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Droit pénal de l'urbanisme

  • La destination « CINASPIC » au sens de l’article R.123-9 du Code de l’urbanisme n’est pas exclusive pour application de l’article R.424-17 b) du Code de l’urbanisme

     

    Même à admettre que ces deux affectations répondent à la notion de « CINASPIC », la transformation d’un hôtel des impôts en établissement d’enseignement constitue un changement de destination soumis à déclaration préalable au titre de l’article R.424-17 du Code de l’urbanisme.

    Cass. crim, 26 février 2013, pourvoi n°12.80-973

    Voici un arrêt qui s’il appelle relativement peu de commentaires n’en est pas mois intéressant en ce qu’il traite d’une problématique singulière dont nous ne pensions pas qu’elle serait si « rapidement » tranchée par la jurisprudence, en l’occurrence judiciaire.

    Dans cette affaire, le prévenu avait acquis un immeuble à usage d’hôtel des impôts mais qu’il avait ensuite transformé en établissement d’enseignement et ce, sans avoir sollicité la moindre autorisation d’urbanisme.

    Mais celui-ci devait ainsi être poursuivi puis condamné pour avoir procéder à un changement de destination sans avoir formulé la déclaration requise par l’article R.421-17 du Code de l’urbanisme ; la Cour d’appel de Versailles, aux termes d’une analyse quelque peu particulière, ayant estimé que l’immeuble existant était ainsi passé de construction à destination « de bureaux nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif » à « celle de construction et installation nécessaire aux services publics ou d'intérêt collectif comme assurant une activité exercée sous le contrôle de l'Etat dans le but de satisfaire un besoin d'intérêt général, mais ne répondant plus à la destination de bureaux ».

    Outre que cette distinction entre « CINASPIC » n’a évidemment pas lieu d’être au regard de l’article R.123-9 du Code de l’urbanisme, du moins pour application de l’article R.421-17, il faut surtout préciser à titre liminaire qu’il n’est pas si certain et loin s’en faut que l’immeuble dans son état initial constituait un « CINASPIC » dès lors qu’en tant qu’hôtel des impôts il était principalement affecté à usage de bureau et d’archivages.

    Or, comme on le sait, « la notion d’équipement public ne saurait se confondre avec celle de bâtiment public, ni bien sûr avec celle de bâtiment accueillant du public. (…) Les bureaux de la CPAM, où les agents accomplissent leur travail, ne sont pas des équipements publics comme le sont une école, un hôpital, une piscine ou une bibliothèque, lesquels accueillent du public pour lui offrir un service d’enseignement, de soins, de loisirs. Il y’a dans la notion d’équipement public, l’idée de réponse apportée à un besoin collectif, par la mise à disposition d’installations sportives, culturelles, médicales, etc., ce que ne recouvre pas une simple construction de bureaux administratifs, même s’ils accueillent du public » (Concl. MITJAVILLE : CE. 3 mai 2004, CPAM de la Meuse, req. n°223.091).

    Il n’en demeure pas moins que dans son pourvoi en cassation, le prévenu devait contester cette distinction opérée par la Cour d’appel pour évidemment soutenir que dès lors qu’un hôtel des impôts et un établissement d’enseignement étaient l’un comme l’autre des « CINASPIC », il n’y avait eu aucun changement de destination au sens de l’article R.123-9 du Code de l’urbanisme et, partant, qu’aucune déclaration n’était requise.

    On sait en effet que pour apprécier s’il y a ou non changement de destination l’article R.424-17 précité, (comme l’article R.421-14 d’ailleurs) vise les différentes destinations définies à l'article R.123-9 du Code de l’urbanisme dont on rappellera qu’il dispose que « les règles édictées [par un règlement de PLU] peuvent être différentes, dans une même zone, selon que les constructions sont destinées à l'habitation, à l'hébergement hôtelier, aux bureaux, au commerce, à l'artisanat, à l'industrie, à l'exploitation agricole ou forestière ou à la fonction d'entrepôt. En outre, des règles particulières peuvent être applicables aux constructions et installations nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif ».

    Toute la question est ainsi de savoir :

    • si la notion de « CINASPIC » correspond à une destination « primaire » et autonome de celles par ailleurs visées par l’article précité (« l'habitation, à l'hébergement hôtelier, aux bureaux, au commerce, à l'artisanat, à l'industrie, à l'exploitation agricole ou forestière ou à la fonction d'entrepôt ») et ou, plus spécifiquement, et pour application de l’article R.421-17, si elle prime celles-ci ;

    • ou si au contraire elle peut correspondre à une destination « secondaire » et revêtant un caractère mixte dont il faut alors prendre en compte toutes ses composantes pour apprécier si son changement d’usage est ou non constitutif d’un changement de destination.

    Or, c’est la seconde option que nous semble avoir retenu la Cour de cassation en jugeant que :

    « Attendu que, pour déclarer l'Institut de formation de Saint-Quentin-en-Yvelines coupable d'exécution irrégulière de travaux soumis à une déclaration préalable, l'arrêt attaqué constate que cet organisme n'a déposé aucune déclaration de travaux ; que les juges relèvent que le bâtiment acquis par le prévenu dans son état d'origine, à savoir un hôtel des impôts, puis aménagé par celui-ci en établissement d'enseignement, est une construction et installation nécessaire aux services publics ou d'intérêt collectif comme assurant une activité exercée sous le contrôle de l'Etat dans le but de satisfaire à un besoin d'intérêt général, mais ne répondant plus à la destination de bureaux ; qu'ils en déduisent que le changement de destination est démontré ;
    Attendu qu'en se déterminant par des motifs exempts d'insuffisance, d'où il résulte que le bâtiment existant était, au moins partiellement, destiné à un usage autre que de bureaux, la cour d'appel, abstraction faite de motifs erronés relatifs à la nécessité des services publics et à l'intérêt collectif, a justifié sa décision
    ».


    La solution n’était pas totalement évidente.

    Si au regard ddes destinations énoncées par l’article R.123-9 du Code de l’urbanisme, certains types de construction sont par nature des « CINASPIC » (écoles, musées, hôpitaux, etc.), si bien qu’aucune autre de ces destinations ne peut les définir, d’autres peuvent parfaitement correspondre d’un point de vue physique et/ou fonctionnel à l’une de ces destinations mais néanmoins être qualifiées de « CINASPIC ».

    C’est ainsi qu’à titre d’exemple, une usine d’incinération constituant pourtant intrinsèquement une construction à destination industrielle, peut néanmoins accéder au statut de « CINASPIC » (CE. 23 décembre 1988, Association pour la défense de l’environnement de Miremont, req. n°82.863).

    A cet égard, la notion de CINASPIC correspond donc à une destination mixte ou, pour reprendre les termes de la Cour d’appel, à une destination « plus large que les autres et les recouvrant ».

    Il n’en demeure pas moins que lorsqu’à titre d’exemple, une usine d’incinération constitue un « CINASPIC » – ce qui ne va pas non plus de soi puisque rappelons-le la notion de « CINASPIC » est à géométrie variable et dépend de la réalité des besoins d’intérêt général auxquels elle a vocation à répondre (pour un exemple de ce mode d’appréciation en la matière : CAA. Lyon, 5 février 2013, Groupe Pizzorno Environnement, req. n°12LY01578) – elle s’en trouve alors soumise aux prescriptions spécifiquement prévues par le PLU pour ce type particulier de constructions et ce, alors même que ce même PLU vise spécifiquement les construction industrielle (CE. 16 juin 2004, Laboratoire de Biologie Végétale – Yves ROCHER, req. n° 254.172).

    Dans cette mesure, la notion de « CINASPIC » correspond ici à une destination exclusive qui prime celles par ailleurs énoncées par l’article R.123-9 du Code de l’urbanisme.

    Cela étant, ces jurisprudences ont trait à la détermination des règles du PLU effectivement applicables aux permis de construire cause dans ces affaires ; ce qui renvoie à la fonction et à l’utilité de cette notion – et selon cet article à celles des « règles particulières » qu’elle permet d’édicter – qui « vise à fonder une faculté de dérogation aux règles générales » (Concl Y.AGUILA sur CE. 23 novembre 2005, req. n°262.105, in BJDU, n°1/2006, p.20).

    Ce sont donc les règles spéciales que constituent les normes propres aux CINASPIC qui priment les règles générales édictées et le cas échéant modulées selon les autres destinations visées par l’article R.123-9 du Code de l’urbanisme.

    Or, en l’espèce, il ne s’agissait pas de déterminer en aval les normes applicables au projet mais d’apprécier en amont s’il impliquait ou non une déclaration préalable.

    Il n’en demeure pas moins que la solution retenue par la Cour de cassation apparait parfaitement fondée au regard tant de la finalité de la déclaration prévue par l’article R.424-17 b) du Code de l’urbanisme qu’au regard de l’utilité de ces « règles particulières ».

    D’une façon générale, il faut en effet rappeler qu’un projet portant sur un bâtiment existant et emportant un changement de destination sans travaux, ou sans travaux saisis par le droit des autorisations d’urbanisme, est néanmoins soumis aux normes d’urbanisme applicables en conséquence de sa nouvelle destination. La déclaration prévue par l’article R.421-17 b) du Code de l’urbanisme permet donc au premier chef de vérifier que ce changement de destination n’emporte pas une méconnaissance de ces règles.

    Plus spécifiquement, l’article R.123-9 précité vise l’édiction de « règles particulières » permettant donc uniquement d’apporter une « dérogation » ou, plus précisément, une exception aux règles générales ; ce dont il résulte que cet article n’a pas vocation à permettre d’affranchir les « CINASPIC » de toute règle ou, a contrario, implique néanmoins de les soumettre au « minimum normatif » requis.

    Cela étant, il est pour le moins fréquent que ces règles particulières soient exprimées de façon relativement souple et non quantifiée en prévoyant qu’à titre d’exemple, le nombre de places de stationnement requis doit être fixé en considération des besoins propres à l’équipement d’intérêt collectif considéré.

    Or, même si la destination du bâtiment existant et sa destination future présentent les caractéristiques propres aux « CINASPIC », il n’en demeure pas moins que ces besoins en matière de stationnement peuvent varier selon l’affectation effective du bâtiment en cause.

    C’est dans cette mesure que la décision commentée ce jour apparait justifier.

    Pour conclure, et bien que cet autre point particulier n’ait pas été abordé, on peut néanmoins relever que pour la Cour de cassation, il y avait bien changement de destination dès lors que le bâtiment « était, au moins partiellement, destiné à un usage autre que de bureaux » alors que rappelons-le l’article R.421-17 b) du Code de l’urbanisme précise également pour « l'application du présent alinéa, les locaux accessoires d'un bâtiment sont réputés avoir la même destination que le local principal ».

    Il reste que si les bureaux étaient les locaux principaux de l’hôtel des impôts existant (dont les locaux accessoires étaient les salles d’archivage), ils avaient a priori vocation à devenir en revanche les locaux accessoires d’une construction à destination principale d’établissement d’enseignement.

     

    Patrick E. DURAND
    Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
    Cabinet FRÊCHE & Associés

  • Sur le fractionnement dans le temps du changement de destination et des travaux s’y rapportant

    Des travaux qui pris isolément ne relèvent pas de cette procédure sont néanmoins assujettis à permis de construire dés lors qu’ils sont liés à un changement de destination de l’immeuble, y compris si celui-ci a précédé de plusieurs mois les travaux en cause.

    CAA. Lyon, 17 juin 2008, SARL « Sur La Montagne », req. n°07LY00056


    Bien que le champ d’application de cet arrêt se soit substantiellement réduit depuis le 1er octobre 2007, son intérêt demeure puisque si, par principe, d’une part, les travaux sur construction existante sont dispensés de toute formalité et si, d’autre part, les changements de destination sont soumis à déclaration même lorsqu’ils ne s’accompagnent pas de travaux (voir, toutefois, ici), l’article R.421-14 (b) du Code de l’urbanisme assujettit à permis de construire « les travaux ayant pour effet de modifier les structures porteuses ou la façade du bâtiment, lorsque ces travaux s'accompagnent d'un changement de destination ».

    On sait, en effet, que la condition tenant à ce que les travaux soient liés à un changement de destination de l’immeuble ou que le changement de destination de ce dernier s’accompagne de travaux pour que l’opération relève d’un permis de construire avait été considérée comme la porte ouverte à la pratique, frauduleuse, consistant à dissocier dans le temps ledit changement et lesdits travaux.

    C’était mal connaître le juge administratif. Et l’arrêt commenté ce jour en est un exemple.

    Dans cette affaire, le requérant avait acquis en octobre 2003 un ensemble immobilier comportant un local commercial à usage de librairie qu’il avait, dès le mois de décembre, utilisé en restaurant. Mais en 2004, celui-ci entreprit des travaux d'aménagement intérieur, d'isolation phonique et thermique, dont le Maire devait ordonner l’interruption sur le fondement de l’article L.480-2 du Code de l’urbanisme et, plus précisément, pour défaut de permis de construire ; décision que la Cour administrative d’appel de Lyon devait ainsi valider au motif suivant :

    « Considérant que la SARL SUR LA MONTAGNE a acquis le 31 octobre 2003 un ensemble immobilier composé notamment d'un local commercial situé au rez-de-chaussée et du sous-sol placé à son aplomb ; qu'il est constant que le rez-de-chaussée était utilisé depuis les années 1990 à usage de librairie, papeterie et presse ; que si antérieurement à la réalisation des travaux litigieux depuis décembre 2003, soit la saison précédente, le rez-de-chaussée a été utilisé à usage de restaurant il n'est pas contesté que ce changement de destination n'avait pas donné lieu à une demande de permis de construire ; qu'il ressort des pièces du dossier que les travaux entrepris en octobre 2004, qui ont donné lieu à la passation d'un marché et à l'intervention d'une dizaine d'entreprises sur le chantier étaient en cours à la date de la décision attaquée comme le précise d'ailleurs le maire ; que ces travaux d'aménagement intérieur, d'isolation phonique et thermique ont consisté comme l'a indiqué le rapport final de contrôle technique de Socotec intervenue sur le chantier, en l'aménagement d'un restaurant au rez-de-chaussée et au sous-sol ; que de tels travaux destinés à adapter les locaux de la SARL SUR LA MONTAGNE à leur nouvelle destination nécessitaient l'obtention d'un permis de construire en application des dispositions de l'article L. 421-1 alinéa 2 précité du code de l'urbanisme ; que dès lors et à supposer même que la partie de ces travaux relative à la modification du tuyau d'évacuation extérieur n'était pas encore réalisée à la date de la décision attaquée et que l'aspect extérieur du bâtiment n'était ainsi pas modifié, le maire de Val d'Isère, agissant au nom de l'Etat, était tenu d'ordonner l'interruption des travaux litigieux » ;

    et, donc, nonobstant le fractionnement dans le temps du changement de destination du local considéré et des travaux s’y rapportant.

    En première analyse, une telle décision peut surprendre dans la mesure où, comme on le sait (voir ici), le Conseil d’Etat a récemment jugé que :

    « Considérant que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a relevé que le bâtiment en cause, initialement à usage agricole, avait ensuite été transformé à usage d'habitation ; qu'il a ensuite jugé que, dès lors que le propriétaire n'établissait pas que cette transformation avait fait l'objet d'un permis de construire l'autorisant, les travaux envisagés ne relevaient pas du régime de la déclaration de travaux et qu'il y avait lieu de régulariser le changement de destination de l'immeuble par le dépôt d'une demande de permis de construire ; qu'en recherchant les conditions dans lesquelles la destination du bâtiment avait évolué depuis sa construction et en annulant la décision attaquée au motif que le changement de cette destination n'avait pas régulièrement, dans le passé, fait l'objet d'une autorisation d’urbanisme, les juges du fond ont commis une erreur de droit ; que, dans ces conditions, les époux Fernandez et la commune de Carcassonne sont fondés à demander l'annulation du jugement attaqué ;
    Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le bâtiment faisant l'objet de la déclaration de travaux en cause était déjà à usage d'habitation à la date de cette déclaration ; qu'il est constant que les travaux qui ont été déclarés, n'ont pas pour effet de changer la destination de ce bâtiment ; que si Mme soutient que ce bâtiment était initialement à usage de remise agricole et qu'ensuite, il y a plusieurs années, il a été transformé en bâtiment à usage d'habitation sans qu'une autorisation d’urbanisme ne soit intervenue, cette circonstance est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée ; que ces travaux relèvent donc du régime de la déclaration dès lors qu'il n'est pas contesté qu'ils remplissent les conditions prévues à l'article R. 422-2 du code de l’urbanisme; qu'ainsi, Mme n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision par laquelle le maire de Carcassonne ne s'est pas opposé à la réalisation des travaux déclarés par M.
    » (CE. 12 janvier 2007, Epx Fernandez., req. n°274.362).


    Mais outre qu’en l’espèce les travaux d’aménagement en cause étaient, pris isolément, dispensés de toute formalité alors que dans l’arrêté précité ceux projetés relevaient du régime déclaratif et donc d’une procédure de contrôle préalable, les faits de ces deux cas nous paraissent substantiellement différents.

    En effet, dans l’affaire objet de l’arrêt du Conseil d’Etat précité, le changement de destination au demeurant opéré plusieurs années auparavant s’était déjà à l’époque accompagné de travaux s’y rapportant : les nouveaux projetés n’avaient donc pas en eux-mêmes pour effet d’emporter le changement de destination.

    En revanche, dans l’affaire en cause, le changement de destination avait initialement procédé d’un simple changement usage – que ne connaissait pas alors le droit des autorisations d’occupation du sol – suivi quelque temps après de travaux à l’égard desquels la Cour a souligné qu’il avaient « consisté comme l'a indiqué le rapport final de contrôle technique de Socotec intervenue sur le chantier, en l'aménagement d'un restaurant au rez-de-chaussée et au sous-sol » et qu’ils étaient donc « destinés à adapter les locaux de la SARL SUR LA MONTAGNE à leur nouvelle destination » ; ce qui n’était donc pas le cas dans l’affaire objet de l’arrêt du Conseil d’Etat.

    De ce fait, nonobstant le sens de l’arrêt « Epoux Fernandez » précité, la solution retenue par la Cour administrative d’appel de Lyon apparaît difficilement contestable dans la mesure où :

    - d’une part, la destination d’un immeuble est indissociable des travaux s’y rapportant, même s’ils ne consistent qu’en des travaux d’aménagement d’intérieur (notre note : « « Sur l'objet du permis de construire et les conséquences de son annulation sur la poursuite des travaux », CA. Bordeaux, 21 févr. 2008, n° 07/004980, Sté Hatexim, Construction & Urbanisme n° 6/2008 ») puisqu’à titre d’exemple, il a pu être jugé :

    « considérant que la société Groupagro soutient que la commune ne pouvait régulièrement refuser de lui délivrer le permis demandé pour des travaux qui en auraient été exemptés ; qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment de la demande de permis souscrite par la société, que les travaux projetés, et qui portaient sur la remise en état d'anciens poulaillers en vue d'y pratiquer l'élevage de porcelets, comportaient la transformation d'une maison d'habitation en local sanitaire à usage vétérinaire, et de l'ancien local d'abattage en bureaux ; que de tels travaux, entrepris en vue d'une modification de la destination des immeubles sur lesquels ils sont réalisés, nécessitent bien un permis de construire ; que par suite, le permis étant sur ce point indivisible, tous les autres travaux projetés relèvent du même régime ; qu'en tout état de cause, l'erreur qu'aurait pu commettre le maire dans la qualification de l'acte par lequel il a rejeté la demande de la société est sans influence sur sa légalité ; que dès lors les moyens tirés de la superficie de la surface hors ouvre réalisée, de l'accolement ou non des constructions nouvelles aux constructions existantes, ainsi que de la faible importance de ces travaux, sont inopérants et doivent par suite être écartés" (CAA. Bordeaux, Cne de Saint-Philippe, req. n°98BX01492) ;

    - d’autre part, le fractionnement dans le temps d’une même opération est sans incidence sur la nature de l’autorisation à obtenir (notre note : « « Des constructions constituant un ensemble indivisible doivent faire l’objet d’un permis de construire unique », CE. 10 octobre 2007, Association de défense de l'environnement d'une usine située aux Maisons à Saint-Jory-Lasbloux, req. n°277.314, Construction & Urbanisme, n°11/2007 »).





    Patrick E. DURAND
    Docteur en droit – Avocat au Barreau de Paris
    Cabinet FRÊCHE & Associés

  • De l’appréciation du délit de reconstruction sans autorisation mais à l’identique par le juge pénal

    La reconstruction sans autorisation mais à l’identique d’une maison sinistrée sur un terrain couvert par un POS se bornant à interdire les constructions nouvelles ainsi que l’aménagement et l’extension des constructions existantes n’est pas constitutive d’une infraction à ce POS.

    CA. Paris, 13 Ch. Section B, 12 octobre 2007, Mme Papin, n°07-03115.pdf07-03115.pdf



    Voici un arrêt intéressant en ce qu’il permet d’appréhender les discordances de la jurisprudence administrative et de la jurisprudence judiciaire au sujet de la notion de construction existante et ce, dans le cadre du problème particulier de la reconstruction à l’identique après sinistre.

    Dans cette affaire, Madame Papin avait acquis, en nombre 2003, un ensemble immobilier composé d’un terrain et d’une maison – inhabitée alors depuis deux ans – à la faveur d’un acte notarié indiquant expressément que cette maison avait été édifiée sans autorisation.

    Mais à la suite d’une tempête survenue en janvier 2004, Madame Papin devait reconstruire cette maison ; ce qu’il fit à l’identique mais sans avoir obtenu le permis de construire nécessaire à cet effet.

    Au mois de mars 2004, Madame Papin devait ainsi être poursuivi du double chef, d’une part, de construction sans autorisation et, d’autre part, de violation des prescriptions du règlement de la zone ND du POS communal, lequel, en substance, interdisait tant les constructions nouvelles que les travaux d’aménagement et d’extension des constructions existantes.

    Mais si la chambre correctionnelle du Tribunal de Grande Instance de Meaux puis la Cour d’appel de Paris décidèrent de condamner la prévenue pour construction sans autorisation – en relevant qu’elle ne pouvait ignorer que sa maison avait été édifiée sans qu’aucun permis de construire de construire n’ait jamais été obtenue dès lors que cela était expressément précisé dans l’acte de vente de cette maison – ils la relaxèrent, en revanche, du chef de violation des prescriptions du POS au motif, précisément, que l’article 1er du règlement de la zone ND se bornait à interdire les constructions nouvelles ainsi que l’aménagement et l’extension des constructions existantes mais ne traitait pas « le cas d’une reconstruction en cas de sinistre ».

    Il est vrai que l’article L.111-3 du Code de l’urbanisme dispose « la reconstruction à l'identique d'un bâtiment détruit par un sinistre est autorisée nonobstant toute disposition d'urbanisme contraire, sauf si la carte communale ou le plan local d'urbanisme en dispose autrement » ; ce qui induit, notamment, qu’un règlement local d’urbanisme n’interdisant pas expressément les « reconstructions à l’identique » doit être réputé les autoriser dans les conditions définies par cet article (CE. 23 février 2005, Hutin, req. n°271.270).

    Il reste que cet article précise que ce principe vaut pour la reconstruction à l’identique d’un bâtiment sinistré « dès lors qu'il a été régulièrement édifié ».

    On sait, d’ailleurs, que c’est dans le cadre de l’application de l’article L.111-3 du Code de l’urbanisme que le Conseil d’Etat a eu l’occasion de préciser ce qu’était une construction dotée d’une existence légale en jugeant que ne constituaient pas des constructions régulières, notamment, au sens de l’article précité (CE. 5 mars 2003, Nicolas Lepoutre, req. n°252.422) :

    - tout d’abord, les constructions édifiées sans autorisation, c’est-à-dire sans qu’une autorisation ait été obtenue ou sur le fondement d’une autorisation ayant précédemment été annulée, retirée ou frappée de caducité ;

    - ensuite, les constructions initialement régulières mais devenues illégales du fait de l’annulation ou de retrait ultérieur de l’autorisation en exécution de laquelle elles ont été construites ;

    - enfin, les constructions édifiées en méconnaissance de l’autorisation obtenue à cet effet.

    Il s’ensuit qu’en l’espèce, la maison acquise par la prévenue constituait une construction illégale au sens de l’article L.111-3 du Code de l’urbanisme ne pouvant, par voie de conséquence, bénéficier de son dispositif.

    Dès lors qu’au regard du droit de reconstruire à l’identique posé par cet article, la maison en cause était dépourvue de toute existence légale, la prévenue n’aurait donc pas pu s’en prévaloir pour obtenir le permis de la (re)construire ou, le cas échéant, pour obtenir l’annulation du refus opposé à sa demande par le juge administratif, lequel n’aurait pu que considérer que cette demande tendait à la réalisation d’une construction nouvelle, interdite par l’article ND.1 du POS communal.

    Il reste que la notion de construction existante est le plus bel exemple des discordances pouvant affectées la jurisprudence administrative et la jurisprudence pénale.

    En effet, si pour le juge administratif une construction réalisée sans qu’aucun permis de construire n’ait jamais été obtenu demeure illégale et donc inexistante tant qu’elle n’a pas été régularisée – ce que le nouvel article L.111-12 du Code de l’urbanisme n’est pas, en lui-même, de nature à modifier, compte tenu des exceptions qu’il prévoit au principe de la « prescription décennale » qu’il institue – pour le juge judiciaire, en revanche, la prescription de l’action publique ôte aux faits tout caractère délictueux, si bien qu’en raison de cette prescription un bâtiment édifié sans autorisation peut accéder au statut de construction régulière (Cass. crim., 27 octobre 1993, Derrien, pourvoi n°92-82.372).

    En résumé et pour le juge pénal, une construction édifiée sans autorisation peut être régularisée et, par voie de conséquence, acquérir une existence légale par le seul effet du temps : en l’occurrence, trois ans à compter de l’achèvement des travaux (pour autant, bien entendu, qu’aucun acte de poursuite n’ait été pris durant cette période).

    Sauf à considérer que l’arrêt commenté ce jour est totalement erroné, c’est donc cette position de la jurisprudence pénale qui nous semble pouvoir en expliquer sa portée sur ce point (bien qu’il soit dépourvu de toute motivation spécifique à cet égard…) : la maison démolie étant ancienne et le délit de construction sans autorisation prescrit, celle-ci semble donc avoir été considérée comme une construction légalement existante et, partant, les travaux litigieux comme tendant à sa reconstruction à l’identique et non pas à la création d’une construction nouvelle au regard de l’article ND.1 du POS communal.

    Il reste que si la circonstance que « les murs ont été reconstruits avec des parpaings et non avec des plaques de béton » est, en tout état de cause et comme l’a relevé la Cour, sans incidence puisque l’application de l’article L.111-3 du Code de l’urbanisme ne s’oppose pas à l’existence de certaines différences mineures entre le bâtiment démoli et l‘ouvrage reconstruire (CE. 6 décembre 1993, Epx Bohn, req. n°103.884), la Cour d’appel de Paris a également fait preuve d’une conception particulièrement extensive de la notion de « reconstruction après sinistre ».

    Il convient, en effet, de relever que sa décision souligne que la prévenue avait « expliqué qu’après la tempête intervenue en janvier 2004, la toiture avait été abîmée ainsi qu’un mur côté Marne ; son mari avait d’abord fait tomber le toit, provoquant l’effondrement de deux murs en très mauvais état, et ils avaient du reconstruire ».

    Or, pour que l’article L.111-3 du Code de l’urbanisme trouve à s’appliquer, il est certes impératif que les travaux projetés visent à reconstituer à l’identique la situation antérieure mais il est également nécessaire qu’il y ait reconstruction, ce qui implique qu’au préalable il y ait eu démolition et que celle-ci ait été directement provoquée par un sinistre.

    Dès lors il va sans dire que pour le juge administratif la demande de permis de construire qu’aurait dû formuler Madame Papin n’aurait pas pu bénéficier des dispositions de l’article L.111-3 du Code de l’urbanisme puisque, d’une part, une « toiture abimée » n’est évidemment pas synonyme de démolition de l’ouvrage et n’appelle, d’ailleurs, que des travaux de réfection et que, d’autre part, ce n’est donc pas la tempête de janvier 2004 qui avait emporter la démolition de la maison existante mais l’intervention (malheureuse) de l’époux de la prévenue. A titre d’exemple, on peut en effet relever que la Cour administrative d’appel de Marseille a refusé le bénéfice du dispositif prévu par l’article L.111-3 du Code de l’urbanisme à la reconstruction d’un bâtiment déstabilisé par l’exécution de travaux dont la démolition s’imposait, en conséquence, pour des motifs techniques et de sécurité (CAA. Marseille, 21 mars 2002, Cne de Nîmes, req. n°98MA01738).

    A ce stade, il pourrait être opposé à la présente analyse d’apprécier le sens et la portée de l’arrêté commenté au regard de l’article L.111-3 du Code de l’urbanisme alors que cet arrêt n’y fait jamais référence.

    Il reste que le fondement de cette décision sur ce point tient, rappelons-le, à ce que le POS communal se bornait à interdire les constructions nouvelles ainsi que l’aménagement et l’extension des constructions existantes mais ne traitait pas « le cas d’une reconstruction en cas de sinistre ».

    Or, un bâtiment reconstruit même à l'indentique et après sinistre constitue nécessairement une construction nouvelle ; telle étant la raison d’être de l’article L.111-3 du Code de l’urbanisme : déroger aux principes applicables à une telle construction.

    Au regard du Code de l’urbanisme, la distinction « construction nouvelle » et « reconstruction après sinistre » ne se justifie donc que dans le cadre de l’article L.111-3 du Code de l’urbanisme. En dehors de ce cadre, la (re)construction projetée par Madame Papin ne pouvait ou n’aurait pu qu’être considérée comme une construction nouvelle au sens de l’article ND.1 du POS communal.


    Patrick E. DURAND
    Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
    Cabinet FRÊCHE & Associés

  • Sur l’appréciation du caractère matériel d’une infraction à un POS ultérieurement annulé

    Lorsque le prévenu est poursuivi pour infraction à un POS ultérieurement annulé, il convient d’apprécier la matérialité de l’infraction au regard du POS antérieur conséquemment remis en vigueur en application de l’article L.121-8 du Code de l’urbanisme.

    Cass. crim., 30 oct. 2007, n° 06-88.355


    Voici un nouvel arrêt d’importance qui tend à intégrer l’effet rétroactif de l’annulation d’un acte administratif sur l’appréciation du caractère matériel d’une infraction au droit de l’urbanisme, tout en tenant compte des « particularités » de ce droit s’agissant, notamment, des conséquences de l’annulation d’un document local d’urbanisme.

    Dans cette affaire, le prévenu avait été verbalisé, le 5 mars 2002, en raison de l’installation d'une cinquantaine de caravanes ainsi que de la réalisation de remblais d'une superficie de 5 000 mètres carrés et d'une hauteur de plus de 2 mètres sur un terrain classé en zone non constructible par le POS communal approuvé le 2 octobre 2000 et ce, sur le fondement de l’article L.160-1, al.1 du Code de l’urbanisme dont on rappellera qu’il dispose que :

    « En cas d'infraction aux dispositions des projets d'aménagement et des plans d'urbanisme maintenus en vigueur dans les conditions énoncées soit à l'article L. 124-1, soit à l'article L. 150-1 (2è alinéa), ou en cas d'infraction aux dispositions des plans d'occupation des sols, des plans locaux d'urbanisme, les articles L. 480-1 à L. 480-9 sont applicables, les obligations visées à l'article L. 480-4 s'entendant également de celles résultant des projets et plans mentionnés ci-dessus ».

    Mais pour sa défense, le prévenu devait se prévaloir de l’annulation de la délibération du 2 octobre 2000 ayant approuvé le POS communal par le Tribunal administratif de Nice, le 2 juillet 2005.

    A priori, cet argument n’avait que peu de chance de prospérer puisque la matérialité de l’infraction s’apprécie à la date des faits si bien que l’illégalité de l’acte s’opposant à la réalisation des travaux litigieux n’a pas d’incidence à cet égard. On sait, en effet, qu’un prévenu poursuivi du chef de construction sans autorisation ne peut utilement se prévaloir de l’illégalité du refus opposé à la demande de permis de construire qu’il avait présenté avant d’engager les travaux (Cass.crim, 16 février 1994, W…, pourvoi n°93-82.129), ni de l’obtention ultérieure d’un permis de construire (Cass.crim, 19 mars 1992, Barbebous, pourvoi n°91-83.290).

    Mais en outre, la position de la Chambre criminelle n’est pas différence dans les cas où en conséquence d’une annulation contentieuse de la décision ayant emporté la disparition du permis de construire, ce dernier s’en trouvait ou était susceptible de s’en trouver rétroactivement mis en vigueur.

    C’est ainsi que, récemment, la Chambre criminelle de la Cour de Cassation, a étendu sa jurisprudence relative aux travaux entrepris avant l’obtention d’un permis de construire de régularisation aux travaux exécutés entre l’annulation et la remise en vigueur d’un permis de construire, en l’occurrence par le fait d’une décision par laquelle le Conseil d’Etat avait déclaré nul et non avenu (CE. 22 février 2002, Sté Hautes-Roches, req. n°190.696) un précédent arrêt par lequel il avait annulé le permis de construire en cause (CE. 9 juillet 1997, ADSTCO, req. n°133.773), en jugeant, en substance, que malgré l’effet rétroactif d’un arrêt du Conseil d’Etat déclarant nul et non avenu un précédent arrêt par lequel il avait annulé un permis de construire, les travaux entrepris entre ces deux décisions ne peuvent être réputés accomplis en exécution de ce permis de construire (Cass.crim, 27 juin 2006, MIRZA & BRIAND, pourvoi n° 05-82.876).

    Pour autant, la Cour d’appel d’Aix-en-Provenance devait, en l’espèce, accepter de tenir compte de l’annulation du POS communal par le Tribunal administratif de Nice et, notamment, de l’effet rétroactif de cette annulation en n’appréciant pas le caractère matériel de l’infraction précédemment commise en considération de ce POS, tel qu’il avait été par la délibération du 2 octobre 2000.

    Mais la Cour d’appel devait tirer toutes les conséquences de cette annulation, telles qu’elles sont déterminées par l’article L.121-8 du Code de l’urbanisme, lequel dispose que :

    « L'annulation ou la déclaration d'illégalité d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan local d'urbanisme, d'une carte communale, d'un schéma directeur ou d'un plan d'occupation des sols ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu a pour effet de remettre en vigueur le schéma de cohérence territoriale, le schéma directeur ou le plan local d'urbanisme, la carte communale ou le plan d'occupation des sols ou le document d'urbanisme en tenant lieu immédiatement antérieur ».

    Ainsi, tirant les conséquences de l’annulation du POS dans sa version approuvée par la délibération du 2 octobre 2000, la Cour d’appel d’Aix-en-Provence devait ainsi jugé qu’il y avait lieu d’apprécier la matérialité de l’infraction constatée le 5 mars 2002 en considération du POS antérieur, tel qu’il avait été approuvé par une délibération du 30 mars 1990. Et dès lors qu’au regard de ce dernier, les travaux accomplis par le prévenu était également interdits, la Cour entra donc en voie de condamnation à l’encontre de celui-ci.

    On précisera ainsi que cette démarche est parfaitement conforme à l’article L.121-8 du Code de l’urbanisme dont il résulte que le document d’urbanisme antérieur n’est pas remis en vigueur à la date d’annulation du document l’ayant remplacé mais à la date à laquelle ce dernier a été approuvé. L’effet rétroactif de l’annulation joue ainsi pleinement : le document d’urbanisme annulé est réputé n’avoir jamais existé et, a contrario, le document antérieur est réputé n’avoir jamais cessé d’être en vigueur.

    S’agissant des conséquences de l’article L.121-8 du Code de l’urbanisme sur le contentieux de la légalité des autorisations d’urbanisme et pour s’en tenir à la jurisprudence « locale », on peut ainsi relever que la Cour administrative d’appel a jugé que :

    « Considérant, d'une part, qu'il ressort des pièces du dossier que pour délivrer le 17 mars 1996, à la SCI LA FERRUSSE le permis de construire litigieux, le maire de SAINT-PAUL-DE-VENCE s'est fondé sur les dispositions du règlement du plan d'occupation des sols de la commune approuvé par délibération du conseil municipal du 20 juin 1994 : que ladite délibération a été annulée par un jugement du Tribunal administratif de Nice en date du 2 février 1995 ; que les actes annulés pour excès de pouvoir sont censés n'être jamais intervenus ; qu'ainsi, si la commune de SAINT-PAUL-DE-VENCE fait valoir qu'à la date du 17 mars 1996 elle n'avait pas reçu notification du jugement du Tribunal administratif, cette circonstance ne saurait prolonger les effets du plan d'occupation des sols annulé ;
    Considérant, d'autre part, qu'aux termes du premier alinéa de l'article L.125-5 du code de l'urbanisme : "L'annulation ( ...) d'un plan d'occupation des sols ( ...) a pour effet de remettre en vigueur le plan d'occupation des sols immédiatement antérieur. Si, à compter de la notification de la décision juridictionnelle devenue définitive, le conseil municipal ( ...) constate, par une délibération motivée que les dispositions du plan d'occupation des sols antérieur au plan d'occupation des sols annulé ( ...) sont illégales par suite de changements intervenus dans les circonstances de fait ou de droit, les règles générales de l'urbanisme prévues au code de l'urbanisme sont applicables" ; qu'il est constant que le conseil municipal de SAINT-PAUL-DE-VENCE n'a voté aucune délibération constatant l'illégalité du précédent plan d'occupation des sols approuvé par délibération du conseil municipal du 26 septembre 1983 ; qu'ainsi, les dispositions de ce plan s'appliquaient au permis de construire litigieux ; qu'aux termes de l'article UC.9 du règlement dudit plan : "L'emprise au sol des constructions (y compris les bassins, plans d'eau, piscines dont les murs d'encuvement dépassent 0,70 m au-dessus du sol naturel ou excavé) ne doit pas excéder 18 % de la superficie de l'unité foncière." ; qu'il ressort des pièces du dossier que le terrain de la SCI LA FERRUSSE, situé en zone UC, a une superficie de 4.560 m ; qu'ainsi, l'emprise au sol est limitée à 820,80 m ; que, par suite, l'arrêté du maire de SAINT-PAUL-DE-VENCE du 17 mars 1995 qui autorise une construction d'une emprise au sols de 2.040 m, méconnaît les dispositions précitées de l'article UC.9
    » (CAA. Marseille, 28 décembre 1998, SCI La Ferrusse, req. n°96MA02687. Voir également : CAA. Marseille, 3 juin 1999, Simone Caire, req. n°96MA01543) ;


    Cette décision étant parfaitement conforme à la jurisprudence du Conseil d’Etat (CE. 14 octobre 1998, Havard, req. n°139.850)

    S’il on applique l’article L.121-8 du Code de l’urbanisme au contentieux pénal des travaux illégaux, il y avait donc bien lieu d’apprécier le caractère matériel de l’infraction en cause au regard du POS communal dans sa version approuvée le 30 mars 1990. Et précisément, cette analyse fut suivi par la Chambre criminelle de la Cour de cassation pour rejeté le pourvoi du prévenu aux motifs suivants.

    « Attendu qu'il résulte de l'arrêt attaqué et des pièces de procédure que Christian De X... a été verbalisé, le 5 mars 2002, en raison de la présence d'une cinquantaine de caravanes ainsi que de remblais d'une superficie de 5 000 mètres carrés et d'une hauteur de plus de 2 mètres sur un terrain situé à Roquebrune-sur-Argens (Var), et classé en zone non constructible par le plan d'occupation des sols de cette commune, approuvé le 2 octobre 2000 ; que, poursuivi devant la juridiction correctionnelle, pour la seule infraction de violation des dispositions du plan d'occupation des sols, il a excipé devant la cour d'appel d'une décision du tribunal administratif de Nice ayant, le 21 juillet 2005, annulé le plan approuvé en 2000 et a soutenu que les travaux et installations en cause étaient autorisés par le plan immédiatement antérieur ; qu'il a été relaxé par le tribunal correctionnel ;
    Attendu que, pour entrer en voie de condamnation, l'arrêt retient que, selon le plan immédiatement antérieur approuvé par délibération du conseil municipal du 30 mars 1990 et remis en vigueur par application des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, le terrain du prévenu se trouve situé en zone III NA 1, "zone destinée à recevoir à terme des activités et des industries légères", pour laquelle le règlement de ce plan dispose que "toute occupation ou utilisation du sol y est pour l'instant exclue, à l'exception des équipements d'infrastructure" ;
    Attendu qu'en cet état, la cour d'appel, après avoir mis le prévenu en mesure de présenter sa défense, a fait application, à bon droit et sans excéder sa saisine, du plan d'occupation des sols approuvé par délibération du conseil municipal du 30 mars 1990, dès lors que, d'une part, les travaux et installations qui sont l'objet des poursuites n'étaient autorisés ni par ce plan ni par le plan annulé et que, d'autre part, les dispositions législatives, support légal de l'incrimination, n'ont pas été modifiées
    »


    Ainsi dès lors que les travaux litigieux n’étaient effectivement pas autorisés par le plan annulé, il y avait donc bien lieu de faire application du plan antérieur.

    On soulignera, en effet, que c’est dans cette seule mesure que, pour « valider » l’arrêt d’appel faisant application du POS antérieur, la Cour de cassation a évoqué « le plan annulé » puisqu’il est bien évident que si les travaux litigieux avaient été autorisés par ce dernier, le prévenu aurait été relaxé sans qu’il y ait alors lieu de tenir compte de son annulation et du POS antérieur puisque, nonobstant l’effet rétroactif d’une telle annulation, l’annulation d’un document d’urbanisme local n’a pas pour effet de rendre illégaux les travaux réalisés conformément à celui-ci et ce, de la même façon que l’annulation d’un permis de construire ne rend pas celui qui l’a exécuté conformément rétrospectivement coupable du délit réprimé par l’article L.480-4 du Code de l’urbanisme.


    Patrick E. DURAND
    Docteur en droit – Avocat à la Cour
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