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Des travaux de remblaiement réalisés sans autorisation ne peuvent être pris en compte pour apprécier le niveau du terrain naturel.

CAA. Paris, 29 janvier 2009, M. et Mme Y., req. n°07PA02481

Dans cette affaire, le requérant avait sollicité un permis de construire en vue d’édifier une maison individuelle sur un terrain sis au sein d’une zone référencée comme inondable. Et précisément, cette autorisation devait lui être refusée en raison des risques présentés par une telle construction dans cette zone et, plus spécifiquement, au motif tiré du fait que le pétitionnaire avait remblayé sans autorisation le terrain à construire. Mais précisément, le pétitionnaire devait attaquer ce refus d’autorisation en soutenant, notamment, que c’est au regard de ces travaux de remblaiement que devait être établi le niveau du terrain à construire et, par voie de conséquence, la cote de la construction projetée.

Néanmoins, la Cour administrative d’appel de Paris devait rejeter cet argument et, plus généralement, valider le rejet de la demande de permis de construire :

« Considérant que M. et Mme X font appel du jugement en date du 12 avril 2007 par lequel le Tribunal administratif de Melun a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la décision du 12 octobre 2005 du maire de Montry opposant un refus à leur demande de permis de construire aux motifs que le projet, situé en zone inondable, était de nature à porter atteinte à la sécurité publique en application des dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, que le terrain avait fait l'objet d'un remblai non autorisé et que le projet de construction était édifié sur un emplacement classé réservé par le plan d'occupation des sols ;
Considérant qu'aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations » ; que, par ailleurs, le projet d'intérêt général (PIG) Marne, intégré au plan d'occupation des sols de la commune de Montry approuvé par délibération du conseil municipal du 14 janvier 2000, prévoit que dans les zones B où la hauteur de submersion est supérieure à un mètre lors de la crue de référence « toute construction nouvelle est interdite » ;
Considérant, d'une part, qu'il est constant que le terrain naturel d'assiette de la construction projetée est situé en zone inondable B correspondant à la zone d'expansion des crues dont l'altitude est comprise entre les cotes 45,02 et 45,17 NGF ; qu'ainsi, la hauteur de submersion est supérieure à un mètre par rapport à la crue de référence de 1955 située à 46,36 NGF normal ; que s'il est vrai qu'un remblai a été effectué sur le terrain, ce dernier qui, contrairement à ce que soutiennent les requérants, n'a pas été régulièrement autorisé par le maire de la commune, ne permet pas de transformer les caractéristiques du terrain naturel ; que, d'autre part, aux termes des dispositions de l'article UB 1-2 du plan d'occupation des sols, dans les zones A ou B aux aléas les plus forts toute construction nouvelle ou extension de l'emprise au sol des constructions existantes sont interdites ; que, par suite, le maire de la commune de Montry ne pouvait, sans méconnaître le champ d'application de la loi, légalement se fonder sur l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme pour refuser le permis de construire sollicité ;
Considérant, toutefois, que lorsqu'il constate que la décision contestée devant lui aurait pu être prise, en vertu du même pouvoir d'appréciation, sur le fondement d'un autre texte que celui dont la méconnaissance est invoquée, le juge de l'excès de pouvoir peut substituer même d'office ce fondement à celui qui a servi de base légale à la décision attaquée, sous réserve que l'intéressé ait disposé des garanties dont est assortie l'application du texte sur le fondement duquel la décision aurait dû être prononcée ; qu'une telle substitution relevant de l'office du juge, celui-ci peut y procéder de sa propre initiative, au vu des pièces du dossier sous réserve que les parties aient été à même de présenter des observations sur ce point ; qu'il est constant que le terrain d'assiette de la construction projetée était situé dans une zone B où la hauteur de submersion est supérieure à un mètre dans laquelle toute construction nouvelle est interdite en application des dispositions du plan d'occupation des sols, approuvé par délibération du 14 janvier 2000, qui intègre les prescriptions du PIG Marne ; qu'ainsi, le maire était tenu, pour ce seul motif, de rejeter le permis de construire sollicité ; que, par suite, le moyen des requérants tiré de ce que la commune ne pouvait leur opposer que le projet de construction était édifié sur un emplacement réservé dès lors que ledit emplacement avait fait l'objet d'une procédure de délaissement est inopérant et doit être écarté ».

Il faut donc relever que la Cour administrative d’appel de Paris a souligné que les travaux de remblaiement allégués avaient été réalisés sans autorisation. Il reste que quand bien même ces travaux auraient-ils été autorisés, cette circonstance n’aurait a priori eu aucune incidence dès lors que les prescriptions d’urbanisme opposables au projet en cause faisaient référence au niveau du terrain naturel.

En effet, par principe et sauf précision contraire, « le sol naturel est celui qui existe dans son état antérieur aux travaux entrepris pour la réalisation du projet de construction objet du permis » (CE. 26 février 1992, M. Lemée, Rec. p.1377. Pour exemple : CAA. Bordeaux, 27 novembre 2007, M. Michel Y., req. n°05BX01143). Or, cette règle est d’application stricte puisqu’elle implique de faire abstraction des travaux d’exhaussement ou d’affouillement réalisé préalablement dès lors qu’ils sont sans rapport avec le projet objet de la demande de permis de construire. C’est ainsi qu’à titre d’exemple, le Conseil d’Etat a jugé que :

« Considérant qu'aux termes de l'article NB 10 du règlement du plan d'occupation des sols de la commune de Saint-Jean-Cap-Ferrat, "la hauteur des constructions, mesurée en tout point des façades, du sol existant jusqu'au niveau de l'égout du toit, ne pourra excéder 7 mètres" ; que, pour l'application de ces dispositions, il convient de mesurer la hauteur des constructions projetées à partir du niveau du sol existant avant tous travaux d'exhaussement ou d'excavation effectués en vue de la réalisation du projet faisant l'objet d'une demande de permis de construire ;
Considérant que, pour déterminer le niveau du sol à partir duquel la hauteur des constructions devait être mesurée, la cour a estimé qu'il convenait de faire abstraction d'un remaniement du sol naturel effectué "à une date trop récente pour le faire regarder comme incorporé à celui-ci à la date du dépôt de la demande de permis de construire" ; qu'en statuant ainsi, sans rechercher si le remaniement en cause résultait de travaux effectués en vue de la réalisation du projet litigieux, la cour a commis une erreur de droit ; que la SCI VISTA AMENA est fondée à demander, pour ce motif, l'annulation de l'arrêt attaqué (…) ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le niveau du sol indiqué sur les plans de coupe joints à la demande de permis de construire ne correspondait pas au niveau existant à la date du dépôt de cette demande mais était sensiblement plus élevé ; que si la société déclare avoir entendu reconstituer le sol naturel tel qu'il existait avant la réalisation, par un ancien propriétaire du terrain, de travaux liés à l'aménagement d'une piste, ce niveau antérieur du sol ne pouvait être pris en considération pour l'application des règles de hauteur prévues par le plan d'occupation des sols, lesquelles ont été en l'espèce méconnues » (CE. 27 octobre 2000, SCI Vista Amena, req. n°195.651).

Dans cette affaire, la haute Cour a donc, en substance, « privilégié le sol existant à la date de la demande du permis sans tenir compte des travaux réalisés trois ans auparavant et sans lien avec le projet de construction » (J-C. Bonichot, BJDU, n°5/000, pp. 343-344). De même, le Conseil d’Etat a plus récemment jugé que :

« Considérant qu'aux termes de l'article R. 421-2 du code de l'urbanisme : Le dossier joint à la demande de permis de construire comporte : (...) 4° Une ou des vues en coupe précisant l'implantation de la construction par rapport au terrain naturel à la date du dépôt de la demande de permis de construire ; qu'aux termes de l'article UF10 du règlement du plan d'occupation des sols de la commune de Nice : La hauteur des constructions est mesurée jusqu'à l'égout des toits ou de la terrasse de couverture à partir du terrain naturel (...). Cette hauteur ne doit pas excéder 7 mètres ; que, pour l'application de ces dispositions, il convient de mesurer la hauteur des constructions projetées à partir du niveau du sol existant avant tous travaux d'exhaussement ou d'excavation exécutés en vue de la réalisation du projet faisant l'objet d'une demande de permis de construire et que le dossier de la demande doit contenir les éléments utiles à cette exacte mesure ;
Considérant que, pour déterminer le niveau du sol à partir duquel la hauteur de la construction projetée par M. et Mme X devait être mesurée, la cour administrative d'appel de Marseille a estimé qu'il convenait de faire abstraction d'importants mouvements de remblai (...) réalisés trop peu de temps avant le dépôt de la demande de permis de construire pour pouvoir être regardés comme constituant le terrain naturel au sens des dispositions de l'article R. 421-1 précité ; qu'en statuant ainsi, sans rechercher si les travaux de remblaiement en cause avaient été exécutés en vue de la réalisation du projet litigieux, la cour a commis une erreur de droit ; que M. et Mme X sont fondés à demander, pour ce motif, l'annulation de l'arrêt attaqué ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le niveau du sol indiqué sur les plans de coupe joints à la demande de permis de construire ne correspondait pas au niveau naturel existant à la date du dépôt de cette demande mais était sensiblement plus élevé ; que cette surélévation résultait d'importants travaux de remblaiement réalisés avant la demande de permis de construire ; que cette surélévation, dont la hauteur ne varie que très faiblement, ne saurait avoir eu pour objet de corriger une pente excessive ni d'aplanir un terrain par trop irrégulier ; que M. et Mme X, qui se contentent d'affirmer qu'il n'est pas établi que ces travaux ont été réalisés par eux, ne soutiennent pas que ces travaux auraient été réalisés avant qu'ils acquièrent le terrain et n'énoncent aucun autre motif vraisemblable qui aurait pu conduire aux travaux dont il s'agit ; qu'il suit de là que ces travaux doivent être regardés comme ayant eu pour objet de permettre de construire à une hauteur supérieure à la hauteur maximale normalement autorisée ; qu'en mentionnant uniquement sur les plans de coupe le niveau ainsi surélevé sans assortir cette mention d'aucune explication, M. et Mme X se sont livrés à une manoeuvre de nature à fausser l'appréciation de l'administration ; qu'ainsi, alors même que le plan de lotissement dont M. et Mme X soutiennent qu'il était joint à leur demande faisait apparaître un niveau de sol différent, le permis a été obtenu par fraude et pouvait légalement être retiré même après l'expiration du délai de recours contentieux » (CE. 9 juin 2004, M. Ribas, req. n°248.042).

Dès lors qu’ils étaient manifestement liés au projet de construction objet de la demande présentée ultérieurement, les travaux de remblaiement allégués n’auraient donc pu être pris en compte pour apprécier le niveau du terrain à construire même s’ils avaient été autorisés.

Mais en l’espèce, les travaux de remblaiement en cause n’avaient donc pas été autorisés. Pour autant, la Cour administrative d’appel de Paris n’en a pas tiré toutes les conséquences qui nous semblaient s’imposer.

Il est vrai que des travaux de remblaiement ne tendent pas, pris isolément, à l’édification d’une construction et n’impliquent donc pas l’obtention d’un permis de construire mais exigeaient, tout au plus, à l’époque des faits une autorisation « ITD » lorsqu’ils étaient projetés dans un des secteurs visés par l’ancien ’article R.442-1 du Code de l’urbanisme et répondaient aux conditions posées par son ancien article R.442-2, c’est-à-dire aient une profondeur de plus de deux mètres et une superficie de plus de 100 mètres carrés.

Il reste que, comme on le sait, l’article L.421-6 du Code de l’urbanisme, d’une façon générale, implique que la demande de permis de construire portent sur l’ensemble des travaux et éléments indissociables du projet, y compris sur ceux qui pris isolément ne relèveraient pas du champ d’application de cette autorisation et que, plus particulièrement, l’ancien article R.421-2-4° comme le nouvel article R.431-10 prescrivent que le dossier de demande comporte des vues de coupe figurant le niveau du terrain avant et après travaux ; ce qui impose, notamment, que ces plans figurent un éventuel remblaiement du terrain (CE. 6 avril 1990, Association du diocésaine de Saint-Anne, req. n°94.152) ou, à tout le moins, les induisent (CE. 18 janvier 1980, Boussard, req. n° 12651).

Or, ainsi qu’il a été précédemment exposé, le Conseil d’Etat a eu l’occasion de juger que lorsque des travaux d’exhaussement apparaissant indissociables d’un projet de construction ont été réalisés peu de temps avant le dépôt de la demande de permis de construire, il ne peut être tenu compte de la modification subséquente du niveau terrain à construire pour apprécier la hauteur de la construction projetée, laquelle doit être établie en considération du niveau du sol dans son état antérieur audits travaux (CE. 27 octobre 2000, SCI Vista Amena, req. n°195.651).

C’est donc bien que lorsqu’ils sont nécessaires au projet de construction en cause, les travaux d’exhaussement - ou d’affouillement d’ailleurs – doivent, quelle que soient leur importance, être intégrés à la demande de permis de construire (d’ailleurs, lorsque ces travaux sont soumis à permis d’aménager ou à décision de non-opposition à déclaration d’aménagement, le permis de construire dispensera, en application des articles R.421-19 et R.421-23 d’obtenir ces autorisations à cet effet ; sur ce point, voir ici).

On peut donc raisonnablement considérer que lorsque tel n’est pas le cas, les travaux d’exhaussement ou d’affouillement précédemment réalisés sont donc illégaux et, par voie de conséquence, que la construction prenant appui sur le terrain ainsi constitué ne peut être autorisée sans qu’aient été précédemment ou soient concomitamment régularisés ces derniers. Et d’ailleurs, la Cour administrative d’appel de Nantes a jugé que :

« Considérant que le moyen invoqué par la commune de Noyal-Châtillon-sur-Seiche à l'appui de ses conclusions dirigées contre ledit jugement et tiré, par la voie d'une substitution de motif, de ce que le caractère indissociable des travaux d'exhaussement du terrain antérieurement réalisés sans autorisation et du projet de construction de la serre objet de la demande de permis de construire, nécessitait que l'EARL Collet présentât une demande portant, non seulement sur la construction de la serre, mais aussi, sur la régularisation de l'exhaussement litigieux, paraît, en l'état de l'instruction, sérieux et de nature à justifier, outre l'annulation de ce jugement, le rejet des conclusions à fin d'annulation accueillies par ce même jugement ; qu'il y a lieu, dès lors, dans les circonstances de l'affaire, par application des dispositions précitées de l'article R. 811-15 du code de justice administrative, de prononcer le sursis à l'exécution du jugement du 9 février 2006 du Tribunal administratif de Rennes » (CAA. Nantes, 19 décembre 2006, Cne de Noyal-Châtillon-sur-Sèche, req. n°06NT00567).

Mais force est donc de constater que tel n’est pas le motif que la Cour administrative d’appel de Pairs a substitué à ceux du Maire pour valider le refus d’autorisation contesté.



Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat à la Cour
Cabinet FRÊCHE & Associés

A l’instar de celles édictées par ses articles 7 et 8, les prescriptions de l’article 6 d’un règlement local d’urbanisme ne s’appliquent pas aux constructions en sous-sols.

CE. 27 octobre 2008, Société Régionale de l’Habitat, req. n°290.188


Voici un arrêt intéressant en ce qu’il permet de faire le point sur l’application aux constructions en sous-sols des règles d’implantation prescrites par le règlement local d’urbanisme.

On sait, en effet, que l’article R.123-9 du Code de l’urbanisme se borne à disposer que « le règlement peut comprendre tout ou partie des règles suivantes (6°) L'implantation des constructions par rapport aux voies et emprises publiques ; (7°) L'implantation des constructions par rapport aux limites séparatives ; (8°) L'implantation des constructions les unes par rapport aux autres sur une même propriété » et, par voie de conséquence, n’opère aucune distinction s’agissant des constructions en sous-sols.

Toutefois, au regard de la finalité propre de chacune de ces règles, il n’était pas si évident qu’elles s’appliquent indifféremment à toute construction, y compris donc à celles en sous-sol. Mais a contrario, il n’était pas si certain non plus qu’un même principe puisse être dégagé s’agissant de l’application des règles relatives à l’implantation des constructions par rapport aux voies et emprises publiques (art. 6), d’une part, et de celles relatives à l’implantation des constructions par rapport aux limites séparatives (art.7) et à l’implantation des constructions les unes par rapports aux autres sur une même propriété (art.8).

La première réponse de principe apportée par le Conseil d’Etat s’agissant de l’implantation des constructions en sous-sol le fût à l’égard des règles relatives à leur implantation par rapport aux limites séparatives et ce, dans une affaire où il jugea que :

« Considérant qu'aux termes de l'article 2NA 7 du plan d'occupation des sols d'Epron : La distance entre toute construction et la limite séparative de propriété ne pourra être inférieure à cinq mètres ; qu'il ressort des pièces du dossier que le bâtiment autorisé devait être implanté à plus de cinq mètres de la limite séparative ; qu'en l'absence de disposition particulière du plan d'occupation des sols relative aux constructions entièrement enterrées, les dispositions précitées de l'article 2NA 7 dont l'objet est lié à des préoccupations d'hygiène, d'urbanisme et de protection du voisinage, ne s'appliquent pas à la partie souterraine d'un bâtiment qui ne dépasse pas le niveau du sol naturel ; que, par suite, la circonstance qu'une partie de l'emprise en sous-sol des immeubles, non visible de l'extérieur, est située à moins de cinq mètres de la limite séparative est sans incidence sur la légalité du permis de construire » (CE. 11 février 2002, Urset, req. n°221.350) ;

et s’attacha donc à la finalité propre de la règle posée par l’article 7 d’un règlement local d’urbanisme sur ce point (Concl. F. SENERS sur CE. 11 février 2002, Urset, req. n°221.350, publiées in BJDU, n°1/2002, p.16) – laquelle procède de « préoccupations d'hygiène, d'urbanisme et de protection du voisinage » – pour juger que, faute de précision contraire, elle ne s’appliquait pas aux constructions enterrées.

Partant, on peut sans grands risques parier que la solution est identique s’agissant des règles d’implantation relatives aux constructions sur une même propriété dès lors que leur finalité est identiques à celles de l’article 7 (CAA. Bordeaux, 5 février 2008, Sté Osmose, req. n°06BX00977) puisqu’elles ne se distinguent que par leur fait générateur respectif.

Mais la solution était en revanche moins évidente s’agissant de l’application des règles posées par l’article 6 du règlement local d’urbanisme puisque l’on pouvait penser que celles-ci poursuivaient également un objectif de protection et d’extension éventuelle du domaine public ; l’article L.112-5 du Code de la voirie routière disposant d’ailleurs que « aucune construction nouvelle ne peut, à quelque hauteur que ce soit, empiéter sur l'alignement, sous réserve des règles particulières relatives aux saillies » et induisant ainsi qu’il s’applique également aux constructions en sous-sol.

C’est d’ailleurs ce qui ressortait de la jurisprudence rendue en la matière. A titre d’exemple, on peut relever que si la Cour administrative d’appel de Lyon n’a pas attendu l’arrêt « Urset » pour juger que :

« Considérant qu'aux termes de l'article UJ.7 du réglement annexé au plan d'occupation des sols de la ville de Cannes approuvé le 14 novembre 1986, relatif à l'implantation par rapport aux limites séparatives, "1) Implantation par rapport aux limites aboutissant aux voies : Tout bâtiment doit s'implanter sur les limites séparatives aboutissant aux voies, ou à une distance de ces limites, balcons ou oriels (bow-windows) compris, au moins égale à la moitié de la hauteur du bâtiment. Cette distance ne pourra être inférieure à cinq mètres (5m). Cette distance peut être ramenée à cinq mètres (5m) quelle que soit la hauteur du bâtiment, si les façades latérales ne donnent jour qu'à des pièces de service ... D'autres part, les ouvrages nécessaires à la construction d'un portail ou d'une clôture sont autorisés à l'intérieur des limites de reculement. 2) Implantation par rapport aux limites de fond de propriété : Tout bâtiment, balcons ou oriels (bow-windows) compris, doit être à une distance des limites séparatives de l'unité foncière qui ne touchant pas une voie au moins égale à la moitié de sa hauteur et jamais inférieure à cinq mètres (5m)." ; qu'il résulte des dispositions précitées, qu'en édictant les normes susrappelées les auteurs du P.O.S. de Cannes ont entendu, pour des considérations d'hygiène ou d'aspect urbain, réglementer le volume des constructions à élever dans l'espace à partir du sol des terrains d'implantation ; que dès lors, en l'absence de dispositions expresses, les règles d'implantation des bâtiments par rapport aux limites séparatives de propriété fixées par l'article précité ne s'appliquent pas aux parties entièrement enterrées des constructions lesquelles sont sans incidence sur les objectifs ainsi poursuivis ; que, par suite, c'est à tort que les premiers juges se sont fondés sur le fait que le parc de stationnement souterrain de l'opération de construction prévue par M. D... se prolongeait en partie sous la marge de reculement minimale de 5 mètres, respectée par le bâtiment à édifier en superstructure, pour annuler le permis de construire délivré le 23 octobre 1987 au motif que le projet de construction autorisé méconnaissait ainsi l'article UJ.7 précité » (CAA. Lyon, 31 décembre 1996, Jourden, BJDU, n°3/1997, 224)

elle a en revanche ultérieurement jugé que :

« Considérant qu'il résulte du dossier de permis de construire que deux niveaux souterrains de l'hôtel destinés au stationnement de véhicules sont implantés, sur le côté donnant sur la rue Dolfuss et sur une largeur de 20 mètres, 2,10 mètres en avant du reste de la construction ; qu'une telle construction méconnaît en conséquence les dispositions de l'article UA6 du plan d'occupation des sols, lesquelles s'appliquent à tous les niveaux d'un bâtiment, y compris à ses niveaux souterrains » (CAA. Lyon, 23 mars 1999, Ville de Cannes, req. n° 95LY00890)

L’arrêt objet de la présente note vient ainsi régler cette question puisque le Conseil d’Etat y juge que :

«Considérant qu'aux termes de l'article UC 6 du règlement de la zone d'aménagement concerté du Revestin : « Les constructions doivent être implantées au-delà des marges de reculement indiquées au document graphique et au minimum à 20 m de l'axe de l'avenue Guillaume Dulac. A défaut d'indication, les constructions doivent être implantées à une distance minimale de 5 m par rapport à l'alignement des voies publiques. » ; qu'il résulte de ces dispositions qu'aucune marge particulière de reculement n'étant imposée pour le chemin des Séveriers qui dessert le terrain d'assiette du projet, la construction projetée devait respecter une distance minimale de cinq mètres par rapport à l'alignement de cette voie ;
Considérant que les dispositions précitées de l'article UC6, dont l'objet est lié à des préoccupations d'hygiène, d'urbanisme et de protection du voisinage, ne s'appliquent pas à la partie souterraine d'un bâtiment qui ne dépasse pas le niveau du sol naturel ; que, par suite, la cour administrative d'appel de Marseille, en jugeant que le permis de construire délivré le 6 juillet 1998 était illégal au motif que la rampe d'accès au garage situé en sous-sol du bâtiment était implantée à moins de cinq mètres de la voie publique, sans rechercher si elle dépassait le niveau du sol naturel, a commis une erreur de droit ; que la SOCIETE REGIONALE DE L'HABITAT et la COMMUNE DE LA CIOTAT sont, dès lors, fondées à demander l'annulation de l'arrêt attaqué en tant qu'il a annulé l'arrêté du 6 juillet 1998 ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la rampe d'accès au garage situé en sous-sol du bâtiment litigieux est presque entièrement enterrée puisqu'elle ne dépasse le niveau du sol que d'une dizaine de centimètres ; que ce dépassement, qui correspond à la hauteur du mur de soutènement, ne peut, eu égard à ses proportions, porter atteinte aux règles de protection du voisinage fixées par l'article UC 6 du règlement d'urbanisme applicable ; que, pour les motifs indiqués ci-dessus, la seule circonstance que cette rampe d'accès soit située à moins de cinq mètres de la limite séparative du chemin des Séveriers est, contrairement à ce que soutiennent M. et Mme A, sans incidence sur la légalité du permis de construire délivré le 6 juillet 1998 ».

Tout d’abord, force est donc de relever que, pour exclure les constructions en sous-sol de son champ d’application matériel, le Conseil d’Etat a reconnu aux prescriptions de l’article 6 du règlement local d’urbanisme une finalité strictement identique à celles de ses article 7 et 8. Et selon nous, nous voyons effectivement mal pourquoi il aurait dû en aller autrement dès lors que :

- tout d’abord, l’article L.112-5 du Code de la voirie routière procède d’une législation indépendante de celle de l’urbanisme que n’a pas, par principe, vocation à sanctionner les autorisations d’urbanisme ;
- ensuite, le droit de l’urbanisme offre des instruments spécifiquement prévus pour assurer l’extension du domaine public, tels les « emplacements réservés » ;
- enfin, considérer qu’un article 6 répond à une préoccupation intéressant le domaine public nous paraît incompatible avec le principe selon lequel ses prescriptions peuvent s’appliquer aux voies privées et, le cas échéant, aux voies internes du terrain à construire.

Mais bien qu’il ne l’a pas expressément précisé, il nous semble toutefois qu’en visant « les dispositions précitées de l'article UC6, dont l'objet est lié à des préoccupations d'hygiène, d'urbanisme et de protection du voisinage …», le Conseil d’Etat n’a pas exclu la possibilité que l’article 6 d’un règlement local d’urbanisme édicte des règles spécifiques s’agissant des constructions en sous-sol.

Ensuite, il faut relever que le garage en cause n’était pas totalement enterré puisqu’un mur de soutènement – indissociable du garage – émergeait du sol mais ce, d’une dizaine de centimètres seulement.

Toutefois, le Conseil d’Etat a considéré qu’au regard de sa faible « proportion », ce mur ne portait pas atteinte aux préoccupations visées par l’article 6 en cause et, en d’autres termes, qu’il ne s’agissait donc pas d’une construction au sens de cet article. Ce critère semble essentiel puisque précédemment la Haute Cour avait jugé que :

« Considérant, en second lieu, que les dispositions, plus sévères, du règlement du lotissement sont applicables dès lors que celui-ci n'avait pas fait l'objet d'une mise en concordance avec le plan d'occupation des sols ; qu'aux termes de l'article III du titre II du règlement du lotissement : "La distance mesurée horizontalement de tout point d'une construction au point de la limite parcellaire latérale qui en est le plus rapproché devra être au moins égale à la différence d'altitude entre ces deux points diminuée de quatre mètres, sans pouvoir être inférieure à quatre mètres ou à la dimension cotée au plan" ; qu'il ressort des pièces du dossier que le garage souterrain, avec sa rampe d'accès, prévu aux plans annexés à la demande de permis de construire est implanté en limite séparative ; qu'au dessus du garage, le sol est aménagé en terrasse avec un mur, surplombant la porte d'entrée, d'une hauteur d'un mètre ; que cet ensemble, qui constitue une construction au sens du règlement du lotissement, ne pouvait être construit à moins de quatre mètres de la limite séparative » (CE. 26 octobre 1992, Giovanolla, Rec., p.1394. Voir également : CAA. Nancy, 11 octobre 2007, Cne de Wolfisheim, req. n°06NC00685, jurisurba.com : 21/11/2007).

La jurisprudence offre d’ailleurs d’autres exemples où le juge a qualifié l’ouvrage litigieux au regard de la finalité poursuivie par la règle lui étant opposée (CAA. Bordeaux, 5 février 2008, Sté Osmose, req. n°06BX00977)

Mais enfin, il nous formuler une réserve ou, plus précisément, relever une difficulté puisque dans cet arrêt comme dans l’arrêt « Urset », le Conseil d’Etat a précisé que les prescriptions en cause « ne s'appliquent pas à la partie souterraine d'un bâtiment qui ne dépasse pas le niveau du sol naturel » cependant qu’au regard de la finalité de ces règles dont procède la solution retenue, il nous semble qu’il aurait été plus logique de ne s’attacher qu’au niveau du terrain après travaux puisque l’élément de référence retenu induit qu’une construction effectivement enterrée mais néanmoins édifiée au dessus du niveau du terrain tel qu’il était avant l’exécution des travaux (sur ce point, voir ici) pourrait se voir appliquer les prescriptions des articles 6,7 et 8 du règlement d’urbanisme local alors qu’on voit mal en quoi elle pourrait porter atteinte aux objectifs d’hygiène, d’urbanisme et de protection de voisinage que ces articles poursuivent…



Patrick E. DURAND
Docteur en droit - Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés

La légalité d’un permis de construire au regard de l’article 3 du règlement local d’urbanisme relatif à la desserte des terrains peut être établie en considération d’un accès à la voie publique aménagée sur une autre parcelle que celle sur laquelle porte la demande dès lors que l’une et l’autre forment une même unité foncière.

CE. 8 octobre 2008, M. Jean-Pierre B., req. n°292.799


Bien qu’il appelle peu de commentaires, voici un arrêt plus intéressant qu’il n’y paraît et qui, à ce titre, mérite donc d’être mis en exergue (et en tout état de cause l’actualité jurisprudentielle est relativement pauvre cette semaine…).

On sait, en effet, que l’article R.111-5 du Code de l’urbanisme – reprenant les dispositions de l’ancien article R.111-4, tout en en supprimant, pour le moins curieusement, son caractère d’ordre public – se borne, comme d’autres, à viser « le terrain » et à prévoir, en substance, son accessibilité depuis une voie publique ou privée. Mais l’on sait que sur ce point, le Conseil d’Etat a jugé que c’est bien le terrain qui devait être desservie par une voie présentant des caractéristiques techniques et fonctionnelles à l’opération projetée et, par voie de conséquence, que ces prescriptions étaient inapplicables s’agissant des voies internes permettant l’accès aux constructions (CE. 26 octobre 2005, Cne de Sceaux, req. n°265.488).

Et à l’instar de ce dispositif, la plupart des articles 3 des règlements locaux d’urbanisme régit également l’accessibilité du terrain ; rien ne s’opposant toutefois à ce qu’ils imposent la desserte des constructions (CAA. Versailles, 16 mai 2006, Sté Francelot, req. n°04VE03353) , le cas échéant, en limitant le nombre de bâtiment accessible par une même voie (CAA. Paris, 16 octobre 2008, M. A.Z., req. n°07PA00235) et/ou en modulant ses exigences selon les caractéristiques de la construction projetée (CE. 20 janvier 1988, SCI « Le Clos du Cèdre », req. n° 85.548).

Mais lorsqu’ils se contentent de viser le terrain, leurs prescriptions ne sont également opposables que pour ce qui concerne la desserte de celui-ci et ne valent donc pas pour ce qui a trait aux voies internes permettant l’accès aux constructions à édifier (CAA. Nancy, 24 juin 2004, M. Y., req. n°00NC00148 ; TA. Poitiers, 25 octobre 2007, Mme Servouse, req. n°06-01532 & 07-00878).

Reste à savoir ce qu’il faut entendre par « terrain ».

Comme on le sait, les prescriptions d’urbanisme ont, par principe, vocation à s’appliquer à l’échelle de l’unité foncière à construire et non pas spécifiquement à l’échelon des parcelles de celle-ci sur lesquelles portent concrètement la demande d’autorisation de construire.

Il reste qu’avec celles de l’article 4 du règlement local d’urbanisme, les prescriptions de l’article 3 présentent une dimension plus fonctionnelle que technique en ce sens qu’elles n’ont pas trait aux caractéristiques constructives ou architecturales du projet mais procèdent avant tout de considération liée à son utilisation.

Dans cette mesure, on pouvait donc penser que c’est bien les parcelles à construire qui devaient être desservies et non pas plus généralement l’unité foncière dont elles font partie dès lors que l’on voit mal l’utilité de prendre en compte l’accès dont dispose une parcelle ne relevant pas de l’assiette foncière du projet si les parcelles à construire ne sont pas pour leur part effectivement desservies par une voie. Et d’ailleurs, force est de relever que le Conseil d’Etat avait précédemment jugé que :

« Considérant qu'aux termes de l'article UA 3 du règlement du plan d'occupation des sols de la COMMUNE DE MONT-DE-LANS : "Pour être constructible, un terrain doit avoir accès à une voie publique ou privée, soit directement, soit par l'intermédiaire d'un passage aménagé sur fonds voisins ou éventuellement obtenu par application de l'article 682 du code civil. Les caractéristiques des accès doivent permettre de satisfaire aux règles minimales de desserte en montagne : défense contre l'incendie, protection civile, brancardage, déneigement, soit une largeur minimale d'emprise de 6,00 mètres ( ...)" ;
Considérant que, pour rejeter les requêtes qui lui étaient présentées, la cour a estimé que "nonobstant la circonstance qu'à la date de la délivrance du permis de construire litigieux, le terrain d'assiette des deux chalets faisant l'objet de cette autorisation ait fait partie d'une parcelle plus étendue longée par une voie publique, ce terrain, désormais dépourvu d'accès direct à la voie publique, a été détaché depuis du reste de ladite parcelle sur laquelle existe un passage d'une largeur inférieure à 6 mètres" ; que la légalité du permis de construire litigieux s'appréciant à la date à laquelle il a été délivré, la cour a commis une erreur de droit en tenant compte, pour statuer sur la légalité de ce permis, de circonstances de droit et de fait postérieures à la date de délivrance du permis ; qu'il s'ensuit que l'arrêt attaqué doit être annulé ;
(…)
Considérant que le permis litigieux a été délivré pour la construction de deux chalets sur la parcelle AL 221 qui, si elle faisait alors partie d'un terrain composé des parcelles AL 220 et AL 221 appartenant à la copropriété "Le Schriss", constituait cependant une parcelle distincte ; que cette parcelle constituait ainsi le terrain d'emprise du projet au regard desdispositions ci-dessus énoncées de l'article UA 3 du règlement du plan d'occupation des sols ; que l'accès à cette parcelle depuis la voie publique, assuré par un droit de passage, devait respecter les dispositions précitées du règlement du plan d'occupation des sols ; que ce dernier, en fixant une largeur minimale d'emprise des accès aux terrains constructibles, n'a méconnu ni l'article R. 111-4 du code de l'urbanisme, relatif aux conditions de desserte des terrains faisant l'objet d'une demande de permis, ni l'article 682 du code civil relatif à la fixation des servitudes ; qu'il est constant que la largeur du passage donnant accès à la parcelle AL 221 au droit de la parcelle AL 220 est inférieure à six mètres, méconnaissant ainsi les prescriptions de l'article UA 3 du règlement du plan d'occupation des sols ; que le permis délivré est, dès lors, illégal » (CE. 29 juillet 1998, Cne de Mont-de-Lans, req. n°176.156) ;

et, donc, que c’est bien la parcelle visée dans la demande de permis de construire qui devait disposer d’un accès à une voie.

Mais précisément, le Conseil d’Etat vient d’adopter une position différente en jugeant que :

« Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article RUI 3 du règlement de plan d'occupation des sols de la ville de Marseille, applicable en l'espèce : « Les constructions sont desservies par des voies publiques ou privées, dont les caractéristiques, telles qu'elles se présentent au moment de l'exécution du projet, correspondent à leur destination » ; qu'après avoir relevé, par une appréciation souveraine exempte de dénaturation, que la parcelle litigieuse, d'une surface hors oeuvre nette de 120 m² était desservie par une impasse en escalier d'1,50 m de large ayant pour seule vocation d'assurer l'accès piéton, que les deux places de stationnement des véhicules étaient situées à proximité et non sur le terrain d'assiette du projet et que cette parcelle formait une unité foncière unique avec la parcelle K n° 13 la jouxtant, appartenant également à M. A, et disposant d'un accès direct plus large à une voie publique, la cour a pu, sans entacher son arrêt d'erreur de droit, en déduire que la desserte de la construction en cause était conforme à sa destination ; qu'en relevant, en outre, que l'article R. UI 3 ne portait pas sur les conditions d'accès des services d'incendie et de secours, la cour, qui a suffisamment motivé son arrêt sur ce point, n'a pas commis d'erreur de droit »

et donc en estimant que la desserte des terrains peut être établie en considération d’un accès à la voie publique aménagée sur une autre parcelle que celle sur laquelle porte la demande dès lors que l’une et l’autre forment une même unité foncière

Cette solution nous paraît parfaitement cohérente. On sait en effet que le propriétaire d’un terrain enclavé ou, plus généralement, d’un terrain desservi par une voie ne présentant pas les caractéristiques requises pour son projet de construction, a la possibilité d’obtenir une servitude de passage sur le fonds d’un tiers aux fins de relier son terrain à une voie présentant des caractéristiques plus adaptées aux prescriptions de l’article R.111-5 du Code de l’urbanisme ou de l’article 3 du règlement local d’urbanisme. Et en pareil cas, l’accès au terrain depuis cette voie s’opère donc non seulement depuis une autre parcelle mais, en outre, depuis une autre unité foncière.

On voit donc mal pourquoi un propriétaire ne pourrait pas se prévaloir d’un accès existant sur une autre parcelle que celle à construire dès lorsqu’elles forment une seule et même unité foncière.

Néanmoins, il faut souligner que les circonstances de fait de cette affaire étaient différentes de celles de l’arrêt précité dans la mesure où dans celle objet de l’arrêt commenté la demande de permis de construire émanait du propriétaire de l’unité foncière en cause alors que dans la précédente la demande émanait d’une personne ne présentant pas la qualité de propriétaire de l’unité foncière existante et qui n’était titré que sur la parcelle de la demande.



Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés

Le pétitionnaire ne peut se prévaloir de places déjà aménagées sur le terrain d’assiette de projet dès lors qu’elles sont affectées à l’usage d’un immeuble existant et n’apparaissent pas excédentaires au regard de l’article 12 du règlement local d’urbanisme opposable à sa demande de permis de permis de construire.

CE. 8 octobre 2008, SARL Régionale de Construction, req. n°295.972


Voici un arrêt intéressant dans la mesure où tout en illustrant une règle déjà connue, mais n’ayant donné lieu qu’à peu de jurisprudence, il semble apporter à son égard une précision d’importance.

Dans cette affaire la société requérante avait obtenu un permis de construire un ensemble immobilier de quinze logements pour lequel l’article 12 du règlement de POS applicable imposait la réalisation de trente places de stationnement. Or, précisément, la légalité de ce permis de construire devait être contestée dans la mesure où, notamment, s’il prévoyait bien l’affectation de trente places de stationnement à l’immeuble à construire, huit de ces places étaient déjà aménagées et affectées à l’usage d’un immeuble existant sur le terrain à construire et n’apparaissaient pas excédentaires au regard des besoins de celui-ci. Et ce moyen devait être retenu par la Cour administrative d’appel dont l’analyse fut ainsi confirmé par le Conseil d’Etat.

« Considérant, en second lieu, que l'article INA 12 du règlement du plan d'occupation des sols de la commune de Davezieux impose la réalisation de deux places de stationnement par logement construit ; qu'en l'état des éléments qui lui étaient soumis par les parties, la cour administrative d'appel n'a pas dénaturé les faits de l'espèce en relevant que huit des trente places de stationnement prévues par le permis de construire litigieux, si elles se situent sur le terrain d'assiette du projet autorisé, ont été créées lors de la construction d'immeubles ayant fait l'objet d'un permis de construire antérieur et en estimant qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que ces places déjà aménagées pour ces immeubles soient en nombre excédentaire au regard des obligations imposées par l'article INA 12 » ;

étant rappelé qu’une même place de stationnement ne peut être légalement prise en compte pour deux projets de constructions distincts (pour exemple : CE. 8 décembre 1976, Epx Guihur, req. n°99.280).

Au premier chef, cette décision est bien sur à rapprocher de l’arrêt par lequel la Haute Cour avait déjà jugé que :

« Considérant que M. Pouchoulon a présenté en 1983 une demande de permis de construire en vue de l'édification d'un bâtiment à usage d'entrepôt sur une parcelle issue de la division d'un terrain où était implanté un immeuble à usage d'habitation construit par la société civile immobilière Brandis-Berceau, en vertu d'un permis de construire accordé le 6 novembre 1961 ; qu'il ressort des pièces du dossier que la délivrance dudit permis était subordonnée à la création sur la parcelle en cause d'emplacements de stationnement, en nombre égal au nombre des logements prévus ; que l'affectation ainsi imposée à ladite parcelle faisait obstacle, alors que, contrairement aux allégations de la requête, il ne résulte pas de l'instruction que ces places de stationnement aient été créées, à ce que le permis de construire sollicité par M. Pouchoulon lui fût accordé ; que, dès lors, M. Pouchoulon n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande d'annulation de la décision du 9 novembre 1983 lui refusant ce permis » (CE. 1er décembre 1989, Pouchoulon, req. n° 75.466. Dans le même sens, au sujet d’aires de stationnement effectivement aménagées : TA. Strasbourg, 16 avril 2002).

Cependant l’arrêt commenté ce-jour apporte une précision d’importance dès lors que toute la question est de savoir si l’obligation de maintenir les aires affectées au stationnement des véhicules par une précédent permis de construire consiste en une obligation de maintenir la conformité du projet tel qu’il avait autorisé par ce permis et/ou d’assurer la conformité de l’immeuble existant au regard des prescriptions d’urbanisme en vigueur au moment des travaux ultérieurement projetés.

Or, dans sa décision de 1989, le Conseil d’Etat en se bornant à viser « que l'affectation ainsi imposée à ladite parcelle faisait obstacle, alors que, contrairement aux allégations de la requête, il ne résulte pas de l'instruction que ces places de stationnement aient été créées » avait induit qu’il était donc nécessaire que soit maintenue une stricte concordance entre l’état physique d’une construction et son état légal, lequel résulte de l’autorisation en ayant permis la construction, tant que cette existence légale n’a pas été modifiée par une nouvelle autorisation ou, le cas échéant, par l’exécution de travaux dispensés de toute formalité mais autorisés par les prescriptions d’urbanisme alors en vigueur.

Et plus récemment, sur la problématique des espaces verts, la Cour administrative d’appel de Bordeaux a jugé que :

« Considérant que la société SHLMR a demandé en juillet 2002 l'autorisation de construire deux bâtiments, comprenant dix logements chacun, sur deux parcelles où sont implantés des immeubles à usage d'habitation en vertu d'un permis de construire qui lui avait été accordé le 21 octobre 1996 ; qu'il ressort des pièces du dossier que la délivrance dudit permis, qui autorisait la construction de dix-sept bâtiments comportant 212 logements, était subordonnée à l'aménagement d'espaces verts collectifs que constituaient les terrains d'assiette des nouveaux projets ; que cette prescription doit être regardée comme ayant eu notamment pour objet d'assurer le respect des dispositions de l'article NAU 1 du règlement de la zone NAU dont relevaient alors ces terrains et qui imposaient la création d'une aire de jeux de 100 mètres carrés par tranche de 10 logements réalisés en habitat collectif ; que l'affectation ainsi donnée à ces terrains faisait obstacle à ce qu'ils fussent totalement consacrés à la construction de nouveaux bâtiments et à la réalisation d'aires de jeux ou de loisirs réservées aux seuls habitants desdits bâtiments ; que le moyen tiré par la société requérante de ce que les terrains en cause étaient classés, à la date des refus contestés, dans la zone UA, doit être en tout état de cause écarté, dès lors que le règlement applicable à cette zone maintient une « obligation d'aménager des espaces verts collectifs » pour les logements groupés et n'autorise pas à priver les immeubles existants de la totalité des aires de loisirs à l'aménagement desquelles leur construction était subordonnée ; qu'il suit de là que l'autorité administrative était tenue de refuser les permis de construire demandés en juillet 2002 par la SHLMR » ;

et donc clairement rejeté la requête dirigée à l’encontre des refus de permis de construire opposés à la société d’HLM requérante :

- à titre principal, parce que l’édification des bâtiments projetés sur les espaces verts affectés à la construction existante aurait pour effet de rendre cette dernière non conforme au permis de construire l’ayant précédemment autorisé et, par voie de conséquence, non conforme aux normes d’urbanisme en considération desquelles ce dernier avait été délivré ;
- et à titre subsidiaire seulement, parce que l’utilisation de ces espaces verts en tant que terrain à construire aurait eu pour effet de rendre la construction existante irrégulière au regard des nouvelles prescriptions d’urbanisme opposables à la date des refus contestés.

Or, dans l’arrêt objet de la présente note, le Conseil d’Etat ne s’est nullement attaché à rechercher si les huit places de stationnement en cause avaient été réalisées en exécution du permis de construire l’immeuble existant auquel elles étaient affectées et/ou l’exigibilité de ces places au titre du règlement en vigueur à la date de délivrance de ce permis de construire mais s’est borné à constater « qu'il ne ressort(ait) pas des pièces du dossier que ces places déjà aménagées pour ces immeubles soient en nombre excédentaire au regard des obligations imposées par l'article INA 12 » du règlement opposable à l’autorisation portant sur l’immeuble à construire.

En l’état, force est donc de considérer que si la conformité d’un immeuble doit être maintenue, il s’agit de sa conformité au regard des règles d’urbanisme applicables aux travaux susceptibles de la compromettre.

Cette solution tend donc à confirmer la validité, d’une part, du jugement par lequel le Tribunal administratif de Versailles avait considéré illégal un permis de construire prévoyant un nombre de places de stationnement répondant aux prescriptions de l’article 12 du règlement local d’urbanisme mais dont une partie devait être réalisée en lieu et place d’aires de stationnement attachées à un bâtiment précédemment édifié en exécution d’un premier permis de construire puisqu’en cumulant le nombre des places projetées et le nombre des places maintenues, leur nombre total était inférieur à celui exigible en considération des deux bâtiments mais ce, au regard des normes alors en vigueur (TA. 27 mai 2003, M. Leotoing, req. n°013.208) et, d’autre part et plus spécifiquement, de l’arrêt par lequel la Cour administrative d’appel de Versailles, sur une problématique bien distincte, avait estimé que :

« Considérant qu'il résulte de l'article UE5 précité que chaque terrain issu d'une division foncière doit avoir une surface constructible de 1200 m2 et 15 m de façade ; que, par suite, la COMMUNE D'ORGERUS est fondée à soutenir que, pour l'application de ces dispositions, seule pouvait être prise en compte la partie du lot n°2 qui était située dans la zone UE, à l'exclusion de la partie de cette même parcelle qui était comprise dans la zone NC ; qu'il est constant, en l'espèce, que le lot n°2, issu de la division du terrain dont le lot n°1 fait l'objet du certificat d'urbanisme litigieux, ne comporte qu'une superficie de 350 m2 située en zone UE, le surplus de la surface étant classé en zone NC, et qu'elle comporte déjà une construction préexistante ; qu'il s'ensuit que cette division, qui n'a pas laissé au terrain sur lequel cette construction a été édifiée une surface constructible suffisante, n'a pas respecté les dispositions de l'article UE5 ; que, par suite, le lot n°1 issu de la division est inconstructible, alors même qu'il n'est pas contesté qu'il comporte une superficie supérieure à 1 200 m2 et plus de 15 m de façade ; que le maire était, dès lors, tenu de délivrer un certificat d'urbanisme négatif ; que la COMMUNE D'ORGERUS est, dans ces conditions, fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a prononcé l'annulation du certificat d'urbanisme négatif délivré à la SCI du Moutier » (CAA. Versailles, 28 décembre 2006, Cne d’Orgerus, req. n°05VE01622) ;

et donc considéré que dans la mesure où l’opération de division ayant abouti à constituer le lot sur lequel portait la demande de certificat d’urbanisme avait eu pour effet subséquent de créer un second lot, déjà bâti, ne présentant pas les caractéristiques requises pour être constructible par l’article UE.5 du règlement de POS communal alors en vigueur, cette circonstance avait pour effet de rendre inconstructible le lot objet de la demande alors même qu’isolément, il présentait les caractéristiques requises à ce titre.

Mais pour conclure, il faut relever que le Conseil d’Etat a donc sanctionné la démarche du pétitionnaire au motif que les huit places en cause n’étaient pas excédentaires au regard des besoins de l’immeuble existant et non pas en raison du fait qu’elle ne correspondait à aucune des possibilités prévues par l’article L.421-3 du Code de l’urbanisme à savoir :

- réaliser les places de stationnement requises sur le terrain à construire ou à proximité immédiate de celui-ci ;
- ou, en cas d’impossibilité technique de les réaliser, en prendre à concession dans un parc de stationnement public ou en acquérir dans un parc de stationnement privée ;
- ou, à défaut de pouvoir louer ou acquérir les places manquantes, verser une participation financière à la collectivité lorsqu’elle a prévu cette possibilité.


Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés

Dès lors que l’ancien article R.111-18 et le nouvel article R.111-7 du Code de l’urbanisme ne concernent pas des voies purement internes au projet que celui-ci prévoit, suite le moyen tiré de ce que les constructions projetées seraient édifiées, par rapport aux voies de circulation prévues à l'intérieur de l'ensemble immobilier, en méconnaissance de la règle ainsi posée est inopérant.

CAA. Bordeaux, 11 juillet 2008, Mme X, req. n°06BX01786


Bien qu’il appelle peu de commentaires, voici un arrêt intéressant en ce qu’il traite d’une question n’ayant donné lieu qu’a peu de jurisprudence et qui conserve tout son intérêt, dans la mesure où la règle posée par l’ancien article R.111-18 du Code de l’urbanisme a été reprise quasiment à l’identique par le nouvel article R.111-17 en ce qu’il dispose que « lorsque le bâtiment est édifié en bordure d'une voie publique, la distance comptée horizontalement de tout point de l'immeuble au point le plus proche de l'alignement opposé doit être au moins égale à la différence d'altitude entre ces deux points. Lorsqu'il existe une obligation de construire au retrait de l'alignement, la limite de ce retrait se substitue à l'alignement. Il en sera de même pour les constructions élevées en bordure des voies privées, la largeur effective de la voie privée étant assimilée à la largeur réglementaire des voies publiques »

Dans cette affaire le permis de construire attaqué portait sur la réalisation d’un ensemble de 50 logements individuels et prévoyait des voies internes destinées à permettre l’accès à ces derniers. Et c’est notamment en considération de l’implantation de ces constructions par rapport à ces voies que cette autorisation devait être contestée puisqu’elle n’apparaissait pas conforme à l’article R.111-18 du Code de l’urbanisme alors applicable.

Mais ce moyen devait donc être rejeté par la Cour administrative d’appel de Nantes au motif suivant :

« Considérant, en septième lieu, qu'aux termes de l'article R. 111-18 du code de l'urbanisme : « Lorsque le bâtiment est édifié en bordure d'une voie publique, la distance comptée horizontalement de tout point de l'immeuble au point le plus proche de l'alignement opposé doit être au moins égale à la différence d'altitude entre ces deux points. Lorsqu'il existe une obligation de construire au retrait de l'alignement, la limite de ce retrait se substitue à l'alignement. Il en sera de même pour les constructions élevées en bordure des voies privées, la largeur effective de la voie privée étant assimilée à la largeur réglementaire des voies publiques (...) » ; que ces dispositions ne concernent pas des voies purement internes au projet que celui-ci prévoit ; que, par suite le moyen tiré de ce que les constructions projetées seraient édifiées, par rapport aux voies de circulation prévues à l'intérieur de l'ensemble immobilier, en méconnaissance de la règle posée par l'article R. 111-18 du code de l'urbanisme ne peut qu'être écarté ».

Il est vrai que sur ce point le Conseil d’Etat avait anciennement jugé que ne sont assimilées aux voies publiques que les voies privées qui, lorsque le permis de construire a été demandée, existaient ou étaient prévues dans un projet antérieurement approuvé par l’autorité administrative (CE. 2 avril 1971, Min. équip., AJDA, 1971, p.355).

Néanmoins, la solution retenue par la Cour administrative d’appel de Nantes nous paraît sujette à caution d’autant plus que pour relever d’un projet privé les voies en cause n’étaient pas réservées aux occupants des bâtiments à construire et avaient donc vocation à constituer des voies privées ouvertes à la circulation publique.

Tout d’abord et compte tenu du caractère par principe indivisible d’un permis de construire et, en toute hypothèse, de l’indissociabilité des constructions et des voies les desservant, le permis de construire en cause était réputé autoriser tout à la fois les bâtiments et les voies projetés ; le pétitionnaire s’en trouvant tenu, sauf à abandonner son projet, de réaliser cet ensemble.

Partant, on voit mal pourquoi la régularité de l’implantation des constructions n’aurait pas à être appréciée au regard des voies à aménager dans le cadre de ce même projet alors qu’à suivre l’arrêt précité du Conseil d’Etat, la régularité de l’implantation de ces mêmes constructions pourraient en revanche être appréciée au regard d’autres voies privées relevant d’un projet contigu au terrain à construire et ayant déjà fait l’objet d’un permis de construire restant à exécuter.

Ensuite, cette solution consiste donc à valider un projet qui dès son exécution aboutira à la formation de constructions irrégulières puisque leur implantation ne respectait effectivement pas la règle alors posée alors par l’article R.111-18 du Code de l’urbanisme par rapport aux voies à réaliser.

Il s’ensuit qu’après l’exécution de ce permis de construire et la création subséquente de ces voies, lesquelles seront alors des voies privées existantes, ces constructions ne sauraient faire l’objet de travaux nouveaux que dans les conditions fixées par la jurisprudence dite « Sekler » (sur cette jurisprudence, voir ici), laquelle a d’ailleurs été transposée par le nouvel article R.111-19 du Code de l’urbanisme.

Mais enfin et surtout, il convient de rappeler que dans les communes dotées d’un POS ou d’un PLU, l’article R..111-18 du Code de l’urbanisme n’est pas applicable puisque l’implantation des construction sur ce point a vocation à être régie par l’article 6 du règlement, lequel peut, compte tenu de la rédaction de l’article R.123-9 (6°) du Code de l’urbanisme la régir par rapport aux voies publiques ou privées, existantes ou à créer. Or, à ce titre, le Conseil d’Etat a plus récemment jugé que :

« Considérant qu'aux termes de l'article III NA 6 du plan d'occupation des sols de Lésigny, " toute construction nouvelle doit être implantée en observant une marge de reculement d'au moins dix mètres de profondeur par rapport à l'alignement actuel ou futur des voies"; que cette disposition de caractère général est applicable à l'implantation des 17 pavillons dont la construction est autorisée par le permis en cause par rapport aux voies dont la construction est prévue au permis pour la desserte de ces pavillons ; qu'il est constant que les marges de reculement autorisées par rapport à ces voies sont inférieures à dix mètres » (CE. 27 avril 1984, Sté Bréguet Construction, req. n° 46625).

Dans ces conditions et compte tenu leur généralité, force est d’admettre que l’on voit mal pourquoi les dispositions de l’ancien article R.111-18 et du nouvel article R.111-17 du Code de l’urbanisme ne seraient pas opposables aux bâtiments implantés au droit des voies que le projet autorisé prévoit lui-même.



Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au Barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés

Le terrain d’assiette d’un permis de construire constitué de plusieurs parcelles contiguës mais appartenant à des propriétaires distincts doit néanmoins être considéré comme une seule et même unité foncière pour application de l’article 5 d’un règlement local d’urbanisme fixant la superficie minimale des terrains constructibles dès lors que le pétitionnaire dispose de promesses de vente sur chacune d’entre elles.

TA. Versailles, 10 janvier 2008, De Wulf, req. n°06-08174.pdf


On sait que par principe, d’une part, la légalité d’un permis de construire s’apprécie à sa date de délivrance et que, d’autre part, les prescriptions d’urbanisme ont vocation à être appliquées à l’échelle de l’unité foncière et non pas, sauf disposition contraire, à l’échelon de la seule assiette foncière du permis de construire. Il s’ensuit « qu'en l'absence de toute indication contraire, (…) l'unité foncière doit s'apprécier telle qu'elle est constituée à la date à laquelle l'autorité administrative statue sur la demande de permis de construire » (CAA. Marseille, 2 juin 2005, Préfet de la Corse du Sud, req. n°03MA00163).

Mais qu’est-ce que l’unité foncière au sens de la législation sur les autorisations d’urbanisme. Dans un arrêt de principe, mais rendu en matière de préemption, le Conseil d’Etat a défini celle-ci comme « « îlot d'un seul tenant composé d'une ou plusieurs parcelles appartenant à un même propriétaire ou à la même indivision » (CE, 27 juin 2005, n° 264667, cne Chambéry c/ Balmat).

L’unité foncière se caractérise donc, au premier chef, comme un ilot de propriété d’un seul tenant.

En premier lieu, il faut donc un propriétaire unique. Il peut s’agir tant d’une personne physique que d’une personne morale de droit privée ou de droit public ; ces considérations n’ont, en effet, aucune incidence pour ce qui concerne la notion d’unité foncière.

Une unité foncière peut également être constituée d’un terrain en pleine propriété comme d’un terrain en indivision (CE. 26 septembre 1990, Epx Seguin, JCP. N., 1991, p. 85). Mais en revanche, deux parcelles contiguës dont la première est en pleine propriété alors que la seconde est en indivision forment deux unités foncières distinctes (CAA. Lyon, 2 mai 1995, Cne de Passy, req. N° 93LY01025).

L’origine et l’historique du terrain considéré n’ont également aucune incidence sur la notion d’unité foncière. Ainsi, plusieurs terrains, parcelles cadastrales ou lots contigus appartenant initialement à des propriétaires distincts forment une seule et même unité foncière dès lors qu’elle sont réunies entre les mains d’un même propriétaire (CE. 31 octobre 1990, Warren, req. n° 79.538). Mais à l’inverse deux lots relevant de propriétaires différents forment deux unités foncières distinctes quand bien même auraient-ils anciennement relevés d’un seul et même propriétaire (CE. 31 octobre 1990, Epx Besson, Rec., p. 1043).

En second lieu, un ensemble de terrains, de parcelles cadastrales ou lots réunis entre les mains d’un même propriétaire ne forme une unité foncière qu’à la condition qu’elle constitue un ensemble homogène dont la continuité foncière n’est pas ininterrompue. Ce dont il résulte que deux parcelles sises à proximité l’une de l’autre et relevant d’un même propriétaire formeront deux unités foncières distinctes si, du fait de sa travée par une bande de terrain tierce, elles ne présentent aucun rapport de contiguïté.

Mais la question s’est plus particulièrement posée de savoir si deux parcelles relevant d’un même propriétaire mais traversée par une voie ou par un cours d’eau constitue ou non une unité foncière. En la matière, il convient de rechercher si ce chemin ou ce cours d’eau est intégré ou non à la propriété considérée.

Ainsi, lorsque qu’un terrain privé est traversé par une voie publique, les parcelles situées de part et d’autre de cette dernière forment autant d’unité foncière distincte (CAA. Lyon, 26 septembre 1995, Cne de Cannes, req. n° 94LY01695). Et il en va de même s’il s’agit d’un chemin rural appartenant au domaine privé d’une personne publique (CE. 18 mai 1988, Froment, Rec., p. 1078).

Lorsque le chemin relève d’une propriété privée, il convient plus spécifiquement de déterminer si le propriétaire du terrain traversé par ce chemin dispose d’un droit de propriété sur celui-ci ou seulement d’un droit d’usage liée à l’établissement d’une servitude de passage ou, plus généralement, à la circonstance que ce chemin pour être privé est néanmoins ouvert à la circulation publique.

Ainsi quand ce chemin ne relève pas du même propriétaire que le terrain qu’il traverse les parcelles situées de part et d’autres de celui-ci constitueront deux unités foncières distinctes puisque non contiguës (CE. 7 février 1986, Epx Berton). Et la circonstance que ce chemin soit impraticable et, en d’autres termes, se confonde en fait avec le terrain considéré est sans incidence (CE. 14 décembre 1984, Mme Dho, Rec., p. 424). En revanche, si le propriétaire du terrain a également un titre de propriété sur le chemin qui traverse ce dernier, ce chemin sera intégré à la propriété foncière et n’interrompra donc pas la continuité de l’unité foncière (CE. 27 juillet 1987, Gascht, JCP N, 1987, II, p. 276). Par voie de conséquence, ces deux parcelles et ce chemin formeront une seule et même unité foncière (CE. 18 novembre 1988, Epx Maurin, dr. adm., 1988, N° 666).

La même méthode peut être mise en œuvre à l’égard des cours d’eau. Mais en la matière les choses sont plus simples : soit, il s‘agit d’un cours d’eau domanial et les parcelles situées de part et d’autre formeront des unités foncières distinctes ; soit, il s’agit d’un cours d’eau non domanial et celui-ci n’interrompra pas la continuité foncière des terrains qu’il traverse puisqu’aux termes du Code civil, le lit des cours d’eau non domaniaux appartient aux riverains.

Mais quoi qu’il en soit, la seule contiguïté des parcelles ne suffit pas, il faut encore qu’elles relèvent d’un même propriétaire.

Revenons ainsi au jugement objet de la note de ce jour.

Dans cette affaire, les requérants faisaient grief au permis de construire attaqué d’être entaché de fraude dans la mesure où le pétitionnaire avait procéder à la réunion de plusieurs parcelles distinctes aux fins de permettre la réalisation de son opération au regard de l’article 5 du règlement de POS qu’en toute hypothèse, cette autorisation n’aurait pas respecté.

Mais la première branche du moyen devait être rapidement écartée puisqu’il est dorénavant de jurisprudence bien établie que le fait de réunir plusieurs parcelles ou d’en adjoindre une à sa propriété de sorte à accroitre les possibilités de construction attachées à celle-ci n’est pas en soi frauduleux, y compris lorsqu’aucune construction n’est projetée sur la parcelle acquise à cet effet (CE. 30 décembre 2002, SA d’HLM de Lille, req. n°232.584) ; ce que le Tribunal administratif de Versailles avait lui-même précédemment jugé (TA. Versailles, 5 juin 2007, SCI Balzac, req. n°0501083-3). Mais encore faut-il qu’il ne s’agisse pas d’un montage destiné à conférer artificiellement une apparence de régularité à l’opération projetée, ce qui est le cas de la pratique consistant à acquérir une parcelle voisine pour la revendre à son propriétaire initiale peu de temps après l’obtention du permis de construire (CAA. Nancy, 16 mai 2002, SCI Hellios, req. n°97NC02596. Voir également : CAA. Lyon, 10 mars 1998, Ville de Nice, req. n°94LY01151; sur un autre cas de fraude, voir ici).

Il reste que dans cette affaire, les parcelles étaient certes contiguës mais appartenaient néanmoins à des propriétaires différents puisqu’à la date de délivrance du permis de construire en cause, son bénéficiaire n’était titulaire à leur égard que de promesses de vente. Or, prises isolément et en tant qu’unités foncières, aucun de ces parcelles ne présentait la superficie prescrites par l’article 5 du règlement de POS communal.

Pour autant, le Tribunal administratif de Versailles s’en est tenu à la seule surface globale de cet ensemble parcellaire pour ainsi rejeter le moyen tiré de la méconnaissance de l’article précité.

En première analyse, une telle solution pourrait surprendre puisqu’à la date de délivrance du permis de construire en cause, l’assiette de ce dernier était constitué de plusieurs parcelles formant encore autant d’unité foncières distinctes. Elle nous paraît cependant parfaitement justifiée.

Ainsi qu’il a été dit, le pétitionnaire était en effet à cet date titulaire de promesses de vente portant sur l’ensemble des parcelles formant l’assiette de son permis de construire. Or, s’il est d’usage de présenter le titulaire d’une promesse de vente comme disposant d’un titre habilitant à construire, il reste qu’il ressort de la jurisprudence du Conseil d’Etat (CE. 13 janvier 1993, M. et Mme. Mijon, req. n° 118.347 ; CE. 1er juillet 1987, Comité de Sauvegard du Bois Plage en Ré, req. n°48886 ; CE. 19 janvier 1994, Comité d’intérêt local de la commune de Saint-Didier, req. n°109.847) qu’à proprement parler, le bénéficiaire d’une promesse de vente n’est pas titulaire d’un titre habilitant à construire est considéré comme le propriétaire apparent des parcelles sur lesquelles porte la demande d’autorisation ; ce que corrobore, d’ailleurs, l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Lyon dont il résulte qu’un propriétaire ayant consenti une promesse de vente sur son terrain n’a plus de titre pour y obtenir un permis de construire (CAA. Lyon, 24 février 1994, Robbe, Dr. adm, 1994, comm. n°300).

Force est donc de considérer qu’un pétitionnaire disposant de promesses de vente sur plusieurs parcelles est leur seul propriétaire apparent et, par voie de conséquence, que cette ensemble parcellaire forme une seule et même unité foncière, à tout le moins, apparente. C’est d’ailleurs ce qui ressort également des arrêts par lesquels le Conseil d’Etat a considéré, d’une part et pour application de la règle sur l’emprise au sol, qu’un terrain formé de deux parcelles à l’égard desquels le pétitionnaire était propriétaire pour l’une et titulaire d’un bail emphytéotique administratif lui conférant des prérogatives équivalentes à celle d’un propriétaire pour l’autre devait être traité comme s’il s’agissait d’une seule et même unité foncière (CE. 30 décembre 2002, SA d’HLM de Lille, req. n°232.584) et, d’autre part, pour application du coefficient d’occupation du sol, qu’il devait en être de même dans le cas d’un permis de construire portant sur deux terrains mais obtenu conjointement par leurs propriétaires respectifs (CE. 28 juillet 1999, SA d’HLM « Le nouveau logis – Centre Limousin », req. n° 182.167).

Mais à ce stade, il faut relever que l’ensemble des ces jurisprudences ont été rendues au sujet des prescriptions d’urbanisme définissant ce qu’il est convenu d’appeler les « droits à construire », lesquels sont attachés au terrain, déterminés par sa superficie et régis par les articles 5, 9 et 14 du règlement local d’urbanisme prescrivant, respectivement, la superficie minimale des terrains constructibles ainsi le coefficient d’emprise au sol et le coefficient d’occupation du sol des constructions.

Précisément, est-ce à dire que ce sont les droits à construire qui définissent l’unité foncière et, par voie de conséquence, que dès lors qu’il y a continuité et unicité de droits à construire, le cas échéant par le jeu de l’assiette du permis de construire (CE. 28 juillet 1999, SA d’HLM « Le nouveau logis – Centre Limousin », req. n° 182.167), il y a unité foncière au sens des prescriptions d’urbanisme et qu’ainsi, dans le cas d’un permis de construire portant sur deux terrains mais obtenus conjointement par leurs propriétaires respectifs l’assiette de ce permis de construire doit être considéré comme une seul et même unité foncière pour application de l’ensemble des règles d’urbanisme et, notamment, pour celles relatives à l’implantation des constructions. Nous ne le pensons pas.

Il ressort en effet des conclusions rendues sur l’arrêt « SCI d’HLM de Lille » (Concl. AUSTRY publiées in BJDU, n°3/2003, p.192, spec. P.194) que la possibilité de considérer comme une seule et unique unité foncière, pour l’appréciation du coefficient d’emprise au sol, un terrain formé par la réunion de deux parcelles, à l’égard desquelles le pétitionnaire est pour l’une propriétaire et pour l’autre titulaire d’un bail emphytéotique, procède de la finalité de la règle prescrite par l’article 9 du règlement de PLU dont l’objet « est d’éviter une densification excessive de la zone dans laquelle se situe la construction projetée ». Ainsi, « le seul fait de transférer les droits à construire générés par une parcelle voisine qui n’aurait pas déjà épuisé ces droits ne permet pas par lui-même d’échapper aux conséquences de l’article UB.9, mais bien en respectant l’esprit de ce texte et non seulement sa lettre, d’éviter une densification trop forte de l’unité foncière (…) Le transfert des droits à construire (…) n’est pas sans conséquence puisqu’il interdira l’utilisation des droits à construire de cette parcelle pour une autre opération, et évitera donc une surdensification de la zone qui est précisément ce qu’on cherché à prévenir les auteurs du POS en limitant l’emprise au sol de constructions ». Et cette analyse apparaît parfaitement transposable tant pour l’article 5 que pour l’article 14 du règlement local d’urbanisme.

Or, si elles peuvent participer indirectement à la détermination des possibilités de construction attaché à un terrain et ce faisant, à la morphologie urbaine de la zone au sein de laquelle elles s’appliquent, les règles relatives à l’implantation des constructions par rapport aux limites séparatives du terrain ou à l’implantation des constructions sur une même propriété procèdent de considérations d’hygiène, de salubrité et de sécurité quasi-analogues à celles relatives aux règles de prospects civils.

L’objet et la finalité de ces règles procèdent donc de considérations s’inscrivant non pas à l’échelle de la zone du règlement les prescrivant mais à l’échelon du terrain et ce, principalement dans l’intérêt des occupants des bâtiments à construire.

De ce fait, il nous semble que dans l’hypothèse d’un permis de construire portant sur deux terrains distincts obtenu conjointement par leur deux propriétaires, la limite séparant ces terrains emporte application de l’article 7 du règlement local d’urbanisme pour l’implantation des constructions et, en d’autres termes, qu’il n’y a pas à en faire abstraction pour ainsi appliquer les seules prescriptions de l’article 8 et ce, à l’échelle de l’ensemble de l’assiette foncière du permis ; étant relevé qu’il est pour le moins fréquent que non seulement les règles prescrites par ces deux articles sont différentes mais qu’en outre, l’article 7 soit réglementé sans que cela ne soit le cas de l’article 8 : cette problématique n’est pas anodine bien qu’en toute hypothèse, il soit possible de la surmonter par une convention de cour commune.

Trois observations nous paraissent aller dans ce sens.

Tout d’abord, le fait qu’en matière de COS le Conseil d’Etat ait retenu l’assiette foncière du permis de construire obtenu conjointement par les propriétaires des deux terrains sur lesquelles l’autorisation porté ne nous paraît pas permettre d’en déduire que ce principe vaut pour l’ensemble des prescriptions d’urbanisme puisque l’article R.123-1 du Code de l’urbanisme précise que « pour le calcul du coefficient d'occupation du sol, la superficie du ou des terrains faisant l'objet de la demande d'autorisation de construire ou de lotir comprend, le cas échéant, les terrains classés comme espaces boisés en application de l'article L. 130-1 et les terrains cédés gratuitement dans les conditions fixées par les articles R. 332-15 et R. 332-16(…) ». A ce titre, c’est donc bien au premier chef l’assiette foncière du permis de construire qu’il convient d’apprécier (CE. 15 février 1993, Cne d’Epinay-sur-Seine, req. n°131.087) avec les droits à construire dont le pétitionnaire dispose au sein de celle-ci (CAA. Versailles, 29 mars 2007, ADEJJ, req. n°06VE01147).

En revanche, les limites de l’assiette foncière d’un permis de construire ne définissent pas des limites séparatives dès lors que l’unité foncière sur laquelle il porte est plus vaste (CAA. Paris, 29 avril 2004, OPAC de Paris, req. n°00PA03311).

Ensuite, s’il est permis d’étendre les possibilités de construction attachées à un terrain par l’adjonction à ce dernier d’une parcelle voisine pour ce qui concerne les règles relatives aux droits à construire, telle n’est pas le cas pour ce qui concerne l’implantation des constructions (pour exemple : CE. 25 janvier 1993, Crts Saint-Guilly, req. n°122.112).

Enfin, prenons le cas plus particulier d’un terrain relevant d’un seul propriétaire mais sis à cheval sur deux zones, dont il résulte qu’une partie du terrain est inconstructible ou, a contrario, qu’une partie seulement de ce terrain est constructible et, donc, génère des droits à construire. On sait, en effet, que dans ce cas il convient d’appliquer distinctement les prescriptions de chacun des règlements de chacune de ces deux zones à la partie du terrain qui y est sise (CE. 18 mars 1998, Michel Brun, req. n°70020). Il s’ensuit que seule peut être prise en compte la surface de la propriété située en zone constructible pour apprécier si la condition relative à la surface minimale pour construire dans cette zone est remplie (CE. 26 février 1988, Sales, req. n°64.507) et, dans le même sens, que lorsque le terrain est à cheval sur deux zones, seule sa partie située en zone constructible pouvait être prise en compte pour le calcul de la SHON résiduelle (CAA. Versailles, 2 décembre 2004, Flury-Herard, req. n°02VE00551).

Aussi si l’on considère que ce sont les droits à construire et leur étendue qui définissent l’unité foncière au sens du droit de l’urbanisme, force serait donc de considérer, dans l’hypothèse, retenue, que seule la partie de la propriété considérée sise en zone constructible constitue une telle unité et qu’en toute hypothèse, la limite de zones traversant cette propriété constituerait une limite séparative ; ce qui réduirait encore les possibilités de construction attachés à ce terrain dans le cas où l’article 7 n’admet pas l’implantation des constructions en limite séparative…




Patrick E. DURAND
Docteur en droit- Avocat au Barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés

Lorsque l’article 1er d’un règlement de zone n’y autorise que l’extension des constructions existantes, les constructions présentes sur une zone distincte de celle sur laquelle est projetée la construction objet de la demande de permis ne sauraient être prises en compte pour établir si cette dernière constitue une extension des deux autres.

TA. Versailles, 22 février 2008, Epx Salin, req. n°05-04821.pdf


Bien qu’il appelle peu de commentaires, voici néanmoins un jugement intéressant au sujet de la constructibilité des unités foncières sises à cheval sur des zones différentes du document local d’urbanisme.

Dans cette affaire, les pétitionnaires étaient propriétaires de trois parcelles accueillant chacune un bâtiment, lesquelles formaient une seule et même unité foncière mais étaient cependant sises dans deux zones distinctes du POS communal. Et ces derniers avaient formulé une demande de permis de construire destiné à régulariser l’un de ces trois bâtiments, lequel était sis en zone ND et reliait les deux autres qui, pour leur part, étaient implantés en zone U.

Or, cette demande devait faire l’objet d’un refus fondé sur l’article ND.1 du POS communal, lequel n’autorisait dans cette zone que « les extensions des constructions à usage d’habitation existantes », lequel devait donc être validé par le Tribunal administratif de Versailles au motif suivant :

« Considérant que M. et Mme Salin sont propriétaires de trois parcelles, cadastrées B 1040, B 1041 et B 497 ; que les deux premières sont construites et situées en zone U du POS de la commune de Bouafle ; que le permis de construire sollicité par M. et Mme Salin avait pour objet de régulariser une construction édifiée sur la parcelle B 497, située en zone ND, et qui relie deux constructions préexistantes ; que seules sont admises en zone ND « les extensions et aménagements de constructions à usage d’habitation existantes (…) sous réserve que la totalité de la construction ait une SHON inférieure à 170 m² après travaux » ; qu’il ressort des pièces du dossier qu’aucune construction ne préexistait sur le terrain d’assiette ; que l’implantation dans une zone définie par un plan d’occupation des sols d’une construction interdite par le règlement applicable à cette zone ne saurait constituer une adaptation mineure au sens de l’article L.123-1 précité ».

En substance, le Tribunal a donc considéré que dès lors qu’en droit, d’une part, l’article ND.1 du POS communal n’autorisait que les extensions de constructions existantes et qu’en fait, d’autre part, aucune construction ne préexistait sur le terrain d’assiette de la construction à régulariser – laquelle était elle-même dénuée de toute existence légale pour avoir été édifiée sans autorisation – le refus de permis de construire opposé à la demande des pétitionnaires était légal de ce seul chef.

Il faut, toutefois, relever que la construction en cause reliée les deux autres constructions appartenant aux pétitionnaires et, le cas échéant, aurait donc pu constituer une extension de celles-ci.

Mais force est de constater que le Tribunal administratif de Versailles ne s’est aucunement préoccupé de cette circonstance de fait.

Il faut, toutefois, rappeler que les deux constructions en cause pour être sises sur la même unité foncière n’en était pas moins implantées dans une zone distincte de celle où se trouvait la construction objet du refus de permis de construire en cause

Or, comme on le sait, le cas où un même terrain est à cheval sur deux zones, il convient d’appliquer distinctement les prescriptions de chacun des règlements de chacune de ces deux zones à la partie du terrain qui y est sise (CE. 18 mars 1998, Michel Brun, req. n°70020).

C’est ainsi que le Conseil d’Etat a pu juger que seule peut être prise en compte la surface de la propriété située en zone constructible pour apprécier si la condition relative à la surface minimale pour construire dans cette zone est remplie (CE. 26 février 1988, Sales, req. n°64.507) et que, dans le même sens, la Cour administrative de Versailles a elle-même jugé que lorsque le terrain est à cheval sur deux zones, seule sa partie située en zone constructible pouvait être prise en compte pour le calcul de la SHON résiduelle (CAA. Versailles, 2 décembre 2004, Flury-Herard, req. n°02VE00551). Et plus généralement, il ressort de la jurisprudence rendue en la matière que cette modalité d’application des prescriptions du règlement local d’urbanisme vaut quelle que soit la prescription en cause : on voit donc mal pourquoi, il en irait autrement s’agissant des possibilités d’extension des constructions existantes.

Il semble donc possible de déduire du silence conservé par le Tribunal administratif de Versailles sur la question de savoir si la construction en cause constituait ou non une extension des constructions existantes et du fait qu’il ait souligné « qu’aucune construction ne préexistait sur le terrain d’assiette » que lorsqu’un article 1er d’un règlement local d’urbanisme limite les possibilités de construction dans une zone à l’extension des constructions existantes, il faille comprendre que cet article autorise les seules extensions des constructions existantes dans cette même zone et, a contrario, qu’il ne permet pas de procéder dans cette zone à l’extension de constructions implantées dans une autre zone ; ce qui est, d’ailleurs, cohérent avec la jurisprudence de ce Tribunal dont la formation de référés avait précédemment jugé que lorsqu’un règlement local d’urbanisme limite les constructions à une par îlot, cette prescription ne permet pas d’autoriser sur un même îlot une construction nouvelle et l’extension d’un bâtiment situé dans une autre zone (TA. Versailles, 3 mai 2004, Epx Faivre, req. n°04-01825).



Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au Barreau de Paris
Cabinet Frêche & Associés

Des bâtiments distincts édifiés sur un volume en sous-sol commun n’en forment pas pour autant une construction unique et la circonstance qu’ils soit reliés entre eux par un escalier et un portique ne suffit pas à les faire regarder comme des bâtiments contigus.

CAA. Bordeaux, 5 février 2008, Sté Osmose, req. n°06BX00977


Voici un arrêt dont la solution est on ne peut moins contestable mais qui mérite néanmoins d’être signalé et commenté dans la mesure où il a trait, outre à l’un de nos « dadas », à une question qui, somme toute, n’a pas généré autant de jurisprudence que l’on pourrait le penser.

Dans cette affaire, le requérant avait sollicité un permis de construire portant sur l’édification de cinq bâtiments à réaliser sur un volume commun en sous-sol (selon toute vraisemblance à destination à parc de stationnement) et dont certains étaient reliés entre eux par un escalier extérieur et un portique.

Mais cette demande devait faire l’objet d’un refus, sur le fondement de l’article 8 du règlement local d’urbanisme, que devait donc valider la Cour administrative d’appel de Bordeaux au motif suivant :

« considérant que la SOCIETE OSMOSE fait appel du jugement du tribunal administratif de Pau qui a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 2 janvier 2004 du maire d'Arcangues lui refusant le permis de construire qu'elle avait sollicité en vue de l'édification d'un hôtel situé sur le golf d'Arcangues ; Sur les conclusions tendant à l'annulation de la décision du 2 janvier 2004 : Considérant qu'aux termes de l'article ZC8 du plan d'aménagement de zone de la zone d'aménagement concerté de Centre bourg de la commune : La distance minimum entre deux constructions non contiguës est fixée à la demi hauteur de la construction la plus haute ; qu'il ressort des pièces du dossier que les bâtiments 3 et 5 du projet en cause sont séparés du bâtiment 4, qui est d'une hauteur de 10 mètres à l'égout du toit, et en sont distants de moins de 2 mètres ; que, s'agissant d'une règle d'hygiène, de salubrité et de sécurité imposée par les dispositions précitées, ces constructions doivent être regardées, nonobstant la présence d'un escalier entre les bâtiments 3 et 4, d'un portique entre les bâtiments 4 et 5 et de leur implantation sur un sous-sol commun à l'ensemble de la construction hôtelière projetée, comme des constructions non contiguës ; que les distances entre ces constructions étant inférieures à leur demi-hauteur, le maire d'Arcangues était tenu de refuser, par la décision du 2 janvier 2004, le permis de construire sollicité par la SOCIETE OSMOSE ; que, dans ces conditions, les autres moyens de la requête sont inopérants ».

Cette décision confirme donc implicitement qu’un ensemble indivisible au regard du droit de l’urbanisme n’en forme pas pour autant une construction unique.

On sait, en effet, que l’existence d’aménagements communs est sans incidence sur l’appréciation du nombre de bâtiments projetés mais participe seulement à déterminer si ces derniers forment ou non ce qu’il est convenu d’appeler un « ensemble indivisible » ou encore un « tout indissociable».

C’est ainsi qu’un ensemble de bâtiments même autorisés par plusieurs permis de construire mais reliés entre eux par un seul accès commun à la voie publique formeront de ce fait un ensemble indivisible (CE. 1er décembre 1995, M. Ménager & Autres, req. n° 137.832) puisque pour être conformes aux prescriptions d’urbanisme applicable en la matière, il est impératif que chaque bâtiment à construire ait un accès à la voie publique et que cet accès soit saisi par le permis de construire en autorisant la construction (CE. 16 janvier 1987, SCI Ascodif, req. n° 64.032 ; CAA. Marseille, 18 février 1999, M. Tremellat, req. n° 96MA02391).

En revanche, deux maisons individuelles n’étant reliées entre elles par aucun équipement commun constitueront, même lorsqu’elles sont autorisées par un seul et même permis de construire, un ensemble dissociable, si bien, d’ailleurs, que ce permis de construire pourra être frappé de caducité partielle (CAA. Marseille, 22 avril 1999, M. Bracco, req. n° 97MA00647).

Il reste, donc, que si un bâtiment unique forme nécessairement un ensemble indivisible (CE. 26 janvier 1994, M. Mathieu Gonnet, req. n° 127.397 ; CAA. Marseille, 18 mars 2004, Cne de Beausoleil, req. n° 01MA00551), le simple fait que deux « volumes » soient reliés entre eux par un équipement commun, tel un auvent, voir par un élément de construction, tel un garage, susceptible de les rendre indivisibles ne saurait suffire à les faire regarder comme une construction unique (CE. 4 février 1994, Cne de Porancé, req. n°112.512).

Du seul fait de la présence en sous-sol d’un équipement commun sur lequel ils avaient vocation à être implantés, les bâtiments projetées en l’espèce n’en constituaient pas pour autant une construction unique. Et sur ce point, l’arrêt commenté peut ainsi être rapproché de ceux par lesquels la Cour administrative de Paris a jugé que :

« Considérant que les constructions projetées, présentées dans le dossier de demande du permis de construire litigieux comme deux bâtiments à usage d'habitations totalisant trois logements, ne présentent aucune différence avec celles qui avaient fait l'objet d'une première demande de permis, qui portait sur la construction d'un ensemble de trois maisons ; que le projet ne prévoit pas de parties communes aux bâtiments, à l'exception de la partie du sous-sol destinée au stationnement des véhicules ; qu'ainsi, et bien que les deux constructions jumelées comportent certaines superstructures et une dalle uniques, ce projet doit être regardé, pour l'application des dispositions réglementaires précitées, comme portant en réalité sur la réalisation de trois pavillons, dont deux accolés » (CAA. Paris, 31 décembre 2004, SCI Sceaux Desgranges, req. n°01PA00560).

ou plus récemment :

« Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article UD 14 du règlement du plan d'occupation des sols de Sèvres relatif au coefficient d'occupation des sols (C.O.S.) : « 14.1 - Les valeurs du C.O.S. sont : Zone Uda : 0,40 ( ) 14.2 - Dans le cas de la construction d'un seul pavillon sur une parcelle de superficie réduite, il est toujours possible de réaliser les SHON suivantes indépendamment de la valeur du C.O.S. applicable : ( ) 150 m2 de SHON constructible pour les terrains d'une surface supérieure à 300 m2. » ; qu'il ressort des pièces du dossier, notamment des plans joints à la demande, que le projet litigieux est constitué de deux bâtiments distincts de hauteur et de style différents et dont les seules parties communes concernent les équipements extérieurs ainsi que la rampe d'accès des véhicules à la voie publique ; qu'ainsi, cet ensemble ne peut être assimilé à un seul pavillon au sens du plan d'occupation des sols rendant ainsi les dispositions dérogatoires précitées de l'article UD 14-2 sur les valeurs du C.OS inapplicables ; que, par suite, M. Y n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Paris a également retenu ce second motif pour annuler la décision litigieuse » (CAA. Paris, 24 mai 2007, M. Raymond Y., req. n°04PA03314).

Ainsi, dès lors que le complexe hôtelier projeté en l’espèce ne constituait pas une construction unique mais se composait de plusieurs bâtiments distincts, l’article 8 du règlement local d’urbanisme – définissant les conditions d’implantation du plusieurs constructions sur une même propriété – était donc opposable à la demande du pétitionnaire : la seule véritable question était donc d’établir si les bâtiments objets de cette demande devaient être regardés comme contigus du fait de la présence entre eux d’un escalier ou d’un portique.

En première analyse, la réponse aurait pu être positive dans la mesure où de telles « installations » sont, elles-mêmes, indivisibles de la construction sur lesquelles elles s’appuient ; notamment pour application des règles d’urbanisme relatives à l’implantation des constructions (CE. 23 août 2006, Assoc. Le Fonvairous, req. n°267.578). Aussi, dans le cas où une même « installation » est indivisible de deux bâtiments, il pourrait donc en être déduit que ces dernières sont contiguës puisque liées entre elles par un même élément en étant indissociable.

Il reste que, d’une part, pour constituer un élément indivisible de la construction sur laquelle elle s’appuie au regard du droit de l’urbanisme, une installation tel un escalier extérieur ou un portique n’en fait pas autant partie intégrante d’un point de vue technique et constructif et que, d’autre part et surtout, si de telles installations suffisaient à rendre contiguës les constructions qu’elles lient, cela permettrait de contourner à moindre frais les prescriptions de l’article 8 d’un règlement local d’urbanisme sans respecter la finalité, comme l’a souligné la Cour, « d'une règle d'hygiène, de salubrité et de sécurité ».

C’est donc sans surprise que la Cour administrative d’appel de Bordeaux a donc considéré que l’escalier et le portique en cause ne suffisaient pas faire regarder les bâtiments ainsi liés comme contiguës. Et ce d’autant moins qu’une telle solution est parfaitement conforme à la jurisprudence rendue en la matière puisque le Conseil d’Etat a lui-même jugé :

« Considérant qu'il ressort de l'examen des pièces du dossier et notamment des documents graphiques annexés au permis de construire délivré aux époux Hardouin que l'extension autorisée par le maire de la COMMUNE DE JOUE-LES-TOURS n'est pas contiguë au garage existant sur la parcelle et s'en trouve séparée par un espace d'environ un mètre ; que la circonstance qu'un passage sous porche aurait été prévu pour assurer la liaison entre les deux bâtiments n'est pas de nature à faire regarder ceux-ci comme étant contigus ; que dès lors le permis de construire délivré aux époux Hardouin méconnaît les dispositions de l'article UB 8 du plan d'occupation des sols de la commune » (CE. 12 avril 1995, Cne de Joué-les-Tours, req. n°148.421).

Mais pour conclure, on précisera que la seule véritable question restant à trancher a trait à ce qui distingue des constructions contiguës de constructions jointives ou jumelées bien qu’à notre sens, cette dernière expression soit bien plus restrictive que la notion de contiguïté puisque celle-ci ne nous paraît pas impliquer que les constructions en cause soient implantées, comme l’a très récemment jugé le Conseil d’Etat au sujet de la notion de jumelage, « de telle sorte que, sous réserve de décrochements minimes, leurs côtés se touchent entièrement » (CE. 7 mars 2008, Commune du Lavandou, req. n°297.831).


Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au Barreau de Paris
Cabinet Frêche & Associés

Sauf disposition contraire du règlement local d’urbanisme, le respect des prescriptions de son article 12 peut être apprécié en tenant compte de places de stationnement autorisées par le permis de construire mais à réaliser sur une unité foncière distincte de celle devant accueillir la construction projetée.

CAA. Bordeaux, 31 décembre 2007, Cne d’Etaules, req. n°05BX01339


Voici un arrêt à la portée apparemment limitée mais qui s’avère, néanmoins, intéressant en ce qu’il précise l’interprétation d’une rédaction somme toute assez rare de l’article 12 du règlement local d’urbanisme (et à notre connaissance, n’ayant pas été précédemment tranchée), permet de traiter de la question des places de stationnement projetées en dehors du terrain d’assiette de la construction projetée et, plus généralement, de l’idée aussi fausse que répandue et, selon laquelle, un permis de construire doit nécessairement porter sur une seule et même unité foncière.

Dans cette affaire était en cause un permis de construire un immeuble à destination mixte accueillant en rez-de-chaussée cinq locaux commerciaux d’une SHON de 458 mètres carrés et cinq logements d’une SHON de 4449 mètres carrés et prévoyant dix places de stationnement ; une sur le terrain d’assiette de la construction, neuf sur un autre terrain sis à quarantes mètre de ce dernier.

Mais ce permis de construire devait être contesté au motif tiré de sa prétendue méconnaissance de l’article UA.12 du POS communal, lequel disposait que « le stationnement des véhicules correspondant aux besoins des constructions ou installations doit être assuré en dehors de voies et emprises publiques existantes et ne présenter qu'un seul accès sur les voies publiques existantes, sauf impossibilités techniques ; pour les établissements commerciaux de plus de 200 m2 de surface de vente, il est exigé une place de stationnement pour 20 m2 de superficie de plancher hors oeuvre nette à compter de ce seuil ».

Mais ce moyen devait donc être rejeté par la Cour administrative d’appel de Bordeaux au motif suivant :

« Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le permis de construire qui avait été délivré à la COMMUNE D'ETAULES par son maire le 5 juin 2004 autorisait la construction d'un immeuble comportant en rez-de-chaussée cinq locaux commerciaux d'une surface hors oeuvre nette de 458 m2 et cinq appartements à l'étage d'une surface hors oeuvre nette de 449 m2 ; que cette autorisation prévoyait neuf aires de stationnement sur une parcelle appartenant à la commune située à quarante mètres de la construction ainsi qu'une dixième aire sur la parcelle d'assiette de cette dernière ; que si la construction comporte des locaux commerciaux dont l'un à destination de supérette, aucun de ceux-ci n'a une surface de vente supérieure à 200 m2 ; que les appartements sont destinés à l'hébergement des commerçants ; qu'aucune difficulté de stationnement n'existe dans le centre du bourg dans lequel se trouve le terrain d'assiette de la construction litigieuse ; que, dans ces conditions, la création de ces dix aires de stationnement est suffisante pour répondre aux besoins de la construction ; que, par suite, c'est à tort que le Tribunal administratif de Poitiers s'est fondé sur la méconnaissance des dispositions précitées de l'article UA du règlement du plan d'occupation des sols pour annuler le permis de construire du 5 juin 2004 ».

En l’espèce et comme devait vraisemblablement l’avoir soutenu le requérant en première instance, il aurait pu être considéré que la construction projetée en ce qu’elle impliquait la réalisation de cinq locaux commerciaux d’une SHON globale de 458 mètres carrés générait, dès lors l’article UA.12 du POS communal disposait que « pour les établissements commerciaux de plus de 200 m2 de surface de vente, il est exigé une place de stationnement pour 20 m2 de superficie de plancher hors œuvre nette à compter de ce seuil », l’obligation d’aménager 12 places de stationnement [(458m² - 200 m²) : 20 = 12,9] ; étant rappelé que, sauf précision contraire, un règlement local d’urbanisme imposant une place par tranche d’une surface déterminée n’exige cette place que par tranche consommée et non par tranche entamée (CE. 8 mars 2002, SCI Télémarrk, req. n°226.631).

Toutefois, la Cour a donc considéré qu’aucune place de stationnement n’était exigible à ce titre puisqu’aucun des locaux commerciaux projetés ne présentait, isolément, une surface supérieure à 200 mètres carrés.

A suivre cette décision, dans le cas où l’article 12 du règlement d’urbanisme local détermine les besoins en stationnement de l’opération projetée en considération de la surface des établissements commerciaux, chacun des locaux commerciaux projetés doit être considéré comme un établissement commercial autonome, si bien que les besoins à satisfaire doivent être déterminés local par local en considération de leur surface respective et non pas en considération de leur surface globale.

Dans une certaine mesure, la décision peut également être retenue comme une illustration de l’indépendance de la législation de l’urbanisme et de la législation dite de l’urbanisme commercial puisqu’à cet égard, le seul fait que chacun des locaux commerciaux à créer ait une surface inférieure à 300 mètres carrés n’aurait pas nécessairement suffit à trancher la question de savoir si cette partie de l’opération projetée était ou non assujettie à autorisation d’exploitation commerciale (« CDEC ») dès lors que L.752-3 du Code de commerce dispose que « sont regardés comme faisant partie d'un même ensemble commercial, qu'ils soient ou non situés dans des bâtiments distincts et qu'une même personne en soit ou non le propriétaire ou l'exploitant, les magasins qui sont réunis sur un même site et qui (…) ont été conçus dans le cadre d'une même opération d'aménagement foncier, que celle-ci soit réalisée en une ou en plusieurs tranches (…) » (art. L.752-3 ; C.com.).

Mais précisément, il n’est pas si certain, selon nous, que l’interprétation de l’UA. 12 retenue par la Cour administrative d’appel de Bordeaux correspondent à la volonté des auteurs du POS dès lors que cet article se référait non pas à la SHON des établissements commerciaux mais à leur surface de vente ; notion totalement distincte de celle de SHON et propre au droit de l’urbanisme commercial (CE. 1er avril 2005, Cne de Chaumont, req. n°259.951 ; Ccl VERCLYTTE, BJDU, n° 4/2005, p.270) : ce qui aurait pu conduire à tenir de leur la surface globale.

Par ailleurs, la Cour a donc pris en compte pour apprécier le caractère suffisant des dix places de stationnement à aménager pour ce qui concerne la partie « logements » de l’opération, les neuf places prévues sur une unité foncière distincte de celle devant accueillir la construction projetée.

Et à cet égard, la décision de la Cour est difficilement contestable dès lors que, d’une part, si l’article UA.12 du POS communal prévoyait que les places devaient être réalisées en dehors des voies et emprises publiques, il n’imposait pas, en revanche, qu’elles le soient sur le terrain d’assiette de la construction projetée et que, d’autre part, l’article L.421-3 du Code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date des faits, induisait lui-même que les places de stationnement imposées par le règlement local d’urbanise pouvait l’être « sur le terrain d'assiette ou dans son environnement immédiat » ; ce qu’aujourd’hui prévoit, d’ailleurs, expressément le nouvel article L.123-1-2 du Code de l’urbanisme en disposant que « lorsque le plan local d'urbanisme impose la réalisation d'aires de stationnement, celles-ci peuvent être réalisées sur le terrain d'assiette ou dans son environnement immédiat ».

D’ailleurs, précédemment, la Cour administrative d’appel de Marseille avait pour sa part jugé que :

« Considérant, enfin, qu'aucune disposition du code de l'urbanisme, ni aucune disposition du règlement du plan d'occupation des sols relatif à la zone concernée ou du règlement du lotissement n'impose que toutes les aires de stationnement exigées par ces règlements soient situées sur le même terrain d'implantation que l'immeuble à raison duquel elles sont réalisées ; qu'ainsi qu'il a été dit ci-dessus, le lot AY 14 supportait uniquement une partie des aires de stationnement exigées par le plan d'occupation des sols et n'était séparé du lot supportant le complexe cinématographique que par une voie interne du lotissement ; qu'ainsi, alors même qu'elle portait sur deux unités foncières, une autorisation unique de construire a pu être légalement délivrée » (CAA. Marseille, 17 juin 1999, Préfet du Gard, req. n°98MA01115).

Mais plus généralement, force est de préciser qu’aucune disposition du Code de l’urbanisme ne s’est jamais opposée à ce qu’un même permis de construire porte sur plusieurs unités foncières distinctes, y compris lorsqu’elles ne sont pas contiguës (pour le permis de construire valant division, voir toutefois: CAA. Paris, 20 mai 2000, Cne de Jouars-Ponchartrain, req. n°97PA01305).

Bien plus, lorsque le projet est indivisible, cette indivisibilité impose au pétitionnaire de présenter une demande unique, le cas échéant dans chacune des mairies concernées par son projet lorsque le terrain d’assiette de ce dernier, éventuellement formé de plusieurs unités foncières, est sis sur le territoire de plusieurs communes puisqu’à titre d’exemple le Conseil d’Etat a jugé à propos du permis de construire portant sur les équipements liés à l’opération d’aménagement du seuil de l’Allier (lequel avait été délivré sous forme d’un arrêté conjoint des deux Préfets de Département intéressés) que :

« Considérant qu'en vertu des dispositions combinées des articles L. 421-2-3 et R. 421-9 du code de l'urbanisme toute demande de permis de construire est déposée à la mairie ; que l'établissement public d'aménagement de la Loire et de ses affluents a donc, à bon droit, déposé à la mairie des deux communes concernées la [même] demande de permis de construire le seuil sur l'Allier ; que s'il est constant que chacun des ouvrages compris dans l'aménagement de Naussac II est indispensable au fonctionnement de l'ensemble de l'opération, c'est par une exacte application de la loi que l'établissement public d'aménagement de la Loire et de ses affluents a déposé une demande de permis de construire dans chacune des mairies des communes concernées » (CE. 26 mars 1997, ADLA, req. n°172.183).

Ici encore, force est donc de constater et d’admettre que la réforme des autorisations d’urbanisme et, notamment, le nouvel article R.423-1 du Code de l’urbanisme – dont on rappellera qu’il dispose que « les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont adressées par pli recommandé avec demande d'avis de réception ou déposées à la mairie de la commune dans laquelle les travaux sont envisagés (…) soit par le ou les propriétaires du ou des terrains, leur mandataire ou par une ou plusieurs personnes attestant être autorisées par eux à exécuter les travaux (…) – constituent une vrai fausse nouveauté.



Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés

Une dossier de demande ne présentant pas le niveau du sol à la date du dépôt de la demande mais le figurant de façon surélevée affecte le permis de construire non seulement d’illégalité mais, le cas échéant, de fraude.

CAA. Bordeaux, 27 novembre 2007, M. Michel Y., req. n°05BX01143


Voici un arrêt à la solution assez classique mais qui permet de revenir sur la méthode d’appréciation de la hauteur d’une construction au regard de l’article 10 d’un règlement local d’urbanisme ainsi que, plus spécifiquement, sur la prise en compte des travaux d’exhaussement ou d’affouillement du sol préalables à la réalisation d'un projet immobilier et sur le statut de ces travaux.

Dans cette affaire un permis de construire avait été délivré en vue de l’édification d’une maison, lequel devait, toutefois, faire l’objet d’un recours en annulation fondé, notamment, sur la méconnaissance de l’article 10 du règlement de lotissement au sein duquel le terrain à construire était sis.

Plus précisément, le requérant soutenait que ce permis de construire était illégal puisque si, au vu des pièces du dossier produit par le pétitionnaire, la construction projetée respectait les prescriptions de l’article 10 du règlement susvisé, cette apparence de régularité était liée au fait que les plans produits par le pétitionnaire figuraient un niveau du sol erroné et, en l’occurrence, surélevé par rapport à sa côte réelle. Et ce moyen devait donc être retenu par le Tribunal administratif de Saint-Denis de la Réunion puis confirmé, en appel, par la Cour bordelaise au motif suivant.

« Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article 1 NAU 10 du règlement du lotissement autorisé par le maire de la commune de Saint-Paul le 17 décembre 1999, relatif à la hauteur des constructions : « 1) La hauteur des constructions à usage d'habitation est limitée à 4,50 m à l'égout du toit (...) Pour les implantations dans les terrains en pente, un plan parallèle à 4,50 m du terrain naturel devra être observé au niveau des égouts de toits (...) 2) La côte des faîtages ne devra pas dépasser la côte altimétrique 56.00 portée au plan topographique (...) » ; que, pour l'application de ces dispositions, il convient de mesurer la hauteur des constructions projetées à partir du niveau du sol existant avant tous travaux d'exhaussement ou d'excavation exécutés en vue de la réalisation du projet faisant l'objet d'une demande de permis de construire et que le dossier de la demande doit contenir les éléments utiles à cette exacte mesure ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le niveau du sol indiqué sur les plans de coupe joints à la demande de permis de construire ne correspondaient pas au niveau existant à la date du dépôt de cette demande mais était plus élevé de 3,50 m ; qu'en outre, la côte des faîtages portée au plan de coupe excède la côte altimétrique maximale autorisée de 56.00, pour atteindre celle de 59.40 ; que si M. Y soutient que les requérants auraient présenté le niveau le plus bas des décaissements effectués pour les travaux comme étant le niveau naturel du sol, cette allégation n'est pas confirmée par les éléments du dossier ; que la mention inexacte de la hauteur du sol naturel portée sur les plans ne procède pas d'une erreur commise de bonne foi par le pétitionnaire mais d'une manœuvre destinée à fausser l'appréciation de l'administration sur la conformité de la construction projetée à la réglementation d'urbanisme applicable à la zone ; qu'en considérant, tant pour ce motif qu'à raison du dépassement de la côte altimétrique maximale autorisée, que le permis délivré méconnaissait les dispositions de l'article précité du règlement du lotissement, le tribunal administratif de Saint-Denis de La Réunion a fait une exacte appréciation des faits de la cause ».

La Cour administrative d’appel de Bordeaux a donc tenu compte non pas de la côte indiquée par les plans produits par le pétitionnaire mais du niveau réelle du terrain pour annuler le permis de construire contesté mais également pour le considérer comme entaché de fraude ; la Cour ayant estimé « la mention inexacte de la hauteur du sol naturel portée sur les plans ne procède pas d'une erreur commise de bonne foi par le pétitionnaire mais d'une manœuvre destinée à fausser l'appréciation de l'administration sur la conformité de la construction projetée à la réglementation d'urbanisme applicable à la zone ».

La règle d’appréciation appliquée par la Cour administrative d’appel de Bordeaux n’est pas nouvelle puisque le Conseil d’Etat a jugé que, par principe et sauf disposition contraire du règlement local d’urbanisme – lequel peut régir la hauteur des constructions après travaux – « le sol naturel est celui qui existe dans son état antérieur aux travaux entrepris pour la réalisation du projet de construction objet du permis » (CE. 26 février 1992, M. Lemée, Rec. p.1377).

Ce principe est, d’ailleurs, appliqué strictement puisqu’il implique également de faire abstraction des travaux d’exhaussement ou d’affouillement réalisé préalablement dès lors qu’ils sont sans rapport avec le projet objet de la demande de permis de construire. C’est ainsi qu’à titre d’exemple, le Conseil d’Etat a jugé que :

« Considérant qu'aux termes de l'article NB 10 du règlement du plan d'occupation des sols de la commune de Saint-Jean-Cap-Ferrat, "la hauteur des constructions, mesurée en tout point des façades, du sol existant jusqu'au niveau de l'égout du toit, ne pourra excéder 7 mètres" ; que, pour l'application de ces dispositions, il convient de mesurer la hauteur des constructions projetées à partir du niveau du sol existant avant tous travaux d'exhaussement ou d'excavation effectués en vue de la réalisation du projet faisant l'objet d'une demande de permis de construire ;
Considérant que, pour déterminer le niveau du sol à partir duquel la hauteur des constructions devait être mesurée, la cour a estimé qu'il convenait de faire abstraction d'un remaniement du sol naturel effectué "à une date trop récente pour le faire regarder comme incorporé à celui-ci à la date du dépôt de la demande de permis de construire" ; qu'en statuant ainsi, sans rechercher si le remaniement en cause résultait de travaux effectués en vue de la réalisation du projet litigieux, la cour a commis une erreur de droit ; que la SCI VISTA AMENA est fondée à demander, pour ce motif, l'annulation de l'arrêt attaqué (…) ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le niveau du sol indiqué sur les plans de coupe joints à la demande de permis de construire ne correspondait pas au niveau existant à la date du dépôt de cette demande mais était sensiblement plus élevé ; que si la société déclare avoir entendu reconstituer le sol naturel tel qu'il existait avant la réalisation, par un ancien propriétaire du terrain, de travaux liés à l'aménagement d'une piste, ce niveau antérieur du sol ne pouvait être pris en considération pour l'application des règles de hauteur prévues par le plan d'occupation des sols, lesquelles ont été en l'espèce méconnues » (CE. 27 octobre 2000, SCI Vista Amena, req. n°195.651).

Dans cette affaire, la haute Cour a donc, en substance, « privilégié le sol existant à la date de la demande du permis sans tenir compte des travaux réalisés trois ans auparavant et sans lien avec le projet de construction » (J-C. Bonichot, BJDU, n°5/000, pp. 343-344). De même, dans une affaire à bien des égards transposable à celle objet de l’arrêt commenté, le Conseil d’Etat a plus récemment jugé que :

« Considérant qu'aux termes de l'article R. 421-2 du code de l'urbanisme : Le dossier joint à la demande de permis de construire comporte : (...) 4° Une ou des vues en coupe précisant l'implantation de la construction par rapport au terrain naturel à la date du dépôt de la demande de permis de construire ; qu'aux termes de l'article UF10 du règlement du plan d'occupation des sols de la commune de Nice : La hauteur des constructions est mesurée jusqu'à l'égout des toits ou de la terrasse de couverture à partir du terrain naturel (...). Cette hauteur ne doit pas excéder 7 mètres ; que, pour l'application de ces dispositions, il convient de mesurer la hauteur des constructions projetées à partir du niveau du sol existant avant tous travaux d'exhaussement ou d'excavation exécutés en vue de la réalisation du projet faisant l'objet d'une demande de permis de construire et que le dossier de la demande doit contenir les éléments utiles à cette exacte mesure ;
Considérant que, pour déterminer le niveau du sol à partir duquel la hauteur de la construction projetée par M. et Mme X devait être mesurée, la cour administrative d'appel de Marseille a estimé qu'il convenait de faire abstraction d'importants mouvements de remblai (...) réalisés trop peu de temps avant le dépôt de la demande de permis de construire pour pouvoir être regardés comme constituant le terrain naturel au sens des dispositions de l'article R. 421-1 précité ; qu'en statuant ainsi, sans rechercher si les travaux de remblaiement en cause avaient été exécutés en vue de la réalisation du projet litigieux, la cour a commis une erreur de droit ; que M. et Mme X sont fondés à demander, pour ce motif, l'annulation de l'arrêt attaqué ;
(…)
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le niveau du sol indiqué sur les plans de coupe joints à la demande de permis de construire ne correspondait pas au niveau naturel existant à la date du dépôt de cette demande mais était sensiblement plus élevé ; que cette surélévation résultait d'importants travaux de remblaiement réalisés avant la demande de permis de construire ; que cette surélévation, dont la hauteur ne varie que très faiblement, ne saurait avoir eu pour objet de corriger une pente excessive ni d'aplanir un terrain par trop irrégulier ; que M. et Mme X, qui se contentent d'affirmer qu'il n'est pas établi que ces travaux ont été réalisés par eux, ne soutiennent pas que ces travaux auraient été réalisés avant qu'ils acquièrent le terrain et n'énoncent aucun autre motif vraisemblable qui aurait pu conduire aux travaux dont il s'agit ; qu'il suit de là que ces travaux doivent être regardés comme ayant eu pour objet de permettre de construire à une hauteur supérieure à la hauteur maximale normalement autorisée ; qu'en mentionnant uniquement sur les plans de coupe le niveau ainsi surélevé sans assortir cette mention d'aucune explication, M. et Mme X se sont livrés à une manoeuvre de nature à fausser l'appréciation de l'administration ; qu'ainsi, alors même que le plan de lotissement dont M. et Mme X soutiennent qu'il était joint à leur demande faisait apparaître un niveau de sol différent, le permis a été obtenu par fraude et pouvait légalement être retiré même après l'expiration du délai de recours contentieux » (CE. 9 juin 2004, M. Ribas, req. n°248.042).

En résumé, des travaux d’exhaussement ne peuvent être pris en compte que pour autant qu’il aient pour effet de reconstituer le niveau du sol tel qu’il était avant la réalisation de travaux d’excavation liés à la réalisation du projet objet de la demande de permis de construire ou lorsqu’il sont antérieurs et étrangers à la réalisation de ce projet. Dans les autres cas, la hauteur doit donc être appréciée par rapport au niveau du terrain naturel avant ces travaux.

Mais au delà des considérations liées à la hauteur de la construction projetée, la Cour administrative d’appel de Nantes a récemment donné à ces travaux d’exhaussement préalables à la demande de permis de construire mais liés, au projet objet de celle-ci, un statut particulier en leur appliquant le principe issue de la jurisprudence dite « Thalamy » et ce, en jugeant :

« Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment du procès-verbal dressé le 14 septembre 2001 par un agent assermenté de l'administration, qu'un exhaussement de plus de trois mètres de hauteur avait été réalisé sur le terrain d'assiette du projet sans qu'ait été délivrée l'autorisation requise par l'article R. 442-2 du code de l'urbanisme ; que l'EARL a précisé dans ses observations en défense, que l'exhaussement en cause avait eu pour objet de préparer le terrain en vue de la serre projetée ;
Considérant que le caractère indissociable des travaux d'exhaussement du sol et du projet de construction de la serre objet de la demande de permis de construire, nécessitait que l'EARL Collet présentât une demande portant, non seulement sur la construction de la serre, mais également, sur la régularisation de l'exhaussement litigieux ; que la circonstance qu'un permis de construire une chaufferie ait été délivré le 26 octobre 2000 sur la base d'un plan de masse faisant état d'extensions futures n'a pu valoir autorisation de réaliser cet exhaussement ; qu'ainsi le maire, qui ne pouvait légalement accorder un permis portant uniquement sur un élément de construction nouveau prenant appui sur une partie de l'ouvrage construit sans autorisation, se trouvait dans une situation de compétence liée et était tenu de refuser le permis sollicité » (CAA. Nantes, 20 février 2007, Cne de Noyal-Châtillon-sur-Seiche, req. n°06NT00566).

En première analyse, une telle solution peut surprendre dans la mesure où des travaux d’exhaussement ne tendent pas, pris isolément, à l’édification d’une construction et n’impliquent donc pas l’obtention d’un permis de construire mais exigent, lorsqu’ils ne sont pas dispensés de toute formalité et selon leur localisation, un permis d’aménager ou une déclaration d’aménagement (art. R.421-19, R.421-20 et R.421-23 ; C.urb), lesquels se substituent à cet égard à l’ancienne une autorisation « ITD » qui s’imposait lorsqu’ils ces travaux étaient projetés dans un des secteurs visés par l’ancien article R.442-1 du Code de l’urbanisme et répondaient aux conditions posées par son ancien article R.442-2, c’est-à-dire aient une hauteur de plus de deux mètres et une superficie de plus de 100 mètres carrés..

Il reste que, comme on le sait, l’ancien article L.421-3, al.1 du Code de l’urbanisme – reprise par le nouvel article L.421-6 – implique que la demande de permis de construire portent sur l’ensemble des travaux et éléments indissociables du projet, y compris sur ceux qui pris isolément ne relèveraient pas du champ d’application de cette autorisation ; ce qui impose, notamment, que ces plans figurent un éventuel remblaiement du terrain (CE. 6 avril 1990, Association du diocésaine de Saint-Anne, req. n°94.152) ou, à tout le moins, les induisent (CE. 18 janvier 1980, Boussard, req. n° 12651).

Or, c’est précisément à ce titre que le Conseil d’Etat a donc juger que lorsque des travaux d’exhaussement apparaissant indissociables d’un projet de construction ont été réalisés peu de temps avant le dépôt de la demande de permis de construire, il ne peut être tenu compte de la modification subséquente du niveau terrain à construire pour apprécier la hauteur de la construction projetée, laquelle doit être établie en considération du niveau du sol dans son état antérieur audits travaux (CE. 27 octobre 2000, SCI Vista Amena, req. n°195.651 &: CE. 9 juin 2004, M. Ribas, req. n°248.042 ; précités).

C’est donc bien que lorsqu’ils sont nécessaires au projet de construction en cause, les travaux d’exhaussement doivent, quelle que soient leur importance, être intégrés à la demande de permis de construire, lequel vaudra, sur ce point, permis d’aménager ou déclaration d’aménagement et ce, à l’instar de l’ancien article R.442-3 du Code de l’urbanisme qui prévoyait, notamment, que le permis de construire ou la déclaration de travaux pouvait valoir autorisation « ITD ».

Lorsque tel n’est pas le cas, les travaux d’exhaussement sont donc illégaux et la construction prenant appui sur le terrain ainsi constitué ne peut être autorisée sans qu’aient été précédemment ou soient concomitamment régularisés ces derniers.

Mais il s’ensuit également que dépourvus d’existence légale, ces travaux d’exhaussement ne sauraient, en toute hypothèse, être pris en compte pour apprécier la hauteur de la construction objet de la demande ultérieure de permis de construire et, par ailleurs, que le fait pour le pétitionnaire de cacher l’origine de cet exhaussement ne peut être interprété que comme une manœuvre frauduleuse destinée à fausser l’appréciation de l’administration sur la conformité du projet.


Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés