L’article 2 d’un règlement local d’urbanisme se rapportant aux possibilités de construction dans une zone naturelle ne précisant pas si la surface hors œuvre nette des extensions qu’il autorise doit être appréciée une fois pour toutes à la date de l'entrée en vigueur de cet article ou bien à la date de présentation de chaque demande de permis de construire est illégal.

CE. 21 novembre 2007, Mme Mireille B, req. n°291.017


Voici un arrêt traitant d’une question importante – il sera, d’ailleurs, mentionné à ce titre aux Tables du Recueil – mais dont on avouera d’emblée que nous en saisissons mal la « logique » bien que nous comprenions parfaitement son objet et la préoccupation dont il procède.

Dans cette affaire était en litige un permis de construire un bâtiment annexe à usage d'atelier, de rangement et de stockage d'une surface hors oeuvre nette de 36 mètres carrés délivré en application de l’article N2 du règlement de POS communal, lequel, par exception au principe d’inconstructibilité générale de la zone, autorisait l’extension des constructions existantes à condition, notamment, que cette extension « ne conduise pas à augmenter la surface hors oeuvre nette existante de plus de 30 % avec un maximum de 50 m² de surface hors oeuvre nette créé ».

Mais ce permis de construire devait être annulé par voie de conséquence de l’illégalité de l’article N2 en cause que le Conseil d’Etat reteint au motif suivant :

« Considérant qu'aux termes de l'article R. 123-18 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors applicable « I- Les documents graphiques doivent faire apparaître les zones urbaines et les zones naturelles. Ces zones sont ( ) / 2 ( ) les zones dites « zones ND », à protéger en raison, d'une part de l'existence de risques ou de nuisances, d'autre part de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue historique ou écologique ( ) II - Les documents graphiques font apparaître s'il y a lieu ( ) / 4° Les zones ou secteurs dans lesquels, pour des motifs d'urbanisme ou d'architecture, la reconstruction sur place ou l'aménagement de bâtiments existants peut être imposé ou autorisé avec une densité au plus égale à celle qui était initialement bâtie, nonobstant le ou les coefficients d'occupation du sol fixés pour la zone ou le secteur » ; qu'en application de l'article ND1 du plan d'occupation des sols de Villelongue-Dels-Monts toute utilisation ou occupation du sol est interdite, et que l'article ND2 prévoit que peuvent être admis : « ( ) / b- les travaux de restauration ou d'extension mesurée des mas habités existants, de la chapelle du Vilar et des constructions à usage d'habitation ou de commerces existantes sous réserve qu'il s'agisse de travaux d'aménagement ou d'extension mesurés, que les prescriptions du règlement sanitaire départemental soient respectées, que la défense incendie soit assurée, que l'intégration au site soit assurée et que cela ne conduise pas à augmenter la surface hors oeuvre nette existante de plus de 30 % avec un maximum de 50 m² de surface hors oeuvre nette créé. Dans ces mêmes limites, sont également admises les constructions et installations qui sont le complément normal de l'habitation ainsi que les locaux à usage agricole ( ) » ;
Considérant qu'en vertu des dispositions précitées de l'article R. 123-18 du code de l'urbanisme les possibilités de construire en zone ND doivent faire l'objet de prescriptions spécifiques ;
Considérant que les dispositions de l'article ND2 du plan d'occupation des sols de la commune de Villelongue-Dels-Monts, si elles prévoient une limitation de l'accroissement de surface hors oeuvre nette lors de la présentation de chaque demande de permis de construire, ne précisent pas si cette surface hors oeuvre nette doit être appréciée une fois pour toutes, à la date de l'entrée en vigueur de l'article ND2 du plan d'occupation des sols ou bien à la date de présentation de chaque demande de permis de construire ; qu'elles sont ainsi susceptibles d'autoriser, par modifications successives, des modifications importantes des constructions existantes ; que, par suite, elles ne respectent pas les dispositions précitées de l'article R. 123-18 du code de l'urbanisme ; qu'il en résulte qu'en rejetant l'exception d'illégalité de l'article ND2 du plan d'occupation des sols de la commune de Villelongue-Dels-Monts, la cour administrative d'appel de Marseille a entaché son arrêt d'erreur de droit ; que Mme B est, dès lors, fondée à demander l'annulation de cet arrêt ».

Il s’ensuit que l’article 2 d’un règlement local d’urbanisme se rapportant à une zone naturelle ne saurait prévoir la possibilité d’étendre les constructions existantes sans corrélativement préciser si l’importance de cette extension doit être appréciée une fois pour toutes à la date de l'entrée en vigueur de cet article ou bien à la date de présentation de chaque demande de permis de construire ; à défaut, un tel article est illégal et affecte d’illégalité tous les permis délivrés en application de cette disposition.

Mais une telle solution nous paraît quel que peu incohérente, voire contradictoire au regard de l’objectif poursuivi : éviter qu’un règlement local d’urbanisme se rapportant à une zone naturelle y octroi des possibilités de construction importantes.

D’une part, le Conseil d’Etat a en effet eu l’occasion de juger que, par principe, l’état d’une construction doit être apprécié à la date à laquelle l’administration statue sur la demande de permis de construire s’y rapportant (CE. 17 avril 1992, Flaig, req. n°94.390) : suivant ce principe, le Conseil d’Etat aurait donc pu estimer que, sauf disposition contraire, l’importance de l’extension projetée doit être appréciée à la date à laquelle l’administration est amenée à statuer sur la demande d’autorisation présentée à cet effet.

Il reste, d’autre part, qu’un règlement local d’urbanisme autorisant l’extension de construction existante en prévoyant, expressément ou implicitement, que l’importance de cette extension doit s’apprécier à la date à laquelle l’administration statue sur la demande de permis de construire est, précisément, « susceptible d'autoriser, par modifications successives, des modifications importantes des constructions existantes »… sauf à ce qu’il fixe un « plafond global » ne pouvant être dépassé, même par extensions successives.

De ce fait, il nous semble donc qu’un règlement local d’urbanisme ne précisant pas expressément la date à laquelle doit être appréciée l’état de la construction existante pour ainsi apprécier l’importance de l’extension projetée aurait pu être interprété comme fixant implicitement cette date à celle de l’entrée en vigueur de ce règlement et, a contrario, que ce n’est que dans le cas où celui-ci fixe expressément cette date à celle à laquelle l’administration statue sur la demande d’autorisation présentée à cet effet et ce, sans définir un « plafond global » que ce règlement est illégal.

Force est d’ailleurs de rappeler que le Tribunal administratif de Rennes a, pour sa part, jugé que l’économie générale de la réglementation des zones naturelles implique que lorsque le document d’urbanisme local interdit les constructions nouvelles mais autorise, par exception, l’extension mesurée des constructions existantes, le caractère mesurée de celle objet de la demande de permis de construire doit être apprécié au regard de la surface initiale du bâtiment à la date d’entrée en vigueur dudit document et ce, pour annuler comme illégal et frauduleux un permis de construire autorisant une troisième extension sur une période de trois années (TA. Rennes, 1er juin 2006, Sté KERN’ER CAR, req. n°03-0633 ; cf : notre note du 5 septembre 2006 « Le caractère mesuré d’une extension d’un bâtiment doit s’apprécier en considération de l’ensemble de celles pratiquées antérieurement sur le même bâtiment »).

Il nous semble qu’une telle solution aurait été beaucoup plus cohérente et, d’ailleurs, en parfaite cohérence avec la jurisprudence constante selon laquelle, faute de disposition contraire, un règlement se bornant à autoriser une extension doit nécessairement être compris comme n’autorisant qu’une extension mesurée du bâtiment existant ou, plus spécifiquement, avec le mode d’interprétation des possibilités d’extension des constructions existantes et au titre duquel il a, notamment, été jugé que l’importance de l’extension projetée devait être appréciée au regard de la seule surface du bâtiment sur lequel elle porte et non pas en considération de la surface de l’ensemble des bâtiments éventuellement présents sur l’unité foncière (CE. 17 novembre 2004, Sté Labo Chimie, req. n°252.420) ou encore que l’agrandissement d’un bâtiment ne peut être considéré comme une extension que s’il demeure accessoire au bâtiment initial, indépendamment de la surface à créer (CAA. Lyon, 5 octobre 2004, Cne de Marlhes, req. n°00LY01454 ; voir aussi ici).


Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés

Une disposition du règlement de PLU introduisant une dérogation susceptible d’excéder les limites d’une simple autorisation d’adaptation mineure n’affecte pas pour autant la légalité de ce règlement.

CAA. Nancy, 8 novembre 2007, M. Jean-Louis X, req. n°06NC00677


Voici un arrêt particulièrement intéressant, notamment, en ce qu’il permet de traiter l’un des aspects méconnus du mode d’interprétation des prescriptions du règlement local d’urbanisme par le juge administratif.

Dans cette affaire était en cause la délibération par laquelle le Conseil municipal de la commune défenderesse avait adopté son PLU ; décision qui devait donc faire l’objet d’un recours fondé, notamment, sur le fait que l’une des dispositions du PLU ainsi approuvé introduisait, selon le requérant, une véritable dérogation à la règle de principe prescrite par son article 11 et, par voie de conséquence, que cette disposition serait illégale au regard de l’article L.123-1 du Code de l’urbanisme.

On sait, en effet, que antépénultième l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme dispose que « les règles et servitudes définies par un plan local d'urbanisme ne peuvent faire l'objet d'aucune dérogation, à l'exception des adaptations mineures rendues nécessaires par la nature du sol, la configuration des parcelles ou le caractère des constructions avoisinantes ».

En résumé, l’article précité s’oppose à ce que l’administration, à travers la délivrance d’une autorisation d’urbanisme, accorde une dérogation à la règle de principe mais lui permet seulement ou, plus précisément, lui impose (sur ce point : TA. Besançon, 30 novembre 2000, Sté SMCI, req. n°99-00642), lorsque les conditions sont remplies, d’autoriser des adaptations mineures mais ce, pour autant qu’une telle autorisation d’adaptation mineure soit justifiée « par la nature du sol, la configuration des parcelles ou le caractère des constructions avoisinantes ».

Il reste que sans être exceptionnel, il est rare qu’un règlement local d’urbanisme prévoit en tant que telles des possibilités d’adaptations mineures puisque, le plus fréquemment, ces règlements édictent une règle de principe suivie, le cas échéant, de règles « alternatives » à la portée et aux conditions précisément définies et encadrées, lesquelles sont alors constitutives d’autant d’exceptions (et non pas dérogation, sur cette différence : 10 novembre 1993, Epx Sylvestre, req. n°124.532).

Mais il arrive également qu’à l’égard d’une même situation, le règlement local d’urbanisme prescrive une règle de principe tout en introduisant, d’une façon très générale et sans véritable condition, une possibilité d’assouplissement de ce principe.

Tel était précisément le cas en l’espèce où à la règle de principe posée par l’article Ua.11 du PLU communal et selon laquelle « les murs non construits avec les mêmes matériaux que les façades principales devront présenter un aspect qui s'harmonise avec celles-ci » s’ajoutait une disposition précisant que « « les projets de dessin contemporain faisant l'objet d'une recherche architecturale manifeste et innovante sont acceptés » et à l’encontre de laquelle le requérant soutenait donc qu’elle méconnaissait l’antépénultième alinéa de l’article L.123-1 du Code de l’urbanisme et, par voie de conséquence, était illégale.

Mais ce moyen devait être rejeté par la Cour administrative d’appel de Nancy et ce, au motif suivant :

« Considérant que ces dispositions ne sont susceptibles de s'appliquer qu'aux autorisations de construire ou d'aménagement délivrées sur le fondement d'un plan local d'urbanisme ; que, par suite, le requérant ne saurait utilement faire valoir que certaines prescriptions prévues à titre dérogatoire par le plan local d'urbanisme méconnaîtraient les dispositions précitées en tant qu'elles ne constitueraient pas une adaptation mineure des prescriptions édictées à titre principal ;
Considérant, en outre, qu'à supposer même que la dérogation introduite par l'article Ua11 du règlement du plan local d'urbanisme, qui spécifie que : « les projets de dessin contemporain faisant l'objet d'une recherche architecturale manifeste et innovante sont acceptés » et pourront, dans ce cas, faire l'objet d'une adaptation du principe selon lequel les murs non construits avec les mêmes matériaux que les façades principales devront présenter un aspect qui s'harmonise avec celles-ci, soit regardée comme excédant le champ d'un simple tempérament apporté à cette règle et remettant en cause le principe même ci-dessus rappelé, cette circonstance demeurerait en tout état de cause sans incidence sur la légalité du plan local d'urbanisme et aurait pour seule conséquence de faire obstacle à la délivrance d'une autorisation de construire sur le fondement de telles dispositions ».

En substance, la Cour a donc considéré qu’une disposition d’un règlement local d’urbanisme introduisant une dérogation ou, plus précisément, une possibilité de déroger à la règle générale n’était pas illégale au regard du principe posé par l’antépénultième alinéa de l’article L.123-1 du Code de l’urbanisme dans la mesure où les dispositions de ce dernier :

- d’une part, ne sont susceptibles de s'appliquer qu'aux autorisations de construire ou d'aménagement délivrées sur le fondement d'un plan local d'urbanisme ;
- d’autre part et par voie de conséquence, s’opposent seulement à la délivrance de telles autorisations sur le fondement d’une disposition dérogatoire du règlement local d’urbanisme ;

et, en résumé, que ce principe est opposable et peut être sanctionné au stade de la délivrance des autorisations (permis ou non-opposition à déclaration) délivrées en application du règlement local d’urbanisme mais n’intéresse pas et ne conditionne pas la légalité de ce dernier.

En première analyse, une telle solution peut surprendre dans la mesure où elle aboutit à considérer qu’il n’est pas illégal de prévoir une règle qui ne saurait être légalement appliquée au stade de la délivrance des autorisations d’urbanisme.

Il reste que les dispositions analogues à celles en litige dans l’affaire objet de l’arrêt commenté – c’est-à-dire toutes celles offrant une alternative imprécise et inconditionnée à la règle de principe (sur ce point : concl. Arrighi de Casanova sur : CE. 2 mars 1994, Cne de Maromme, req. n°140.723 ; BJDU, n°6/94, p.3) et, par voie de conséquence, la possibilité de « négocier » avec l’administration l’assouplissement de cette règle – ne sont jamais interprétées comme des « dérogations » mais sont, en fait, (re)qualifiées en autorisations d’adaptation mineure et appliquées comme telles par le juge administratif. A titre d’exemple, le Conseil d’Etat ainsi jugé que :

« Considérant qu'aux termes des articles UZ 6 et UZ 7 du plan d'occupation des sols de la COMMUNE DE MAROMME, s'agissant respectivement, d'une part, de l'implantation des constructions par rapport aux voies et emprises publiques : "Sauf indications particulières portées au plan, les constructions doivent respecter une marge de recul de 10 m minimum, comptée à partir de la limite d'emprise publique" et, d'autre part, de l'implantation des constructions par rapport aux limites séparatives des propriétés : "La distance minimum à respecter entre la limite de propriété et la construction sera égale à la moité de la hauteur de la construction avec un minimum de 5 m" ; que ces mêmes dispositions prévoient que "les cas des ouvrages techniques, de surveillance et de gardiennage, ainsi que l'agrandissement des bâtiments existants pourront faire l'objet de dérogations" ; que cette dernière disposition, qui ne fixe aucune règle précise, ne peut avoir pour effet d'autoriser que des adaptations mineures aux règles précitées du plan d'occupation des sols ;
Considérant, à supposer que la construction litigieuse constitue l'agrandissement d'une construction existante au sens des dispositions du plan d'occupation des sols précitées, que le permis de construire délivré à la SCI les ateliers du Cailly a autorisé l'implantation de cette construction à 0,50 m de l'alignement de la voie publique et à une distance de la limite de propriété publique voisine qui varie de 0,10 m à 0,50 m ; que de telles dérogations aux règles ci-dessus rappelées du plan d'occupation des sols ne peuvent être regardées comme des adaptations mineures ; que, par suite, la COMMUNE DE MAROMME n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rouen a annulé, pour ce motif, le permis de construire délivré le 26 mars 1991 » (CE. 2 mars 1994, Cne de Maromme, req. n°140.723)

Et :

« Considérant qu'aux termes de l'article L 123-1 7ème alinéa 4 du code de l'urbanisme, "les règles et servitudes définies par un plan d'occupation des sols ne peuvent faire l'objet d'aucune dérogation à l'exception des adaptations mineures rendues nécessaires par la nature du sol, la configuration des parcelles ou le caractère des constructions avoisinantes" ; que l'article UB 5-1 du réglement du plan d'occupation des sols de Lay-Saint-Christophe précise que "pour qu'une unité foncière soit constructible, sa façade sur rue ou l'une de ses façades sur rue doit être au moins égale à 12 m dans le cas de construction en mitoyenneté" ; que l'article UB 5-2 dudit réglement prévoit que, "par adaptation mineure et dans les conditions fixées à l'article 4 titre I du présent réglement, la largeur des façades des parcelles insérées entre 2 parcelles déjà construites pourra être inférieure à 12 m." ; que cette dernière disposition doit être interprétée comme signifiant qu'une dérogation à la règle posée à l'article UB 5-1 ne peut être accordée, dans le cas où la parcelle est insérée entre deux parcelles déjà construites, que pour une adaptation mineure de ladite règle ;
Considérant qu'il résulte des pièces du dossier que la parcelle sur laquelle M. PILLOY se proposait de construire un garage est insérée entre deux parcelles déjà construites et que la largeur de sa façade sur rue est seulement de quatre mètres ; que l'autorisation donnée par le maire de Lay-Saint-Christophe à M. PILLOY de construire un garage, alors que la largeur de la façade sur rue requise était de douze mètres, ne saurait être regardée comme une adapation mineure de la règle posée à l'article UB 5-1 du réglement du plan d'occupation des sols de cette commune ; que, par suite, c'est à bon droit que les premiers juges ont estimé, à la demande des époux CABOURDIN, que le permis de construire délivré le 21 décembre 1982 à M. PILLOY par le maire de Ly-Saint-Christophe l'avait été en violation des dispositions du plan d'occupation des sols de cette commune et, par suite, de celles de l'article L.123-1 7° du code de l'urbanisme » (CE.12 mars 1986, M. Pilloy, req. n°58.389).

Dès lors que de telles dispositions dérogatoires sont comprises et appliquées par le juge administratif comme des autorisations d’adaptation mineure, elles ne peuvent donc pas être contraires au principe posé par l’antépénultième alinéa de l’article L.123-1 du Code de l’urbanisme...

C’est dans cette mesure que la solution retenue par l’arrêt commenté nous paraît justifiée.


Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés

Le Tribunal administratif de Paris a annulé la délibération des 12 et 13 juin 2006 par lequel le Conseil de Paris a adopté son PLU, notamment, en tant que son règlement prévoit l’institution d’axes commerciaux et ce, en raison de « l’atteinte toute particulière au droit de propriété » de ce dispositif que ne peut justifier le retard pris dans l’adoption du décret d’application de l’article 58 de la loi du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises.

TA. Paris, 2 août 2007, Préfet de Région d’Ile-de-France, Préfet de Paris c/ Ville de Paris, req. n°07-00962

C’était l’une des principales innovations du plan local d’urbanisme parisien adopté par délibération des 12 et 13 juin 2006 : l’institution de près de 230 kilomètres d’axes commerciaux au sein desquels, en substance, le changement de destination des commerces de proximité en rez-de-chaussée est interdit. Il reste que ce dispositif devait être déféré à la censure du Tribunal administratif de Paris par le Préfet de la Région d’Ile-de-France.

Quoi que l’on puisse penser des motivations réelles de ce déféré (dont on relèvera, toutefois, qu’il va à l’encontre d’une préconisation formulée, en 2004, par le Ministère de l’équipement à travers une réponse ministérielle) et de l’opportunité du dispositif litigieux (laquelle est difficilement contestable pour qui, comme l’auteur de ces lignes, a longtemps résidé dans un quartier du 11e arrondissement marqué par la mono-activité dite du « textile chinois », laquelle est source d’une grande tranquillité mais devient nettement plus problématique lorsque l’on a oublié d’acheter son pain…), force est néanmoins de considérer que la légalité de ce dernier était effectivement sujette à caution.

Il est clair que la sauvegarde du commerce de proximité constitue l’un des objectifs assignés aux documents d’urbanisme locaux et, notamment, aux plans locaux d’urbanisme par les articles L.121-1 et L.123-1 du code de l’urbanisme. Il semble toutefois difficilement concevable que la réalisation de cet objectif puisse régulièrement passer par l’institution de tels axes commerciaux.

Rappelons, en effet, que suivant les dispositions des articles L.123-1 et R.123-9 du Code de l’urbanisme, l’article 1 d’un règlement de zone a vocation et ne peut donc régir que les « occupations ou utilisations des sols interdites ».

Or, l’institution de tels axes commerciaux interdit, tout d’abord, les changements de destination de ces locaux commerciaux quand bien même leur nouvelle destination serait-elle parfaitement conforme à l’affectation de la zone.

Ensuite, elle ne procède pas de considérations liées à la destination de la zone et des terrains qui y sont inclus mais de considérations liées à l’affectation actuelle des immeubles existants. A ce sujet l’administration avait, d’ailleurs, pu préciser qu’un règlement d’occupation des sols « ne saurait prévoir une interdiction ou des conditions d’usage d’une construction » :DGUHC, « Guide des POS », 1999, p.100).

Enfin, un tel dispositif induit que les rez-de-chaussée des constructions nouvelles peuvent avoir une autre destination que le commerce, ce qui n’est pas cohérent au regard de l’objectif poursuivi et, par voie de conséquence, quelque peu « discriminatoire » ; étant d’ailleurs relevé que dans la mesure où l’article R.123-9 du Code de l’urbanisme dispose que « les règles édictées [par le règlement du PLU] peuvent être différentes, dans une même zone, selon que les constructions sont destinées à l'habitation, à l'hébergement hôtelier, aux bureaux, au commerce, à l'artisanat, à l'industrie, à l'exploitation agricole ou forestière ou à la fonction d'entrepôt » et, en d’autres termes, se borne à introduire une possibilité de moduler la règle d’urbanisme en cause au regard de la destination de la construction, il n’est pas si certain qu’un tel règlement puisse moduler, même indirectement, ses prescriptions en considération du caractère nouveau ou existant de la construction en cause.

Par ailleurs, mais c’est un débat qui n’intéresse pas la légalité d’un tel dispositif, on pouvait s’interroger sur son efficacité et les modes de contrôle permettant d’en assurer le respect.

D’une part, l’institution d’axes commerciaux au sein desquels le changement de destination des locaux en rez-de-chaussée affectés en commerces de proximité est interdit ne s’oppose pas à la « désaffectation » des locaux commerciaux considérés dès lors qu’ils ne reçoivent pas une autre destination ; étant rappelé que, par principe, une construction conserve sa destination au regard du droit de l’urbanisme tant qu’une nouvelle ne lui a pas été conférée par une autorisation d’urbanisme.

D’autre part et surtout, on relèvera qu’à Paris, les commerces en rez-de-chaussée sont le plus souvent aménagées dans des locaux d’un immeuble à destination d’habitation, voire de bureaux ou de services. Et il est vrai que réaménager ces commerces, à titre d’exemple, en logements constitue, en l’état, un changement de destination assujetti à permis de construire.

On sait, en effet, qu’aux termes de l’actuel article L.421-1 du Code de l’urbanisme tout travaux, quelles qu’en soient la nature et l’importance, s’accompagnant d’un changement de destination requiert un permis de construire ; ces changements devant être appréciés à l’échelle du local considéré et non pas de la destination dominante de l’immeuble au sein duquel il est aménagé (CE. 19 mars 2001, Cne du Grau-du-Roi, req. n°194.861 ; Cass. crim., 16 mai 2006, pourvoi n°05-85.599).

Il reste que l’une des principales innovations du décret du 5 janvier 2007 pris pour application de l’ordonnance du 8 décembre 2005 portant réforme des autorisations d’urbanisme n’est pas tant de soumettre les changements de destination, par principe, à déclaration préalable et, par exception, à permis de construire – et ce, même lorsque ce changement procède du simple usage et, en d’autres termes, s’opère sans travaux – que de préciser que « les locaux accessoires d'un bâtiment sont réputés avoir la même destination que le local principal » (art. R.421-14 et R.421-17, nouveaux).

Or, s’il incombera à la jurisprudence administrative de définir les critères permettant de considérer un local comme accessoire d’un local principal, il ne paraît pas totalement déraisonnable de considérer qu’un commerce en rez-de-chaussée d’un immeuble dont les étages sont à destination de logements en est le local accessoire, d’autant que nouveaux articles R.421-14 et R.421-17 du code de l’urbanisme visent « les changements de destination d'un bâtiment existant entre les différentes destinations définies à l'article R. 123-9 », ce qui induit qu’il ne semble pas absolument nécessaire qu’il y est entre les locaux considérés un lien de complémentarité les rendant indissociables pour que l’un soit considéré comme accessoire à l’autre.

Si tel devait être le cas et à titre d’exemple, l’aménagement en logement d’un commerce en rez-de-chaussée d’un immeuble dont les étages seraient à destination d’habitation ne constitueraient donc pas un changement de destination ou, plus précisément, ne devrait pas s’analyser comme un changement de destination au sens des nouveaux articles R.421-14 et R.421-17 du code de l’urbanisme et n’impliqueraient donc, ni déclaration préalable, ni permis de construire…

Or, par ailleurs, les instruments offerts par le droit de l’urbanisme pour assurer efficacement et concrètement la sauvegarde du commerce de proximité sont rares , d’autant que l’on attend encore (sur cette question : Rép. min. n°19.260, JO Sénant, 27 octobre 2005, p.2797 ; Rép. min. n°21.674, JO Sénat, 23 mars 2006, p.869) le décret d’application de l’article 58 de la loi n°2005-882 du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises, aujourd’hui codifié à l’article L.214-1 du Code de l’urbanisme, lequel a institué un droit de préemption spécifique portant sur les cessions de fonds de commerce, de fonds artisanaux et de baux commerciaux.

Mais précisément, le Tribunal administratif de Paris a jugé que ce retard ne pouvait à lui seul justifier le dispositif litigieux « portant une atteinte toute particulière au droit de propriété » au regard de la décision du Conseil constitutionnel n° 2006-436 DC du 7 décembre 2000 ayant précédemment censuré le point 3°de l’article L.123-1 du Code de l’urbanisme issu de la Loi « SRU » du 13 décembre 2000.

D’ailleurs, selon nous, il n’est pas si certain qu’en l’absence de son décret d’application le dispositif institué par l’article L.214-1 précité soit nécessairement inapplicable.

En effet, le seul fait qu’un décret d’application prévu par un dispositif législatif ne soit pas intervenu n’implique pas ipso facto que ce dernier n’est pas d’applicabilité immédiate ; sauf, bien entendu, à ce qu’il ait expressément subordonné son entrée en vigueur à l’intervention de ce décret – ce qui n’est pas le cas de l’article L.214-3 du Code de l’urbanisme – puisqu’en pareil cas, le juge administratif recherche si les dispositions législatives en cause sont suffisamment précises pour être applicables (CE. 18 janvier 2006, FNAUT, req. n°263.468), nonobstant l’absence de décret d’application (CAA. Bordeaux, 16 mai 1991, CNRACL, req. n°89BX01144).

Mais il vrai que si le dispositif institué par l’article 58 de la loi n°2005-882 du 2 août 2005 n’est pas d’une telle généralité qu’il puisse en être assurément déduit qu’il est inapplicable en l’absence du décret d’application à intervenir, à l’inverse, il n’atteint pas non plus un degré de précision permettant de conclure avec certitude à son applicabilité immédiate…

Néanmoins, il ne nous semble pas déraisonnable de considérer que celui-ci est suffisamment précis pour être appliqué en l’état puisque l’article L.214-1 du Code de l’urbanisme précise les conditions d’institution du droit de préemption qu’il instaure (une délibération motivée délimitant son périmètre d’application territorial), son champ d’application matériel (toute cession de fonds artisanaux, de fonds de commerce ou de baux commerciaux), sont fait générateur (chaque cession devant préalablement faire l’objet une déclaration du cédant devant préciser le prix et les conditions de la cession, à l’instar de la « traditionnelle » déclaration d’intention d’aliéner dont on voit mal pourquoi le contenu le la déclaration prévue par l’article précité s’en éloignerait), ses modalités d’exercice (par renvoi exprès aux dispositions des articles L.213-4 à L.213-7 du Code de l’urbanisme et implicite à certaines des dispositions de son article L.231-2).

Précisément, l’élément déterminant nous semble être ce renvoi aux modalités d’application des droits de préemption existants, telles qu’elles sont définies par les dispositions législatives précitées du Code de l’urbanisme, lequel implique également un renvoi implicite mais nécessaire à ses articles R.213-4 et suivants.

Force est, d’ailleurs, d’admettre que l’objectif poursuivi par le législateur aurait pu être réalisé par l’intégration des cessions de fonds artisanaux, de fonds de commerce ou de baux commerciaux au droit de préemption urbain renforcé, sous réserve de quelques aménagements particuliers. Et en toute hypothèse, les seules réelles spécificités du droit de préemption institué par l’article 58 de la loi n°2005-882 du 2 août 2005, comparé au droit de préemption urbain, procèdent, d’une part, de la circonstance qu’il peut être instauré dans les communes n’étant pas couverte par un document d’urbanisme local, ce qui ressort implicitement mais néanmoins clairement de l’article L.214-1.al.-1 du Code de l’urbanisme et d’autre part, de l’article L.214-2 du Code de l’urbanisme dont les dispositions sont particulièrement claires et, surtout, précises.

A notre sens, la seule réelle difficulté procède de la circonstance que l’article L.214-1 du Code de l’urbanisme ne régit pas les conditions d’opposabilité de la délibération pouvant instituer le droit de préemption qu’il prévoit. Il reste que cette « carence » n’est pas source de vide juridique puisqu’en l’état et à défaut donc de disposition spéciale applicable, force est de considérer que l’opposabilité de cette délibération est assujettie au respect des dispositions du Code général des collectivités territoriales relatives à la publication des délibérations du Conseil municipal, auxquelles peuvent être joutées les formalités de publication prévues par les articles R.211-2 et R.211-4 du Code de l’urbanisme s’agissant du droit de préemption urbain de « droit commun » et « renforcé ».

Tant par son dispositif intrinsèque que par les renvois aux dispositions applicables, notamment, au droit de préemption urbain – auquel s’ajoutent les principaux généraux issus de l’article L.210-1 du Code de l’urbanisme lequel vise « les droits de préemptions institués par le présent titre » dont font partie les articles L.214-1 et suivants – les articles L.214-1 et suivants du Code de l’urbanisme nous semblent donc d’applicabilité immédiate. Et pour conclure, on relèvera que le Tribunal administratif de Lyon a récemment jugé que le droit de préemption urbain de « droit commun » pouvait être mise en œuvre dans le but d’assurer le maintien de commerces de proximité (TA. Lyon, 24 mai 2006, M. & Mme D., req. n °05-07985) : c’est donc bien qu’il existe une réelle connexité entre ces deux droits de préemption.


Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet Frêche & Associés

Dès lors qu’un sentier n’est emprunté que par des piétons et n’est pas affectée à la circulation générale, il ne peut constituer une voie au sens de l’article 6 du règlement local d’urbanisme. En revanche, au sens de ce dernier, une impasse privée constitue une voie ouverte à la circulation automobile dès lors qu’elle est empruntée par des véhicules quand bien même ne constituerait-elle pas une voie ouverte à la circulation générale.

CAA. Paris 10 mai 2007, M. Y., req. n°04PA02209 / CAA. Bordeaux, 29 mai 2007, Cne de Soorts-Hossegor, req. n°05NX00180

Les deux arrêts aujourd’hui commentés, outre leur intérêt pratique, illustrent parfaitement l’importance des termes utilisés par les prescriptions du règlement local d’urbanisme et, notamment, par son article 6 qui aux termes de l’article R.123-9 du Code de l’urbanisme a vocation à réglementer « l'implantation des constructions par rapport aux voies et emprises publiques », sans plus de précision sur le statut des voies auxquelles il est susceptible de s’appliquer.

Dans la première affaire, les requérants avaient obtenu un permis de construire autorisant l’édification de deux annexes – en l’occurrence, un abri de jardin et un atelier – de leur résidence principale lequel devait être contesté par un voisin et, conséquemment, annulé par le Tribunal administratif de Paris au motif que les constructions projetées méconnaissaient les règles d’implantation prescrite par l’article UD.6 du POS communal disposant que « 6.1 Voies publiques ou privées ouvertes à la circulation automobile : / Les constructions en superstructure doivent être implantées à 4 mètres minimum de l'alignement actuel ou futur des voies publiques ou de l'emprise des voies privées... / 6.2 Voies de desserte uniquement piétonne : / Les limites de l'emprise de ces voies sont assimilées à des limites séparatives et les règles de l'article UD 7 s'appliquent. / 6.3 En cas de voies d'accès réservées exclusivement aux véhicules de sécurité, les normes applicables sont fixées par les services de sécurité ».

Les constructions litigieuses étant en l’espèce projetées en limite de l’allée privée bordant leur terrain, toute la question était ainsi de savoir si cette dernière constituait une voie ouverte à la circulation automobile au sens de l’article UD.6.1 du POS communal ou une voie piétonne au sens de son article UD.6.2 ; étant rappelé que dès lors qu’un article 6 vise expressément les voies privées, ses prescriptions sont applicables à ces dernières, puisque ce n’est qu’à défaut d’une telle précision qu’elles ne sont réputées opposables qu’aux seules voies publiques (CE. 16 mars 2001, M. & Mme Chomel, req. n°214.489, spéc. Ccl Ch. Maugüé, BJDU, 2001, p.89), l’implantation des constructions par rapport aux voies privées étant alors régie par l’article 7 relatif à leur distances par rapport aux limites séparatives

C’est la première possibilité qu’a retenu la Cour administrative d’appel de Paris en jugeant que :

« Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que l'allée des Fontenettes a été créée initialement pour assurer la desserte d'un groupe de quatre maisons implantées sur les parcelles 252 à 255 et qu'en 1994, à la suite d'une division de terrain donnant naissance aux parcelles 300 et 301, il a été constitué une double servitude de passage, sur l'allée au profit de la propriété X, sur une bande d'un mètre de largeur dans la partie terminale de l'allée au profit des copropriétaires de l'allée et pour la création de places de stationnement ; que, dès lors, l'allée est une voie privée, et non une simple servitude de passage ; que cette voie est empruntée par les véhicules des occupants des cinq immeubles qu'elle dessert et, le cas échéant, par les véhicules des services publics ; qu'il ressort également des pièces du dossier que les entreprises qui ont réalisé les travaux de construction nécessités par le permis de construire litigieux y ont fait passer leurs véhicules ; que, dans ces conditions et bien qu'il s'agisse d'une impasse et qu'elle ne soit pas ouverte à la circulation générale, l'allée des Fontenettes doit être regardée comme une voie privée ouverte à la circulation automobile, au sens des dispositions réglementaires précitées, qui sont ainsi applicables au projet de M. et Mme Y ; que, la construction envisagée étant située en limite séparative de l'allée, c'est à juste titre que le Tribunal administratif de Paris a estimé que le permis de construire litigieux avait été délivré en méconnaissance de l'article UD 6.1 précité ».

En premier lieu, la Cour a donc considéré que dès lors que l’allée en cause était grevée d’une servitude de passage, celle-ci devait être considérée comme une voie (sur l’appréciation de la largeur d’une voie privée au regard de l’article 3 d’un règlement local d’urbanisme en considération de l’assiette de la servitude de passage la grevant : CAA. Marseille, 12 avril 2007, Cne de Rouret, req. n°05MA00292).

En second lieu, elle a estimé que dès lors que cette voie était effectivement empruntée par des véhicules, elle constituait d’une voie au sens de l’article UD.6.1 du POS communal alors même qu’il s’agissait d’une voie privée n’étant pas ouverte à la circulation publique puisque ce dernier visait, plus généralement, les voies ouvertes à la circulation automobile.

Précisément, il faut se demander quelle aurait été la solution retenue par la Cour administrative d’appel de Paris si l’article UD.6.1 avait visé de façon plus restrictive les voies ouvertes à la circulation générale ou à la circulation publique.

Mais l’on peut supposer qu’elle aurait considéré que l’article UD.6 aurait alors été inopposable au permis de construire contesté puisque la voie en cause pour être empruntée par des véhicules n’en était pas pourtant ouverte à la circulation générale ou publique et, par ailleurs, ne constituait pas de ce fait une voie piétonne visée par son paragraphe 2, ni une « voie pompiers » visée par son paragraphe 3 puisque pour être empruntée, notamment, par des véhicules des services publics elle n’en était pas pour exclusivement dédiée à l’accessibilité des engins de secours.

Dans la second affaire, c’est l’implantation d’un local ostréicole et des bassins de traitement par rapport aux voies et, notamment, par rapport à un sentier bordant le terrain objet du permis de construire en litige qui était contestée ; ce dernier ayant été annulé en première instance au motif que les constructions projetées n’étaient pas implantées à la distance prescrite par l’article ND.6 du POS communal par rapport à ce sentier ».

Il reste que, d’une part, l’article précité disposait que « les constructions seront implantées avec un recul minimum de 6 mètres de l'alignement des voies existantes ou à créer » et que, d’autre part, le sentier considéré n’était utilisé que par des piétons. Telle étant la raison pour laquelle la Cour administrative d’appel de Bordeaux devait pour sa part juger que :

« Considérant qu'aux termes de l'article VI ND 6 du plan local d'urbanisme : « Les constructions seront implantées avec un recul minimum de 6 mètres de l'alignement des voies existantes ou à créer » ;
Considérant que le sentier autour du lac d'Hossegor n'est emprunté que par les piétons et n'est pas affecté à la circulation générale ; qu'ainsi, il ne constitue pas une voie au sens de l'article VI ND 6 du plan local d'urbanisme de Soorts-Hossegor ; que, par suite, la COMMUNE DE SOORTS-HOSSEGOR est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué du 2 décembre 2004, le tribunal administratif de Pau a annulé l'arrêté du 3 mars 2003 par lequel le maire de Soorts-Hossegor a accordé à M. A et à M. B un permis de construire au motif que les deux bassins dont la construction est autorisée par le permis de construire litigieux se situent à moins de six mètres de ce sentier ».

Au surplus, on relèvera que dès lors qu’un sentier constitue, au sens du Code de la voirie routière du moins, une voie privée et que l’article ND.6 ne précisait pas expressément s’appliquer à ces voies, le sentier en cause en l’espèce ne pouvait donc pas emporter application des prescriptions de ce dernier. Mais il en résulte également que sauf à qu’il le préciser expressément, les prescriptions de l’article 6 d’un règlement local d’urbanisme n’ont pas vocation à s’appliquer aux voies piétonnes, lesquelles ne constituent donc pas des voies ouvertes à la circulation générale.



Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés