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Plan local d'urbanisme - Page 4

  • Les PLU peuvent-ils différencier les règles qu’ils édictent selon d’autres critères que la destination des constructions ?

    Dès lors que les circonstances locales le justifient, les articles L.121-1 et L.123-1 du Code de l’urbanisme permettent aux PLU d’interdire les habitations collectives et limiter le nombre de constructions par unité foncière.

    CAA. Versailles, 10 juin 2010, M. et Mme A, req. n°09VE01586 & 09VE01593



    Comparé à l’ancien article R.123-21 du Code de l’urbanisme relatif aux règlements de POS, la « particularité » de l’article R.123-9 relatif aux règlements de PLU est de préciser que les prescriptions que ces derniers édictent « peuvent être différentes, dans une même zone, selon que les constructions sont destinées à l'habitation, à l'hébergement hôtelier, aux bureaux, au commerce, à l'artisanat, à l'industrie, à l'exploitation agricole ou forestière ou à la fonction d'entrepôt ». Deux lectures des ces dispositions sont (étaient) possibles :

    - Une lecture permissive au terme de laquelle elles se bornent à consacrer une possibilité reconnue par la jurisprudence aux anciens règlements de POS ;
    - Une lecture restrictive au terme de laquelle les règlements de PLU ne peuvent opérer aucune autre différenciation que celle fondée sur la destination de la construction en cause

    C’est cette seconde lecture qu’a retenu l’administration centrale en précisant notamment que : « de même, le règlement ne peut édicter des règles différentes dans une même zone pour des destinations autres que celles limitativement énumérées à l'article R. 123-9 du code de l'urbanisme en différenciant, par exemple, les constructions à usage d'habitat individuel et collectif à l'intérieur d'une destination déterminée (l'habitation) » (Rép. min. 06076 ; publiée dans le JO Sénat du 02/04/2009 - page 819 ).

    L’article R.123-9 pris isolément, force est d’admettre que cette lecture est parfaitement recevable et que l’on peut même lui trouver une justification.

    Là où elle devient problématique, c’est au regard de l’économie générale du régime du PLU et, notamment, des objectifs assignés à ces documents par le Législateur à travers les articles L.121-1 et L.123-1 du Code de l’urbanisme qui pour ce faire ne disposerait donc plus que du « zonage », lequel ne permettrait d’ailleurs de réaliser tous ces objectifs et pourrait même aboutir à des situations totalement absurdes.

    Comment en effet assurer la diversité de l’offre commerciale et, notamment, le maintien et/ou le développement du commerce de proximité, si les auteurs des PLU ne peuvent opérer aucune distinction entre les différentes formes de commerces (voir ici) ? En outre, si les PLU ne pouvait interdire les « habitations collectives », le seul moyen de conserver le caractère pavillonnaire d’une zone serait d’y interdire toute nouvelle construction à destination qu’elle qu’en soit la forme….

    Précisément, c’est au seul regard des articles L.121-1 et L.123-1 du Code de l’urbanisme que la Cour administrative d’appel de Versailles a donc jugé :

    « Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme : (...) Les plans locaux d'urbanisme comportent un règlement qui fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durable, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés à l'article L. 121-1, qui peuvent notamment comporter l'interdiction de construire, délimitent les zones urbaines ou à urbaniser (...) et définissent, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l'implantation des constructions ; qu'il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme, qui ne sont pas liés par les modalités existantes d'utilisation du sol, de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer, en conséquence, le zonage et les possibilités de construction ; que leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif que dans le cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts ;
    Considérant, d'autre part, que l'article UH 1 litigieux du règlement du plan local d'urbanisme de la commune d'Andrésy interdit, notamment, l'habitat collectif dans cette zone à dominante d'habitations individuelles et que l'article UH 2 de ce règlement prescrit, notamment, la limitation des constructions à usage d'habitation à raison d'une construction par unité foncière ;
    Considérant que les auteurs du plan local d'urbanisme de la commune d'Andrésy ont pu, sans erreur de droit, interdire l'habitat collectif en zone UH ; que cette interdiction, combinée à la limitation d'une construction à usage d'habitation par unité foncière prescrite par l'article UH 2 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune, ne saurait être regardée comme instituant une limitation illégale du nombre de logements ou du coefficient d'occupation des sols par unité foncière ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que cette restriction au droit de construire portée au règlement du plan local d'urbanisme soit incompatible avec les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable, notamment celles d'équilibre entre renouvellement urbain, de développement urbain maîtrisé et de développement de l'espace rural dans un souci de protection des espaces naturels et paysagers, ainsi que d'utilisation économe de l'espace ; que le parti a d'ailleurs été pris, quant à ce dernier objectif, de densifier la proximité immédiate du centre-ville et de préserver la densité moindre de l'urbanisation de la zone UH dont s'agit ; qu'il ne ressort pas davantage des pièces du dossier, compte tenu des caractéristiques des terrains situés en zone UH, que la limitation à une seule construction à usage d'habitation par unité foncière soit entachée d'une erreur manifeste d'appréciation
    » (req. n°09VE01593).


    Nonobstant l’article R.123-9 du Code de l’urbanisme – que la Cour n’évoque d’ailleurs pas – les articles L.121-1 et L.123-1 du Code de l’urbanisme permettent donc aux PLU d’interdire les habitations collectives, pour autant bien entendu que cette interdiction soit justifiée au regard des caractéristiques de la zone ou du secteur où elle a vocation à s’appliquer.

    Mais ces mêmes articles leur permettent donc également de limiter le nombre de constructions par unité foncière.

    Ceci était toutefois plus évident des lors qu’une telle limitation ne heurte en aucune façon les dispositions précitées de l’article R.123-9 qui par ailleurs permettent au règlement de définir « les occupations et utilisations du sol interdites » et « les occupations et utilisations du sol soumises à des conditions particulières » ; règles qui constituent l’instrument privilégié pour réaliser les objectifs de l’article L.123-1 en ce qu’il précise que les PLU peuvent « préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être fait ou la nature des activités qui peuvent y être exercées » et « définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées », sans pour autant imposer aux PLU de s’en tenir à la destination des constructions. Et si l’on pourrait faire grief à une telle solution de permettre de contourner les limitations que le législateur a voulu apporter au recours à l’article 5 des règlements locaux d’urbanisme sur la superficie minimale des terrains, il reste que dans cette affaire la Cour nous semble avoir valider la disposition en cause pour des motifs pas si éloigné de l’article L.123-1 en ce qu’il permet à ces règlements de « fixer une superficie minimale des terrains constructibles lorsque cette règle est justifiée (…) pour préserver l'urbanisation traditionnelle ou l'intérêt paysager de la zone considérée ».

    Mais par ailleurs dès lors qu’une seule construction est autorisée par unité foncière, une telle disposition a ipso facto pour effet d’interdire la réalisation d’opérations groupées et permet donc d’opposer un refus à une demande de permis de construire groupé (qu’il vaille ou non division).

    Or, comme on le sait, l’administration centrale considère qu’un règlement d’urbanisme local ne peut légalement interdire les lotissements ou les opérations groupées puisqu’il s’agit de procédures.

    Indirectement, cet arrêt infirme donc la position de l’administration sur ce point, de la même façon d’ailleurs que cette même Cour l’avait fait à l’égard des lotissements (voir ici).

    De la même façon que le lotissement n’est pas une procédure mais un type d’utilisation du sol contrôlé par une procédure, le permis d’aménager ou la déclaration, l’opération groupée est une forme d’occupation du sol contrôlée par une procédure, le permis de construire valant le cas échéant division. Partant, lorsque les circonstances le justifient, on voit donc mal pourquoi un PLU ne pourrait pas interdire directement ou indirectement les opérations groupées.

    NB : Au surplus, à ma connaissance aucune jurisprudence ne dit qu’un POS/PLU ne peut légalement interdire une procédure puisque sauf erreur de ma part (et la rubrique « commentaires » est là pour me corriger le cas échéant), la jurisprudence n’a jamais posé que le principe selon laquelle ces documents ne pouvaient assujettir les demandes d’autorisation à une procédure autre que celle prévue par le Code de l’urbanisme.

    Mais le PLU en cause dans cette affaire illustre les limites de l’exercice en la matière ou, à tout le moins, démontre les précautions que doivent prendre les auteurs de telles dispositions.

    En l’espèce, il semble en effet que le règlement de PLU en cause se bornait à interdire l’édification de plusieurs constructions sur une même unité foncière mais ce, sans préciser la date à laquelle il fallait se placer pour apprécier l’unité foncière en cause.

    Or, en pareil cas, l’unité foncière doit s’apprécier telle qu’elle est constituée à la date à laquelle l’administration statue sur la demande d’autorisation. C’est pourquoi dans cette affaire la Cour a souligné que le terrain sur lequel portait la demande objet du refus contesté non seulement accueillait déjà deux constructions mais en outre n’avait pas été divisé :

    « Considérant, en troisième lieu, qu'une unité foncière est un îlot de propriété d'un seul tenant, composé d'une parcelle ou d'un ensemble de parcelles appartenant à un même propriétaire ou à la même indivision ; qu'il ressort des pièces du dossier que le projet litigieux était prévu sur une unité foncière de 3 310 m² comportant déjà deux maisons d'habitation ; que ce terrain n'a fait l'objet d'aucune division ; que l'unité foncière dont s'agit ne pouvait pas, par suite, recevoir une nouvelle construction » (req. n°09VE01586).

    Il semble s’ensuivre que pour contourner cette interdiction et l’objectif ainsi poursuivi, il aurait suffit de diviser au préalable le terrain…

    C’est sur ce point que l’on peut s’interroger sur la légalité de la disposition en cause dès lors que l’on sait, à titre d’exemple, qu’un PLU limitant les possibilités de construction à l’extension limitée des bâtiments existants doit préciser l’époque à laquelle il faut se placer pour apprécier l’importance de l’extension en cause (voir ici).

    Mais pour conclure, et être complet, il faut relever que le requérant soutenait que la commune ne pouvait opposer un refus de permis de construire sur le fondement de son PLU interdisant la construction de plusieurs bâtiments sur une même unité foncière dans la mesure où cette possibilité était prévue par l’article R.421-7-1 du Code de l’urbanisme.

    Or, si la Cour a rejeté ce moyen ce moyen ce n’est pas en tant qu’il était inopérant mais parce que le projet objet de la demande ne portait que sur un seul bâtiment : il ne relevait donc pas d’un permis de construire valant division :

    « Considérant, enfin, qu'aux termes de l'article R. 421-7-1 du code de l'urbanisme, lequel était applicable jusqu'au 31 mars 2007 : Lorsque la demande de permis de construire porte sur la construction, sur un même terrain, par une seule personne physique ou morale, de plusieurs bâtiments dont le terrain d'assiette doit faire l'objet d'une division en propriété ou en jouissance, le dossier présenté à l'appui de la demande est complété par les documents énumérés à l'article R. 315-5 (a) et, le cas échéant, à l'article R. 313-6 ; que les requérants soutiennent que leur projet devait être examiné non au regard du plan local d'urbanisme, mais de ce dernier article, qui rend possible la construction de plusieurs bâtiments sur une même unité foncière devant être divisée ; que, toutefois, le projet litigieux, qui consistait en la construction d'une seule maison d'habitation, par transformation et agrandissement d'un garage existant, ne portait pas sur la construction de plusieurs bâtiments au sens et pour l'application de l'article précité ; qu'en outre, la demande ne comportait les documents prévus à cet article, s'agissant d'une division du terrain en trois lots simplement envisagée par un projet de 1990 auquel les pétitionnaires entendait se référer ; que le moyen doit donc être écarté ».

    Néanmoins, même si tel avait été le cas, la solution n’aurait pas été différente puisqu’en amont et dans les deux affaires, la Cour avait validé l’interdiction édictée par le règlement de PLU en cause indépendamment des autorisations auxquelles elle avait vocation à être appliquée. Et au surplus, on voit mal comment la légalité d’une prescription de fond d’un PLU pourrait être appréciée au regard d’une règle de procédure relative au dossier de demande de permis de construire…

     

    Patrick E. DURAND
    Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
    Cabinet FRÊCHE & Associés
     

  • La modification d’un PLU après l’enquête publique doit elle trouver sa cause dans cette enquête ?

    Nonobstant, la rédaction des articles L.123-10 et R.123-19 du Code de l’urbanisme comparée aux anciens articles L.123-3-1 et R.123-12, un projet de PLU ne peut être légalement modifié après enquête publique qu’à la condition que cette modification trouve sa cause dans les résultants de l’enquête.

    CE. 12 mars 2010, Lille Métropole Communauté Urbaine, req. n°312.108



    Bien qu’il appelle peu de commentaires, voici un arrêt important qui était d’ailleurs attendu et qui sera logiquement mentionné aux tables du Recueil mais dont le sens nous surprend quelque peu.

    enquête publique.jpgSous l’empire du dispositif applicable avant l’entrée en vigueur de la loi du 13 décembre 2000 dite « SRU », il était de jurisprudence bien établie qu’un projet de POS ne pouvait être légalement modifié après l’enquête publique s’y rapportant qu’à une double condition :

    • d’une part, il était nécessaire que la ou les modifications envisagées présentent un caractère mineur et ne remette pas en cause l’économie générale du projet ; condition qui n’était toutefois qu’une retranscription en la matière d’une règle valant pour tout projet soumis à enquête publique ;
    • d’autre part, et là plus spécifiquement, la ou les modifications devaient trouver leur cause dans les résultats de l’enquête.

    Cette seconde condition ne constituait toutefois pas une totale « innovation » jurisprudentielle mais trouver son fondement directement dans l’article R.123-12 du Code de l’urbanisme en ce qu’il disposait que :

    « Le plan d'occupation des sols, éventuellement modifié pour tenir compte des résultats de l'enquête publique et des propositions de la commission de conciliation, donne lieu, dans les conditions fixées au premier alinéa de l'article R. 123-9, à la consultation des services de l'Etat et des personnes publiques associées si le maire estime que la nature et l'importance des modifications envisagées justifient cette consultation. Le plan, accompagné par les avis des personnes publiques, des associations et des organismes de gestion des parcs naturels régionaux ainsi que par les communications du préfet mentionnés au deuxième alinéa de l'article R. 123-10, est ensuite transmis au conseil municipal, qui l'approuve par délibération ».

    Or, depuis l’entrée en vigueur de la loi du 13 décembre 2000 dite « SRU » :

    • d’une part, la possibilité de modifier le projet de PLU après l’enquête publique résulte du seul article L.123-10 du Code de l’urbanisme en ce qu’il se borne à disposer que : « Après l'enquête publique, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié, est approuvé par délibération du conseil municipal » ;
    • d’autre part, aucune autre disposition législative ou règlementaire du Code de l’urbanisme ne subordonne ces modifications aux résultats de l’enquête ou à un quelconque avis.

    A priori, il semblait donc clair que les modifications du projet de PLU après enquête publique si elles devaient nécessairement présenter un caractère mineur n’avaient en revanche plus à trouver leur cause dans les résultats de l’enquête. D’ailleurs, sans se prononcer clairement sur ce point, certaines décisions allaient toutefois dans ce sens puisqu’à titre d’exemple, il avait pû être jugé que :

    « Considérant, en dernier lieu, qu'aux termes de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme : “(...) Après l'enquête publique, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié, est approuvé par délibération du conseil municipal (...)” ; qu'eu égard au faible espace qu'elle affecte, la modification de la zone 1AUa intervenue postérieurement à l'enquête publique, consistant à réduire sa partie ouest et à étendre dans une proportion équivalente sa partie est, n'a pas eu pour effet d'infléchir le parti d'urbanisme initialement retenu et, par voie de conséquence, de remettre en cause l'économie générale du projet de révision du plan d'occupation des sols communal ; qu'il suit de là que le moyen tiré d'une atteinte à l'économie générale du plan ne peut être accueilli » (CAA. Nantes, 6 mai 2008, Briqueville-sur-Mer, req. n°07NT02502) ;

    et ce, donc, sans que le juge administratif ne recherche si les modifications en cause étaient ou non motivées par les résultats de l’enquête (ni par un quelconque avis).

    Pour autant, le Conseil d’Etat vient donc de juger que :

    « Considérant qu'aux termes de l'ancien article L. 123-3-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983, applicable aux révisions des plans en vertu de l'article L. 123-3 du même code : Le plan d'occupation des sols rendu public est soumis à enquête publique par le maire ou par le président de l'établissement public de coopération intercommunale. / Après l'enquête publique, le plan d'occupation des sols, éventuellement modifié, est approuvé par délibération du conseil municipal ou de l'organe délibérant de l'établissement public (...) que, sous l'empire de cette législation, il était loisible à l'autorité compétente de modifier le plan d'occupation des sols après l'enquête publique, sous réserve, d'une part, que ne soit pas remise en cause l'économie générale du projet et, d'autre part, que cette modification procède de l'enquête, ces deux conditions découlant de la finalité même de la procédure de mise à l'enquête publique et étant d'ailleurs rappelées à l'ancien article R. 123-12 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue du décret n° 98-913 du 12 octobre 1998, applicable aux révisions de plan, lequel disposait : Le plan d'occupation des sols, éventuellement modifié pour tenir compte des résultats de l'enquête publique et des propositions de la commission de conciliation, donne lieu, dans les conditions fixées au premier alinéa de l'article R. 123-9, à la consultation des services de l'Etat et des personnes publiques associées si le maire estime que la nature et l'importance des modifications envisagées justifient cette consultation (...) ;
    Considérant que l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme, issu de la loi du 13 décembre 2000, également applicable en matière de révision du plan conformément à l'article L. 123-13, dispose que : (...) Après l'enquête publique, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié, est approuvé par délibération du conseil municipal (...) ; qu'il ressort du rapprochement des articles L. 123-3-1 ancien et L. 123-10 précités, qui sont rédigés dans des termes semblables, ainsi que des travaux préparatoires de la loi du 13 décembre 2000, que le législateur n'a pas entendu remettre en cause les conditions ci-dessus rappelées dans lesquelles le plan d'urbanisme peut être modifié après l'enquête publique; que, par suite, et alors même que les nouvelles dispositions réglementaires du code de l'urbanisme issues du décret du 27 mars 2001, codifiées à l'article R. 123-19 du code de l'urbanisme, ne font plus apparaître la mention que le plan d'urbanisme est éventuellement modifié pour tenir compte des résultats de l'enquête publique , les modifications des plans d'urbanisme doivent, à peine d'irrégularité, continuer à respecter les deux conditions analysées ci-dessus
    ».


    et donc que si depuis l’entrée en vigueur de la Loi « SRU » le Code de l’urbanisme ne comporte plus aucune disposition équivalent à l’ancien article R.123-12 du Code de l’urbanisme, il n’en demeure pas moins que les modifications postérieures à l’enquête publique doivent encore trouver leur cause dans les résultats de cette enquête.

    Il s’avère en effet que le Conseil d’Etat est passé outre la suppression des dispositions de l’ancien article R.123-12 du Code de l’urbanisme pour s’en tenir :

    • d’une part, à la finalité même de la procédure d’enquête publique ;
    • d’autre part, à la similarité des termes de l’ancien article L.123-3-1 et de l’actuel article L.123-10 ;

    et ainsi en déduire que la seule suppression de cet article ne saurait suffire à remettre en cause la finalité de l’enquête publique préalable et l’exigence selon laquelle la modification du projet de PLU doit donc trouver sa cause dans les résultats de cette enquête.

    La motivation de cet arrêt sur ce point nous parait parfaitement cohérente et justifiée. Il n’en demeure pas moins que cette solution nous surprend quelque peu dans la mesure où à l’examen de la jurisprudence antérieure, force est de constater que la solution dégagée par la Haute Cour n’étaient nullement fondée sur la finalité de l’enquête publique, l’article L.123-3-1 et/ou l’intention du législateur mais exclusivement sur la seule lettre de l’article R.123-12 ancien du Code de l’urbanisme puisqu’à titre d’exemple, le Conseil d’Etat avait jugé que :

    « Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article R.123-12 du code de l'urbanisme, applicable à la révision des plans d'occupation des sols en vertu du I de l'article R.123-35 du même code : "Le plan d'occupation des sols, éventuellement modifié pour tenir compte des résultats de l'enquête publique et des propositions de la commission de conciliation, donne lieu, dans les conditions fixées au premier alinéa de l'article R.123-9, à la consultation des services de l'Etat et des personnes publiques associées si le maire estime que la nature et l'importance des modifications envisagées justifient cette consultation. Le plan est ensuite approuvé par délibération du conseil municipal" ; qu'il résulte de ces dispositions que les modifications apportées à un projet de plan d'occupation des sols entre la date de sa soumission à enquête publique et celle de son approbation ne peuvent avoir pour objet que de tenir compte des résultats de l'enquête publique ou des propositions de la commission de conciliation, même lorsque ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet » (CE. 6 octobre 1995, Abekhzer, req. n°156.123).

    La base légale change mais la solution reste donc.

     

    Patrick E. DURAND
    Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
    Cabinet FRÊCHE & Associés
     

  • Les documents d’urbanisme locaux peuvent-ils interdire certaines formes de commerces ?

    Il résulte de l’article L.123-1 du Code de l’urbanisme alors applicables qu’un POS peut légalement interdire certaines formes de commerces dans une zone déterminée sans porter atteinte à la liberté du commerce et de l’industrie.

    TA. Versailles, 8 avril 2008.pdf, Sté Immo-Concept, req. n°0707895


    Voici un jugement appelant peu de commentaires mais qui permet de tordre le cou à l’idée aussi fausse que rependue selon laquelle, par principe, un POS ne saurait n’autoriser ou n’interdire que certaines formes particulières d’activités commerciales.

    Dans cette affaire, le requérant avait formulé une déclaration de travaux destiné à étendre une agence immobilière dans un local voisin, initialement occupé en tant que bijouterie.

    Mais le Maire devait s’opposer à cette déclaration au motif tiré de l’article UA.2 du POS communal en ce qu’il interdisait dans la zone toute nouvelle implantation de bureaux ou de services. Et pour sa part, le requérant devait contester la légalité de cette décision d’opposition en excipant de l’illégalité de cette disposition du POS communal ; moyen que rejeta donc le Tribunal administratif de Versailles au motif suivant :

    « Considérant qu’aux termes de l’article L.123-1 du code de l’urbanisme : « Les plans locaux d’urbanisme (…) peuvent : I° Préciser l’affectation des sols selon les usages qui peuvent en être fait ou la nature des activités qui peuvent être exercées (…) » ; et qu’aux termes de l’article UA 2.4 du plan d’occupation des soles de la commune de Maisons-Laffitte, est interdite : « Dans le secteur UAa, toute nouvelle implantation de bureaux et de services en rez-de-chaussée, avenue de Longueil » ;
    Considérant, en premier lieu, qu’il ressort des pièces du dossier, et notamment du rapport de présentation du POS, que cette interdiction, qui n’est ni générale ni absolue, vise à assurer l’objectif de protection des commerces fixé par ledit POS afin que les agences bancaires et immobilières ne participent pas à l’éviction des commerces traditionnels dont le centre-ville a besoin ; qu’eu égard à l’objet d’un plan d’occupation des sols, un tel document peut, pour des motifs d’urbanisme, interdire l’exercice de certaines activités commerciales dans une zone sans porter une atteinte illégale à la liberté du commerce et de l’industrie ou au droit de propriété ; que, par suite, le moyen invoqué, par la voie de l’exception , tiré de l’illégalité de cette disposition du POS, doit être écarté ;
    Considérant, en deuxième lieu, que les travaux objet de la déclaration de la société IMMO CONCEPT prévoyait l’extension d’une agence immobilière située au 30, avenue Longueil, en lui adjoignant le local commercial situé au rez-de-chaussée du n°32 de cette voie ; que cette extension, si elle n’implante pas une nouvelle enseigne sur l’avenue Longueil, entraîne la création d’une activité de services dans une boutique jusqu’alors occupée par une bijouterie ; qu’ainsi, en s’opposant aux travaux litigieux, le maire a fait application de l’article UA 2.4 précité du plan d’occupation des sols
    ».


    Cette solution n’est toutefois pas nouvelle puisque le Conseil d’Etat a eu l’occasion de jugé que :

    « Considérant qu'aux termes du règlement du plan d'occupation des sols de la commune de Yenne, en Savoie, publié le 6 mai 1982 et dans sa rédaction en vigueur à la date de délivrance du permis litigieux, la zone UE est "une zone réservée aux activités économiques, destinée à recevoir des établissements industriels, scientifiques ou techniques, des activités artisanales et commerciales à l'exclusion de l'habitat et des commerces de détail" ; que ces dispositions soumettent à la même interdiction le petit commerce et les magasins à grande surface se livrant à des opérations de commerce de détail ; qu'eu égard à l'objet d'un plan d'occupation des sols, un tel document peut interdire l'exercice de certaines activités commerciales dans une zone sans porter une atteinte illégale à la liberté du commerce et de l'industrie ;
    Considérant que, par un arrêté du 20 décembre 1982, le préfet de la Savoie a autorisé M. X... à construire un bâtiment à usage de supermarché en zone UE ; qu'un tel établissement, alors même que, comme le soutient le requérant, des activités de commerce de gros et de demi-gros étaient également prévues à titre accessoire, est principalement destiné à la vente au détail ; que dès lors, M. X... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué, qui est suffisamment motivé, le tribunal adminitratif a annulé la décision susmentionnée
    » (CE. 26 novembre 1986, Fol, req. n°65.618).


    ou, plus clairement encore, que :

    « Considérant d'une part qu'aux termes de l'article L 123-1 du code de l'urbanisme, les plans d'occupation des sols fixent les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols et notamment "les règles concernant le droit d'implanter les constructions, leur destination, leur nature, leur aspect extérieur, leurs dimensions..." ; qu'ainsi ces plans peuvent délimiter des zones dans lesquelles l'implantation des établissements commerciaux est interdite ou réglementée ; que, dans ces zones, des motifs d'urbanisme peuvent justifier l'application de règles différentes selon la nature ou l'importance des établissements concernés ; que la SOCIETE GUYENNE ET GASCOGNE n'est donc pas fondée à soutenir qu'en interdisant l'implantation de commerces de détail de plus de 500 m2 de surface commerciale dans les zones UA et UB du centre ville de Lourdes, les auteurs du plan d'occupation des sols de cette commune auraient méconnu l'article L 123-1 du code de l'urbanisme ;
    Considérant d'autre part que l'existence d'une législation soumettant à une autorisation particulière l'implantation de commerces de détail au delà d'un certain seuil de surface commerciale en vue de maintenir un équilibre entre les différentes formes de commerce ne fait pas obstacle à ce que, pour des motifs d'urbanisme, les plans d'occupation des sols interdisent dans certaines zones l'implantation de surfaces commerciales inférieures à ce seuil ;
    Considérant enfin qu'il ne ressort pas des pièces du dossier qu'en approuvant l'interdiction des commerces d'une surface hors oeuvre nette de plus de 500 m2 sur un sixième du territoire de la ville de Lourdes, dans des quartiers denses et peuplés du centre ancien de la ville où la circulation est difficile, notamment en période d'affluence, le préfet des Hautes-Pyrénées ait entaché sa décision d'une erreur manifeste d'appréciation ou que cette décision ait répondu à d'autres motifs que ceux qui justifiaient légalement une telle interdiction ; que, dès lors cette interdiction ne porte pas d'atteinte illégale au principe de la liberté du commerce et de l'industrie
    " (CE. 7 mai 1986, req. n°57.902).


    Il est, toutefois, permis de s’interroger sur le point de savoir si cette solution est totalement transposable aux PLU. A priori oui dans la mesure où les décisions précitées sont motivée par l’article L.123-1 du Code de l’urbanisme alors applicable que l’actuel article L.123-1 du Code de l’urbanisme n’a pas substantiellement changé ; ce dispositif devant être interprété au regard de l’article L.121-1 du Code de l’urbanisme en ce qu’il dispose que « la diversité des fonctions urbaines et la mixité sociale dans l'habitat urbain et dans l'habitat rural, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs en matière d'habitat, d'activités économiques, notamment commerciales, d'activités sportives ou culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics, en tenant compte en particulier de l'équilibre entre emploi et habitat, de la diversité commerciale et de la préservation des commerces de détail et de proximité ainsi que des moyens de transport et de la gestion des eaux ».

    Il reste que l’article R.123-9 du Code de l’urbanisme en ce qu’il dispose que « les règles édictées dans le présent article peuvent être différentes, dans une même zone, selon que les constructions sont destinées à l'habitation, à l'hébergement hôtelier, aux bureaux, au commerce, à l'artisanat, à l'industrie, à l'exploitation agricole ou forestière ou à la fonction d'entrepôt » induit que les règles édictées par un règlement de zone peuvent variées pour les constructions de destination distinctes mais ne peuvent voir leur applicabilité et leur contenu modulés au sein d’une même destination de construction et, donc, notamment selon la nature des commerces en cause.

    Sur ce point comme sur tous les autres, force est donc d’attendre une jurisprudence significative sur la portée exacte de l’article précité.



    Patrick E. DURAND
    Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
    Cabinet FRÊCHE & Associés

  • Les documents d’urbanisme locaux (POS/PLU) peuvent ils interdire les lotissements ?

    Un règlement local d’urbanisme peut légalement interdire les lotissements dès lors qu’ils constituent un type d’occupation et d’utilisation du sol et non pas une règle de procédure.

    CAA. Versailles, 6 novembre 2008, Sté Foncière de l’Ouest, req. n°07VE01713

    Voici un arrêt dont le sens n’est selon nous guère surprenant mais qui mérite d’être mis en exergue dans la mesure où il s’agit, à notre connaissance, d’un des premiers répondant aussi clairement à une question ayant généré de nombreux échanges sur ce blog avec l’un de ses plus fidèles lecteurs et commentateurs.

    On sait que par de nombreuses réponses ministérielles, l’administration a souvent précisé qu’un POS ou un PLU ne pouvait légalement interdire les lotissements dans la mesure où ces documents ne peuvent édicter que des règles de fond. Et il est tout a fait exact qu’ils ne sauraient édicter une règle de procédure, c’est à dire conditionner l’exécution de travaux et la délivrance de l’autorisation d’urbanisme s’y rapportant à une formalité (autorisation, avis, production de documents) que ne prévoit pas le Code de l’urbanisme.

    Selon l’administration, la notion de lotissement ne serait donc pas une notion de « fond » mais une procédure.

    Pourtant de nombreux arrêts ont fait application de règlements d’urbanisme locaux interdisant les lotissements. Parmi les plus significatifs, on peut relever celui par lequel la Cour administrative d’appel de Lyon a jugé que :

    « Considérant, ensuite, qu'aux termes de l'article NA-1 du règlement annexé au plan d'occupation des sols de Vitrolles, "Les occupations et utilisations du sol non mentionnées à l'article NA-2 sont interdites" ; qu'aux termes de l'article NA-2 de ce même règlement, "Sont autorisés sous conditions : -les opérations sous forme de ZAC exclusivement en secteur 1 NA, ...-les opérations d'ensemble sous forme de permis groupé ou de lotissement d'habitations, de commerces, d'artisanat ou de stationnement ouvert au public à condition d'être situées en secteur 2NA, ..." ; qu'il résulte de l'ensemble de ces dispositions que dans les zones NA, définies comme des zones non équipées à vocation principale d'habitation où l'urbanisation future ne peut être autorisée que sous la forme d'opérations d'ensemble, les lotissements sont interdits dans les secteurs 1NA où seules sont autorisées les zones d'aménagement concerté ;
    Considérant, en premier lieu, qu'il ressort des pièces versées au dossier qu'à la date de l'arrêté attaqué le terrain litigieux était classé par le plan d'occupation des sols de Vitrolles, dans ses modalités résultant de la révision n° 1 approuvée par le conseil municipal le 22 septembre 1988, en secteur 1NA où, conformément aux dispositions précitées, les lotissements étaient interdits ; que dès lors, sous l'empire de ces dispositions, le maire de Vitrolles était tenu de rejeter la demande présentée par la SCI ;
    Considérant, en second lieu, que si la société entend exciper de l'illégalité du reclassement de son terrain intervenu lors de l'approbation de la révision n° 1, elle ne peut utilement se prévaloir, à l'appui de sa contestation des dispositions réglementaires résultant de cette révision, de droits acquis qu'elle aurait tenus d'engagements contractuels antérieurs ; que par ailleurs, à supposer même, comme elle le soutient, que ledit reclassement serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation et qu'ainsi l'arrêté attaqué ne pourrait trouver de base légale dans les dispositions de l'article 1NA-2, il ressort des pièces versées au dossier qu'en vertu des dispositions combinées des articles NAE 1 et NAE 2 du plan d'occupation des sols immédiatement antérieur, lequel redeviendrait applicable conformément aux dispositions de l'article L.125-5 du code de l'urbanisme, n'étaient autorisées en secteur NAE, au sein duquel le terrain était classé sous l'empire de ce plan, que les "opérations individuelles" au nombre desquelles n'entraient pas davantage les lotissements ; qu'ainsi le maire aurait été tout autant tenu de rejeter sa demande ; qu'elle ne peut davantage soutenir, en raison de cette interdiction antérieure des lotissements sur le terrain en cause, que ce reclassement aurait eu pour unique objet d'interdire l'opération projetée et qu'il serait ainsi entaché d'un détournement de pouvoir
    » (CAA. Lyon, 22 octobre 1996, SCI Grande Garrigue, req. n°94LY00367).


    puisque ce faisant, elle a d’elle-même déduit d’une règle réservant la zone à un seul type d’occupation des sols – les « opérations individuelles » – l’interdiction implicite d’y aménager des lotissements.

    Mais l’analyse de l’administration sur ce point est infirmée encore plus clairement par la décision objet de la note de ce jour.

    Dans cette affaire, le requérant entendait contester un refus d’autorisation de lotir lui ayant été opposé au motif tiré de l’article 1er du règlement de POS applicable au sein de la zone de l’aménagement projeté, lequel interdisait expressément les lotissements. Et pour ce faire, le requérant devait exciper de l’illégalité de cette disposition en soutenant, précisément, que les auteurs d’un POS n’étaient pas compétents pour édicter une telle interdiction. Mais ce moyen devait donc être rejeté au motif suivant :

    « Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme, applicable aux plans d'occupation des sols approuvés avant l'entrée en vigueur de la loi du 13 décembre 2000 susvisée et non révisés depuis lors : « Les plans locaux d'urbanisme (...) fixent les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés à l'article L. 121-1, qui peuvent notamment comporter l'interdiction de construire, délimitent les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger et définissent, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l'implantation des constructions. (...) » ; qu'aux termes de l'article R. 123-21 du même code : « Le règlement fixe les règles applicables aux terrains compris dans les diverses zones du territoire couvert par le plan. 1° A cette fin, il doit : a) Déterminer l'affectation dominante des sols par zones selon les catégories prévues à l'article R. 123-18 en précisant l'usage principal qui peut en être fait, et s'il y a lieu, la nature des activités qui peuvent y être interdites ou soumises à des conditions particulières, telles que l'ouverture ou l'extension d'établissements industriels, l'exploitation de carrières, les opérations d'affouillement ou d'exhaussement des sols, les défrichements, coupes et abattages d'arbres ainsi que les divers modes d'occupation du sol qui font l'objet d'une réglementation (...). Et qu'aux termes de l'article R. 315-1 de ce code, en vigueur à la date de la décision attaquée : « Constitue un lotissement au sens du présent chapitre toute division d'une propriété foncière en vue de l'implantation de bâtiments qui a pour objet ou qui, sur une période de moins de dix ans, a eu pour effet de porter à plus de deux le nombre de terrains issus de ladite propriété. (...). Dans tous les cas, l'autorisation de lotir peut également être refusée, ou n'être accordée que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales, sur le fondement des dispositions mentionnées à l'article R. 111-1, lorsque, notamment, par la situation, la forme ou la dimension des lots, l'opération est de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites ou aux paysages naturels ou urbains, ou à compromettre la conservation ou la mise en valeur d'un site ou de vestiges archéologiques » ;
    Considérant, d'une part, qu'en raison de sa date d'adoption et à défaut d'avoir été révisé à la date de la décision attaquée, le plan d'occupation des sols de la commune de Montainville est régi par la combinaison des dispositions précitées du code de l'urbanisme ; qu'au sens de ces dispositions, un lotissement constitue un type d'occupation et d'utilisation des sols ; que, par suite, les auteurs de ce plan tenaient de ces mêmes dispositions compétence pour interdire ce type d'occupation des sols ; que, dans ces conditions, la société requérante n'est pas fondée à invoquer, par voie d'exception, l'illégalité, pour incompétence, de l'article NB1 du règlement de ce plan qui interdit « les lotissements de toute nature et les groupes d'habitation » dans la zone où était projetée l'opération immobilière dont s'agit
    ».


    et, en d’autres termes, en raison du fait, d’une part, qu’il résultait de l’article R.123-21 du Code de l’urbanisme alors applicable qu’un POS pouvait régir les types d’occupation et d’utilisation du sol et, d’autre part, qu’à la date d’approbation de ce document, le lotissement constituait bien un mode d’occupation et d’utilisation du sol.

    Mais il va sans dire que la solution n’est pas, en l’état de la réglementation, différente pour un PLU dès lors que l’article R.123-9 du Code de l’urbanisme dispose que « le règlement peut comprendre tout ou partie des règles suivantes : occupations et utilisations du sol interdites (&) occupations et utilisations du sol soumises à des conditions particulières » et qu’à titre d’exemple, son article L123-5 précise que « le règlement et ses documents graphiques sont opposables à toute personne publique ou privée pour l'exécution de tous travaux, constructions, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, pour la création de lotissements et l'ouverture des installations classées appartenant aux catégories déterminées dans le plan » ; étant d’ailleurs relevé que l’arrêt commenté expose par ailleurs que « la circonstance que le jugement entrepris mentionne l'article R. 123-9 du code de l'urbanisme, et non son article R. 123-21, qui régit le plan d'occupation des sols de la commune de Montainville, approuvé le 16 juin 1989, et sur le fondement duquel les décisions attaquées ont été prises, est, en tout état de cause, sans incidence sur la régularité de ce jugement ». :

    D’ailleurs, il ressort selon nous nettement des dispositions issues de la réforme des autorisations d’urbanisme que le lotissement est bien une notion de « fond » et non pas une procédure dès lors que les articles L.442-1 et L.442-2 du Code de l’urbanisme disposent respectivement :

    « Constitue un lotissement l'opération d'aménagement qui a pour objet ou qui, sur une période de moins de dix ans, a eu pour effet la division, qu'elle soit en propriété ou en jouissance, qu'elle résulte de mutations à titre gratuit ou onéreux, de partage ou de locations, d'une ou de plusieurs propriétés foncières en vue de l'implantation de bâtiments ».

    et :

    « Un décret en Conseil d'Etat précise, en fonction du nombre de terrains issus de la division, de la création de voies et d'équipements communs et de la localisation de l'opération, les cas dans lesquels la réalisation d'un lotissement doit être précédée d'un permis d'aménager ».

    C’est deux articles dissocient donc nettement la définition du lotissement en tant qu’opération d’aménagement des règles de procédure applicables s’agissant des autorisations requises pour leur réalisation. Or, comme on le sait, il y a deux procédures d’autorisation possibles (permis d’aménager ou déclaration d’aménagement) pour une seule et même définition de ce type d’opération : c’est donc bien que le lotissement n’est pas une procédure.


    Patrick E. DURAND
    Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
    Cabinet FRÊCHE & Associés