Bien que quelque peu délabrée et inoccupée depuis plusieurs année, une construction ne peut être regardée comme ayant perdu sa destination initiale – en l’occurrence, l’habitation – dès lors qu’elle en conserve les caractéristiques physiques. Partant, le permis de construire tendant à la réalisation de travaux d’aménagement de celle-ci ne peut être considéré comme emportant un changement de destination.

CAA. Paris, 2 avril 2009, Cne de Maincy, req. n°06PA00937


Dans cette affaire, le pétitionnaire avait sollicité un permis de construire aux fins de procéder à des travaux de remis en état et d’aménagement d’une construction existante. Mais le Maire de la commune concernée devait toutefois opposer un refus à cette demande motivé par le fait que les travaux emportaient un changement de destination contraire aux prescriptions de l’article N.1 du règlement local d’urbanisme disposant que dans la zone au sein de laquelle était sis le terrain objet de la demande « ne sont admises que les occupations et utilisations du sol suivantes : l'aménagement, l'extension mesurée et la reconstruction après sinistre des bâtiments existants, ainsi que leurs annexes, sans changement d'affectation ».

En premier instance, le Tribunal administratif de Melun annula cette décision au motif que la construction en cause avait perdu toute destination depuis plusieurs années, si bien que les travaux projetés devaient être regardés comme ayant pour objet de lui en conférer une et non pas d’en changer. Mais tout en censurant la décision de refus de permis de construire, le Cour administrative d’appel de Paris devait toutefois annuler ce jugement et ce, aux motifs suivants :

« Considérant que pour annuler le refus de permis de construire opposé à la demande de la société Innov-Immo, le tribunal a estimé que la construction en cause avait perdu toute destination depuis de nombreuses années et que par suite des travaux ayant pour objet de lui en conférer une n'impliquaient pas de changement de destination ; que, toutefois, la seule circonstance qu'une construction, sans être pour autant devenue une ruine, est restée inoccupée ou inexploitée pendant une longue période ne peut suffire à l'avoir privée de la destination qui ressort de ses caractéristiques propres ; que, dès lors, le tribunal ne pouvait retenir ce motif pour annuler l'arrêté du maire de Maincy ;
Mais considérant qu'aucune pièce du dossier n'indique de quelle exploitation agricole ou forestière aurait dépendu la construction litigieuse, désignée comme un « ancien pavillon de chasse » ou une « remise » par la commune, et comme une « petite annexe » dans l'acte d'achat du terrain par la société Innov Immo ; qu'elle comporte d'une part un bâtiment ancien, d'une surface d'environ 40m², avec des murs en pierres meulières, un toit à deux pentes dont le faîte est à 7,35m du sol, une porte entourée de deux fenêtres et surmontée d'un oculus, ainsi que, sur l'arrière, les traces d'une ancienne fenêtre bouchée, et d'autre part une annexe adjacente en parpaings, d'une surface d'environ 70m², couverte d'un toit en tôle à une pente dont le sommet est à environ 2m50, ayant servi de boxes pour chevaux ; qu'alors même qu'elle n'était alimentée en eau que par un puits extérieur et ne comportait aucun sanitaire intérieur, elle doit être regardée par ses caractéristiques propres comme ayant été principalement destinée à l'habitation ; que dès lors, le permis de construire sollicité par la société Innov-Immo pour son aménagement n'avait pas pour objet un changement de destination au sens du code de l'urbanisme ; que, par suite, c'est à tort que le maire de la commune de Maincy a opposé un refus à la demande de permis de construire sur le fondement de l'article ND1 précité du plan d'occupation des sols ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la COMMUNE DE MAINCY n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Melun a annulé l'arrêté du 28 septembre 2004 ; que, par voie de conséquence, ses conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées ; qu'il y a lieu, en revanche, en application de cet article, de mettre à la charge de la COMMUNE DE MAINCY une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la société Innov-Immo et non compris dans les dépens ».

Cet arrêt appelle trois observations.

Tout d’abord, il faut souligner que le règlement de POS en cause se bornait à viser les « bâtiments existants » sans autre précision.

Or, les documents d’urbanisme locaux peuvent définir les constructions existantes par référence à leur affectation à la date à laquelle l’administration statue sur les demandes d’autorisation de travaux s’y rapportant. Tel peut être le cas lorsque le document d’urbanisme local vise non pas les constructions existantes à destination habitation mais les constructions à destination d’habitation existante (CE. 17 avril 1992, Flaig, req. n°94.390) ou encore celle ayant conservé leur caractère d’habilité (CAA. Douai 24 novembre 2008, Préfet de la Région Nord Pas de Clais, req. n°08DA01769). En pareil cas, l’ouvrage initialement autorisé et construit comme destiné à l’habitation mais n’étant plus habitable ne peut être regardé comme une construction existante au sens de la règle d’urbanisme locale en cause : la solution dégagée par cette affaire par la Cour administrative d’appel de Paris ne saurait donc valoir de façon systématique.

Mais sur ce point, il convient de relever que tant le Tribunal administratif de Melun que la Cour administrative d’appel de Paris ont fondé leur solution sur la notion de changement de destination alors que le règlement d’urbanisme en cause saisissait les changements d’affectation ; mais il est vrai que la notion d’affectation à proprement parler ne compte pas parmi celle connue du droit de l’urbanisme ou, du moins, du droit des documents d’urbanisme locaux. En toute hypothèse, il semble donc falloir assimiler affectation et destination.

Ensuite, il faut rappeler que pourvoir bénéficier du régime des travaux sur existant, une construction doit exister au regard du droit de l’urbanisme, ce qui implique qu’elle ait une existence légale et une existante physique.

Or, pour juger que les travaux projetés par le pétitionnaire pouvaient bénéficier des « dérogations » prévues par l’article N.1 du règlement de POS en cause dès lors que ces derniers n’emportaient pas un changement destination, le Tribunal administratif de Melun a donc jugé qu’une construction existante au regard du droit de l’urbanisme pouvait être dépourvue de destination ou, a contrario, qu’une construction dépourvue de destination pouvait néanmoins constituer une construction existante au regard du droit de l’urbanisme.

Mais au regard des critères en vertu desquels elle s’est prononcée, l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Paris implique le contraire puisque de deux choses l’une :

• soit, la construction en cause conserve une existence physique au sens et au regard du droit de l’urbanisme et elle a alors nécessairement une destination ;
• soit, elle n’a plus de destination mais cet état ne peut résulter que de la circonstance qu’elle a perdu les caractéristiques matérielles permettant de la regarder comme une construction existante au regard du droit de l’urbanisme.

D’ailleurs, certaines jurisprudence induisent que construction et destination sont deux notions indissociables puisqu’en ce sens il a pu être jugé que la suspension d’un permis de construire s’opposait à la poursuite des travaux d’aménagement intérieur conférant à la construction sa destination (CA. Bordeaux, 21 février 2008, Société HATEXIM, n° 07/004980) ou encore qu’en cas de méconnaissance des règles d’urbanisme applicables, l’administration était tenu d’opposer une refus pour l’ensemble des travaux projetés, y compris pour ces travaux d’aménagement intérieur (CAA. Bordeaux, 30 juillet 2001, Cne de Saint-Philippe, req. n°98BX01492) et ce, quand bien même ces travaux ne relèvent pas isolément du champ d’application du permis de construire.

Enfin, l’arrêt commenté génère une interrogation relative au dispositif entrée en vigueur le 1er octobre 2007.

Sous l’empire de l’ancien article L421-1 du Code de l’urbanisme, tous les travaux emportant un changement de destination relevaient du permis de construire, quelle que soit la nature et l’importance des travaux projetés, y compris s’il s’agissait de simples travaux d’aménagement intérieur n’ayant aucun impact sur le volume, le nombre de niveaux et l’aspect extérieur de la construction existante considérée (Cass. crim., 11 février 1992, Cne de cassis, pourvoi n°90.80702).

Il reste qu’il était nécessaire que des travaux soient effectués puisque le droit des autorisations d’urbanisme ne saisissait pas le cas des changements de destination résultant d’un simple usage et, en d’autres termes, n’ayant été précédé, ne s’accompagnant ou n’étant suivis d’aucun travaux.

Mais précisément, le nouvel article R.421-17 du Code de l’urbanisme soumet sans autre précision à déclaration « les changements de destination ». Force est donc d’en déduire qu’un changement de destination est à tout le moins soumis à déclaration, même lorsqu’il n’est pas liée à des travaux.

Or, il ressort de l’arrêt commenté que la destination d’une construction résulte de ses caractéristiques propres lesquels – au regard des éléments de faits mis en exergue par la Cour et de l’annulation du jugement de première instance – semblent devoir exclusivement tenir à ses caractéristiques physiques.

Si l’on s’en tient à cette analyse, force est donc d’admettre que, d’une part, un changement de destination implique de changer les caractéristiques physiques de la construction en cause mais que, d’autre part, et dès lors que cette modification des caractéristiques physiques implique nécessairement la réalisation de travaux, il ne peut y avoir changement de destination sans travaux.

Contrairement à ce que nous avions estimé, l’administration n’avait peut-être pas tout à fait tort sur cette question…



Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés