Une servitude instituée au titre de l’article L.123-2 c) du Code de l’urbanisme ne s’impose que dans un rapport de « compatibilité » et, plus spécifiquement, ne remet pas en cause la vocation fonctionnelle autonome des éléments d’un ensemble immobilier unique dont, par ailleurs, le fractionnement en plusieurs permis de construire distincts ne s’oppose pas à l’application de l’article R.123-10-1.

CAA. Paris, 6 juin 2014, SCI Suchet Morency, req. n°12PA03899

Voici un arrêt que nous sommes plusieurs (enfin au moins deux :) a n’avoir pas immédiatement relevé alors qu’il s'avère particulièrement riche et qui, sans même compter les apports propres à la mise en œuvre du PLU de Paris, aurait pu être commenté sur de multiples points.

On en retiendra deux :

• l’un règlementaire, la portée contraignante des servitudes instituées au titre de l’article L.123-2 c) du Code de l’urbanisme ;
• l’autre propre aux autorisations individuelles, les conséquences d’un fractionnement horizontal d’un ensemble immobilier unique en plusieurs permis de construire distincts au regard du régime des divisions foncières.

I.- Dans cette affaire, deux permis de construire distincts avaient été obtenus par l’OPH Paris Habitat, avant que l’un d’entre eux ne soit transféré à un promoteur immobilier, en vue de la réalisation d’un ensemble immobilier projeté sur un terrain grevé d’une servitude instituée au titre de l’article L.123-2 c) précité en vue de la réalisation d’un équipement culturel.

C’est ainsi la méconnaissance de cette servitude qui fut invoquée par l’association requérante à l’encontre de chacun des deux permis de construire, moyen que rejeta toutefois la Cour administrative d’appel de Paris au motif suivant :

« 30. Considérant qu'il ne résulte d'aucune disposition ou principe général que l'inscription au plan local d'urbanisme d'une servitude de localisation d'un équipement culturel en application des dispositions précitées du c) de l'article L. 123-2 du code de l'urbanisme empêcherait l'autorité compétente d'autoriser, dans le périmètre concerné, un projet ne prévoyant pas la réalisation immédiate de cet équipement ; qu'ainsi que l'ont jugé à bon droit les premiers juges, un tel projet doit seulement être compatible avec le maintien de la servitude et la réalisation ultérieure de l'équipement dans le périmètre concerné ; qu'en l'espèce, les permis de construire litigieux, dont les dossiers de demande précisent l'emplacement où pourra être réalisé l'équipement culturel, en bordure du boulevard de Montmorency, en rappelant au surplus ses caractéristiques essentielles, sont compatibles avec la réalisation de cet équipement dans le périmètre " P 16-2 " défini en son annexe IV par le plan local d'urbanisme, qui n'était pas tenu d'en décrire précisément la nature et les caractéristiques ; que dès lors, le moyen que les trois appelantes tirent de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 123-2 du code de l'urbanisme, ou de celles de l'article L. 421-6 du même code, manque en droit ; que par ailleurs, si la SCI Suchet Montmorency soutient que la réalisation effective de l'équipement en cause serait compromise par la circonstance que le tréfonds de la parcelle d'implantation du futur équipement public serait resté, lors de la vente du terrain à l'OPAC de Paris en 2006, la propriété du vendeur, Réseau Ferré de France, lequel n'a aucune compétence en matière culturelle, cette affirmation est, en tout état de cause, démentie par les pièces versées au dossier en réponse par Paris Habitat OPH, dont il résulte qu'il a acquis en 2008, le tréfonds de la parcelle concernée ».

Ce faisant, la Cour a donc refusé d'aligner d'une quelconque façon le régime de ces servitudes avec celui propre aux emplacements réservés. Il faut dire qu'une solution contraire n'aurait finalement eu aucun sens ou, à tout le moins, aurait privé celles prévues par l'item c) de leur utilité.

A l'examen de la rare jurisprudence rendue à leur propos, les servitudes instituées par l'article L.123-2 du Code de l'urbanisme semblent en effet présenter quelques similitudes avec le régime des emplacements réservés; certains considérant d'ailleurs que celles prévues par son item c) constitue des emplacements réservés classiques (Th. Célérier; SJ Notariale et Immobilière n° 19, 11 Mai 2001, p. 895).

Force est toute de relever que cet item concerne les « voies et ouvrages publics, ainsi que les installations d'intérêt général (…) à créer ou à modifier (…) » alors qu’aux termes de l’actuel article L.123-1-5.V le règlement de PLU peut également « fixer les emplacements réservés aux voies et ouvrages publics, aux installations d'intérêt général ainsi qu'aux espaces verts (…) ».

Ces deux articles ont donc un champ d’application matériel strictement identique : les voies et les ouvrages publics, les installations d’intérêt général et les espaces verts.

Sauf à considérer que ces deux dispositifs font « doublon », force est donc d’admettre que ces deux articles n’ont pas la même portée et, par voie de conséquence, et notamment qu’à la différence d’un emplacement réservé créé en application de l’article L.123-1-5 du Code de l’urbanisme, une servitude instituée au titre de l’article L.123-2 c) n’a pas nécessairement pour effet de rendre le terrain concerné totalement « inconstructible ».

D’ailleurs, les articles R.123-11 d) et R.123-12 d) du Code de l’urbanisme distinguent les emplacements réservés institués en application de l’article L.123-1-5.V des servitudes fixées au titre de l’item c) de l’article précité en disposant respectivement que :

• « les documents graphiques du règlement font, en outre, apparaître s'il y a lieu « es emplacements réservés aux voies et ouvrages publics, aux installations d'intérêt général et aux espaces verts, en précisant leur destination et les collectivités, services et organismes publics bénéficiaires » ;
• « les documents graphiques prévus à l'article R.123-11 font également apparaître, s'il y a lieu Les terrains concernés par la localisation des équipements mentionnés au c de l'article L. 123-2 »

Surtout, l’article L.123-2 c) précise que les servitudes qu’il prévoit consiste seulement « à indiquer » la localisation des terrains susceptibles d’être concernés par la réalisation d’équipements d’intérêt général alors que, d’une part, le dispositif prévu par le point a) de ce même article vise expressément « à interdire » certaines constructions et que, d’autre part, le dispositif prévu par le point b) de cet article vise expressément « à réserver des emplacements » pour la réalisation de certains programmes de logements.

Dès lors que ces servitudes ne constituent donc pas des emplacements réservés, force est donc effectivement d'admettre qu'elles ne s'imposent aux constructions projetées sur les terrains situés dans les secteurs qu'elles couvrent que dans un rapport de compatibilté. 

II.- Mais par ailleurs, l’association requérante devait également soutenir que chacun de permis de construire était illégal puisqu’ils se rapportaient chacun à la réalisation d’un ensemble immobilier unique, moyen que la Cour devait donc également écarter au motif suivant :

« 28. Considérant, à cet égard, que s'il ressort des pièces du dossier que le programme immobilier élaboré sur le site de l'ancienne gare d'Auteuil a donné lieu à une conception globale, il se compose de quatre immeubles d'habitation dont deux sont destinés au logement locatif social et à une crèche, à réaliser sous la maîtrise d'ouvrage de Paris Habitat OPH, et dont les deux autres, à réaliser sous la maîtrise d'ouvrage de la société Cogedim Résidence, sont pour l'essentiel destinés à l'accession à la propriété ; qu'ainsi, outre que ce programme est d'une ampleur certaine et d'une relative complexité, il comporte deux éléments ayant une vocation fonctionnelle autonome, relevant chacun d'un maître d'ouvrage propre ; que ni la présence d'une rampe d'accès unique aux parkings souterrains, qui doit donner lieu, aux termes des permis de construire modificatifs délivrés le 19 juin 2013, à une servitude de passage, ni la circonstance que le terrain reste grevé, en vertu de l'annexe IV au règlement du plan local d'urbanisme, d'une servitude de localisation d'un équipement culturel édictée en application du c) de l'article L. 123-2 du code de l'urbanisme, dont la réalisation n'est pas compromise par le programme litigieux, ni le fait qu'un itinéraire d'accès " pompiers " soit implanté sur l'emprise de l'un des terrains issus de la division au bénéfice de l'ensemble du site, ne suffisent à remettre en cause la vocation fonctionnelle autonome des deux aspects du programme ; qu'il ressort du dossier, par ailleurs, que l'administration, saisie concomitamment des demandes de permis de construire qui comportaient de nombreux éléments communs et se référaient l'un à l'autre, a été mise à même de vérifier que, globalement, la délivrance de permis de construire distincts permettait de garantir un respect des règles et intérêts généraux identique à celui qu'aurait assuré la délivrance d'un permis de construire unique ; que, dans ces conditions, les moyens analysés ci-dessus ne sont pas fondés ».

A cet égard, l’arrêt commenté offre ainsi le premier exemple d’application concrète, et en outre positive, de l’exception introduite par l’arrêt « Ville de Grenoble » alors que la jurisprudence du Conseil d’Etat et des Cours d’appel n’avaient eu jusqu’à présent qu’à se prononcer sur la qualification d’ensemble immobilier unique et, le plus souvent, pour l’écarter.

D’une façon générale, cet arrêt confirme notamment, s’il en était besoin, que :

• d’une part, même si en droit on voit finalement mal le fondement et l’utilité de cette restriction, « l’ampleur et la complexité » du projet constitue néanmoins une véritable condition qui, malgré le caractère réel des autorisations d’urbanisme, a vocation à être apprécié notamment au regard du nombre de maîtres d’ouvrage, y compris semble-t-il si cette pluralité n’est pas initiale mais résulte du transfert ultérieur de l’un des deux permis de construire obtenus à l’origine pas un même pétitionnaire ;

• d’autre part, les considérations d’interdépendance juridique n’ont strictement aucune incidence ni sur la qualification d’ensemble immobilier unique (CE. 15 mai 2013, req. N°345.809), ni par voie de conséquence sur la possibilité de fractionner la réalisation d’un ensemble immobilier unique, suivant un découpage correspondant à ses composantes auxquelles on peut reconnaitre une vocation fonctionnelle autonome, en plusieurs permis de construire distinct ; étant toutefois relevé que la Cour s’est bornée à apprécier l’autonomie fonctionnelle des bâtiments projetés alors que le projet incluait un parc de stationnement dont la réalisation était elle-même dissociée entre les deux permis de construire alors que chacune des parties de ce parc n’avait manifestement pas une vocation fonctionnelle autonome compte tenu de la rampe d’accès unique de ce parc.

Mais à cet égard, le principal intérêt de cet arrêt est de se rapporter à un ensemble immobilier unique projeté sur un même terrain et donnant lieu à un fractionnement horizontal dans le cadre de deux permis de construire distincts ayant des titulaires différents. Ce faisant, et contrairement à l’arrêt « Ville de Grenoble » qui lui portait sur un fractionnement vertical de l’ensemble immobilier projeté, cet arrêt permet donc de traiter de l’incidence des divisions foncières induites par la réalisation du projet sur l’exception introduite par ce même arrête

On rappellera, en effet, que la qualification d’ensemble immobilier unique applicable à titre d’exemple à des constructions projetées sur un parc de stationnement commun (CAA. Nantes, 2 mai 2014, SCI Beaurains, req. n°13NT00038) n’exclut ni d’une façon générale la caractérisation de plusieurs bâtiments (CAA. Bordeaux, 5 février 2008, Sté Osmose, req. n°06BX00977), ni plus spécifiquement la réalisation de divisions foncières (CE, 26 octobre 2005, Cne de Sceaux, req. n°265.488) ; divisions foncières qui au demeurant n’étaient nullement contestées en l’espèce et avait d’ailleurs donné lieu à une déclaration préalable de lotissement.

Il reste que dans le cadre d’un permis de construire unique, ces divisions auraient pu être traitées dans le cadre d’un permis de construire valant division, en l’occurrence conjoint.

Il s’ensuit donc que le régime des divisions foncières ne s’oppose en lui-même à la mise en œuvre de l’exception introduite par l’arrêt « Ville de Grenoble » ; ce qui nous semble difficilement contestable.

On sait en effet que le principe rappelé par cet arrêt et selon lequel, sauf exception donc, un ensemble immobilier unique doit faire l’objet d’une seule et même autorisation, le cas échéant conjointe, trouve son fondement dans l’actuel article L.421-6 du Code de l’urbanisme, lequel dispose que « le permis de construire ou d'aménager ne peut être accordé que si les travaux projetés sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires relatives à l'utilisation des sols, à l'implantation, la destination, la nature, l'architecture, les dimensions, l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords » et auquel renvoie l’article L.421-7 précisant que « lorsque les constructions, aménagements, installations et travaux font l'objet d'une déclaration préalable, l'autorité compétente doit s'opposer à leur exécution ou imposer des prescriptions lorsque les conditions prévues à l'article L. 421-6 ne sont pas réunies ».

En d’autres termes, cette règle trouve donc sa base légale dans un article régissant tous les permis de construire, y compris le permis valant division donc, comme tous les permis d’aménager et toutes les déclarations préalables, y compris ceux se rapportant aux lotissements.

Partant, on voit donc mal pourquoi l’article L.421-6 qui ne fait pas obstacle au fractionnement d’un ensemble immobilier unique au regard du droit des autorisations de construire s’opposerait en revanche à ce fractionnement pour ce qui concerne la réglementation sur les divisions foncières. Mais il en va d’autant plus ainsi qu’en dehors du cas où le projet en cause constitue un ensemble immobilier unique ne pouvant bénéficier de l’exception introduite par l’arrêt « Ville de Grenoble », le champ d’application de la procédure de ce qu’il est convenu d’appeler le permis de construire valant division ne semble pas présenter par principe un caractère impératif.

En effet, comme nous l’avons déjà écrit, ce qu’il est convenu d’appeler un permis de construire valant division ne constitue pas une forme d’autorisation d’urbanisme à part à entière mais n’est jamais qu’un permis de construire de « droit commun » présentant pour toute particularité procédurale d’être délivré au vu d’un dossier comportant, entre autres pièces complémentaires, la ou les pièces visées par l’article R.431-24 du Code de l’urbanisme.

Or, compte tenu de sa place dans le code et de sa tournure rédactionnelle, cet article ne vise en fait qu’une hypothèse et, partant, ne semble avoir vocation à s’appliquer que lorsque la demande porte effectivement sur la réalisation de plusieurs bâtiments (CAA. Lyon, 27 mars 2012, SAS Laucel, req. n°11LY01782).

Dès lors, il est permis donc effectivement de s’interroger sur le caractère impératif de ce dispositif et, concrètement, sur la possibilité de faire relever une opération impliquant la réalisation de plusieurs bâtiments sur un même terrain non pas d’un unique permis de construire groupé mais d’une pluralité de permis de construire dont chacun ne porte que sur un seul bâtiment, notamment lorsque les bâtiments projetés sont physiquement distincts et ne sont pas liés entre eux par des équipements communs les rendant indissociables.

C’est cette dernière démarche qu’avait adopté le pétitionnaire dans l’affaire « Mareil-le-Guyon » (CE. 7 mars 2008, Cne de Mareil-le-Guyon, req. n°296.287), lequel avait présenté, le même jour, cinq demandes de permis de construire en vue d’édifier cinq maisons individuelles sur l’unité foncière dont il était propriétaire. Toutefois, ces demandes devaient faire l’objet de cinq décisions de refus, toutes motivées par le fait qu’un tel projet impliquait nécessairement la division foncière du terrain à construire, si bien que ces cinq demandes auraient dû être, soit précédées de l’obtention d’une autorisation de lotir, soit groupées dans le cadre d’une unique demande de permis de construire valant division. Mais en appel comme en cassation, ces refus de permis de construire devaient être annulés au motif que les cinq maisons individuelles n’étant destinées qu’à être louées, la réalisation du projet pris dans sa globalité n’impliquant donc aucune division foncière. Dans cette affaire, le juge administratif ne s’est donc aucunement attaché à constater que chacune des maisons projetées avait donné lieu à une demande de permis de construire distinctes mais s’est exclusivement fondé sur l’absence de division foncière induite par le projet.

C’est donc bien que dans le cas contraire, le projet aurait a priori dû faire l’objet d’une seule et même demande de permis de construire placée sous l’empire de l’actuel article R.431-24 du Code de l’urbanisme … sauf peut-être à ce que les divisions foncières induites par la réalisation aient précédemment été autorisées par une autorisation de lotissement.

Précisément – et en outre au sujet d’un permis de construire valant division obtenu sous l’empire de l’ancien article R.421-7-1 du Code de l’urbanisme qui, à la différence de l’actuel article R.431-24, n’était pas visé en tant que tel par l’article R.442-1 de l’époque, à savoir l’ancien article R.315-2 – le Conseil d’Etat a jugé que :

« Considérant qu'aux termes de l'article L. 600-5 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'elle constate que seule une partie d'un projet de construction ou d'aménagement ayant fait l'objet d'une autorisation d'urbanisme est illégale, la juridiction administrative peut prononcer une annulation partielle de cette autorisation. / L'autorité compétente prend, à la demande du bénéficiaire de l'autorisation, un arrêté modificatif tenant compte de la décision juridictionnelle devenue définitive " ; que l'illégalité relevée ci-dessus n'affecte que les constructions prenant appui sur le mur mitoyen, lesquelles auraient pu faire l'objet d'autorisations distinctes et sont ainsi divisibles du reste des constructions autorisées par le permis litigieux ; que, par suite, et sans qu'il y ait besoin de rechercher si l'illégalité entachant le permis est susceptible de régularisation, il y a lieu d'annuler le permis de construire du 8 septembre 2005 et la décision rejetant le recours gracieux en tant seulement qu'ils concernent les constructions adossées au mur dont M. A...est propriétaire mitoyen » (CE.15 mai 2013, SSCV « Le Clos de Bonne Brise », req. n°341.235).

Il faut ainsi rappeler que « lorsque les éléments d'un projet de construction ou d'aménagement ayant une vocation fonctionnelle autonome auraient pu faire, en raison de l'ampleur et de la complexité du projet, l'objet d'autorisations distinctes, le juge de l'excès de pouvoir peut prononcer une annulation partielle de l'arrêté attaqué en raison de la divisibilité des éléments composant le projet litigieux ; que, d'autre part, il résulte des dispositions de l'article L. 600-5 citées ci-dessus qu'en dehors de cette hypothèse, le juge administratif peut également procéder à l'annulation partielle d'une autorisation d'urbanisme dans le cas où une illégalité affecte une partie identifiable du projet et où cette illégalité est susceptible d'être régularisée par un arrêté modificatif de l'autorité compétente, sans qu'il soit nécessaire que la partie illégale du projet soit divisible du reste de ce projet » (CE. 1er mars 2013, Fritot, req. n°350.306).

Il existe donc trois possibilités d’annulation partielle :

• tout d’abord, celle propre à l’article L.600-5 du Code de l’urbanisme et qui peut être mise ne œuvre dès lors que l’illégalité du permis de construire ne concerne qu’une partie identifiée du projet autorisé, quand bien même en est-elle indivisible, et peut être régularisée par un « modificatif » ;

• ensuite, celle tout aussi spécifique mais découlant de l’exception introduite par l’article « Ville de Grenoble » ;

• enfin, celle aussi classique qu’ancienne et résultant de la divisibilité du projet au regard des critères fixés par la règle de principe rappelé par l’arrêt « Ville de Grenoble » et dont il résulte qu’il ne s’agit pas d’un ensemble immobilier unique.

Or, dans l’affaire susvisée, le permis de construire valant division en cause a donc été partiellement annulé non pas au titre des possibilités spécifiquement ouvertes par l’article L.600-5 du Code de l’urbanisme puisque cette annulation a été prononcée « sans qu'il y ait besoin de rechercher si l'illégalité entachant le permis est susceptible de régularisation », ni au titre de l’exception introduite par l’arrêt « Ville de Grenoble », mais en raison en raison de la divisibilité classique d’un projet ne constituant pas un ensemble immobilier unique ; ce qui n’est pas nécessairement le cas d’un projet tendant à la construction concomitante de plusieurs bâtiments sur un même terrain, y compris par un même maître d’ouvrage (CAA. Nantes, 16 février 2010, Pascal X., req. n°09NT00832).

C’est donc bien qu’un projet susceptible de relever d’un permis de construire valant division n’en est pas indivisible de ce seul fait et, par voie de conséquence, peut donc néanmoins relever de permis de construire distincts (ne valant pas division) ne portant chacun que sur un seul bâtiment pour autant, par ailleurs, que le divisions foncières induites par sa réalisation puissent être traitées par un autre procédé, tel le lotissement comme au cas d’espèce, ou un des autres modes opératoires prévus par l’article R.442-1 et, pourquoi pas, par des permis tenant lieu de déclarations préalables en application de l’article R.442-2.

Pour être complet, on relèvera qu’en conséquence de la déclaration préalable de lotissement précédemment formulée, la Cour a également jugé que :

« 43. Considérant, en douzième lieu, qu'aux termes de l'article R. 123-10-1 du code de l'urbanisme : " Dans le cas d'un lotissement ou dans celui de la construction, sur un même terrain, de plusieurs bâtiments dont le terrain d'assiette doit faire l'objet d'une division en propriété ou en jouissance, les règles édictées par le plan local d'urbanisme sont appréciées au regard de l'ensemble du projet, sauf si le règlement de ce plan s'y oppose " ; que contrairement à ce que soutient l'Association de sauvegarde Auteuil - Bois de Boulogne, ces dispositions réglementaires ne méconnaissent pas la compétence des auteurs d'un plan d'urbanisme, telle que fixée par l'article L. 123-1 du même code, dès lors que ce texte les autorise à écarter l'application de la règle qu'il fixe ; que les auteurs du plan local d'urbanisme de Paris n'ayant pas fait ce choix, les premiers juges ont relevé à juste titre que le respect des règles d'implantation et de gabarit des constructions devait être apprécié au regard de l'ensemble du projet, et donc au regard des règles fixées par les articles UG.8 et UG.10.4 concernant respectivement l'implantation et le gabarit enveloppe des constructions sur un même terrain, en ce qui concerne les immeubles placés en vis-à-vis sur le site du lotissement, même prévus par des permis de construire distincts, et que les moyens tirés d'une méconnaissance des articles UG.7.1 et UG.10.3.1, relatifs à l'implantation et au gabarit enveloppe des constructions par rapport aux limites séparatives étaient inopérants » ;

et a donc jugé, de façon cohérente, que dans le cas d’un lotissement, le principe de « globalisation » fixé par l’article R.123-10-1 du Code de l’urbanisme s’appliquait également aux permis de construire délivrés dans ce lotissement et ce, contrairement à l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Lyon (CAA. Lyon, 9 juillet 2013, M. C…, req. n°12LY03219) dont nous avons déjà eu l’occasion d’écrire tout le bien que l’on pensait puisque concluant, au mépris de la finalité protectrice de la règlementation sur les lotissement, que cet article s’applique au seul stade de l’autorisation de lotissement (et donc au profit du lotisseur) mais plus au stade des permis de construire ultérieurs (et donc au détriment des acquéreurs/colotis)…

Reste un regret : contrairement à ce que relève la Cour, l'article VII des dispositions générales du PLU de Paris font bien exception à l’article R.123-10-1 du Code de l’urbanisme notamment pour l’application des articles 7 et 8 de ses règlements de zone.

Cela étant, ce regret ne vise pas l’erreur de la Cour sur ce point et/ou les carences de l’association requérante mais découle de la singularité de cette exception qui ne vaut que pour les lotissements et non pas donc pour les opérations relevant d’un permis de construire valant division.

Si cette exception avait été invoquée par l’association requérante, il aurait donc incombé à la Cour de se prononcer sur la mise en œuvre de l’article R.123-10-1 du Code de l’urbanisme et de son exception dans le cas du fractionnement d’un projet qui, s’il avait relevé d’une autorisation unique aurait donc dû relever d’un permis de construire valant division conjoint puisque relevant alors stricto sensu du champ d’application de l’article R.431-24 précité, mais qui avait donc donné lieu à deux permis de construire simple dans le périmètre d’un lotissement déclaratif. Or, l’affaire n’aurait pas été mince…

Il est vrai qu’outre les conditions liées à l’ampleur et la complexité du projet ainsi qu’à la vocation fonctionnelle autonome des éléments fractionnés, l’exception introduite par l’arrêt « Ville de Grenoble » peut être mise en œuvre. En substance, et malgré le fractionnement pratiqué à ce titre, la conformité du projet semble donc devoir s’apprécier comme si celui-ci avait fait l’objet d’un seul et même permis de construire « sous réserve que l'autorité administrative ait vérifié, par une appréciation globale, que le respect des règles et la protection des intérêts généraux que garantirait un permis unique sont assurés par l'ensemble des permis délivrés ».

Suivant cette analyse, on aurait donc pu conclure que la légalité des permis de construire contestés aurait dû s’apprécier comme dans le cas d’un permis de construire valant division unique et donc par l’application de l’article R.123-10-1.

Cela étant, force est de s’interroger sur la raison d’être de « l’exception spéciale » introduite à cet égard par le PLU de Paris qui, d’ailleurs, n’apporte aucune justification sur ce point, a fortiori sur le fait que cette exception ne vaut donc que pour les lotissements mais pas pour les opérations relevant d’un permis de construire valant division.

Il reste que si l’on veut trouver une justification à ce régime à « deux vitesses », force est d’admettre qu’il ne peut que résulter des différences distinguant ces deux modes opératoires puisque la ou dans le cadre d’une opération groupée l’ensemble du projet est appréciée et exécutée dans le cadre d’une seul et même autorisation, la concrétisation d’un lotissement s’opère de façon fractionnée par une pluralité de permis de construire distincts dont la délivrance et la mise en œuvre sont susceptibles de s’échelonner dans le temps.

Dès lors que le projet contesté s’inscrivait donc dans un tel mode opératoire fractionnée, il n’aurait donc pas été si illogique de le soumettre à cette exception à l’article R.123-10-1 précité ; sans compter que l’on peut par ailleurs se demander s’il y avait véritablement lotissement et, en d‘autres termes, si le promoteur titulaire d’un permis de construire portant sur la construction de deux bâtiments de 177 logements destinés à l'accession à la propriété, de locaux d'artisanat en rez-de-chaussée et de 123 places de stationnement en sous-sol avait effectivement acquis le lot d’assiette de cette autorisation avant même qu’elle ne lui soit transférée et ce, alors qu’elle était déjà frappée d’un recours…

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Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés

Le législateur n’a pas conféré aux auteurs des POS/PLU une compétence leur permettant d’interdire par principe les lotissements ou de limiter la faculté reconnue aux propriétaires de procéder à la division d'une ou de plusieurs propriétés foncières en vue de l'implantation de bâtiments.

CE. 27 juillet 2012, Franck Hoffman, req. n°342.908

Comme on le sait, l’administration centrale avait souvent précisé qu’un POS ou un PLU ne pouvait légalement pas interdire les lotissements dans la mesure où ces documents ne peuvent légalement édicter que des règles de fond (pour exemple : Rép. Min n°13258, JOAN 25/03/2008 ; p.2606). Selon l’administration, la notion de lotissement n’était donc pas un type d’occupation du sol.

Pour autant de nombreux arrêts d’appel devaient faire application de règlements d’urbanisme locaux interdisant les lotissements. Et surtout, certaines jurisprudences devaient clairement valider la légalité des dispositions d’un règlement local d’urbanisme interdisant purement et simplement les lotissements au motif qu’il s’agissait d’un type d’occupation du sol que ces documents pouvaient réglementer en application des dispositions des actuels articles L.123-1 et R.123-9 du Code de l’urbanisme (CAA. Versailles, 6 novembre 2008, Sté Foncière de l’Ouest, req. n°07VE01713 ; CAA. Marseille, 31 mars 2011,M. X…, req. n°09MA01536).

Le Conseil d’Etat vient ainsi de trancher cette question en jugeant, à l'inverse de ces arrêts d'appel, que :

« Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que M. B, propriétaire d'un terrain situé sur le territoire de la commune de Callian, dans le département du Var, classé en zone naturelle NB du plan d'occupation des sols, a déposé une déclaration préalable afin de procéder à la division de son terrain et de créer un lot destiné à accueillir une construction ; que, par un arrêté du 2 avril 2008, le maire de Callian s'est opposé à cette déclaration préalable, au motif que l'article NB2 du règlement du plan d'occupation des sols interdisait les lotissements dans cette zone ; que, par un jugement du 2 juillet 2010, contre lequel M. B se pourvoit en cassation, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cet arrêté ;
Considérant que le livre IV du code de l'urbanisme fixe le régime des constructions, aménagements et démolitions et définit notamment les procédures administratives d'autorisation ou de déclaration auxquelles ils sont préalablement soumis ; qu'en vertu des dispositions de son article L. 442-1, applicables au présent litige, le lotissement constitue une division d'une ou plusieurs propriétés foncières en vue de l'implantation de bâtiments ;
Considérant qu'en vertu de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction en vigueur à la date de la décision attaquée, le règlement du plan d'occupation des sols, comme celui du plan local d'urbanisme qui lui a succédé, a pour objet de fixer les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés, dans sa rédaction applicable au litige, à l'article L. 121-1, lesquelles peuvent notamment comporter l'interdiction de construire, délimitent les zones à urbaniser ou à protéger et définissent, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l'implantation des constructions ; qu'il ne ressort, en revanche, ni de ces dispositions ni d'aucune autre disposition législative que les auteurs du règlement d'un plan d'occupation des sols aient compétence pour interdire par principe ou pour limiter la faculté reconnue aux propriétaires de procéder, dans les conditions prévues au livre IV précité du code de l'urbanisme, à la division d'une ou de plusieurs propriétés foncières en vue de l'implantation de bâtiments, faculté qui participe de l'exercice de leur droit à disposer de leurs biens, dont il appartient au seul législateur de fixer les limites ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède qu'en interdisant par principe les lotissements dans une ou plusieurs zones qu'il délimite, le règlement d'un plan d'occupation des sols ou d'un plan local d'urbanisme édicte des règles qui excèdent celles que la loi l'autorise à prescrire ; que, dès lors, en jugeant que le plan d'occupation des sols de la commune de Callian a pu légalement interdire les lotissements en zone NB, le tribunal administratif de Toulon a commis une erreur de droit ; qu'il suit de là, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens du pourvoi, que M. B est fondé à demander l'annulation du jugement attaqué ».

Si tel étaient le sens des conclusions du rapporteur public dans cette affaire et bien que l’arrêt précité vise l’article L.442-1 du Code de l’urbanisme, la solution retenue n’apparait cependant pas spécifiquement résulter de l’analyse selon laquelle le lotissement n'est qu'une règle de procédure.

Outre que l’article L.442-1 n’a pas pour objet de définir une procédure mais vise à la qualification d’un type d’opérations foncières, la référence à cet article par le Conseil d’Etat (dans le second "considérant") nous semble tendre au premier chef à définir la notion de lotissement utilisée par le POS litigieux aux fins d’apprécier (dans le "considérant suivant") si elle comptait ou non parmi les opérations couvertes par l’article L.123-1 du Code de l’urbanisme dans sa rédaction applicable au cas d’espèce.

Cela étant, il n’est pas inintéressant de relever qu’alors que le document d’urbanisme en cause était un POS, le Conseil d’Etat a retenu la définition du lotissement telle qu’elle était fixée par le Code de l’urbanisme à la date de la décision d’opposition en litige et non pas celle en vigueur à la date d’approbation du POS en cause et ce, contrairement à la démarche qui avait pu être suivie sur ce point par le Tribunal administratif de Marseille qui pour juger que l’interdiction de lotir édictée dans cette affaire par le POS n’était pas applicable à une déclaration préalable pourtant formulée au titre de l’article R.421-23 a) du Code de l’urbanisme mais se rapportant à une opération de divisions foncières ne constituant pas un lotissement au sens de l’article R.315-1 en vigueur à la date d’approbation de ce document local d’urbanisme (TA. Marseille, 12 janvier 2001, Raffini & autres).

Il est vrai que la démarche inverse n’aurait eu que peu d’incidence pour ce qui concerne non pas leur applicabilité à la décision contestée mais la légalité des dispositions du POS en cause dès lors que :

• la finalité des divisions foncières relevant de la procédure de lotissement sous l’article R.315-1 du Code de l’urbanisme n’était pas fondamentalement différente de celle résultant de l’article L.442-1 alors en vigueur ;
• l’article L.123-1 dans sa dernière rédaction demeurant applicable au POS (art. L.123-19 ; C.urb) n’était pas si éloigné sur ce point de celles citées par le Conseil d’Etat dans cette affaire.

Il n’en demeure pas moins que, d’une façon générale, il semble donc falloir en déduire que les notions du Code de l’urbanisme que peuvent le cas échéant utilisées les POS ou les PLU doivent être interprétées au regard de la définition retenue pas ce code dans sa rédaction en vigueur à la date de la décision individuelle d’urbanisme en litige et non pas donc en considération de celles qui pouvaient être applicables à la date d’approbation du document d’urbanisme en cause.

Pour le reste, la solution retenue par le Conseil d’Etat dans cette affaire procède donc de l’analyse selon laquelle seul le législateur peut fixer des limites au droit de lotir en tant que démembrement du droit de propriété alors qu’aucune disposition législative, et notamment pas l’article L.123-1 du Code de l’urbanisme, ne confère cette compétence aux auteurs des POS et des PLU.

Force est d’admettre que cette conclusion n’était pas si évidente.

D’une part, et d’une façon générale, on peut relever que l’article L.123-1 du Code de l’urbanisme disposait, dans sa version en vigueur à la date de la décision en litige, que « les plans locaux d'urbanisme comportent un règlement qui fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durable, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés à l'article L. 121-1, qui peuvent notamment comporter l'interdiction de construire, délimitent les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger et définissent, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l'implantation des constructions. A ce titre, ils peuvent : 1° Préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être fait ou la nature des activités qui peuvent y être exercées ».

Il s’ensuit donc que :

• malgré l’usage du « notamment », l’interdiction des lotissements ou la limitation du droit de diviser ne peut pas être considérée comme une règle tendant à la réalisation ne serait que de l’un des objectifs de l’article L.121-1 du Code de l’urbanisme ;
• bien que par définition indissociable d’un projet d’implantation de constructions au sens de l’article L.123-1 précité, une division foncière constitutive lotissement n’en est pas pour autant un usage du sol au sens de ce même article.

De même, si l’ancien comme l’actuel article L.123-5 du Code de l’urbanisme prévoient que le règlement de POS ou du PLU est opposable non pas seulement pour « l’exécution de tous travaux » mais également « pour la création de lotissement » ainsi distinctement visée, ce n’est donc pas pour autant que les auteurs de ces règlements sont habilités à prévoir des règles ayant spécifiquement pour objet d’encadrer le droit de lotir en tant que tel.

D’autre part, et plus spécifiquement cet arrêt va a priori dans le sens contraire d’une récente jurisprudence du Conseil d’Etat, du moins pour ce qu’il précise que les POS et les PLU ne peuvent pas même « limiter la faculté reconnue aux propriétaires de procéder (…) à la division d'une ou de plusieurs propriétés foncières en vue de l'implantation de bâtiments ».

Dans cette précédente affaire, le Conseil d’Etat avait en effet jugé que :

« Considérant qu'en vertu du 12° de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date de la délibération attaquée, les plans locaux d'urbanisme peuvent " fixer une superficie minimale des terrains constructibles lorsque cette règle est justifiée par des contraintes techniques relatives à la réalisation d'un dispositif d'assainissement non collectif ou lorsque cette règle est justifiée pour préserver l'urbanisation traditionnelle ou l'intérêt paysager de la zone considérée " ; que sur la base de ces dispositions, le conseil municipal de Saint-Germain-en-Laye a adopté, par délibération du 18 octobre 2005, un article UE 5-2 du règlement du plan local d'urbanisme, fixant la superficie minimale des terrains constructibles à 600 m2 dans les zones UE a) et UE a1) ; que pour annuler, dans cette mesure, cette délibération, la cour administrative d'appel de Versailles s'est fondée sur la circonstance que cette règle n'était susceptible de concerner qu'un seul terrain, celui appartenant à M. A, qui se trouvait en outre être le seul terrain non bâti de la zone UE a1) ; qu'en conférant ainsi à l'article UE 5-2 cette seule portée, alors que cette disposition a également pour vocation de faire obstacle, pour l'ensemble des terrains des deux zones, à d'éventuels projets de détachement de parcelles aux fins d'édification de nouveaux bâtiments sur des terrains d'une superficie inférieure à 600 m2, la cour a commis une erreur de droit ; que, par suite, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens du pourvoi, l'arrêt attaqué doit être annulé ; que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune, qui n'est pas la partie perdante, la somme demandée à ce titre par M. A ; qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. A le versement à la COMMUNE DE SAINT-GERMAIN-EN-LAYE de la somme de 3 000 euros au titre des mêmes dispositions » (CE. 18 novembre 2011, Cne de Saint-Germain-en-Laye, req. n°333.937) ;

et ce, en suivant les conclusions de son Rapporteur Public qui avait estimé qu’en « permettant au 12° de l’article L.123-1 du Code de l’urbanisme aux documents locaux d’urbanisme de prévoir une règle de superficie minimale des parcelles constructibles, le législateur avait précisément pour intention de faciliter, dans des situations le justifiant, la préservation d’un habitat peu dense, aux parcelles régulières et paysagères, en faisant obstacle non seulement à la densification de l’habitat mais aussi au morcellement excessif des parcelles » (BJDU, n°2/2012, p.121).

Dans cet arrêt, le Conseil d’Etat avait donc reconnu à l’article 5 des règlements locaux d’urbanisme une finalité aboutissant à limiter, certes dans des cas particuliers, le droit de diviser en vue de l’implantation de bâtiments et ce, en considération d’une volonté du législateur qui ne ressortait cependant par clairement de l’article L.123-1 12° du Code de l’urbanisme.

Précisément, ce précédent arrêt amène à s’interroger non pas tant sur la survivance de la solution ainsi retenue que sur l’arrêt objet de la présente note en ce qu’il vise non pas l’interdiction de lotir mais le fait « d’interdire par principe les lotissements ».

En première analyse, on pourrait en effet être tenté de considérer que les POS et les PLU pourraient, dans une certaine mesure « par exception », interdire les lotissements dans des secteurs spécifiques et/ou certains lotissements d’une nature ou d’une importance particulière. Cette analyse semble cependant difficile à suivre dès lors que :

• une telle interdiction n’est certes pas de principe mais aboutit néanmoins à « limiter la faculté reconnue aux propriétaires de procéder (…) à la division d'une ou de plusieurs propriétés foncières en vue de l'implantation de bâtiments » ;
• à s’en tenir aux fondements de l’analyse du Conseil d’Etat, les auteurs des POS et des PLU ne sont tout simplement pas compétents pour limiter l’exercice du droit de lotir, fut-ce par exception et dans ces cas particuliers.

En revanche, il nous semble que le fondement de l’analyse du Conseil d’Etat et la rédaction de cet arrêt pourraient permettre de conclure, notamment, au maintien de la jurisprudence « Cne de Saint-Germain » précitée et, donc, à la possibilité d’encadrer la constitution des lotissements non pas par des règles se rapportant directement de par leur objet propre au droit de diviser mais par des règles d’effet équivalent uniquement relatives à l’implantation des constructions, tel les dispositions d’un article 5 d’un règlement local d’urbanisme se combinant à une exception à l’article R.123-10-1 ; du moins si l’on admet qu’une telle exception ne limite pas elle-même le droit de lotir…

Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat associé au barreau de Paris
Cabinet Frêche & Associés

Dès lors que la loi « SRU » du 13 décembre 2000 a abrogé l’ancien article L.111-5 du Code de l’urbanisme constituant la seule base légale d’un tel mode d’application de la règle, les services instructeurs ne peuvent plus légalement prendre en compte, pour le calcul de la superficie minimale fixée par l’article 5 d’un POS, les terrains bâtis détachés de la parcelle objet du permis de construire en cause.

CE. 2 août 2011, M. Cédric A, req. n° 334.287

Dans cette affaire, le pétitionnaire avait sollicité un permis de construire sur un terrain classé dans une zone du POS au sein de laquelle l’article du règlement applicable disposait que : « 1 - Pour être constructibles, les terrains doivent avoir une superficie de 4 000 m² en secteur NB1 (...). 2 - En cas de détachement d'une propriété bâtie, la surface indiquée à l'article NB5-1 s'applique également à l'unité foncière restant attachée à la construction ».

Mais bien que sa demande portait sur un terrain d’une superficie de 4.000 mètres carrés, sa demande de permis de construire devait néanmoins être rejetée au motif que ce terrain était issu de la division d’unités foncière plus vastes dont la superficie, après ce détachement, était inférieure au seuil fixé par l’article 5 du POS communal.

Le requérant devait toutefois contester ce refus en soutenant que l’article 13 de la loi du 13 décembre 2000 dite « SRU » ayant abrogé l’ancien article L.111-5 du Code de l’urbanisme – dont on rappellera qu’il disposait que « il ne peut plus être construit sur toute partie détachée d'un terrain dont la totalité des droits de construire, compte tenu notamment du coefficient d'occupation du sol en vigueur, a été précédemment utilisée. Lorsqu'une partie est détachée d'un terrain dont les droits de construire n'ont été que partiellement utilisés, il ne peut y être construit que dans la limite des droits qui n'ont pas été utilisés avant la division » – il s’ensuivait que cette abrogation avait nécessairement eu pour effet d’introduire implicitement une règle selon laquelle les possibilités de construction attachées à un terrain issu d’une division foncière devait être exclusivement appréciées en considération de leur superficie et indépendamment donc de toute considération liée aux droits à construire déjà consommés sur l’unité foncière d’origine ; ce qui avait pour effet de rendre illégales les prescriptions d’un règlement local d’urbanisme maintenant des règles équivalentes au principe posé par l’ancien article L.111-5.

Mais ce moyen ainsi que l’ensemble de la requête devait toutefois être rejetée par la Cour administrative d’appel de Marseille au motif suivant :

« Considérant, en deuxième lieu, que l'article 13 de la loi du 13 décembre 2000 a abrogé l'article L.111-5 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi n° 75-1328 du 31 décembre 1975 modifiée, laquelle était applicable à la date d'approbation du plan d'occupation des sols de la commune et prévoyait que la constructibilité d'un terrain issu d'une division devait être examinée au regard de la constructibilité résiduelle de l'unité foncière initiale ; que l'abrogation de cette disposition n'a pas eu pour effet de remettre en cause les règlements des plans d'occupation des sols qui prévoient des règles de constructibilité inspirées de ladite disposition abrogée ; qu'ainsi M. Cédric X n'est pas fondé à soutenir que l'entrée en vigueur de la loi du 13 décembre 2000 a eu pour effet de rendre illégal l'article NB5 du règlement du plan d'occupation des sols de la commune de Meyreuil » (CAA. Marseille, 9 octobre 2009, Cédric X., req. 07MA03720).

Mais le Conseil d’Etat vient donc de censurer cette analyse au motif suivant :

« Considérant qu'aux termes de l'article L. 111-5 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction antérieure à la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, : Il ne peut plus être construit sur toute partie détachée d'un terrain dont la totalité des droits de construire, compte tenu notamment du coefficient d'occupation du sol en vigueur, a été précédemment utilisée. / Lorsqu'une partie est détachée d'un terrain dont les droits de construire n'ont été que partiellement utilisés, il ne peut y être construit que dans la limite des droits qui n'ont pas été utilisés avant la division. (...) ; qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 123-19 du même code, dans sa rédaction applicable à la date de la décision attaquée : Les plans d'occupation des sols approuvés avant l'entrée en vigueur de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 précitée ont les mêmes effets que les plans locaux d'urbanisme. Ils sont soumis au régime juridique des plans locaux d'urbanisme défini par les articles L. 123-1-1 à L. 123-18. Les dispositions de l'article L. 123-1, dans leur rédaction antérieure à cette loi, leur demeurent applicables. ; que selon l'article L. 123-1, dans sa rédaction antérieure à la loi du 13 décembre 2000 : les plans d'occupation des sols fixent (...) les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols ;
Considérant qu'il résulte de ces dispositions que si le plan d'occupation des sols peut fixer au titre de l'article L. 123-1, dans sa rédaction antérieure à la loi du 13 décembre 2000, des règles relatives à la superficie minimale des terrains, le fait de tenir compte pour apprécier cette superficie des droits à construire déjà utilisés sur des parcelles détachées ne pouvait résulter que d'une disposition législative expresse que n'avait pas rétablie la loi du 2 juillet 2003 ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que l'article NB5 du règlement du plan d'occupation des sols de la commune de Meyreuil subordonnait la constructibilité en secteur NB1 à une superficie minimale de 4 000 m² et prévoyait qu'en cas de détachement d'une propriété bâtie, cette surface minimale devait continuer à s'appliquer à l'unité foncière restant attachée à la construction ; qu'en jugeant que cet article NB5, qui avait pour objet et pour effet de prendre en compte, pour le calcul de la superficie minimale, les terrains bâtis détachés de la parcelle objet du permis de construire, pouvait être appliqué malgré l'entrée en vigueur de la loi du 13 décembre 2000 abrogeant l'article L. 111-5 qui en était la seule base légale, la cour administrative d'appel de Marseille a commis une erreur de droit ; que, par suite, et sans qu'il soit besoin d'examiner l'autre moyen du pourvoi, M. A est fondé à demander, pour ce motif, l'annulation de l'arrêt attaqué ».

Le Conseil d’Etat a donc considéré que s’il résultait des dispositions combinées de l’article L.123-19 du Code de l’urbanisme et de l’ancien article L.123-1 dans sa rédaction antérieure à la loi « SRU » que les POS peuvent fixer des règles relatives à la superficie minimale des terrains constructibles, les dispositions de cet article L.123-1 n’autorisaient pas en elles-mêmes les auteurs de ces documents à tenir compte pour apprécier cette superficie des droits à construire déjà utilisés sur les parcelles détachées du terrain à construire considéré alors qu’un tel mode d’appréciation impliquait nécessairement d’être prévu par une disposition législative.

En effet, alors même que cet article n’avait pas expressément trait aux prescriptions que pouvaient ou non légalement édicter les POS, le Conseil d’Etat a ainsi jugé que c’est l’ancien article L.111-5 qui constituait la seul base légale des dispositions instituant un tel mode d’appréciation.

Il s’ensuit que compte tenu de l’abrogation de l’ancien article L.111-5 du Code de l’urbanisme par la loi « SRU » du 13 décembre 2000, de telles dispositions sont dorénavant dépourvues de base légale et ne peuvent conséquemment plus être légalement opposées à une demande d’autorisation d’urbanisme dès lors que l’habilitation législative nécessaire à la mise en œuvre de telles dispositions n’a pas été restaurée par la loi « Urbanisme & habitat » du 2 aout 2003.

Et pour cause puisque si cette dernière a réintroduite une forme de contrôle des droits à construire précédemment consommés sur l’unité foncière d’origine dont est issue la parcelle détachée objet de la demande d’autorisation, il reste que ce contrôle se limite au cas alors visé par les dispositions de l’ancien article L.123-1-1 du Code de l’urbanisme – aujourd’hui codifiées à l’article L.123-1-11 – prévoyant que « dans les zones où ont été fixés un ou des coefficients d'occupation des sols, le plan local d'urbanisme peut prévoir que, si une partie a été détachée depuis moins de dix ans d'un terrain dont les droits à construire résultant de l'application du coefficient d'occupation des sols ont été utilisés partiellement ou en totalité, il ne peut plus être construit que dans la limite des droits qui n'ont pas déjà été utilisés ».

En résumé, là où l’ancien article L.111-5 du Code de l’urbanisme visait l’ensemble « des droits de construire » et « notamment » mais seulement « notamment » ceux résultant « du coefficient d'occupation du sol en vigueur », l’actuel article L.123-1-11 concerne exclusivement « les droits à construire résultant de l'application du coefficient d'occupation des sols ».

Mais dès lors force est de relever qu’en dehors de l’article L.123-1-11 précité aucune autre disposition du Code de l’urbanisme n’offre la possibilité aux règlements locaux d’urbanisme d’édicter des prescriptions en tenant compte pour leur application de la circonstance que le terrain à construire soit issu du détachement préalable d’une unité foncière plus vaste.

Il semble donc s’ensuivre qu’à l’exception de celles relatives au COS, ce sont non seulement les articles 5 de ces règlements retranscrivant le principe posé par l’ancien article L.111-5 du Code de l’urbanisme qui sont dépourvus de base légale et donc légalement inapplicables mais plus généralement l’ensemble des dispositions tenant compte du détachement préalable du terrain à construire et de la situation de l’unité foncière d’origine dont il est issu.

Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés 

Un lot supportant une construction illégale constitue néanmoins un terrain déjà bâti au sens de l’article R.442-2 a) du Code de l’urbanisme et n’a donc pas à être décompté pour déterminer si le lotissement projeté est ou non soumis à permis d’aménager. En outre, l’interdiction des lotissements résultant d’un règlement d’urbanisme approuvé sous l’empire de l’ancien article R.315-1 du Code de l’urbanisme ne sont pas opposable à une déclaration de division ne portant pas sur un lotissement au sens de cet article.

TA. Marseille, 12 janvier 2001, Raffini & autres, req. n°12 janvier 2011 (ici)


Dans cette affaire le requérant envisageait la création d’un lotissement ayant pour objet la création de deux lots à bâtir desservis par une voie commune à aménager ; projet ayant pour effet d’isoler un troisième lot, lequel était déjà bâti. C’est dans cette mesure qu’il ne formula qu’une simple déclaration de lotissement (art. R.421-19 & R.421-23 ; C.urb) ; l’article R.442-2 du Code de l’urbanisme précisant que : « pour l'application du a de l'article R. 421-19, ne sont pas pris en compte pour l'appréciation du nombre de terrains issus de la division d'une propriété foncière les terrains supportant des bâtiments qui ne sont pas destinés à être démolis ».

Il reste que la construction présente sur ce terrain n’avait jamais donné à un permis de construire. C’est la raison pour laquelle la Ville s’opposa à cette déclaration en faisant valoir qu’en l’absence de régularisation préalable de ce bâtiment sa parcelle d’assiette devait être considérée comme un troisième lot à bâtir, si bien que le projet qui incluait la réalisation d’une voie commune devait donner un permis d’aménager.

On sait, en effet, qu’en droit de l’urbanisme, il faut dissocier les constructions matériellement existantes de celles juridiquement existantes puisque sauf à avoir été réalisée à une époque où cette autorisation n’était pas requise (CE. 15 mars 2006, Ministère de l’Equipement, req. n°266.238), une construction édifiée sans autorisation d’urbanisme, en vertu d’une autorisation devenue caduque ou d’une autorisation annulée n’a aucune existence légale malgré son existence physique (CE. 5 mars 2003, Nicolas Lepoutre, req. n°252.422) ; sauf à être ultérieurement régularisée par un permis de construire spécifiquement obtenu à cet effet ou par l’effet de la « prescription décennale » introduite par l’article L.111-12 du Code de l’urbanisme, laquelle n’était cependant pas applicable en l’espèce dès lors qu’il n’était pas contesté que le bâtiment présent sur le terrain n’avait jamais donné lieur à un permis de construire (art. L.112-2 e) ; C.urb). En outre, compte tenu du caractère réel et non pas personnel de la législation sur les autorisations de construire, la circonstance que celui qui envisage la réalisation de travaux portant sur une construction dépourvue d’existence légale n’ait en rien participé à l’édification de celle-ci n’aura strictement aucune incidence (CAA. Lyon, 24 février 1994, M. X…, req. n°92LY01466).

Ces règles issues de la jurisprudence dite « Thalamy » ont principalement vocation à s’appliquer dans le cas de travaux devant prendre appui sur une construction illégalement. Mais la condition tenant à « l’existence légale » de la construction considérée peut jouer dans d’autres cas.

Ainsi, pour application des articles L.146-1 et suivant du Code de l’urbanisme conditionnant la réalisation de travaux de construction à l’urbanisation du secteur au sein duquel ils sont projetés il a été jugé que les constructions dépourvues d’existence légale ne pouvaient être prises en compte pour apprécier le caractère urbanisé du site (CE. 27 septembre 2006, Commune du Lavadou, req. n°275.922). Dans le même sens, et pour application des prescriptions de règlements d’urbanisme locaux limitant les possibilités de construction attachées au terrain à l’édification d’annexe, il a été jugé qu’il ne peut y avoir annexe sans qu’une construction préexiste sur le terrain (CAA., 25 janvier 1996, Cne de Richardais, req. n°94NT00600 ; CAA. Nantes, 29 juin 1994, Cne de Villedomer, req. n°92NT00761), cette construction devant bien entendu une existence légale (CAA. Nancy, 2 février 2001, Francis X., req. n°97NC01134).

En revanche, le seul fait qu’un terrain accueille une construction illégale ne le rend pas inconstructible (CAA. Marseille, 15 mai 2008, Cne de Fuveau, req. n°06MA00807) : même sans régularisation de cette construction, des bâtiments nouveaux peuvent être implantés sur ce terrain pour autant qu’ils ne prennent pas appui sur celle-ci (CE. 25 avril 2001, Ahlborn, req. n° 207.095 ; CAA. Nancy, 26 juin 2008, M. Aloyse X…, req. n°07NC00436).

A priori, il aurait donc dû être fait abstraction en l’espèce du bâtiment existant sur le troisième lot, lequel était constructible malgré l’illégalité de cette construction.

Pour autant, le juge des référés du Tribunal administratif de Nice a donc considéré que ce lot constituait bien un terrain déjà bâti au sens de l’article R.442-2 a) du Code de l’urbanisme et n’avait donc pas à être décompté pour déterminer si le projet impliquait ou non l’obtention d’un permis d’aménager.

Ce faisant, le Tribunal nous semble ainsi s’être écarté des règles générales gouvernant la notion de construction existante au sens du droit de l’urbanisme pour s’en tenir à une approche propre à la règlementation sur les lotissements.

En effet, il résulte de l’article L.442-1 du Code de l’urbanisme que le régime des lotissements s’applique au projet ayant pour objet ou pour effet de créer, par le jeu de divisions foncières, non pas des terrains constructibles mais des terrains destinés à être bâtis.

Et précisément, la démarche qui aurait consisté en l’espèce à faire abstraction de la présence physique d’un bâtiment en considération de son illégale édification n’aurait aboutie qu’à caractériser un terrain nu dont le caractère constructible ne permet pas nécessairement d’en déduire qu’il est effectivement destiné à l’implantation d’un bâtiment.

Or, malgré son illégalité au regard du droit de l’urbanisme, il n’en demeure pas moins qu’en raison de la présence physique du bâtiment sur le lot en cause il était difficile de présumer que sa formation répondait à une intention d’y construire ou appelait la délivrance d’un permis de construire ; la régularisation de bâtiment n’étant pas le préalable nécessaire à l’édification de construction sur les deux lots à bâtir déclarés en tant que tels par le requérant.

La seule illégalité du bâtiment présent sur ce lot ne suffisait donc pas à caractériser un lot à bâtir au sens de la règlementation sur les lotissements, et donc un troisième lot à construire impliquant l’obtention d’un permis d’aménager.

Mais par ailleurs, et par le jeu d’une substitution de motifs, la Ville devait justifier son opposition par l’article NB.1 du POS communal interdisant les lotissements au sein de cette zone ; amenant ainsi le requérant à exciper de l’illégalité de cette disposition en soutenant qu’une telle interdiction consistait en l’édification d’une règle de procédure.

On sait en effet que par de nombreuses réponses ministérielles, l’administration a souvent précisé qu’un POS ou un PLU ne pouvait légalement interdire les lotissements dans la mesure où ces documents ne peuvent édicter que des règles de fond. Et il est tout a fait exact qu’ils ne sauraient édicter une règle de procédure, c’est à dire conditionner l’exécution de travaux et la délivrance de l’autorisation d’urbanisme s’y rapportant à une formalité (autorisation, avis, production de documents) que ne prévoit pas le Code de l’urbanisme. Selon l’administration, la notion de lotissement ne serait donc pas une notion de « fond » mais une procédure.

Pourtant de nombreux arrêts ont fait application de règlements d’urbanisme locaux interdisant les lotissements. (CAA. Lyon, 22 octobre 1996, SCI Grande Garrigue, req. n°94LY00367). Bien plus, il a été expressément jugé qu’un lotissement constitue non pas une procédure mais « un type d'occupation et d'utilisation des sols » que les auteurs d’un règlement de POS peuvent légalement interdire au titre de l’ancien article R.123-21 du Code de l’urbanisme (CAA. Versailles, 6 novembre 2008, Sté Foncière de l’Ouest, req. n°07VE01713). Et l’on voit mal pourquoi il devrait en aller pour un PLU dès lors que l’article R.123-9 du Code de l’urbanisme dispose que « le règlement peut comprendre tout ou partie des règles suivantes : occupations et utilisations du sol interdites (&) occupations et utilisations du sol soumises à des conditions particulières » et qu’à titre d’exemple, son article L123-5 précise que « le règlement et ses documents graphiques sont opposables à toute personne publique ou privée pour l'exécution de tous travaux, constructions, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, pour la création de lotissements ».

Au surplus, il ressort selon nous nettement des dispositions issues de la réforme des autorisations d’urbanisme que le lotissement est bien une notion de « fond » et non pas une procédure dès lors que l’article L.442-1 définissant les opérations constituant un lotissement, d’une part, et l’article L.442-2 ayant trait à ceux exigeant un permis d’aménager d’autre part dissocient donc nettement la définition du lotissement en tant qu’opération d’aménagement des règles de procédure applicables s’agissant des autorisations requises pour leur réalisation. Or, comme on le sait, il y a deux procédures distinctes d’autorisation possibles (permis d’aménager ou déclaration d’aménagement) pour une seule et même définition de ce type d’opération : c’est donc bien que le lotissement n’est pas une procédure.

D’ailleurs, en l’espèce, le juge des référés du Tribunal administratif de Marseille n’a pas considéré que l’interdiction des lotissements était illégale mais a estimé qu’elle n’était pas applicable en dès lors que cette interdiction avait été édictée en considération de la définition du lotissement posée par l’ancien article R.315-1 du Code de l’urbanisme, tel qu’il était en vigueur à la date d’approbation du POS communal.

Sur ce point, il faut toutefois relever que le juge a précisé que cette inopposabilité de cette interdiction ne procédait pas de cette seule circonstance mais du fait que « la division foncière déclarée » en l’espèce ne correspondait pas à la définition du lotissement au sens de l’ancien article R.315-1 du Code de l’urbanisme : l’ensemble des dispositions relatives aux lotissements des POS ou des PLU adoptés sous l’empire de cet article ne sont donc pas nécessairement inapplicables.

Or, force est de constater que la définition du lotissement posée par l’ancien article R.315-1 du Code de l’urbanisme n’est fondamentalement pas si éloignée de celle posée par l’actuel article L.442-1 : il s’agit d’une opération impliquant la réalisation de divisions foncières en vue de l’implantation de bâtiments.

La seule différence substantielle tient à ce qu’aux termes de l’ancien article R.315-1 le nombre de lots à construire était une composante intrinsèque de la définition du lotissement, laquelle impliquait la création de plus de trois terrains à bâtir, déduction faite, déjà, des terrains supportant des bâtiments n’étant pas destinés à être démolis, alors qu’aux termes des dispositions actuellement en vigueur cette considération a surtout une incidence sur la détermination de l’autorisation requise (art. L.442-2, R.421-19 C ;urb) ; permis d’aménager ou décision de non-opposition à déclaration préalable.

Le juge des référés du Tribunal administratif de Marseille semble donc avoir considéré qu’il ne s’agissait pas d’un lotissement au sens de l’article NB.1 du POS communal dans la mesure où la déclaration ne portait que sur la création de deux lots à construire.

Ce faisant le Tribunal a donc implicitement validé une disposition d’un POS interdisant les lotissements mais en se limitant à une caractérisation comptable de la notion et ce, sans autre considération et, notamment, sans rechercher les motifs pour lesquels les auteurs du POS communal en cause avait entendu interdire les lotissements.

La notion de lotissement au sens des dispositions d’un POS ou d’un PLU ne vise donc pas toute division foncière liée à un acte de construction (voir également : CAA. Marseille, 5 mars 2010, SCI La Ferrage, req. n°00928). Sauf disposition contraire, elle doit être appréciée au regard de la définition retenue par le Code de l’urbanisme dans sa version en vigueur à la date d’approbation de ces dispositions.

Mais pour conclure, force est de rapprocher l’ordonnance commentée du jugement du Tribunal administratif de Limoges (TA. Limoges, 4 février 2010, SCI La Pigeonnie n°33, req. n°09-00518) ayant considéré qu’une division n’emportant la création que d’un lot à construire ne constituait pas un lotissement et, surtout, avec les conclusions du rapporteur public qui dans cette affaire avait relevé qu’une solution inverse procédant d’une « interprétation extensive du lotissement conduirait à faire obstacle à toute division foncière dans les communes où les règlements applicables à une zone interdisent tout lotissement » (Ccl J. Charret, BJCL, n°6/10, p.447) ; la combinaison de ces deux décisions offrant une parfaite illustration des difficultés présentées par l’imprécision de la définition actuelle du lotissement…

(Un grand merci à MK)

Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés