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Fiscalité de l'urbanisme

  • L’élargissement d’une voie motivant une cession de terrain prescrite au titre de L.332-6-1 2° du Code de l’urbanisme ne peut plus être pris en compte pour apprécier les conditions de desserte du terrain

    Même prescrite avant la décision du Conseil constitutionnel du 22 septembre 2010, une cession de terrain en vue de l’élargissement de la voie desservant le terrain à construire ne peut pas être prise en compte pour apprécier la légalité d’un permis de construire dès lors qu’en raison de l’inconstitutionnalité d’une telle prescription, cet élargissement ne saurait être mise en œuvre.

    CAA. Marseille, 21 octobre 2010, Madame Tardieux., req. n°08MA03841 (voir également ici)


    Dans cette affaire, un permis de construire avait été délivré, le 13 juillet 2004, en vue de l’édification de deux bâtiments destinés à l’hébergement provisoire de personnes en difficultés ainsi qu’à un usage de bureaux. Celui-ci devait cependant faire l’objet d’un recours en annulation motivé, notamment, par la prétendue insuffisance de la desserte du terrain à construire au regard de l’ancien article R.111-4 du Code de l’urbanisme et de l’article 3 du règlement local d’urbanisme applicable ; la requérante faisant grief à la voie existante desservant le terrain de ne pas être adaptée à cet effet compte tenu principalement de sa largeur.

    Il reste qu’en application de l’article L.332-6-1 2° du Code de l’urbanisme en vigueur au moment de sa délivrance, le permis de construire en litige avait prescrit au pétitionnaire la cession d’une partie du terrain d’assiette des bâtiments projetés aux fins précisément d’élargir cette voie. Mais si les parties défenderesses devaient se prévaloir de ce projet d’élargissement, la requérante devait pour sa part soutenir qu’il ne pouvait être pris en compte dès lors qu’il n’était pas assez précis et avancé à la date de délivrance de l’autorisation contestée.

    On sait, en effet, que la légalité d’un permis de construire s’apprécie à sa date de délivrance en considération du projet présenté par le pétitionnaire, tel qu’il apparaît à l’examen du dossier déposé à cet effet. Par voie de conséquence et par principe, seuls les aménagements dont la réalisation est autorisée par le permis de construire et ceux existants à la date de délivrance de ce dernier peuvent être pris en compte pour apprécier sa légalité.

    Il ressort toutefois de la jurisprudence rendue en la matière que des équipements futurs ne relevant pas de la demande peuvent être pris en compte pour autant qu’à la date de délivrance du permis de construire, il soit possible de considérer que la réalisation de cet équipement est quasi-certaine (pour un exemple CE. 28 juillet 2000, Cne de Decines-Charpieu, req. n°199.325). En substance, il est ainsi nécessaire que :

    - tout d’abord, la réalisation de l’équipement considéré soit planifiée, c’est-à-dire ait donné lieu à une décision de l’autorité compétente (pour exemple : CE. 7 mai 1986, Kindermann, req. n°59.847) ;
    - ensuite, les modalités et les délais de réalisation de cet équipement soient arrêtés (pour exemple : CE. 28 juillet 2000, Cne de Decines-Charpieu, req. n°199.325) ;
    - enfin, cet équipement ait vocation à être achevé à brève échéance (CAA. Bordeaux, 12 février 2007, M. Jacques Y, req. n°04BX00214 ; CAA. Marseille, 13 janvier 2005, Michèle X…, req. n°01MA00466).

    Si certaines décisions jurisprudentielles ont pu faire preuve d’une plus grande souplesse (pour exemple : CAA. Nancy, 28 janvier 2008, Cne de Beuvilliers, req. n°06NC01550), il reste que pour sa part la Cour administrative d’appel de Marseille avait déjà eu l’occasion de juger qu’une cession de terrain prescrite en vue de l’élargissement d’une voie ne pouvait être prise en compte pour apprécier la desserte du terrain lorsque ce projet d’élargissement n’était pas établi à la date de délivrance du permis de construire la prescrivant (CAA. Marseille, 4 mai 2006, EURL C2C, req. n°02MA021327). Et pour cause puisque la légalité d’une telle prescription impose que le projet l’a motivant soit défini à sa date d’édiction (CE. 20 juin 2006, M. et Mme Lamy, req. n°281.253).

    En revanche, lorsque tel est bien le cas, cet élargissement semble alors pouvoir être pris en compte ; c’est du moins ce qu’avait pu juger la même Cour (CAA. Marseille, 11 juin 2008, Maguy X., req. n°05MA02129) et ce, alors même qu’une telle prescription ne garantie pas à elle seule la réalisation des travaux de voirie la motivant dans la mesure où non seulement l’administration bénéficiaire n’a aucun délai pour les réaliser (Cass. civ. 20 janvier 2002, Epx Bourbigot, pourvoi n°010571) mais qu’en outre, celle-ci n’a même aucune réelle obligation de les exécuter puisqu’aucune disposition du Code de l’urbanisme ne lui impose de rétrocéder le terrain lorsqu’ils n’ont pas été réalisés (CE. 11 janvier 1995, Epx Thot, req. n°119.144).

    Mais dans cette affaire, la Cour n’a donc pas examiné le moyen présenté sur point par la requérante mais s’est prononcée en conséquence de la décision n° 2010-33 QPC du 22 septembre 2010 par laquelle le Conseil constitutionnel a déclaré contraire à la Constitution l’article L.332-6-1 2° du Code de l’urbanisme, tout en précisant que « la présente déclaration d'inconstitutionnalité prend effet à compter de la publication de la présente décision ; (elle) peut être invoquée dans les instances en cours à cette date et dont l'issue dépend de l'application des dispositions déclarées inconstitutionnelle » :

    « Considérant que le permis tenais compte de l’élargissement de l’avenue Lorenzi grâce à la cession gratuite de 10 % du terrain par les requérants, en application de l’article L 332-6-1 2° du code de l’urbanisme aux termes duquel : « e) Les cessions gratuites de terrains destinés à être affectés à certains usages publics qui, dans la limite de 10 % de la superficie du terrain auquel s’applique la demande, peuvent être exigées des bénéficiaires d’autorisations portant sur la création de nouveaux bâtiments ou de nouvelles surfaces construites » ; que, toutefois, ces dispositions ont été abrogées par le Conseil Constitutionnel, dans sa décision n°2010-33 QPC du 22 septembre 2010, applicable aux litiges en cours »

    En premier lieu, l’arrêt commenté confirme donc qu’une instance relative à la légalité d’un permis de construire au regard des normes d’urbanisme ayant trait à la desserte du terrain à construire constitue une instance « dont l'issue dépend de l'application des dispositions déclarées inconstitutionnelle ».

    Le cas échéant, l’inconstitutionnalité d’une cession gratuite prescrite avant le 23 septembre 2010 – date de publication de la décision du Conseil constitutionnel du 22 septembre précédent – peut donc être invoquée dans le cadre d’un recours en annulation à l’encontre d’un permis de construire précédemment introduit : la portée de cette décision n’est donc cantonnée au contentieux de la légalité des participations prescrites au titre de l’article L.332-6-1du Code de l’urbanisme ou au contentieux de la restitution des participations indument imposées ou obtenues (art. L.332-30 ; C.urb).

    Toutefois, la Cour administrative d’appel de Marseille n’a donc pas considéré que l’inconstitutionnalité de la participation prescrite par l’arrêté de permis de construire contesté affectait d’illégalité ce dernier.

    Il est vrai qu’en principe, une telle participation est divisible du permis de construire qui l’édicte : son illégalité n’emporte donc l’annulation de cette autorisation qu’en tant qu’elle l’a prescrite (CE, 8 févr. 1985, Raballand, n°40184). Par exception, l’illégalité d’une telle prescription peut toutefois emporter l’annulation totale du permis de construire l’ayant édictée lorsqu’elle tend à la réalisation ou à l’élargissement d’une voie nécessaire à la conformité du projet autorisé au regard des normes d’urbanisme lui étant opposables.

    Il reste que le seul fait que les travaux d’aménagement routiers motivant une cession gratuite aient vocation à participer à la desserte du terrain à construire ne suffit pas à considérer que la prescription imposant cette cession est indivisible du projet. A titre d’exemple, ce n’est qu’après avoir constaté que, d’une part, la cession gratuite prescrite n’était pas juridiquement réalisable puisque portant sur une bande de terre dont le pétitionnaire n’était pas propriétaire et que, d’autre part, la voie existante desservant le terrain n’était pas adaptée à la construction autorisée que le Conseil d’Etat a annulé le permis de construire s’y rapportant au titre de l’article R.111-4 du Code de l’urbanisme alors applicable (CE. 12 octobre 1988, Ministre de l’Equipement, req. n°79.175).

    Bien qu’ayant relevé que « le permis tenait compte de l'élargissement » de la voie motivant la cession gratuite, c’est cette démarche qu’a adopté la Cour en l’espèce.

    « Considérant qu’il en résulte que le terrain d’assiette est desservi par l’avenue Lorenzi, en sen unique, d’une largeur, qui ne pourra plus être modifiée, de 5 à 6 mètres ; que, toutefois, cette largeur, qui, certes, participera à un accroissement limité des difficultés de circulation, permet une desserte suffisante du projet ; que, si M. et Mme TARDIEUX font valoir que l’accès au parking des bâtiments par un ascenseur à partir de la rue nécessitera un temps d’attente des véhicules sur cette voie et présentera ainsi un risque pour les usagers de la voie publique et pour les habitants de l’immeuble, ces conditions d’accès peuvent avoir ponctuellement des incidences sur les conditions générales des circulation mais ne créent pas de risques particuliers liés à la desserte du projet au sens de l’article R. 111-4 du code de l’urbanisme et de l’article UB 3-1 du règlement du plan d’occupation des sols ; qu’enfin il n’est pas établi que le projet, qui prévoit des places de stationnement en sous-sol pour les résidents, engendrera des difficultés de stationnement accrues dans le quartier : que, par suite, le maire a pu, sans commettre d’erreur d’appréciation sur la desserte envisagée du projet, délivrer le permis de construire attaqué »

    C’est ainsi qu’après avoir constaté qu’en l’état la voie desservant le terrain à construire était adaptée à la desserte du terrain à construire et à l’opération projetée, la Cour a rejeté le moyen tiré de la méconnaissance de l’ancien article R.111-4 et de l’article 3 du règlement local d’urbanisme applicable.

    Mais surtout, la Cour a donc rejeté l’ensemble du recours et, partant, valider le permis de construire dans l’ensemble de ses dispositions, y compris pour celle prescrivant la cession gratuite d’une partie du terrain à construire ; la requérante ne semblant avoir formulée aucune conclusion spécifique à son encontre.

    Néanmoins, la Cour a souligné qu’en conséquence de l’inconstitutionnalité de cette prescription, la largeur de la voie dont l’élargissement avait motivé cette prescription « ne pourra plus être modifiée ».

    Comme on le sait, la principale difficulté générée par la décision du Conseil constitutionnel du 22 septembre 2010 a trait au cas des permis de construire délivrés avant la publication de cette décision lorsque la cession ainsi prescrite n’a pas été encore réalisée.

    En effet, en application de l’article 62 de la Constitution, la décision du 22 septembre 2010 a seulement abrogé l’article L.332-6-1 du Code de l’urbanisme ; la suppression de l’ordonnancement juridique de cet article n’intervenant donc que pour l’avenir.

    Or, la légalité d’un permis de construire s’apprécie à sa date de délivrance et, en outre, la « cession gratuite » compte parmi les prescriptions dont le permis de construire constitue le seul fait générateur : même réalisée après le 23 septembre 2010, une cession intervenant en conséquence d’un permis l’ayant prescrite avant cette date ne serait donc que l’exécution conforme d’une prescription conforme à la Constitution à sa date d’édiction.

    D’ailleurs, même si cette abrogation constitue une modification des circonstances de droit susceptible de priver de base légale les prescriptions édictées avant le 23 septembre 2010, on voit mal comment ces prescriptions et/ou les cessions en résultant pourraient être contestées ou remises en cause ; du moins à s’en tenir à la « lettre » de la décision du 22 septembre 2010.

    En effet, quel que soit l’acte attaqué, toute action en ce sens impliquerait nécessairement d’invoquer l’abrogation et donc, indissociablement, l’inconstitutionnalité de l’article L.332-6-1 alors qu’il résulte de la décision du 22 septembre 2010 que cette inconstitutionnalité ne peut être invoquée que « dans les instances en cours » au 23 septembre 2010.

    Il reste que le commentaire de cette décision paru aux Cahiers du Conseil constitutionnel indique que : « afin de donner un effet utile à la procédure, précisé que la déclaration d’inconstitutionnalité peut être invoquée dans les instances qui sont en cours à cette date et dont l’issue dépend de l’application de la disposition déclarée inconstitutionnelle. Il n’a donc pas remis en cause, dans un souci de sécurité juridique, les situations définitivement acquises à la date de l’abrogation ».

    Or, même lorsqu’elle n’est plus contestable au regard du délai de recours à son encontre, force est de considérer que le seul fait de prescrire une cession gratuite de terrain ne créé pas une situation définitivement acquise dès lors qu’une telle prescription n’emporte pas en elle-même le transfert de propriété dudit terrain (CAA Lyon, 28 juil. 1999, Sté Immob. du Verdect, req. n°95LY00277). Ce transfert requiert en effet la passation d’un acte authentique dont la signature doit être autorisée par une délibération du Conseil municipal, laquelle peut faire l’objet d’un recours en annulation fondé sur l’illégalité de la prescription initiale, quand bien même celle en cause serait définitive (TA. Montpellier, 19 mars 2009, req. n°06-05866).

    Bien que la « lettre » de la décision du 22 septembre 2010 n’aille pas nécessairement en ce sens, l’inconstitutionnalité de l’article L.332-6-1 du Code de l’urbanisme semble néanmoins s’opposer à la réalisation des cessions prescrites avant le 23 septembre.

    En tout état cause, tel est le sens de la solution dégagée par cet arrêt de la Cour administrative d’appel de Marseille : même prescrite par un permis de construire antérieur dont la légalité n’est pas contestée sur ce point, une cession gratuite de terrain ainsi que le projet l’a motivant ne peuvent plus être réalisés.

    Patrick E. DURAND
    Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
    Cabinet FRÊCHE & Associés
     

  • Sur l’action en répétition des participations d’urbanisme indues prévue par l’article L.332-30 du Code de l’urbanisme

    Voici deux décisions nous semblant faire deux applications différentes de l’article L.332-30 du Code de l’urbanisme s’agissant de l’acceptation de la participation en cause par le constructeur.

    CAA. Versailles, 18 octobre 2007, SCI L’Orée de Noisy, req. n°05VE02210 / CE. 10 octobre 2007, Cne de Biot, req. n°268.205 (mentionné aux Tables du Recueil)


    Dans la première affaire, la société requérante avait obtenu une autorisation de lotir dont il lui été ultérieurement apparu qu’elle ne pouvait la mettre en œuvre dans la mesure où l’une des parties du terrain à lotir ne lui appartenait en fait pas – puisque relevant de la propriété de la commune et, plus précisément, de son domaine public – si bien qu’elle ne pouvait légalement réaliser la voie assurant la desserte de ces lots.

    Cette société et la commune convinrent alors, d’une part, de la délivrance d’une autorisation de lotir modificative et, d’autre part, de ce que la société réaliserait une voie sur le domaine public communal dont elle assumerait la charge tout en versant à la commune une redevance pour occupation du domaine public.

    Mais ultérieurement, après la réalisation de la voie, la société décida d’engager une action en réparation à l’encontre de la commune aux fins d’obtenir le remboursement des frais exposés pour la réalisation de cette voie ainsi que du montant de la redevance versée pour occupation du domaine public.

    Cependant, sa demande devait être rejetée par le Tribunal administratif de Versailles puis par la Cour administrative d’appel de Versailles et ce, au motif suivant :

    « Considérant qu'il résulte de l'instruction que, ainsi qu'elle le relève d'ailleurs elle-même en ce qui concerne l'autorisation de lotir, la somme dont la société requérante demande répétition n'a jamais été mise à sa charge par une quelconque décision de la commune de Noisy-le-Roi, l'autorisation d'occupation du domaine public se bornant à permettre la réalisation de la voie d'accès au lotissement, sans nullement l'imposer ; que si la SCI « L'ORÉE DE NOISY » allègue qu'elle n'avait pas le choix de ne pas réaliser cette voie, cette contrainte résulte de son propre fait dès lors qu'elle n'a pas vérifié être propriétaire de l'ensemble des parcelles du projet lorsqu'elle a déposé sa demande de lotissement ; qu'ainsi la réalisation de cette voie ne peut être regardée comme ayant été obtenue ou imposée au sens des dispositions de l'article L. 332-30 du code de l'urbanisme ;
    Considérant que dès lors que, ainsi qu'il vient d'être dit, la réalisation de la voirie n'a aucunement été imposée à la société, les premiers juges ont pu sans commettre d'erreur de droit lui opposer le fait qu'elle ait accepté, lors de la réunion de travail de septembre 1998, de réaliser la voie à ses frais ; que pour le même motif, et alors surtout que toute occupation privative du domaine public donne lieu à la perception d'une redevance, le jugement n'est pas entaché de contradiction de motifs en tant qu'il retient que la voie réalisée n'est pas un équipement propre du lotissement et estime, néanmoins que la redevance pour occupation du domaine public était fondée ; que pour le même motif, la SCI « L'ORÉE DE NOISY » ne saurait utilement se prévaloir ni de ce que la voie ne serait pas un équipement propre ni de ce que sa réalisation n'a pas été prescrite par l'autorisation de lotir ;
    En ce qui concerne le remboursement de la redevance pour occupation du domaine public :
    Considérant que, s'il est exact que la redevance d'occupation du domaine public a été imposée à la SCI « L'ORÉE DE NOISY » pour éviter de faire jouer le droit de rétrocession, cette circonstance ne saurait, en tout état de cause, utilement être invoquée par la requérante, dès lors que ce choix a été effectué dans l'intérêt de son opération de lotissement, l'autre option étant plus lente compte tenu de la nécessité d'une enquête publique de déclassement, et plus incertaine compte tenu de ce que la requérante n'était pas propriétaire initial de la totalité des parcelles nécessaires au désenclavement du lotissement ;
    Considérant que, pour critiquer le montant de la redevance d'occupation du domaine public mise à sa charge, la société ne saurait utilement se prévaloir des dispositions de l'article A 15 du code du domaine de l'Etat qui se bornent à ouvrir la possibilité d'accorder une autorisation d'utilisation du domaine public à titre gratuit sans en faire une obligation ; que la durée de dix ans retenue par la commune pour l'autorisation n'est pas excessive au regard de l'intérêt de la gestion du domaine public communal qui justifie que la SCI « L'ORÉE DE NOISY », une fois les travaux achevés, assure l'entretien d'une voirie qui dans un premier temps ne desservira que le lotissement et dont les habitants auront la jouissance exclusive
    ».


    En substance, la Cour a donc considéré qu’alors même que la voie réalisée ne constituait pas un équipement propre du lotissement au sens de l’article L.332-15 du Code de l’urbanisme (CE. 17 janvier 1986, Cne de Munster, req. n° 47.905 ; CE. 29 octobre 1997, Cne de Toulouges, req. n° 158.494). et, par voie de conséquence, que la réalisation par le lotisseur d’une voie publique n’avait pas, en l’espèce, de fondement légal alors que la réalisation cette voie était manifestement indissociable de la délivrance de l’autorisation de lotir modificative, celui-ci n’était pas fondé à solliciter le remboursement des sommes liées à la réalisation cette voie et à l’occupation subséquente du domaine public sur le fondement de l’article L.33-30 du Code de l’urbanisme et ce, dans la mesure où la réalisation de cette voie n’avait pas été imposée par la commune mais procédait d’une initiative du lotisseur qui l’avait donc acceptée aux fins de réaliser son projet.

    Une telle décision est quel que peu surprenante dès lors que l’article L.332-30 du Code de l’urbanisme dispose que : « les taxes et contributions de toute nature qui sont obtenues ou imposées en violation des dispositions des articles L. 311-4 et L. 332-6 sont réputées sans cause ; les sommes versées ou celles qui correspondent au coût de prestations fournies sont sujettes à répétition. L'action en répétition se prescrit par cinq ans à compter du dernier versement ou de l'obtention des prestations indûment exigées ».

    Or, à ce titre, il est de jurisprudence constante qu’une taxe ou contribution indûment perçue par la collectivité publique est sujette à répétition dès lors qu’elle a été obtenue par cette dernière, y compris lorsqu’elle n’a pas été imposée par la collectivité et au contraire a été acceptée, même par voie contractuelle, par le constructeur (CE. 20 septmebre 1991, Cne de Villard-de-Lans, Rec., p.1257 ; CE. 14 mars 1997, ETA de Marne-la-Vallée ; CE. 4 février 2000, EPAD, req. n° 202.981 ;CE. 6 mars 1989, Cne de Crolles, req. n°68.461 ; CAA. Lyon, 18 février 1997, SCI « 268, avenue de la Lanterne », req. 94LY01386).

    C’est ce qu’illustre, d’ailleurs, la seconde affaire dans laquelle la société avait acquis un terrain en vue d’y édifier un ensemble immobilier mais à l’égard duquel le règlement du plan d'occupation des sols prévoyait une règle de limitation du nombre de lots constructibles ou de maisons individuelles à laquelle il ne pouvait être dérogé qu'en ce qui concerne les constructions desservies par le réseau public d'assainissement.

    C’est ainsi que la société et la commune devaient conclure une convention par laquelle la commune s'engageait à réaliser les travaux d'extension du réseau public d'assainissement jusqu'à l'entrée de la parcelle acquise par la société et à accorder à celle-ci les autorisations d'urbanisme que nécessitait la réalisation de ses projets. Mais la société s'était en contrepartie engagée à verser au budget de la commune un fonds de concours dont la société s'est acquittée avant que lui soient délivrés plusieurs autorisations de lotir et permis de construire.

    Mais ultérieurement, cette société devait se retourner contre la commune aux fins d’obtenir le remboursement de son fonds de concours. Et nonobstant la circonstance que le versement de ce fonds ait été accepté par la société par voie contractuelle, le Conseil devait jugé que :

    « Considérant que les dispositions précitées de l'article L. 332-6 du code de l'urbanisme fixent de façon limitative les contributions qui peuvent être mises à la charge des constructeurs à l'occasion de la délivrance d'une autorisation de construire ; qu'il en résulte qu'aucune autre participation ne peut leur être demandée ; qu'eu égard au caractère d'ordre public des dispositions de l'article L. 332-6 du code de l'urbanisme, toute stipulation contractuelle qui y dérogerait serait entachée de nullité ;
    Considérant que si la convention signée le 18 septembre 1990 entre la société Deviq Rhône-Alpes et la COMMUNE DE BIOT prévoyait une contribution en contrepartie du raccordement du terrain à lotir au réseau public d'assainissement, cette contribution ne correspond ni au cas fixé par le 1°) de l'article L. 332-6 du code de l'urbanisme alors applicable relatif à la taxe locale d'équipement, ni à celui fixé au 2°) de ce même article et résultant de la combinaison des dispositions de l'article L. 332-6-1 du code de l'urbanisme et de celles de l'article L. 34-5 du code de la santé publique, dans leur rédaction alors applicable, en ce qu'il concerne la contribution de propriétaires d'immeubles à une installation d'un équipement individuel d'évacuation ou d'épuration et non celle de propriétaires de terrains devant être lotis et raccordés au réseau public d'assainissement, ni à celui fixé au 3°) de ce même article relatif à la réalisation des équipements propres mentionnés à l'article L. 332.15 du code de l'urbanisme ; que dès lors la cour administrative d'appel de Marseille n'a pas inexactement qualifié la contribution prévue par la convention sus-mentionnée en la regardant, eu égard au lien existant entre l'extension du réseau public d'assainissement et l'octroi à la société des autorisations de lotir et de construire demandées par elle dans le cadre de la réalisation de son projet immobilier, comme interdite par les dispositions de l'article L. 332-6 du code de l'urbanisme ; que la cour a pu légalement en déduire, par application des mêmes dispositions , la nullité de la convention prévoyant cette offre de concours
    » ;


    et par voie de conséquence, confirmer la condamnation de la commune à rembourser le montant du fonds de concours à la société alors qu’il ne ressortait nullement des pièces du dossier que le versement de cette somme avait été imposé par la commune…


    Patrick E. DURAND
    Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
    Cabinet FRÊCHE & Associés

  • L’article L.332-6 du Code de l’urbanisme ne s’oppose pas à la conclusion d’une convention prévoyant la rétrocession gratuite de terrains à la commune cocontractante et, à défaut, le versement d’une indemnité compensatoire

    Si l'article L. 332-6 du code de l'urbanisme fixe de façon limitative les contributions qui peuvent être mises à la charge des constructeurs à l'occasion de la délivrance du permis de construire, ce dont il résulte qu'aucune autre participation ne peut leur être demandée à ce titre, ce dispositif n’affecte pas de nullité une convention par laquelle un tiers s’engage à acquérir des terrains et à les rétrocéder gratuitement à la commune cocontractante et, à défaut, à verser à cette dernière une indemnité compensatoire.

    CAA. Paris, 26 avril 2007, Cne de Puteaux, req. n°04PA00833

     

    Dans cette affaire, la SNC Puteaux Aménagements avait conclu avec la commune de Puteaux une convention aux termes de laquelle elle s’était engagée, notamment, à acquérir un ensemble parcellaire appartenant à l’Etablissement Public pour l’Aménagement de la Défense et à la rétrocéder gratuitement à la commune cocontractante en vue de la réalisation d’équipements publics.

    Mais cette convention stipulait également que « dans l'hypothèse où la SNC Puteaux aménagement ne serait pas en mesure de rétrocéder à la ville l'ensemble des terrains d'assiette prévu dans la convention précitée et nécessaire à la réalisation d'équipements publics, la SNC Puteaux aménagement versera à la ville une indemnité forfaitaire d'un montant de 10 millions de francs, valeur novembre 1991, à titre de dédommagement du fait que la ville ne pourrait plus réaliser les équipements prévus sur ces terrains en provenance de l'EPAD. Cette somme sera indexée sur la variation de l'indice du coût de la construction ».

    Or, précisément, la SNC de Puteaux ne put remettre les terrains prévus à la commune qui, par voie de conséquence, sollicita le paiement de cette indemnité compensatoire.

    Toutefois, ladite SNC devait saisir le Tribunal administratif de Paris et obtenir de ce dernier qu’il déclare nulles les stipulations formalisant l’engagement qu’elle avait pris envers la commune de Puteaux ainsi que celles relatives à l’indemnité due à défaut de respecter cette obligation et ce, sur le fondement de l’article L.332-6 du Code de l’urbanisme.

    Mais la commune devait interjeter appel de ce jugement auprès de la Cour administrative d’appel de Paris qui, pour sa part, réforma le jugement attaqué et ce, au motif suivant :

    « Considérant que si l'article L. 332-6 du code de l'urbanisme fixe de façon limitative les contributions qui peuvent être mises à la charge des constructeurs à l'occasion de la délivrance du permis de construire et qu'il en résulte qu'aucune autre participation ne peut leur être demandée à ce titre, l'indemnité litigieuse prévue par les stipulations de l'article 3 de la convention qui avait pour objet de compenser la non-réalisation d'une obligation contractuelle, à savoir, la rétrocession à la ville des terrains d'assiette acquis auprès de l'EPAD nécessaires à la réalisation d'équipements publics, n'entre pas dans le champ d'application de l'article L. 332-6 du code de l'urbanisme ; que cette obligation pouvait être licitement prévue par les stipulations contractuelles susévoquées, dès lors qu'elle est la contrepartie d'un empêchement de réaliser les équipements prévus dans cette zone, notamment une crèche, des espaces verts et des parkings publics ; que, par suite, la COMMUNE DE PUTEAUX est fondée à soutenir que c'est à tort que le Tribunal administratif de Paris a déclaré nulles les stipulations de l'article 7f de la convention du 7 février 1991 ainsi que celles des articles 1, 2, 3 de la convention du 12 décembre 1991 et a déchargé pour ce motif la SNC Puteaux Aménagement de la somme mise à sa charge par la COMMUNE DE PUTEAUX par le titre exécutoire n° TR5430/99 pour un montant de 14 029 645, 22 F (soit 2 138 805, 63 euros) ».

    En substance, la Cour administrative d’appel de Paris a donc considéré que les obligations mises à la charge de la SNC Puteaux ne constituaient pas une participation d’urbanisme illégale et, par voie de conséquence, n’affectaient pas de nullité la convention conclue avec la commune cocontractante. En première analyse, une telle décision ne manque pas de surprendre.

    On sait, en effet, que les dispositions de l’article L.332-6 du Code de l’urbanisme – lesquelles, ainsi que le rappelle l’arrêté commenté, fixent de façon limitative les obligations qui peuvent être mises à la charge des « bénéficiaires des autorisations de construire » – sont d’ordre public et que l’article L.332-30, relatif à l’action en répétition des participations d’urbanisme illégales, vise les taxes et contributions de toute nature qui sont « obtenues ou imposées » en violation de l’article L.332-6.

    Il s’ensuit qu’une participation d’urbanisme dépourvue de tout fondement est illégale et sujette à répétition, y compris lorsque qu’elle a été acceptée par voie contractuelle (CE. 4 février 2000, EPAD, req. n°202.981) ; la convention conclue à cet effet étant-elle même affectée de nullité (CE. 16 janvier 1998, Sté Pierre Baron, req. n°91.156. Voir également : Cass. civ. 16 octobre 1991, JCP G 1992, II, n°21900).

    Or, il va sans dire qu’aucune disposition du Code de l’urbanisme ne prévoit qu’un constructeur peut être assujetti à l’obligation d’acquérir des terrains d’un tiers pour les rétrocéder à la personne publique, quand bien même cette rétrocession aurait-elle pour but la réalisation d’équipements publics.

    Mais précisément, dès lors que l’article L.332-6 du Code de l’urbanisme vise les « bénéficiaires des autorisations de construire », il est nécessaire, pour qu’une contribution qui n’est pas expressément prescrite par une telle autorisation soit qualifiée de participation d’urbanisme illégale, qu’il puisse être établi que son redevable y est assujetti en tant que constructeur.

    A titre d’exemple, le Conseil d’Etat a ainsi pu juger que :

    « Considérant qu'il ressort du dossier soumis aux juges du fond que la taxe locale d'équipement était instituée dans la commune d'Antibes lorsque la S.A. GRC-EMIN a été autorisée, par deux arrêtés du préfet des Alpes-Maritimes en date des 4 novembre 1981 et 25 mars 1982, à y construire un ensemble commercial sous réserve que l'accès soit réalisé "dans le cadre d'une permission de voirie délivrée par les services de l'équipement (d'Antibes)" ; que cette permission, délivrée le 2 septembre 1981, prévoyait la mise en place par le bénéficiaire d'une signalisation lumineuse tricolore au carrefour formé par la voie d'accès au centre commercial avec le chemin départemental 35 et la voie des Charmettes et la synchronisation de cette signalisation lumineuse avec celle du carrefour Saint-Claude ; que, dans ces conditions, la contribution ainsi mise à la charge de la société, nonobstant la circonstance qu'elle résulte d'une condition figurant dans la permission de voirie et non dans les permis de construire, mais à laquelle ceux-ci renvoient, devait être regardée comme une contribution aux dépenses d'équipement public imposée à la société requérante en sa qualité de constructeur ; qu'ainsi, en rejetant l'action en répétition engagée par celle-ci sur le fondement des dispositions précitées de l'article L. 332-6 du code de l'urbanisme au motif que la contribution dont s'agit, qui n'a pas été imposée par les permis de construire, n'aurait été mise à la charge de la société qu'en sa seule qualité de propriétaire du terrain d'assiette et n'entrerait pas dans les prévisions de l'article L. 332-6, la cour administrative d'appel de Lyon a commis une erreur de droit ; que la S.A. GRC-EMIN est, par suite, fondée à demander l'annulation de l'arrêt en date du 14 juin 1993 par lequel la cour administrative d'appel de Lyon a rejeté sa requête » (CE. 27 avril 1998, SA GRC Emin, req. n° 150.589).

    Or, en l’espèce, les obligations mises à la charge de la SNC Puteaux Aménagements n’apparaissaient pas être la condition ou la conséquence même indirecte de la délivrance d’une autorisation d’urbanisme dont elle serait bénéficiaire mais la condition d’une autre vente de terrains à intervenir avec la commune puisque l’article 7 de la convention litigieuse stipulait que « la convention objet des présentes est consentie sous les conditions suspensives suivantes : f) que les terrains appartenant à l'EPAD dans le secteur Galliéni et devant recevoir pour partie les équipements publics prévus dans cette zone (parkings publics, escalators, dalle paysagée) aient été acquis par la SNC. Il est expressément précisé que la réalisation de cette condition suspensive concerne exclusivement l'intervention de l’acte authentique de vente à la SNC par la ville de Puteaux des terrains et droits de construire lui appartenant situés dans le secteur Galliéni ( sur la parcelle cadastrée section O 189 ) ».

    Les obligations mises à la charge de la SNC Puteaux ne procédant pas de sa qualité du constructeur ou, plus précisément, de bénéficiaire d’une autorisation de construire, celles-ci ne pouvaient donc pas s’analyser comme constitutives d’une participation d’urbanisme illégale au regard de l’article L.332-6 du Code de l’urbanisme.

    Telle nous semble être le sens de l’arrêt rendu par la Cour administrative d’appel de Paris dans cette affaire.

     

    Patrick E. DURAND Docteur en droit – Avocat au Barreau de Paris. FRÊCHE & Associés

  • Le montant d’une participation financière prescrite par une autorisation d’urbanisme ne peut être rectifié passé un délai de quatre mois à compter de la date de ce dernier

    L’article L.332-28 du Code de l’urbanisme s’oppose à ce que l'autorité administrative modifie de sa propre initiative, au delà d'un délai de quatre mois courant à compter de la date de l'autorisation de construire définitive qui en est le fait générateur, le montant d'une participation perscrite à ce titre, même s’il n’est pas conforme à celui fixé par une délibération du conseil municipal antérieure à ladite autorisation.

    CE. 3 novembre 2006, M. et Mme Pierre A., req. n°277.937


    Dans cette affaire, la Ville de Pontoise avait délivré à la SCI « Résidence Beusire » deux permis de construire modificatifs, le 1er octobre 1991 et le 1er avril 1992, assortis de la prescription financière prévue par l’article L.421-3 du Code de l’urbanisme pour le cas où le constructeur se trouve dans l’impossibilité de réaliser les places de stationnement requises par le document d’urbanisme local au regard de la nature et de l’importance de son projet. Conséquemment, le 20 avril 1994, la Ville devait ainsi émettre deux titres exécutoires tendant au recouvrement de la participation prescrite par les autorisations modificatives précédemment délivrées mais ce, pour un montant plus élevé que celui annoncé par ces dernières puisqu’elles avaient fait application d’un taux erroné.

    Mais faute de règlement de la SCI après un commandement de payer édicté le 31 octobre 1995, la commune décida de poursuivre le paiement de cette dette auprès de certains de ses associés, lesquels devaient ainsi contester cette démarche sur le fondement de l’article 1857 du Code civil, aux termes duquel chaque associé d’une société civile répond indéfiniment, à hauteur de sa part dans son capital social, des dettes de cette dernière, et, plus particulièrement, de son article 1858 selon lequel les créanciers d’une société civile ne peuvent poursuivre le paiement de ses dettes sociales contre un associé qu'après avoir préalablement et vainement poursuivi la personne morale.

    Mais la Cour administrative d’appel de Versailles devait, pour sa part, rejeter ce moyen en considérant que par l’édiction d’un commandement de payer resté sans effet, la Ville de Pontoise justifiait du respect des prescriptions de l’article 1858 susvisé (CAA. Versailles, 16 décembre 2004,M & Mme Pierre X., req. n°02VE01078).

    Il reste que si elle était effectivement une société civile, la SCI « Résidence Beausire » comptait plus particulièrement parmi les sociétés civiles immobilières constituées en vue de la vente d’immeubles, à l’égard desquelles l’article L.211-2 du Code de la construction et de l’habitation prévoit que les créanciers ne peuvent poursuivre le paiement des dettes sociales contre un associé qu'après avoir préalablement et vainement poursuivi la personne morale.

    C’est donc en toute logique que faisant primer les dispositions spéciales de l’article L.211-2 du Code de la construction et de l’habitation sur les dispositions générales de l’article 1858 du Code civil, d’une part, le Conseil d’Etat a censuré, pour erreur de droit, l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Versailles mais qu’en considération de la très grande similitude de la condition posée par ces deux articles, la Haute Cour a néanmoins validé, d’autre part, la démarche de la Ville de Pontoise.

    Mais bien qu’elle ne soit pas négligeable, là n’est pas la portée la plus intéressante de l’arrêt commenté. Au delà de ces considérations d’ordre procédural, la question de fond posée était, en effet, de savoir si l’administration pouvait rectifier, en l’occurrence, en l’augmentant, le montant de la participation prescrite par une autorisation d’urbanisme en constituant le fait générateur, notamment, dans le cas où le taux ainsi appliqué pour le calcul du montant de cette participation n’était pas celui alors en vigueur.

    On sait, en effet, que les participations et contributions visées par les articles L.332-6-1.§.2° et L.332-9 du Code de l’urbanisme ont pour fait générateur les autorisations d’urbanisme portant sur les projets au titre desquels ces contributions sont exigibles ; ce qui implique, lorsque la contribution due est une participation financière, que l’autorisation en constituant le fait générateur en « fixe le montant » (art. L.332-28 ; C.urb), ce qui exclut qu’il y soit procéder ultérieurement à sa délivrance (CAA. Nantes, 28 avril 1999, Syndicat d’eau et d’assainissement de l’Anse du Cul-du-Loup, req. n°97NA.01702). C’est ainsi qu’il a pu être jugé qu’une commune ne pouvait réclamer le paiement de la participation due pour non réalisation d’aires de stationnement dès lors que le permis de construire en constituant le fait générateur n’en indiquait pas le montant (CAA. 14 février 2002, Sté Le Vert Galant, req. n°99PA02141).

    Mais au cas présent, la problématique était plus spécifique puisque les permis de construire modificatifs obtenus par la SCI « Résidence Beausire » avaient fixé le montant de cette participation mais ce, de façon erronée au regard du taux alors applicable ; ce qui constituait la seule et unique cause de sa rectification à la hausse opérée par les titres exécutoires en litige. C’est ainsi que le Conseil d’Etat (suivant sur ce point l’analyse de la Cour administrative d’appel de Versailles) a « modulé » le principe posé par l’article L.332-28 du Code de l’urbanisme en jugeant que :

    « Considérant toutefois qu'aux termes de l'article L. 332-28 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction en vigueur à la date des titres exécutoires du 20 avril 1994 : Les contributions mentionnées ou prévues au 2° de l'article L. 332-6-1 ( ) sont prescrites ( ) par l'autorisation de construire ( ). Cette autorisation ( ) en constitue le fait générateur. Il en fixe le montant ; qu'au nombre de ces contributions figure la participation destinée à la réalisation de parcs publics de stationnement lorsque les pétitionnaires du permis de construire ne peuvent satisfaire à leurs obligations en cette matière ; qu'il n'appartient pas à l'autorité administrative de modifier de sa propre initiative, au delà d'un délai de quatre mois courant à compter de la date de l'autorisation de construire définitive qui en est le fait générateur, le montant de cette participation alors même que ce montant ne serait pas conforme à celui fixé par une délibération du conseil municipal antérieure à ladite autorisation ».

    Ce faisant, le Conseil d’Etat semble donc avoir considéré qu’une participation au montant erroné était illégale et qu’en pareil cas, l’administration pouvait, par principe, en modifier le montant mais que dans la mesure où les participations prescrites au titre de l’article L.332-8 du Code de l’urbanisme sont une composante de l’autorisation d’urbanisme en constituant le fait générateur, une telle modification valait retrait des dispositions de ladite autorisation ayant pour objet d’en fixer le montant.

    En effet, ce qui est remarquable est que la Haute Cour ait encadré la possibilité de procéder de façon spontanée à une telle rectification dans un délai de quatre mois courrant à compter de la date de l’autorisation d’urbanisme constituant le fait générateur de la participation en cause.

    On sait, en effet, que pour être une composante de ces autorisations, les participations prescrites au titre de l’article précité n’en sont pas moins divisibles, ce qui permet, le cas échéant, à leur titulaire de les contester devant le juge administratif sans avoir à solliciter l’annulation de l’entière autorisation. Tel est le cas de la participation visée à l’article L.421-3 du Code de l’urbanisme (CE. 9 décembre 1991, SCI l’Océan, req. n°95.090) du moins, pour ce qui concerne le calcul du montant de cette participation et non pas son assiette, c’est-à-dire le calcul du nombre de places exigibles au regard des prescriptions de l’article 12 du règlement d’urbanisme local (CE. 7 juillet 1999, SCI Rentlex, req. n°184.759) ; ce qui est logique dès lors qu’une telle erreur est d’ordre urbanistique puisqu’elle procède, précisément, d’une erreur d’application des prescriptions de cet article et non pas d’une erreur purement arithmétique et comptable.

    Mais force est donc de considérer qu’en encadrant la possibilité de rectifier le montant d’une participation dans un délai de quatre mois courrant à compter de la date de l’autorisation d’urbanisme en constituant le fait générateur, le Conseil d’Etat a transposé à la matière le principe général issu de la jurisprudence « Ternon » fixant à quatre mois le délai de retrait spontané des actes individuelles créateurs de droit lorsqu'ils sont illégaux (sous réserve de la loi « ENL » du 13 juillet 2006 rapportant le délai de retrait des autorisations d’urbanisme à trois mois).

    Il faut donc en déduire que les participations prescrites par une autorisation d’urbanisme revêtent, pour son titulaire, la double qualité d’actes faisant grief à l’égard desquels il a intérêt à agir par voie contentieuse et d’actes créateurs d’un droit au maintien du montant de la participation ainsi fixé, que l’administration ne peut donc modifier, en tous les cas à leur désavantage, passé un délai de quatre mois à compter de la date de cette autorisation.

    Pour conclure sur le cas d’espèce, on précisera que, selon nous, la solution de cette affaire n’aurait pas été nécessairement différente si la Ville de Pontoise avait émis les titres exécutoires en litige dans ce délai de quatre mois dans la mesure où de tels titres ne sont assimilables à aucun des actes visés par l’article L.332-28 du Code de l’urbanisme. A notre sens, la Ville aurait ainsi dû, dans ce délai, édicter des permis de construire rectificatifs des arrêtés modificatifs des 1er octobre 1991 et 1er avril 1992 s’agissant du montant de la participation ainsi prescrite pour ensuite émettre des titres exécutoires sur la base de cette précédente rectification.


    Patrick E. DURAND
    Docteur en droit – Avocat au Barreau de Paris
    Cabinet Frêche & Associés