le fractionnement de sa réalisation en plusieurs autorisations n’aboutit pas à contourner une ou plusieurs de ces règles (pour l’exemple d’un fractionnement frauduleux : CAA. Paris, 18 octobre 2001, MM. Frack & Pinvin, req. n° 98PA02786).

Reste qu’il convient d’établir comment l’administration peut vérifier, par une appréciation globale, que le respect des règles et la protection des intérêts généraux que garantirait un permis unique sont assurés par l'ensemble des permis délivrés ; étant relevé que le Conseil d’Etat a censuré l’arrêt d’appel pour avoir annuler le permis de construire attaqué du seul fait qu’il ne portait que sur une partie de l’ensemble immobilier projeté tout en soulignant qu’au surplus, « les deux permis avaient fait l'objet d'une instruction commune et avaient à l'origine été délivrés le même jour ».

Tout d’abord, il parait nécessaire que toutes les demandes de permis de construire fassent l’objet d’une instruction commune ou, à tout le moins, coordonnée puisque l’on voit mal comment à défaut, au terme d’instructions isolées de chacune de ces demandes, l’administration pourrait être réputée avoir opéré une appréciation globale du projet. Mais sur ce point, la question est encore de savoir si l’administration peut ou doit procéder spontanément à cette instruction globale ou si elle doit y avoir été invitée, d’une façon ou d’une autre, par le ou les pétitionnaires. A priori, il serait logique que l’administration y soit invitée par le ou les pétitionnaires à travers les dossiers de demande. Deux considérations nous paraissent aller dans ce sens. D’une part, on sait que lorsque la réalisation d’un projet implique plusieurs autorisations distinctes – tels un permis de construire et un permis de démolir – le dossier de demande de permis de construire doit, au titre de l’article R.431-21 du Code de l’urbanisme justifier de la demande de permis de démolir aux fins d’assurer la coordination des procédures d’instruction. A défaut, le permis de construire délivré dans ces conditions est illégal.

D’autre part, considérer que l’administration devrait spontanément procéder à cette instruction commune signifierait qu’elle devrait systématiquement rechercher si la demande de permis de construire qui lui est présentée se rapporte ou non à un projet dont l’une des composantes ferait concomitamment l’objet d’une autre demande. Il nous semble donc nécessaire que les dossiers de demande précise se rapporter à une partie d’un projet dont les autres composantes font l’objet d’autres demandes de sorte à mettre l’administration en mesure de procéder à une appréciation global du projet.

Ensuite, et par voie de conséquence, force est d’admettre que la possibilité ainsi offerte qu’un ensemble immobilier unique donnent lieu à plusieurs permis de construire s’oppose à ce que la présentation des demandes soient trop fractionnées dans le temps. Ici encore, on voit en effet mal comment, du moins pour ce qui concerne la légalité du premier permis de construire, l’administration pourrait être réputée avoir apprécié globalement le projet si la première autorisation était délivrée avant même que la seconde n’ait été sollicitée.

Mais enfin, il faut se demander s’il est impératif que tous les permis de construire soient délivrés à la même date. En première analyse et si l’on s’en tient aux règles précédemment dégagés en la matière, ceci semble effectivement nécessaire, du moins pour assurer la légalité de l’ensemble de permis de construire se rapportant au projet. En effet, il ressort de la jurisprudence rendue en matière d’autorisations connexes que l’administration n’est réputée avoir connaissance d’un projet qu’à partir du moment où elle a statué sur la demande. Telle est la raison pour laquelle, compte tenu du principe d’indépendance des procédures, le seul fait que l’administration ait effectivement été précédemment saisie d’une demande de permis de démolir avant de délivrer un permis de construire n’assure pas la légalité de ce dernier au regard de l’article R.431-20 du Code de l’urbanisme mais qu’en revanche, le fait que la demande de permis de démolir n’ait pas été jointe au dossier de demande permis de construire est sans incidence si le permis de démolir a été délivré avant la délivrance du permis de construire puisqu’alors l’administration est réputée avoir eu connaissance de la première autorisation avant de délivrer la seconde (CE. 26 octobre 1994, OPHLM du Maine-et-Loire, req. n°127.718).

Cependant, cette conclusion doit être doublement nuancée. D’une part, telle qu’il avait initialement dégagé, le principe selon lequel des constructions indivisibles devaient nécessairement donner lieu à un permis de construire unique semblait s’expliquer non seulement par les exigences résultant de l’ancien article L.421-3 du Code de l’urbanisme mais également par le fait qu’en vertu du principe d’indépendance des procédures, l’administration devait être mise en mesure de ce prononcer sur l’ensemble du projet et en avoir ainsi une connaissance complète à l’examen du seul dossier de demande produit par le pétitionnaire. Or, en admettant en l’espèce que l’administration pouvait apprécier globalement la conformité d’un même projet à travers l’examen de demandes de permis de construire distinctes, le Conseil d’Etat a substantiellement assoupli le principe d’indépendance des procédures.

Il ne semble donc pas exclu que même lorsque les permis de construire se rapportant au projet n’auront pas été délivrés à la même date, leur légalité pourra être établie pour autant que l’administration puisse démontrer que dès la délivrance du premier permis elle avait une connaissance complète du projet lui permettant de le contrôler dans sa globalité.

D’autre part et en toute hypothèse, il faut rappeler que la question de la possibilité de fractionner la réalisation d’un ouvrage indivisible en plusieurs permis de construire s’était déjà posée au sujet de la réalisation de l’opéra Bastille et, plus précisément, à l’occasion du recours à l’encontre du second permis de construire s’y rapportant. Or, le Conseil d’Etat avait considéré que l’administration avait pu délivrer, sans commettre d’erreur de droit, le permis de construire correspondant à la tranche A de l’Opéra Bastille au motif qu’elle avait précédemment autorisé la tranche B et qu’elle était donc en mesure d’apprécier l’aspect définitif de l’ensemble immobilier ainsi autorisé, lequel ne dépendait plus de permis de construire ultérieurs (CE. 23 décembre 1987, Centre national d’ophtalmologie des Quinze-Vingts, Rec., p. 433).

De ce fait, même à admettre que les deux permis de construire doivent être délivrés à la même date, la méconnaissance de cette exigence n’aurait d’incidence que sur la légalité du premier. En revanche, la légalité du second serait assurée dès lors que le premier serait définitif – puisqu’en revanche, son éventuelle annulation s’opposerait a priori à ce que l’administration s’en prévale pour établir son appréciation globale du projet – et pour autant, bien entendu, que les autres conditions posées par l’arrêt commenté soient respectées.




Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés

Bien que quelque peu délabrée et inoccupée depuis plusieurs année, une construction ne peut être regardée comme ayant perdu sa destination initiale – en l’occurrence, l’habitation – dès lors qu’elle en conserve les caractéristiques physiques. Partant, le permis de construire tendant à la réalisation de travaux d’aménagement de celle-ci ne peut être considéré comme emportant un changement de destination.

CAA. Paris, 2 avril 2009, Cne de Maincy, req. n°06PA00937


Dans cette affaire, le pétitionnaire avait sollicité un permis de construire aux fins de procéder à des travaux de remis en état et d’aménagement d’une construction existante. Mais le Maire de la commune concernée devait toutefois opposer un refus à cette demande motivé par le fait que les travaux emportaient un changement de destination contraire aux prescriptions de l’article N.1 du règlement local d’urbanisme disposant que dans la zone au sein de laquelle était sis le terrain objet de la demande « ne sont admises que les occupations et utilisations du sol suivantes : l'aménagement, l'extension mesurée et la reconstruction après sinistre des bâtiments existants, ainsi que leurs annexes, sans changement d'affectation ».

En premier instance, le Tribunal administratif de Melun annula cette décision au motif que la construction en cause avait perdu toute destination depuis plusieurs années, si bien que les travaux projetés devaient être regardés comme ayant pour objet de lui en conférer une et non pas d’en changer. Mais tout en censurant la décision de refus de permis de construire, le Cour administrative d’appel de Paris devait toutefois annuler ce jugement et ce, aux motifs suivants :

« Considérant que pour annuler le refus de permis de construire opposé à la demande de la société Innov-Immo, le tribunal a estimé que la construction en cause avait perdu toute destination depuis de nombreuses années et que par suite des travaux ayant pour objet de lui en conférer une n'impliquaient pas de changement de destination ; que, toutefois, la seule circonstance qu'une construction, sans être pour autant devenue une ruine, est restée inoccupée ou inexploitée pendant une longue période ne peut suffire à l'avoir privée de la destination qui ressort de ses caractéristiques propres ; que, dès lors, le tribunal ne pouvait retenir ce motif pour annuler l'arrêté du maire de Maincy ;
Mais considérant qu'aucune pièce du dossier n'indique de quelle exploitation agricole ou forestière aurait dépendu la construction litigieuse, désignée comme un « ancien pavillon de chasse » ou une « remise » par la commune, et comme une « petite annexe » dans l'acte d'achat du terrain par la société Innov Immo ; qu'elle comporte d'une part un bâtiment ancien, d'une surface d'environ 40m², avec des murs en pierres meulières, un toit à deux pentes dont le faîte est à 7,35m du sol, une porte entourée de deux fenêtres et surmontée d'un oculus, ainsi que, sur l'arrière, les traces d'une ancienne fenêtre bouchée, et d'autre part une annexe adjacente en parpaings, d'une surface d'environ 70m², couverte d'un toit en tôle à une pente dont le sommet est à environ 2m50, ayant servi de boxes pour chevaux ; qu'alors même qu'elle n'était alimentée en eau que par un puits extérieur et ne comportait aucun sanitaire intérieur, elle doit être regardée par ses caractéristiques propres comme ayant été principalement destinée à l'habitation ; que dès lors, le permis de construire sollicité par la société Innov-Immo pour son aménagement n'avait pas pour objet un changement de destination au sens du code de l'urbanisme ; que, par suite, c'est à tort que le maire de la commune de Maincy a opposé un refus à la demande de permis de construire sur le fondement de l'article ND1 précité du plan d'occupation des sols ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la COMMUNE DE MAINCY n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Melun a annulé l'arrêté du 28 septembre 2004 ; que, par voie de conséquence, ses conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées ; qu'il y a lieu, en revanche, en application de cet article, de mettre à la charge de la COMMUNE DE MAINCY une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la société Innov-Immo et non compris dans les dépens ».

Cet arrêt appelle trois observations.

Tout d’abord, il faut souligner que le règlement de POS en cause se bornait à viser les « bâtiments existants » sans autre précision.

Or, les documents d’urbanisme locaux peuvent définir les constructions existantes par référence à leur affectation à la date à laquelle l’administration statue sur les demandes d’autorisation de travaux s’y rapportant. Tel peut être le cas lorsque le document d’urbanisme local vise non pas les constructions existantes à destination habitation mais les constructions à destination d’habitation existante (CE. 17 avril 1992, Flaig, req. n°94.390) ou encore celle ayant conservé leur caractère d’habilité (CAA. Douai 24 novembre 2008, Préfet de la Région Nord Pas de Clais, req. n°08DA01769). En pareil cas, l’ouvrage initialement autorisé et construit comme destiné à l’habitation mais n’étant plus habitable ne peut être regardé comme une construction existante au sens de la règle d’urbanisme locale en cause : la solution dégagée par cette affaire par la Cour administrative d’appel de Paris ne saurait donc valoir de façon systématique.

Mais sur ce point, il convient de relever que tant le Tribunal administratif de Melun que la Cour administrative d’appel de Paris ont fondé leur solution sur la notion de changement de destination alors que le règlement d’urbanisme en cause saisissait les changements d’affectation ; mais il est vrai que la notion d’affectation à proprement parler ne compte pas parmi celle connue du droit de l’urbanisme ou, du moins, du droit des documents d’urbanisme locaux. En toute hypothèse, il semble donc falloir assimiler affectation et destination.

Ensuite, il faut rappeler que pourvoir bénéficier du régime des travaux sur existant, une construction doit exister au regard du droit de l’urbanisme, ce qui implique qu’elle ait une existence légale et une existante physique.

Or, pour juger que les travaux projetés par le pétitionnaire pouvaient bénéficier des « dérogations » prévues par l’article N.1 du règlement de POS en cause dès lors que ces derniers n’emportaient pas un changement destination, le Tribunal administratif de Melun a donc jugé qu’une construction existante au regard du droit de l’urbanisme pouvait être dépourvue de destination ou, a contrario, qu’une construction dépourvue de destination pouvait néanmoins constituer une construction existante au regard du droit de l’urbanisme.

Mais au regard des critères en vertu desquels elle s’est prononcée, l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Paris implique le contraire puisque de deux choses l’une :

• soit, la construction en cause conserve une existence physique au sens et au regard du droit de l’urbanisme et elle a alors nécessairement une destination ;
• soit, elle n’a plus de destination mais cet état ne peut résulter que de la circonstance qu’elle a perdu les caractéristiques matérielles permettant de la regarder comme une construction existante au regard du droit de l’urbanisme.

D’ailleurs, certaines jurisprudence induisent que construction et destination sont deux notions indissociables puisqu’en ce sens il a pu être jugé que la suspension d’un permis de construire s’opposait à la poursuite des travaux d’aménagement intérieur conférant à la construction sa destination (CA. Bordeaux, 21 février 2008, Société HATEXIM, n° 07/004980) ou encore qu’en cas de méconnaissance des règles d’urbanisme applicables, l’administration était tenu d’opposer une refus pour l’ensemble des travaux projetés, y compris pour ces travaux d’aménagement intérieur (CAA. Bordeaux, 30 juillet 2001, Cne de Saint-Philippe, req. n°98BX01492) et ce, quand bien même ces travaux ne relèvent pas isolément du champ d’application du permis de construire.

Enfin, l’arrêt commenté génère une interrogation relative au dispositif entrée en vigueur le 1er octobre 2007.

Sous l’empire de l’ancien article L421-1 du Code de l’urbanisme, tous les travaux emportant un changement de destination relevaient du permis de construire, quelle que soit la nature et l’importance des travaux projetés, y compris s’il s’agissait de simples travaux d’aménagement intérieur n’ayant aucun impact sur le volume, le nombre de niveaux et l’aspect extérieur de la construction existante considérée (Cass. crim., 11 février 1992, Cne de cassis, pourvoi n°90.80702).

Il reste qu’il était nécessaire que des travaux soient effectués puisque le droit des autorisations d’urbanisme ne saisissait pas le cas des changements de destination résultant d’un simple usage et, en d’autres termes, n’ayant été précédé, ne s’accompagnant ou n’étant suivis d’aucun travaux.

Mais précisément, le nouvel article R.421-17 du Code de l’urbanisme soumet sans autre précision à déclaration « les changements de destination ». Force est donc d’en déduire qu’un changement de destination est à tout le moins soumis à déclaration, même lorsqu’il n’est pas liée à des travaux.

Or, il ressort de l’arrêt commenté que la destination d’une construction résulte de ses caractéristiques propres lesquels – au regard des éléments de faits mis en exergue par la Cour et de l’annulation du jugement de première instance – semblent devoir exclusivement tenir à ses caractéristiques physiques.

Si l’on s’en tient à cette analyse, force est donc d’admettre que, d’une part, un changement de destination implique de changer les caractéristiques physiques de la construction en cause mais que, d’autre part, et dès lors que cette modification des caractéristiques physiques implique nécessairement la réalisation de travaux, il ne peut y avoir changement de destination sans travaux.

Contrairement à ce que nous avions estimé, l’administration n’avait peut-être pas tout à fait tort sur cette question…



Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés

Le permis de construire initialement délivré pour l'édification d'une construction et le permis modificatif ultérieurement accordé pour autoriser des modifications à cette même construction constituent un ensemble dont la légalité doit s'apprécier comme si n'était en cause qu'une seule décision.

CAA. Paris, 30 octobre 2008, M. Gilbert Y., req. n°05PA04511


S’il appelle peu de commentaires, voici néanmoins un arrêt intéressant à trois égards : tout d’abord, il est a classé parmi les décisions actant la propension d’un « modificatif » à régulariser une permis de construire primitif entaché d’une méconnaissance de l‘article 4 de la loi n°2000-321 du 12 avril 2000 et ce, ensuite, en appliquant d’une règle formulée de telle sorte qu’elle explique à elle-seule cette capacité régularisatrice du modificatif, laquelle permet enfin d’aborder un aspect peu connu d’une telle autorisation.

Dans cette affaire, le permis de construire primitif était contesté au motif tiré de la méconnaissance de l’article 4 susvisé en ce qu’il impose qu’une décision administrative comporte, outre la signature de son auteur, le nom, le prénom et la qualité de ce dernier.

Il reste que cette autorisation avait ultérieurement donné lieu à un « modificatif » répondant strictement aux objectifs poursuivis par cette disposition. C’est de ce fait que la Cour administrative d’appel de Paris devait donc rejeter ce moyen en jugeant :

« Considérant que le permis de construire initialement délivré pour l'édification d'une construction et le permis modificatif ultérieurement accordé pour autoriser des modifications à cette même construction constituent un ensemble dont la légalité doit s'apprécier comme si n'était en cause qu'une seule décision ; que par suite, dès lors qu'il est constant que les noms et qualités du signataire apparaissent sur le permis modificatif du 22 janvier 2003, le moyen tiré de ce que tel n'était pas le cas sur le permis initial ne peut être utilement invoqué ».

Ce faisant, la Cour a donc appliqué à la lettre (voir ici et là) la règle dégagée par le Conseil d’Etat en jugeant que « lorsqu'un permis de construire a été délivré en méconnaissance des dispositions législatives ou réglementaires relatives à l'utilisation du sol ou sans que soient respectées des formes ou formalités préalables à la délivrance des permis de construire, l'illégalité qui en résulte peut être régularisée par la délivrance d'un permis modificatif dès lors que celui-ci assure les respect des règles de fond applicables au projet en cause, répond aux exigences de forme ou a été précédé de l'exécution régulière de la ou des formalités qui avaient été omises » (CE. 2 février 2004, SCI La Fontaine de Villiers, 238.315) pour ainsi censurer la décision de la même Cour et selon laquelle « si des formalités nécessaires à la conformité du permis de construire initial aux dispositions législatives et règlementaires régissant la procédure de délivrance des permis de construire ont été omises au cours de l'instruction d'une demande de permis de construire, leur accomplissement à l'occasion de l'instruction d'une demande de permis de construire modificatif n'a pas pour effet de régulariser la procédure ayant conduit à la délivrance du permis de construire initial » (CAA. Paris, 14 janvier 2001, req. n°99PA00757).

Mais ce qui est nettement plus intéressant c’est qu’alors qu’elle avait motivé sa jurisprudence précitée sur le fait que « l'instruction d'une demande de permis de construire modificatif n'a pas pour finalité la reprise de celle qui a été conduite préalablement à la délivrance du permis de construire initial », elle a fondé la solution retenue sur dans l’arrêt objet de la présente note sur une formule rappelant la spécificité du « modificatif » et son articulation avec le « primitif » : « le permis de construire initialement délivré pour l'édification d'une construction et le permis modificatif ultérieurement accordé pour autoriser des modifications à cette même construction constituent un ensemble dont la légalité doit s'apprécier comme si n'était en cause qu'une seule décision » puisqu’en effet, si le « modificatif » ne se substitue pas au « primitif » - dans le sens où il n’e emporte pas le retrait – c’est parce qu’il se borne à s’y intégrer ; ce dont découle sa capacité régularisatrice.

Mais cette caractéristique a également une conséquence en matière d’exécution des travaux puisqu’il en résulte qu’à l’égard de leur titulaire également « un permis de construire initial et un permis modificatif constituent une autorisation de construire unique », si bien que « le titulaire d'un permis de construire initial, puis d'un permis de construire modificatif, n'est autorisé à édifier que les bâtiments prévus par l'autorisation dont il dispose incluant les adjonctions ou corrections édictées par le permis modificatif, lequel a pour effet de se substituer au permis initial dans tous les éléments qu'il modifie » (TA. Versailles, 22 février 1994.pdf, SCI Les Ormes, req. n°93-05140)

En d’autres termes, le bénéficiaire d’un permis de construire modificatif ne peut légalement bâtir que les constructions autorisées par ce dernier et, en d’autres termes, ne peut plus les réaliser telles qu’elles étaient autorisées par le permis de construire initial (Dans le même sens : CAA. Marseille, 21 janvier 1999, Sté Terre & Pierre, req. n°96MA02171) ; la Chambre criminelle de la Cour de Cassation ayant elle-même jugé que :

« Attendu qu'il résulte de l'arrêt attaqué qu'André Y... a obtenu un permis de construire une maison d'habitation avec un toit en zinc, en méconnaissance du plan d'occupation des sols de la commune qui imposait l'emploi de tuiles vieillies ; qu'après un recours en annulation de ce permis formé par des tiers, il a obtenu la délivrance d'un permis modificatif prévoyant le remplacement du zinc par des tuiles ; que ce remplacement n'a pas été réalisé et que la juridiction administrative, statuant après la délivrance du permis modificatif, a rejeté le recours en annulation, au motif que le vice affectant la première autorisation avait été purgé ;
Attendu que, statuant sur le seul appel par les parties civiles du jugement ayant relaxé le prévenu du délit d'exécution de travaux non conformes au permis de construire, l'arrêt énonce que "la construction a été faite sous le couvert d'un permis de construire initial qui n'a pas été annulé par la juridiction administrative" ;
Mais attendu qu'en prononçant ainsi, alors qu'il résulte de ses propres constatations que les travaux exécutés par le prévenu ne sont pas conformes aux prescriptions du permis modificatif qui se sont substituées à celles du permis initial, la cour d'appel n'a pas justifié sa décision ;
D'où il suit que la cassation est encourue » (Cass. crim., 29 juin 2004, Association pour la sauvegarde de la commune de Favières-la-Route, Bull. crim., n°176).

Pour le cas où le constructeur souhaiterait au final revenir au projet initialement autorisé, il lui faudrait donc préalablement obtenir un second « modificatif » (CE. 28 juillet 1999, SA d’HLM « Le Nouveau Logis Centre Limousin », req. n° 182.167).


Patrick E. DURAND
Docteur en droit - Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés

A l’instar de celles édictées par ses articles 7 et 8, les prescriptions de l’article 6 d’un règlement local d’urbanisme ne s’appliquent pas aux constructions en sous-sols.

CE. 27 octobre 2008, Société Régionale de l’Habitat, req. n°290.188


Voici un arrêt intéressant en ce qu’il permet de faire le point sur l’application aux constructions en sous-sols des règles d’implantation prescrites par le règlement local d’urbanisme.

On sait, en effet, que l’article R.123-9 du Code de l’urbanisme se borne à disposer que « le règlement peut comprendre tout ou partie des règles suivantes (6°) L'implantation des constructions par rapport aux voies et emprises publiques ; (7°) L'implantation des constructions par rapport aux limites séparatives ; (8°) L'implantation des constructions les unes par rapport aux autres sur une même propriété » et, par voie de conséquence, n’opère aucune distinction s’agissant des constructions en sous-sols.

Toutefois, au regard de la finalité propre de chacune de ces règles, il n’était pas si évident qu’elles s’appliquent indifféremment à toute construction, y compris donc à celles en sous-sol. Mais a contrario, il n’était pas si certain non plus qu’un même principe puisse être dégagé s’agissant de l’application des règles relatives à l’implantation des constructions par rapport aux voies et emprises publiques (art. 6), d’une part, et de celles relatives à l’implantation des constructions par rapport aux limites séparatives (art.7) et à l’implantation des constructions les unes par rapports aux autres sur une même propriété (art.8).

La première réponse de principe apportée par le Conseil d’Etat s’agissant de l’implantation des constructions en sous-sol le fût à l’égard des règles relatives à leur implantation par rapport aux limites séparatives et ce, dans une affaire où il jugea que :

« Considérant qu'aux termes de l'article 2NA 7 du plan d'occupation des sols d'Epron : La distance entre toute construction et la limite séparative de propriété ne pourra être inférieure à cinq mètres ; qu'il ressort des pièces du dossier que le bâtiment autorisé devait être implanté à plus de cinq mètres de la limite séparative ; qu'en l'absence de disposition particulière du plan d'occupation des sols relative aux constructions entièrement enterrées, les dispositions précitées de l'article 2NA 7 dont l'objet est lié à des préoccupations d'hygiène, d'urbanisme et de protection du voisinage, ne s'appliquent pas à la partie souterraine d'un bâtiment qui ne dépasse pas le niveau du sol naturel ; que, par suite, la circonstance qu'une partie de l'emprise en sous-sol des immeubles, non visible de l'extérieur, est située à moins de cinq mètres de la limite séparative est sans incidence sur la légalité du permis de construire » (CE. 11 février 2002, Urset, req. n°221.350) ;

et s’attacha donc à la finalité propre de la règle posée par l’article 7 d’un règlement local d’urbanisme sur ce point (Concl. F. SENERS sur CE. 11 février 2002, Urset, req. n°221.350, publiées in BJDU, n°1/2002, p.16) – laquelle procède de « préoccupations d'hygiène, d'urbanisme et de protection du voisinage » – pour juger que, faute de précision contraire, elle ne s’appliquait pas aux constructions enterrées.

Partant, on peut sans grands risques parier que la solution est identique s’agissant des règles d’implantation relatives aux constructions sur une même propriété dès lors que leur finalité est identiques à celles de l’article 7 (CAA. Bordeaux, 5 février 2008, Sté Osmose, req. n°06BX00977) puisqu’elles ne se distinguent que par leur fait générateur respectif.

Mais la solution était en revanche moins évidente s’agissant de l’application des règles posées par l’article 6 du règlement local d’urbanisme puisque l’on pouvait penser que celles-ci poursuivaient également un objectif de protection et d’extension éventuelle du domaine public ; l’article L.112-5 du Code de la voirie routière disposant d’ailleurs que « aucune construction nouvelle ne peut, à quelque hauteur que ce soit, empiéter sur l'alignement, sous réserve des règles particulières relatives aux saillies » et induisant ainsi qu’il s’applique également aux constructions en sous-sol.

C’est d’ailleurs ce qui ressortait de la jurisprudence rendue en la matière. A titre d’exemple, on peut relever que si la Cour administrative d’appel de Lyon n’a pas attendu l’arrêt « Urset » pour juger que :

« Considérant qu'aux termes de l'article UJ.7 du réglement annexé au plan d'occupation des sols de la ville de Cannes approuvé le 14 novembre 1986, relatif à l'implantation par rapport aux limites séparatives, "1) Implantation par rapport aux limites aboutissant aux voies : Tout bâtiment doit s'implanter sur les limites séparatives aboutissant aux voies, ou à une distance de ces limites, balcons ou oriels (bow-windows) compris, au moins égale à la moitié de la hauteur du bâtiment. Cette distance ne pourra être inférieure à cinq mètres (5m). Cette distance peut être ramenée à cinq mètres (5m) quelle que soit la hauteur du bâtiment, si les façades latérales ne donnent jour qu'à des pièces de service ... D'autres part, les ouvrages nécessaires à la construction d'un portail ou d'une clôture sont autorisés à l'intérieur des limites de reculement. 2) Implantation par rapport aux limites de fond de propriété : Tout bâtiment, balcons ou oriels (bow-windows) compris, doit être à une distance des limites séparatives de l'unité foncière qui ne touchant pas une voie au moins égale à la moitié de sa hauteur et jamais inférieure à cinq mètres (5m)." ; qu'il résulte des dispositions précitées, qu'en édictant les normes susrappelées les auteurs du P.O.S. de Cannes ont entendu, pour des considérations d'hygiène ou d'aspect urbain, réglementer le volume des constructions à élever dans l'espace à partir du sol des terrains d'implantation ; que dès lors, en l'absence de dispositions expresses, les règles d'implantation des bâtiments par rapport aux limites séparatives de propriété fixées par l'article précité ne s'appliquent pas aux parties entièrement enterrées des constructions lesquelles sont sans incidence sur les objectifs ainsi poursuivis ; que, par suite, c'est à tort que les premiers juges se sont fondés sur le fait que le parc de stationnement souterrain de l'opération de construction prévue par M. D... se prolongeait en partie sous la marge de reculement minimale de 5 mètres, respectée par le bâtiment à édifier en superstructure, pour annuler le permis de construire délivré le 23 octobre 1987 au motif que le projet de construction autorisé méconnaissait ainsi l'article UJ.7 précité » (CAA. Lyon, 31 décembre 1996, Jourden, BJDU, n°3/1997, 224)

elle a en revanche ultérieurement jugé que :

« Considérant qu'il résulte du dossier de permis de construire que deux niveaux souterrains de l'hôtel destinés au stationnement de véhicules sont implantés, sur le côté donnant sur la rue Dolfuss et sur une largeur de 20 mètres, 2,10 mètres en avant du reste de la construction ; qu'une telle construction méconnaît en conséquence les dispositions de l'article UA6 du plan d'occupation des sols, lesquelles s'appliquent à tous les niveaux d'un bâtiment, y compris à ses niveaux souterrains » (CAA. Lyon, 23 mars 1999, Ville de Cannes, req. n° 95LY00890)

L’arrêt objet de la présente note vient ainsi régler cette question puisque le Conseil d’Etat y juge que :

«Considérant qu'aux termes de l'article UC 6 du règlement de la zone d'aménagement concerté du Revestin : « Les constructions doivent être implantées au-delà des marges de reculement indiquées au document graphique et au minimum à 20 m de l'axe de l'avenue Guillaume Dulac. A défaut d'indication, les constructions doivent être implantées à une distance minimale de 5 m par rapport à l'alignement des voies publiques. » ; qu'il résulte de ces dispositions qu'aucune marge particulière de reculement n'étant imposée pour le chemin des Séveriers qui dessert le terrain d'assiette du projet, la construction projetée devait respecter une distance minimale de cinq mètres par rapport à l'alignement de cette voie ;
Considérant que les dispositions précitées de l'article UC6, dont l'objet est lié à des préoccupations d'hygiène, d'urbanisme et de protection du voisinage, ne s'appliquent pas à la partie souterraine d'un bâtiment qui ne dépasse pas le niveau du sol naturel ; que, par suite, la cour administrative d'appel de Marseille, en jugeant que le permis de construire délivré le 6 juillet 1998 était illégal au motif que la rampe d'accès au garage situé en sous-sol du bâtiment était implantée à moins de cinq mètres de la voie publique, sans rechercher si elle dépassait le niveau du sol naturel, a commis une erreur de droit ; que la SOCIETE REGIONALE DE L'HABITAT et la COMMUNE DE LA CIOTAT sont, dès lors, fondées à demander l'annulation de l'arrêt attaqué en tant qu'il a annulé l'arrêté du 6 juillet 1998 ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la rampe d'accès au garage situé en sous-sol du bâtiment litigieux est presque entièrement enterrée puisqu'elle ne dépasse le niveau du sol que d'une dizaine de centimètres ; que ce dépassement, qui correspond à la hauteur du mur de soutènement, ne peut, eu égard à ses proportions, porter atteinte aux règles de protection du voisinage fixées par l'article UC 6 du règlement d'urbanisme applicable ; que, pour les motifs indiqués ci-dessus, la seule circonstance que cette rampe d'accès soit située à moins de cinq mètres de la limite séparative du chemin des Séveriers est, contrairement à ce que soutiennent M. et Mme A, sans incidence sur la légalité du permis de construire délivré le 6 juillet 1998 ».

Tout d’abord, force est donc de relever que, pour exclure les constructions en sous-sol de son champ d’application matériel, le Conseil d’Etat a reconnu aux prescriptions de l’article 6 du règlement local d’urbanisme une finalité strictement identique à celles de ses article 7 et 8. Et selon nous, nous voyons effectivement mal pourquoi il aurait dû en aller autrement dès lors que :

- tout d’abord, l’article L.112-5 du Code de la voirie routière procède d’une législation indépendante de celle de l’urbanisme que n’a pas, par principe, vocation à sanctionner les autorisations d’urbanisme ;
- ensuite, le droit de l’urbanisme offre des instruments spécifiquement prévus pour assurer l’extension du domaine public, tels les « emplacements réservés » ;
- enfin, considérer qu’un article 6 répond à une préoccupation intéressant le domaine public nous paraît incompatible avec le principe selon lequel ses prescriptions peuvent s’appliquer aux voies privées et, le cas échéant, aux voies internes du terrain à construire.

Mais bien qu’il ne l’a pas expressément précisé, il nous semble toutefois qu’en visant « les dispositions précitées de l'article UC6, dont l'objet est lié à des préoccupations d'hygiène, d'urbanisme et de protection du voisinage …», le Conseil d’Etat n’a pas exclu la possibilité que l’article 6 d’un règlement local d’urbanisme édicte des règles spécifiques s’agissant des constructions en sous-sol.

Ensuite, il faut relever que le garage en cause n’était pas totalement enterré puisqu’un mur de soutènement – indissociable du garage – émergeait du sol mais ce, d’une dizaine de centimètres seulement.

Toutefois, le Conseil d’Etat a considéré qu’au regard de sa faible « proportion », ce mur ne portait pas atteinte aux préoccupations visées par l’article 6 en cause et, en d’autres termes, qu’il ne s’agissait donc pas d’une construction au sens de cet article. Ce critère semble essentiel puisque précédemment la Haute Cour avait jugé que :

« Considérant, en second lieu, que les dispositions, plus sévères, du règlement du lotissement sont applicables dès lors que celui-ci n'avait pas fait l'objet d'une mise en concordance avec le plan d'occupation des sols ; qu'aux termes de l'article III du titre II du règlement du lotissement : "La distance mesurée horizontalement de tout point d'une construction au point de la limite parcellaire latérale qui en est le plus rapproché devra être au moins égale à la différence d'altitude entre ces deux points diminuée de quatre mètres, sans pouvoir être inférieure à quatre mètres ou à la dimension cotée au plan" ; qu'il ressort des pièces du dossier que le garage souterrain, avec sa rampe d'accès, prévu aux plans annexés à la demande de permis de construire est implanté en limite séparative ; qu'au dessus du garage, le sol est aménagé en terrasse avec un mur, surplombant la porte d'entrée, d'une hauteur d'un mètre ; que cet ensemble, qui constitue une construction au sens du règlement du lotissement, ne pouvait être construit à moins de quatre mètres de la limite séparative » (CE. 26 octobre 1992, Giovanolla, Rec., p.1394. Voir également : CAA. Nancy, 11 octobre 2007, Cne de Wolfisheim, req. n°06NC00685, jurisurba.com : 21/11/2007).

La jurisprudence offre d’ailleurs d’autres exemples où le juge a qualifié l’ouvrage litigieux au regard de la finalité poursuivie par la règle lui étant opposée (CAA. Bordeaux, 5 février 2008, Sté Osmose, req. n°06BX00977)

Mais enfin, il nous formuler une réserve ou, plus précisément, relever une difficulté puisque dans cet arrêt comme dans l’arrêt « Urset », le Conseil d’Etat a précisé que les prescriptions en cause « ne s'appliquent pas à la partie souterraine d'un bâtiment qui ne dépasse pas le niveau du sol naturel » cependant qu’au regard de la finalité de ces règles dont procède la solution retenue, il nous semble qu’il aurait été plus logique de ne s’attacher qu’au niveau du terrain après travaux puisque l’élément de référence retenu induit qu’une construction effectivement enterrée mais néanmoins édifiée au dessus du niveau du terrain tel qu’il était avant l’exécution des travaux (sur ce point, voir ici) pourrait se voir appliquer les prescriptions des articles 6,7 et 8 du règlement d’urbanisme local alors qu’on voit mal en quoi elle pourrait porter atteinte aux objectifs d’hygiène, d’urbanisme et de protection de voisinage que ces articles poursuivent…



Patrick E. DURAND
Docteur en droit - Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés

La légalité d’un permis de construire au regard de l’article 3 du règlement local d’urbanisme relatif à la desserte des terrains peut être établie en considération d’un accès à la voie publique aménagée sur une autre parcelle que celle sur laquelle porte la demande dès lors que l’une et l’autre forment une même unité foncière.

CE. 8 octobre 2008, M. Jean-Pierre B., req. n°292.799


Bien qu’il appelle peu de commentaires, voici un arrêt plus intéressant qu’il n’y paraît et qui, à ce titre, mérite donc d’être mis en exergue (et en tout état de cause l’actualité jurisprudentielle est relativement pauvre cette semaine…).

On sait, en effet, que l’article R.111-5 du Code de l’urbanisme – reprenant les dispositions de l’ancien article R.111-4, tout en en supprimant, pour le moins curieusement, son caractère d’ordre public – se borne, comme d’autres, à viser « le terrain » et à prévoir, en substance, son accessibilité depuis une voie publique ou privée. Mais l’on sait que sur ce point, le Conseil d’Etat a jugé que c’est bien le terrain qui devait être desservie par une voie présentant des caractéristiques techniques et fonctionnelles à l’opération projetée et, par voie de conséquence, que ces prescriptions étaient inapplicables s’agissant des voies internes permettant l’accès aux constructions (CE. 26 octobre 2005, Cne de Sceaux, req. n°265.488).

Et à l’instar de ce dispositif, la plupart des articles 3 des règlements locaux d’urbanisme régit également l’accessibilité du terrain ; rien ne s’opposant toutefois à ce qu’ils imposent la desserte des constructions (CAA. Versailles, 16 mai 2006, Sté Francelot, req. n°04VE03353) , le cas échéant, en limitant le nombre de bâtiment accessible par une même voie (CAA. Paris, 16 octobre 2008, M. A.Z., req. n°07PA00235) et/ou en modulant ses exigences selon les caractéristiques de la construction projetée (CE. 20 janvier 1988, SCI « Le Clos du Cèdre », req. n° 85.548).

Mais lorsqu’ils se contentent de viser le terrain, leurs prescriptions ne sont également opposables que pour ce qui concerne la desserte de celui-ci et ne valent donc pas pour ce qui a trait aux voies internes permettant l’accès aux constructions à édifier (CAA. Nancy, 24 juin 2004, M. Y., req. n°00NC00148 ; TA. Poitiers, 25 octobre 2007, Mme Servouse, req. n°06-01532 & 07-00878).

Reste à savoir ce qu’il faut entendre par « terrain ».

Comme on le sait, les prescriptions d’urbanisme ont, par principe, vocation à s’appliquer à l’échelle de l’unité foncière à construire et non pas spécifiquement à l’échelon des parcelles de celle-ci sur lesquelles portent concrètement la demande d’autorisation de construire.

Il reste qu’avec celles de l’article 4 du règlement local d’urbanisme, les prescriptions de l’article 3 présentent une dimension plus fonctionnelle que technique en ce sens qu’elles n’ont pas trait aux caractéristiques constructives ou architecturales du projet mais procèdent avant tout de considération liée à son utilisation.

Dans cette mesure, on pouvait donc penser que c’est bien les parcelles à construire qui devaient être desservies et non pas plus généralement l’unité foncière dont elles font partie dès lors que l’on voit mal l’utilité de prendre en compte l’accès dont dispose une parcelle ne relevant pas de l’assiette foncière du projet si les parcelles à construire ne sont pas pour leur part effectivement desservies par une voie. Et d’ailleurs, force est de relever que le Conseil d’Etat avait précédemment jugé que :

« Considérant qu'aux termes de l'article UA 3 du règlement du plan d'occupation des sols de la COMMUNE DE MONT-DE-LANS : "Pour être constructible, un terrain doit avoir accès à une voie publique ou privée, soit directement, soit par l'intermédiaire d'un passage aménagé sur fonds voisins ou éventuellement obtenu par application de l'article 682 du code civil. Les caractéristiques des accès doivent permettre de satisfaire aux règles minimales de desserte en montagne : défense contre l'incendie, protection civile, brancardage, déneigement, soit une largeur minimale d'emprise de 6,00 mètres ( ...)" ;
Considérant que, pour rejeter les requêtes qui lui étaient présentées, la cour a estimé que "nonobstant la circonstance qu'à la date de la délivrance du permis de construire litigieux, le terrain d'assiette des deux chalets faisant l'objet de cette autorisation ait fait partie d'une parcelle plus étendue longée par une voie publique, ce terrain, désormais dépourvu d'accès direct à la voie publique, a été détaché depuis du reste de ladite parcelle sur laquelle existe un passage d'une largeur inférieure à 6 mètres" ; que la légalité du permis de construire litigieux s'appréciant à la date à laquelle il a été délivré, la cour a commis une erreur de droit en tenant compte, pour statuer sur la légalité de ce permis, de circonstances de droit et de fait postérieures à la date de délivrance du permis ; qu'il s'ensuit que l'arrêt attaqué doit être annulé ;
(…)
Considérant que le permis litigieux a été délivré pour la construction de deux chalets sur la parcelle AL 221 qui, si elle faisait alors partie d'un terrain composé des parcelles AL 220 et AL 221 appartenant à la copropriété "Le Schriss", constituait cependant une parcelle distincte ; que cette parcelle constituait ainsi le terrain d'emprise du projet au regard desdispositions ci-dessus énoncées de l'article UA 3 du règlement du plan d'occupation des sols ; que l'accès à cette parcelle depuis la voie publique, assuré par un droit de passage, devait respecter les dispositions précitées du règlement du plan d'occupation des sols ; que ce dernier, en fixant une largeur minimale d'emprise des accès aux terrains constructibles, n'a méconnu ni l'article R. 111-4 du code de l'urbanisme, relatif aux conditions de desserte des terrains faisant l'objet d'une demande de permis, ni l'article 682 du code civil relatif à la fixation des servitudes ; qu'il est constant que la largeur du passage donnant accès à la parcelle AL 221 au droit de la parcelle AL 220 est inférieure à six mètres, méconnaissant ainsi les prescriptions de l'article UA 3 du règlement du plan d'occupation des sols ; que le permis délivré est, dès lors, illégal » (CE. 29 juillet 1998, Cne de Mont-de-Lans, req. n°176.156) ;

et, donc, que c’est bien la parcelle visée dans la demande de permis de construire qui devait disposer d’un accès à une voie.

Mais précisément, le Conseil d’Etat vient d’adopter une position différente en jugeant que :

« Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article RUI 3 du règlement de plan d'occupation des sols de la ville de Marseille, applicable en l'espèce : « Les constructions sont desservies par des voies publiques ou privées, dont les caractéristiques, telles qu'elles se présentent au moment de l'exécution du projet, correspondent à leur destination » ; qu'après avoir relevé, par une appréciation souveraine exempte de dénaturation, que la parcelle litigieuse, d'une surface hors oeuvre nette de 120 m² était desservie par une impasse en escalier d'1,50 m de large ayant pour seule vocation d'assurer l'accès piéton, que les deux places de stationnement des véhicules étaient situées à proximité et non sur le terrain d'assiette du projet et que cette parcelle formait une unité foncière unique avec la parcelle K n° 13 la jouxtant, appartenant également à M. A, et disposant d'un accès direct plus large à une voie publique, la cour a pu, sans entacher son arrêt d'erreur de droit, en déduire que la desserte de la construction en cause était conforme à sa destination ; qu'en relevant, en outre, que l'article R. UI 3 ne portait pas sur les conditions d'accès des services d'incendie et de secours, la cour, qui a suffisamment motivé son arrêt sur ce point, n'a pas commis d'erreur de droit »

et donc en estimant que la desserte des terrains peut être établie en considération d’un accès à la voie publique aménagée sur une autre parcelle que celle sur laquelle porte la demande dès lors que l’une et l’autre forment une même unité foncière

Cette solution nous paraît parfaitement cohérente. On sait en effet que le propriétaire d’un terrain enclavé ou, plus généralement, d’un terrain desservi par une voie ne présentant pas les caractéristiques requises pour son projet de construction, a la possibilité d’obtenir une servitude de passage sur le fonds d’un tiers aux fins de relier son terrain à une voie présentant des caractéristiques plus adaptées aux prescriptions de l’article R.111-5 du Code de l’urbanisme ou de l’article 3 du règlement local d’urbanisme. Et en pareil cas, l’accès au terrain depuis cette voie s’opère donc non seulement depuis une autre parcelle mais, en outre, depuis une autre unité foncière.

On voit donc mal pourquoi un propriétaire ne pourrait pas se prévaloir d’un accès existant sur une autre parcelle que celle à construire dès lorsqu’elles forment une seule et même unité foncière.

Néanmoins, il faut souligner que les circonstances de fait de cette affaire étaient différentes de celles de l’arrêt précité dans la mesure où dans celle objet de l’arrêt commenté la demande de permis de construire émanait du propriétaire de l’unité foncière en cause alors que dans la précédente la demande émanait d’une personne ne présentant pas la qualité de propriétaire de l’unité foncière existante et qui n’était titré que sur la parcelle de la demande.



Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés

Le pétitionnaire ne peut se prévaloir de places déjà aménagées sur le terrain d’assiette de projet dès lors qu’elles sont affectées à l’usage d’un immeuble existant et n’apparaissent pas excédentaires au regard de l’article 12 du règlement local d’urbanisme opposable à sa demande de permis de permis de construire.

CE. 8 octobre 2008, SARL Régionale de Construction, req. n°295.972


Voici un arrêt intéressant dans la mesure où tout en illustrant une règle déjà connue, mais n’ayant donné lieu qu’à peu de jurisprudence, il semble apporter à son égard une précision d’importance.

Dans cette affaire la société requérante avait obtenu un permis de construire un ensemble immobilier de quinze logements pour lequel l’article 12 du règlement de POS applicable imposait la réalisation de trente places de stationnement. Or, précisément, la légalité de ce permis de construire devait être contestée dans la mesure où, notamment, s’il prévoyait bien l’affectation de trente places de stationnement à l’immeuble à construire, huit de ces places étaient déjà aménagées et affectées à l’usage d’un immeuble existant sur le terrain à construire et n’apparaissaient pas excédentaires au regard des besoins de celui-ci. Et ce moyen devait être retenu par la Cour administrative d’appel dont l’analyse fut ainsi confirmé par le Conseil d’Etat.

« Considérant, en second lieu, que l'article INA 12 du règlement du plan d'occupation des sols de la commune de Davezieux impose la réalisation de deux places de stationnement par logement construit ; qu'en l'état des éléments qui lui étaient soumis par les parties, la cour administrative d'appel n'a pas dénaturé les faits de l'espèce en relevant que huit des trente places de stationnement prévues par le permis de construire litigieux, si elles se situent sur le terrain d'assiette du projet autorisé, ont été créées lors de la construction d'immeubles ayant fait l'objet d'un permis de construire antérieur et en estimant qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que ces places déjà aménagées pour ces immeubles soient en nombre excédentaire au regard des obligations imposées par l'article INA 12 » ;

étant rappelé qu’une même place de stationnement ne peut être légalement prise en compte pour deux projets de constructions distincts (pour exemple : CE. 8 décembre 1976, Epx Guihur, req. n°99.280).

Au premier chef, cette décision est bien sur à rapprocher de l’arrêt par lequel la Haute Cour avait déjà jugé que :

« Considérant que M. Pouchoulon a présenté en 1983 une demande de permis de construire en vue de l'édification d'un bâtiment à usage d'entrepôt sur une parcelle issue de la division d'un terrain où était implanté un immeuble à usage d'habitation construit par la société civile immobilière Brandis-Berceau, en vertu d'un permis de construire accordé le 6 novembre 1961 ; qu'il ressort des pièces du dossier que la délivrance dudit permis était subordonnée à la création sur la parcelle en cause d'emplacements de stationnement, en nombre égal au nombre des logements prévus ; que l'affectation ainsi imposée à ladite parcelle faisait obstacle, alors que, contrairement aux allégations de la requête, il ne résulte pas de l'instruction que ces places de stationnement aient été créées, à ce que le permis de construire sollicité par M. Pouchoulon lui fût accordé ; que, dès lors, M. Pouchoulon n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande d'annulation de la décision du 9 novembre 1983 lui refusant ce permis » (CE. 1er décembre 1989, Pouchoulon, req. n° 75.466. Dans le même sens, au sujet d’aires de stationnement effectivement aménagées : TA. Strasbourg, 16 avril 2002).

Cependant l’arrêt commenté ce-jour apporte une précision d’importance dès lors que toute la question est de savoir si l’obligation de maintenir les aires affectées au stationnement des véhicules par une précédent permis de construire consiste en une obligation de maintenir la conformité du projet tel qu’il avait autorisé par ce permis et/ou d’assurer la conformité de l’immeuble existant au regard des prescriptions d’urbanisme en vigueur au moment des travaux ultérieurement projetés.

Or, dans sa décision de 1989, le Conseil d’Etat en se bornant à viser « que l'affectation ainsi imposée à ladite parcelle faisait obstacle, alors que, contrairement aux allégations de la requête, il ne résulte pas de l'instruction que ces places de stationnement aient été créées » avait induit qu’il était donc nécessaire que soit maintenue une stricte concordance entre l’état physique d’une construction et son état légal, lequel résulte de l’autorisation en ayant permis la construction, tant que cette existence légale n’a pas été modifiée par une nouvelle autorisation ou, le cas échéant, par l’exécution de travaux dispensés de toute formalité mais autorisés par les prescriptions d’urbanisme alors en vigueur.

Et plus récemment, sur la problématique des espaces verts, la Cour administrative d’appel de Bordeaux a jugé que :

« Considérant que la société SHLMR a demandé en juillet 2002 l'autorisation de construire deux bâtiments, comprenant dix logements chacun, sur deux parcelles où sont implantés des immeubles à usage d'habitation en vertu d'un permis de construire qui lui avait été accordé le 21 octobre 1996 ; qu'il ressort des pièces du dossier que la délivrance dudit permis, qui autorisait la construction de dix-sept bâtiments comportant 212 logements, était subordonnée à l'aménagement d'espaces verts collectifs que constituaient les terrains d'assiette des nouveaux projets ; que cette prescription doit être regardée comme ayant eu notamment pour objet d'assurer le respect des dispositions de l'article NAU 1 du règlement de la zone NAU dont relevaient alors ces terrains et qui imposaient la création d'une aire de jeux de 100 mètres carrés par tranche de 10 logements réalisés en habitat collectif ; que l'affectation ainsi donnée à ces terrains faisait obstacle à ce qu'ils fussent totalement consacrés à la construction de nouveaux bâtiments et à la réalisation d'aires de jeux ou de loisirs réservées aux seuls habitants desdits bâtiments ; que le moyen tiré par la société requérante de ce que les terrains en cause étaient classés, à la date des refus contestés, dans la zone UA, doit être en tout état de cause écarté, dès lors que le règlement applicable à cette zone maintient une « obligation d'aménager des espaces verts collectifs » pour les logements groupés et n'autorise pas à priver les immeubles existants de la totalité des aires de loisirs à l'aménagement desquelles leur construction était subordonnée ; qu'il suit de là que l'autorité administrative était tenue de refuser les permis de construire demandés en juillet 2002 par la SHLMR » ;

et donc clairement rejeté la requête dirigée à l’encontre des refus de permis de construire opposés à la société d’HLM requérante :

- à titre principal, parce que l’édification des bâtiments projetés sur les espaces verts affectés à la construction existante aurait pour effet de rendre cette dernière non conforme au permis de construire l’ayant précédemment autorisé et, par voie de conséquence, non conforme aux normes d’urbanisme en considération desquelles ce dernier avait été délivré ;
- et à titre subsidiaire seulement, parce que l’utilisation de ces espaces verts en tant que terrain à construire aurait eu pour effet de rendre la construction existante irrégulière au regard des nouvelles prescriptions d’urbanisme opposables à la date des refus contestés.

Or, dans l’arrêt objet de la présente note, le Conseil d’Etat ne s’est nullement attaché à rechercher si les huit places de stationnement en cause avaient été réalisées en exécution du permis de construire l’immeuble existant auquel elles étaient affectées et/ou l’exigibilité de ces places au titre du règlement en vigueur à la date de délivrance de ce permis de construire mais s’est borné à constater « qu'il ne ressort(ait) pas des pièces du dossier que ces places déjà aménagées pour ces immeubles soient en nombre excédentaire au regard des obligations imposées par l'article INA 12 » du règlement opposable à l’autorisation portant sur l’immeuble à construire.

En l’état, force est donc de considérer que si la conformité d’un immeuble doit être maintenue, il s’agit de sa conformité au regard des règles d’urbanisme applicables aux travaux susceptibles de la compromettre.

Cette solution tend donc à confirmer la validité, d’une part, du jugement par lequel le Tribunal administratif de Versailles avait considéré illégal un permis de construire prévoyant un nombre de places de stationnement répondant aux prescriptions de l’article 12 du règlement local d’urbanisme mais dont une partie devait être réalisée en lieu et place d’aires de stationnement attachées à un bâtiment précédemment édifié en exécution d’un premier permis de construire puisqu’en cumulant le nombre des places projetées et le nombre des places maintenues, leur nombre total était inférieur à celui exigible en considération des deux bâtiments mais ce, au regard des normes alors en vigueur (TA. 27 mai 2003, M. Leotoing, req. n°013.208) et, d’autre part et plus spécifiquement, de l’arrêt par lequel la Cour administrative d’appel de Versailles, sur une problématique bien distincte, avait estimé que :

« Considérant qu'il résulte de l'article UE5 précité que chaque terrain issu d'une division foncière doit avoir une surface constructible de 1200 m2 et 15 m de façade ; que, par suite, la COMMUNE D'ORGERUS est fondée à soutenir que, pour l'application de ces dispositions, seule pouvait être prise en compte la partie du lot n°2 qui était située dans la zone UE, à l'exclusion de la partie de cette même parcelle qui était comprise dans la zone NC ; qu'il est constant, en l'espèce, que le lot n°2, issu de la division du terrain dont le lot n°1 fait l'objet du certificat d'urbanisme litigieux, ne comporte qu'une superficie de 350 m2 située en zone UE, le surplus de la surface étant classé en zone NC, et qu'elle comporte déjà une construction préexistante ; qu'il s'ensuit que cette division, qui n'a pas laissé au terrain sur lequel cette construction a été édifiée une surface constructible suffisante, n'a pas respecté les dispositions de l'article UE5 ; que, par suite, le lot n°1 issu de la division est inconstructible, alors même qu'il n'est pas contesté qu'il comporte une superficie supérieure à 1 200 m2 et plus de 15 m de façade ; que le maire était, dès lors, tenu de délivrer un certificat d'urbanisme négatif ; que la COMMUNE D'ORGERUS est, dans ces conditions, fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a prononcé l'annulation du certificat d'urbanisme négatif délivré à la SCI du Moutier » (CAA. Versailles, 28 décembre 2006, Cne d’Orgerus, req. n°05VE01622) ;

et donc considéré que dans la mesure où l’opération de division ayant abouti à constituer le lot sur lequel portait la demande de certificat d’urbanisme avait eu pour effet subséquent de créer un second lot, déjà bâti, ne présentant pas les caractéristiques requises pour être constructible par l’article UE.5 du règlement de POS communal alors en vigueur, cette circonstance avait pour effet de rendre inconstructible le lot objet de la demande alors même qu’isolément, il présentait les caractéristiques requises à ce titre.

Mais pour conclure, il faut relever que le Conseil d’Etat a donc sanctionné la démarche du pétitionnaire au motif que les huit places en cause n’étaient pas excédentaires au regard des besoins de l’immeuble existant et non pas en raison du fait qu’elle ne correspondait à aucune des possibilités prévues par l’article L.421-3 du Code de l’urbanisme à savoir :

- réaliser les places de stationnement requises sur le terrain à construire ou à proximité immédiate de celui-ci ;
- ou, en cas d’impossibilité technique de les réaliser, en prendre à concession dans un parc de stationnement public ou en acquérir dans un parc de stationnement privée ;
- ou, à défaut de pouvoir louer ou acquérir les places manquantes, verser une participation financière à la collectivité lorsqu’elle a prévu cette possibilité.


Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés

Dès lors que l’ancien article R.111-18 et le nouvel article R.111-7 du Code de l’urbanisme ne concernent pas des voies purement internes au projet que celui-ci prévoit, suite le moyen tiré de ce que les constructions projetées seraient édifiées, par rapport aux voies de circulation prévues à l'intérieur de l'ensemble immobilier, en méconnaissance de la règle ainsi posée est inopérant.

CAA. Bordeaux, 11 juillet 2008, Mme X, req. n°06BX01786


Bien qu’il appelle peu de commentaires, voici un arrêt intéressant en ce qu’il traite d’une question n’ayant donné lieu qu’a peu de jurisprudence et qui conserve tout son intérêt, dans la mesure où la règle posée par l’ancien article R.111-18 du Code de l’urbanisme a été reprise quasiment à l’identique par le nouvel article R.111-17 en ce qu’il dispose que « lorsque le bâtiment est édifié en bordure d'une voie publique, la distance comptée horizontalement de tout point de l'immeuble au point le plus proche de l'alignement opposé doit être au moins égale à la différence d'altitude entre ces deux points. Lorsqu'il existe une obligation de construire au retrait de l'alignement, la limite de ce retrait se substitue à l'alignement. Il en sera de même pour les constructions élevées en bordure des voies privées, la largeur effective de la voie privée étant assimilée à la largeur réglementaire des voies publiques »

Dans cette affaire le permis de construire attaqué portait sur la réalisation d’un ensemble de 50 logements individuels et prévoyait des voies internes destinées à permettre l’accès à ces derniers. Et c’est notamment en considération de l’implantation de ces constructions par rapport à ces voies que cette autorisation devait être contestée puisqu’elle n’apparaissait pas conforme à l’article R.111-18 du Code de l’urbanisme alors applicable.

Mais ce moyen devait donc être rejeté par la Cour administrative d’appel de Nantes au motif suivant :

« Considérant, en septième lieu, qu'aux termes de l'article R. 111-18 du code de l'urbanisme : « Lorsque le bâtiment est édifié en bordure d'une voie publique, la distance comptée horizontalement de tout point de l'immeuble au point le plus proche de l'alignement opposé doit être au moins égale à la différence d'altitude entre ces deux points. Lorsqu'il existe une obligation de construire au retrait de l'alignement, la limite de ce retrait se substitue à l'alignement. Il en sera de même pour les constructions élevées en bordure des voies privées, la largeur effective de la voie privée étant assimilée à la largeur réglementaire des voies publiques (...) » ; que ces dispositions ne concernent pas des voies purement internes au projet que celui-ci prévoit ; que, par suite le moyen tiré de ce que les constructions projetées seraient édifiées, par rapport aux voies de circulation prévues à l'intérieur de l'ensemble immobilier, en méconnaissance de la règle posée par l'article R. 111-18 du code de l'urbanisme ne peut qu'être écarté ».

Il est vrai que sur ce point le Conseil d’Etat avait anciennement jugé que ne sont assimilées aux voies publiques que les voies privées qui, lorsque le permis de construire a été demandée, existaient ou étaient prévues dans un projet antérieurement approuvé par l’autorité administrative (CE. 2 avril 1971, Min. équip., AJDA, 1971, p.355).

Néanmoins, la solution retenue par la Cour administrative d’appel de Nantes nous paraît sujette à caution d’autant plus que pour relever d’un projet privé les voies en cause n’étaient pas réservées aux occupants des bâtiments à construire et avaient donc vocation à constituer des voies privées ouvertes à la circulation publique.

Tout d’abord et compte tenu du caractère par principe indivisible d’un permis de construire et, en toute hypothèse, de l’indissociabilité des constructions et des voies les desservant, le permis de construire en cause était réputé autoriser tout à la fois les bâtiments et les voies projetés ; le pétitionnaire s’en trouvant tenu, sauf à abandonner son projet, de réaliser cet ensemble.

Partant, on voit mal pourquoi la régularité de l’implantation des constructions n’aurait pas à être appréciée au regard des voies à aménager dans le cadre de ce même projet alors qu’à suivre l’arrêt précité du Conseil d’Etat, la régularité de l’implantation de ces mêmes constructions pourraient en revanche être appréciée au regard d’autres voies privées relevant d’un projet contigu au terrain à construire et ayant déjà fait l’objet d’un permis de construire restant à exécuter.

Ensuite, cette solution consiste donc à valider un projet qui dès son exécution aboutira à la formation de constructions irrégulières puisque leur implantation ne respectait effectivement pas la règle alors posée alors par l’article R.111-18 du Code de l’urbanisme par rapport aux voies à réaliser.

Il s’ensuit qu’après l’exécution de ce permis de construire et la création subséquente de ces voies, lesquelles seront alors des voies privées existantes, ces constructions ne sauraient faire l’objet de travaux nouveaux que dans les conditions fixées par la jurisprudence dite « Sekler » (sur cette jurisprudence, voir ici), laquelle a d’ailleurs été transposée par le nouvel article R.111-19 du Code de l’urbanisme.

Mais enfin et surtout, il convient de rappeler que dans les communes dotées d’un POS ou d’un PLU, l’article R..111-18 du Code de l’urbanisme n’est pas applicable puisque l’implantation des construction sur ce point a vocation à être régie par l’article 6 du règlement, lequel peut, compte tenu de la rédaction de l’article R.123-9 (6°) du Code de l’urbanisme la régir par rapport aux voies publiques ou privées, existantes ou à créer. Or, à ce titre, le Conseil d’Etat a plus récemment jugé que :

« Considérant qu'aux termes de l'article III NA 6 du plan d'occupation des sols de Lésigny, " toute construction nouvelle doit être implantée en observant une marge de reculement d'au moins dix mètres de profondeur par rapport à l'alignement actuel ou futur des voies"; que cette disposition de caractère général est applicable à l'implantation des 17 pavillons dont la construction est autorisée par le permis en cause par rapport aux voies dont la construction est prévue au permis pour la desserte de ces pavillons ; qu'il est constant que les marges de reculement autorisées par rapport à ces voies sont inférieures à dix mètres » (CE. 27 avril 1984, Sté Bréguet Construction, req. n° 46625).

Dans ces conditions et compte tenu leur généralité, force est d’admettre que l’on voit mal pourquoi les dispositions de l’ancien article R.111-18 et du nouvel article R.111-17 du Code de l’urbanisme ne seraient pas opposables aux bâtiments implantés au droit des voies que le projet autorisé prévoit lui-même.



Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au Barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés