Dès lors que l’ensemble des constructions projetées ont été autorisées par un seul et même permis de construire, l’engagement d’une partie des travaux interrompt le délai de validité de cette autorisation dans son ensemble et ce, quelle que soit la divisibilité des constructions projetées.

TA. Versailles, 30 juin 2011, SARL Batival, req. n°08-07765 (jugement n°16 cité par la lettre n°11.pdf du TA de Versailles)


Nous avons ici déjà souvent traité des questions se rapportant à la notion d’ouvrages et d’ensembles immobiliers indivisibles. L’un des aspects des conséquences de la divisibilité du projet et de celle subséquente du permis de construire s’y rapportant est cependant moins connu : le délai de validité de cette autorisation et sa propension à être frappée de caducité partielle.

Concrètement la question ainsi posée est de savoir si l’exécution d’une partie divisible d’un projet relevant d’un permis de construire unique interrompt ou non le délai de validité de cette autorisation pour son tout ou seulement pour sa partie mise en œuvre dans le délai fixé par l’article R.424-17 du code de l’urbanisme dont on rappellera qu’il dispose « le permis de construire, d'aménager ou de démolir est périmé si les travaux ne sont pas entrepris dans le délai de deux ans à compter de la notification mentionnée à l'article R. 424-10 ou de la date à laquelle la décision tacite est intervenue. Il en est de même si, passé ce délai, les travaux sont interrompus pendant un délai supérieur à une année ».

A cet égard, il faut tout d’abord relever qu’à cet égard l’article précité n’est pas substantiellement différent de l’ancien article R.421-32 qui pour sa part disposait que « le permis de construire est périmé si les constructions ne sont pas entreprises dans le délai de deux ans à compter de la notification visée à l'article R. 421-34 ou de la délivrance tacite du permis de construire. Il en est de même si les travaux sont interrompus pendant un délai supérieur à une année ».

A ce titre, et dans un arrêt il est vrai ancien, le Conseil d’Etat a jugé, mais sans réelle précision sur ce point, que le délai de caducité du permis de construire autorisant l’édification de plusieurs bâtiments pouvait être interrompu par l’engagement des travaux sur n’importe quel d’entre eux, sans qu’il soit donc nécessairement besoin que les travaux portent sur la totalité du projet (CE. 10 décembre 1965, Synd. des copropriétaires de l’immeuble « Pharao-pasteur », Rec., p. 684). Dans le même sens, mais plus récemment, et à propos d’un permis de construire portant sur deux bâtiments distincts, la Cour administrative d’appel de Douai a déterminé le délai d’un an avant lequel les travaux d’édification du second bâtiment devaient être engagés par la seule référence à la date d’achèvement du premier (laquelle était postérieure à l’échéance du délai initial) et ce, sans autre considération (CAA. Douai, 14 juin 2001, SCI Séverine, req. n°97DA01664).

Toutefois, au terme d’une analyse plus précise des projets en cause, la Cour administrative d’appel de Marseille a pour sa part jugé que :

- l’engagement des travaux ne portant que sur le premier bâtiment à construire n’avait pas interrompu le délai de validité du permis à l’égard du second bâtiment dans la mesure où l’un et l’autre « étaient indépendants et ne comportaient aucune partie commune » (CAA. Marseille, 22 avril 1999, Bracco, req. n° 97MA00647) ;

- a contrario, l’engagement des travaux portant sur trois bâtiments suffisait à interrompre le délai de validité du permis à l’égard du quatrième dès lors que cet ensemble formait un projet « indivisible » (CAA Marseille, 6 octobre 2005, SCI Les Hautes Roches, req. n° 01MA01827).

Sur ce point, il faut ainsi souligner que dans la première affaire, la Cour a retenu la caducité partielle du permis de construire alors même que l’exécution d’une des deux maisons projetées constituait au regard de l’économie générale du projet un commencement significatif d’exécution du projet. En revanche, dans la second affaire, la Cour a conclu à la validité d’ensemble du permis de construire non pas en considération de l’importance des travaux entrepris mais au premier chef en considération de l’indivisibilité du permis de construire les ayant autorisés.

A s’en tenir à ces arrêts, le principal critère en la matière est/serait donc celui de la divisibilité du projet et du permis de construire s’y rapportant.

Mais tel n’est donc pas la solution retenue par le Tribunal administratif de Versailles dans son jugement objet de la note de ce jour.

Dans cette affaire, le permis de construire en cause portait sur la construction sur un même terrain, d’une part, de deux bâtiments et, d’autre part, de six maisons individuelles ; ces deux composantes du projet apparaissant indivisible puisque le Tribunal a relevé qu’elles auraient pu être réalisées indépendamment.

Mais au terme du délai de validité prévu par l’article R.424-17 précité, seuls les travaux se rapportant à l’édification de ces six maisons individuelles avaient été réalisées. Ainsi, alors même que les travaux n’avaient pas encore été interrompus depuis plus d’un an, le Maire devait opposer au constructeur la caducité de son permis de construire pour ce qu’il concernait les deux bâtiments restant à construire et ainsi adopter une décision apparaissant parfaitement conforme à l’arrêt « Bracco » précité de la Cour administrative d’appel de Marseille.

Il reste que pour sa part le Tribunal devait donc estimer que dans la mesure où l’opération avait donné lieu à un permis de construire unique et ce, sans que l’autorité compétente n’exige que ses deux composantes relèvent d‘autorisation séparées, l’exécution des travaux se rapportant aux villas avait interrompu le délai de validité de ce permis de construire dans son ensemble, y compris donc pour ce qui concerne les deux autres bâtiments restant à construire dès lors que les travaux n’avaient pas été interrompus pendant plus d’un an.

Outre que l’on voit mal comment l’autorité compétente aurait pu exiger deux demandes de permis de construire distinctes puisque si un projet unique doit en principe faire l’objet d’une seule et même demande rien n’interdit que deux opérations distinctes projetées sur un même terrain d’assiette relève d’une seule et même autorisation, une telle solution n’apparait pas exempte de toute critique.

Comme on le sait, en effet, il ressort de l’examen de la jurisprudence rendue en la matière que la divisibilité d’un projet d’urbanisme produit ses effets à tous les stades : 

- la nature et le nombre d’autorisations susceptibles d’être obtenues (CE. 17 juillet 2009, Ville de Grenoble & Communauté d’Agglomération Grenoble Alpes Métropole, req. n°301.615 ; CAA. Bordeaux, 1er avril 2010, Nadia X., req. n°09BX00275 ; TA. Nice, 24 mai 2006, Mme Baracco, req. n°02-05432) ;

- le pouvoir de l’administration statuant sur la demande, laquelle peut donner lieu à un refus partiel ou, a contrario, n’être que partiellement accordée (CE. 4 janvier 1985, SCI Résidence du Port, req. n° 47.248) ;

- le pouvoir de l’administration pour retirer l’autorisation délivrée, le cas échéant partiellement (CE. 6 novembre 2006, req. n°281.672 ; CAA. Nantes, 7 avril 2010, SNC Parc Eolien Guern, req. n°09NT00829) ;

- la propension du permis de construire obtenu a faire l'objet d'un transfert partiel (CE. 24 juillet 1987, req. n°61.164 ; CAA. Marseille, 18 mars 2004, Cne de Beausoleil, req. n°01MA00551. Voir ici et là);

- l’appréciation de la conformité des travaux en cours d’exécution et la détermination du champ d’application matérielle de l’ordre interruptif des travaux (CE. 25 septembre 1995, M. Michel Marchand, req. n° 118.863 ; CAA. Bordeaux, 8 février 2010, David Henri X…, req. n°09BX00808);

- le sort contentieux de l’autorisation, laquelle pouvait déjà n’être que partiellement annulée et ce, bien avant l’entrée en vigueur de l’article L.600-5 du Code de l’urbanisme (CE. 2 février 1979, Cts Sénécal, req. n° 05.808) ainsi que, plus spécifiquement, sur l'appréciation par le juge des référés de l'urgence à suspendre le permis de construire attaqué (TA. Grenoble, 8 décembre 2011, M. Cipri, req. n°10-04965). 

Et pour cause puisqu’en fait, lorsqu’un arrêté portant permis de construire est divisible, c’est qu’il intègre déjà « plusieurs décisions », si bien qu’il faut apprécier distinctement l’objet et les effets de « chacune des autorisations » (Concl. J. Burguburu sur : CE. 17 juillet 2009, Ville de Grenoble », BJDU n°4/2009, p.274).

D’une façon générale, on voit donc mal pourquoi il en irait différemment pour ce qui concerne le délai de validité d’une autorisation divisible portant sur des projets distincts ; sans compter, plus spécifiquement, que la solution retenue par le Tribunal administratif de Versailles dans cette affaire incite à recourir au permis de construire unique pour en faire, à travers le régime de son délai de validité et des « droits acquis » qu’il confère, une forme de « super certificat d’urbanisme » protégeant des évolutions défavorables des règles d’urbanisme opposables au(x) projet(s) et ce, sans avoir même besoin d’en obtenir la prolongation.

D’ailleurs, si à notre connaissance le Conseil d’Etat ne s’est jamais prononcé explicitement sur cette question en matière d’autorisation d’urbanisme, en hors du cas particulier des autorisations de lotir, il a en revanche clairement reconnu la propension d’une autorisation d’exploiter « ICPE » à être frappée de caducité partielle lorsque celle-ci est divisible, c’est-à-dire « dans l'hypothèse où, par le même acte, a été autorisée l'exploitation de plusieurs installations classées distinctes » (CE. 27 septembre 2006, Communauté d’agglomération de Montpellier, req. n° 269.553) ; les critères d’appréciation de la divisibilité d’une telle autorisation n’étant au surplus pas si éloignée de ceux mis en œuvre à l’égard d’une autorisation d’urbanisme (CAA. Marseille, 8 novembre 2001, Sté « Mines d’Or de Salsignes », req. n°97MA11230).

Surtout, la solution retenue par le Tribunal administratif de Versailles dans cette affaire tend donc à faire du nombre d’autorisations obtenues le seul critère de détermination du délai dans lesquels les travaux peuvent être exécutés. Pour autant, tel n’est pas le cas dans la mesure où le délai de validité d’une autorisation d’urbanisme peut être impacté par la mise en œuvre d’une autre dès lors qu’elles se rapportent à des travaux indissociables puisqu’à titre d’exemple, le Conseil d’Etat a jugé que :

« Considérant qu'aux termes de l'article R. 421-32 du code de l'urbanisme : "Le permis de construire est périmé si les constructions ne sont pas entreprises dans le délai de deux ans à compter de la notification visée à l'article R. 421-34 ( ...). Il en est de même si les travaux sont interrompus pendant un délai supérieur à une année" ;
Considérant qu'il résulte des dispositions ci-dessus rappelées que l'interruption des travaux pendant une durée de plus d'un an rend caduc le permis de construire, alors même que le délai de deux ans précité n'est pas expiré ;
Considérant qu'en se fondant, pour faire application des dispositions susrappelées relatives au délai d'interruption des travaux d'un an à ces travaux de démolition, sur la circonstance qu'en l'espèce les travaux de démolition du bâtiment préexistant n'étaient pas dissociables des travaux de construction de sorte que le délai d'interruption des travaux devait être décompté à partir de l'arasement du bâtiment démoli, la cour administrative d'appel n'a pas dénaturé les faits de la cause ni entaché son arrêt d'erreur de droit » (CE. 8 novembre 2000, EURL « Les Maisons Traditionnelles, req. n°197.505).

Mais dans cette mesure et en toute hypothèse, ce jugement renvoie également à l’inconnu du régime des permis de construire obtenus à la faveur de l’exception introduite par l’arrêt « Ville de Grenoble » et, notamment, à leurs délais de validité respectifs lorsque l’un des permis de construire ne peut être mis en œuvre qu’une fois que l’autre a été exécuté…

Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés 

Le fait qu’un projet de construction implique la démolition d’un ouvrage existant sur le terrain à construire n’implique pas que le dossier de demande de permis de construire justifie de la demande de permis de démolir requise si cet ouvrage ne constitue pas un bâtiment.

CAA. 31 mai 2011, SCI Bercy Village, req. n°10PA06101

Voici un arrêt récemment mis en ligne sur Légifrance qui pour le coup appelle en lui-même peu de commentaires mais permet de répondre à deux des interrogations générées par la réforme des autorisations d’urbanisme entrée en vigueur le 1er octobre 2007.

Comme on le sait en effet, là où sous l’empire du dispositif applicable jusqu’au 1er octobre 2007, l’ancien article L.430-2 du Code de l’urbanisme ainsi que les articles pris pour application de celui-ci se bornait à viser les bâtiments, les articles L.421-3, R. 421-27 et R. 421-28 visent pour leur part les constructions.

Or, cette terminologie n’est pas sans incidence puisqu’en droit de l’urbanisme la notion de construction est plus large et étendue que celle de bâtiment.

C’est ainsi qu’en application de l’ancien article L.430-2, il avait été jugé que n’étaient pas soumis à permis de démolir les travaux de démolition portant sur des installations qui pour constituer des constructions n’en présentaient pas pour autant les caractéristiques d’un bâtiment (CE. 6 mars 1987, Cne de Champigny-sur-Marne, req. n°46354 ; CAA Paris 2 mars 2004, Assoc. Montsouris Environnement, req. n° 00PA02132 ; TA Versailles 6 novembre 1997, Durand, req. n°97-03456) bien qu’a contrario, la jurisprudence ait parfois eu une conception quelque peu extensive de la notion de bâtiment (à propos d’un ensemble composé d’un mur et d’un portail : CE 13 mars 1992, Association de sauvegarde de Chantilly, Dr. adm. 1992, comm. n° 215).

D’autres dispositions tendaient d’ailleurs à confirmer que le permis de démolir s’impose dès lors que les travaux de démolition projetés constituent une construction.

Il résulte à titre d’exemple de l'article R. 421-4 du Code de l’urbanisme que les lignes électriques et les canalisations constituent des constructions, lesquelles sont toutefois dispensées de toute formalité si elles sont souterraines.

Précisément, l'article R. 421-29 dispense pour sa part de permis de démolir, les démolitions de lignes électriques et de canalisations ; c'est donc bien qu’à défaut d'une telle dispense, la démolition de lignes électriques et de canalisations auraient pu être assujettie à permis de démolir puisqu'elles constituent des constructions au sens de l’actuel article L. 421-3 du code de l’urbanisme.

Mais chose quelque peu curieuse, l’article R.431-21 du Code de l'urbanisme, relatif aux pièces à fournir à l'appui des demandes d'autorisation, précise lui que « lorsque les travaux projetés nécessitent la démolition de bâtiments soumis au régime du permis de démolir, la demande de permis de construire ou d'aménager doit : soit être accompagnée de la justification du dépôt de la demande de permis de démolir ; soit porter à la fois sur la démolition et sur la construction ou l'aménagement » et, en d’autres termes, se réfère à la notion de bâtiment et non pas celle de construction visée par les articles L.421-3 et R.421-27 du Code de l’urbanisme.

A s’en tenir à la lettre des articles précités, force est donc de considérer que :

• si tout projet de démolition d’une construction est dorénavant soumis à permis de démolir (pour autant que le terrain soit situé dans un périmètre où cette autorisation est exigible), y compris donc si l’ouvrage à démolir ne constitue pas un bâtiment ;
• il reste qu’en revanche, le dossier de demande de permis de construire ne doit justifier d’une demande de permis de démolir que lorsque cet ouvrage constitue un bâtiment.

C’est cette analyse que confirme, sur le deux points, l’arrêté commenté de la Cour administrative d’appel de Paris.

Dans cette affaire, le pétitionnaire avait sollicité et obtenu un permis de construire dont l’exécution impliquait la démolition préalable d’un ouvrage, en l’occurrence une terrasse. Pour autant, celui-ci n’avait pas adjoint à son dossier de demande, la justification d’une demande de permis de démolir. Et c’est pour ce seul motif que le Tribunal administratif de Paris annula le permis de construire obtenu.

Mais saisie d’une demande de sursis à exécution de ce jugement, la Cour devait donc censurer cette analyse aux motifs suivants :

« Considérant que l'annulation prononcée par le Tribunal administratif de Paris se fonde sur la circonstance que le dossier de demande de permis de construire n'était pas accompagné de la justification du dépôt d'une demande de permis de démolir alors que les travaux autorisés, dès lors qu'ils comprenaient la démolition d'une terrasse pavée sur dalle, emportaient la démolition de bâtiments soumis au régime du permis de démolir , en méconnaissance des prescriptions de l'article R. 431-21 du code de l'urbanisme, relatif à la composition du dossier de demande de permis de construire, qui a repris à cet égard les termes de l'article R. 421-3-4 du même code applicable à la date de la demande, et que cette démolition portait sur une construction au sens de l'article R. 421-27 du code de l'urbanisme, définissant le champ d'application du régime du permis de démolir ;
Considérant que s'il ressort des pièces du dossier que la terrasse litigieuse, d'une surface de 450 m², recouverte de pavés de granit placés sur une dalle soutenue par une structure d'environ un mètre de hauteur, doit être regardée comme constituant une construction au sens de l'article R. 421-27 du code de l'urbanisme, le moyen de la requête tiré de ce que cette même terrasse ne pouvait en revanche être regardée comme constituant un bâtiment au sens et pour l'application des dispositions de l'article R. 421-3-4 du même code, relatives à la composition du dossier de demande de permis de construire, est sérieux et de nature à entraîner l'annulation du jugement ».

Cet arrêt confirme ainsi que si les articles L.421-3 et R.421-27 du Code de l’urbanisme ont bien étendu le champ d’application du permis de démolir tel qu’il résultait précédemment de l’article L.430-2, cette extension n’a pas concerné en revanche les cas dans lesquels le pétitionnaire doit justifier d’un permis de démolir dans son dossier de demande de permis de construire, tels qu’ils résultaient antérieurement de l’article R.431-3-4.

Pour être complet sur ce point, on précisera en effet que si la Cour a fait référence à l’ancien article R.431-3-4 – ce qui induit qu’a priori, la demande avait été présentée avant le 1er octobre 2007 – la solution retenue est évidemment transposable au régime en vigueur depuis cette date puisque la Cour a précisé que « l'article R. 431-21 du code de l'urbanisme (…) a repris à cet égard les termes de l'article R. 421-3-4 du même code applicable à la date de la demande ».

Il reste que cet arrêt génère néanmoins deux interrogations dès lors que l’article R.431-21 n’a pas fait que reprendre l’ancien article R.421-3-4 puisqu’il tient également compte de la possibilité dorénavant ouvertes de solliciter un permis de construire valant autorisation de démolition.

Ainsi, dès lors que sur ce point l’article R.431-21 n’opère pas de distinction en disposant que « lorsque les travaux projetés nécessitent la démolition de bâtiments soumis au régime du permis de démolir, la demande de permis de construire ou d'aménager doit : soit être accompagnée de la justification du dépôt de la demande de permis de démolir ; soit porter à la fois sur la démolition et sur la construction ou l'aménagement », il est permis de se demander si la possibilité d’obtenir une demande de permis de construire valant autorisation de démolition se limite aux cas où le projet implique la démolition d’un bâtiment.

A notre sens non puisque l’article précité régit les cas où la demande « doit » le cas échéant « porter à la fois sur la démolition et sur la construction ou l'aménagement » et ne régit pas les cas où elle le peut.

Or, cette possibilité résulte de l’article L.451-1 du Code de l’urbanisme qui pour sa part se borne disposer « lorsque la démolition est nécessaire à une opération de construction ou d'aménagement, la demande de permis de construire ou d'aménager peut porter à la fois sur la démolition et sur la construction ou l'aménagement » et, faute de précision, sur ce point vise donc toute démolition, y compris d’un ouvrage qui pour constituer une construction n’en forme pas pour autant un bâtiment.

Il reste que dans ce cas :

• pour valoir autorisation de démolition, le permis de construire devra néanmoins avoir été délivré au vu d’un dossier comportant les pièces auxquelles renvoie sur ce point l’article R.431-21 du Code de l’urbanisme, à savoir celles visées par les items b) et c) de l’article R.451-2 ;
• la production de ces pièces sera « superfétatoire » au regard du champ d’application de l’article R.431-21 qui ne l’impose donc que dans le cas d’un bâtiment.

Plus encore que dans le cas où l’article précité l’impose car l’ouvrage à démolir est un bâtiment, on peut donc se demander quelle sera l’incidence de l’éventuel caractère irrégulier des pièces produites au regard de l’article R.451-2 sur la légalité du permis de construire valant autorisation de démolir obtenu.

Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés 

Dès lors que conformément à l’article R.431-5 du Code de l’urbanisme le pétitionnaire a attesté présenter l’une des qualités visées par l’article R.423-1, le moyen tiré de la méconnaissance de cet article ne saurait être utilement invoqué à l’encontre d’un permis de construire (?)

CAA. Lyon 31 mai 2011, Geneviève A, req. n°09LY01225 & CAA. Marseille, 5 mai 2011, req. n°09MA01426


Voici deux arrêts qui offrent l’occasion de revenir sur la portée des dispositions combinées des articles R.423-1 et R.431-5 du Code de l’urbanisme et, concrètement, sur la question du contrôle de la qualité et du titre habilitant à construire le pétitionnaire. Et force est de constater que plus de trois ans et demi après l’entrée en vigueur de ce dispositif, cette question n’est toujours pas clairement tranchée…

Il résulte en effet clairement de l’article R.431-5 du Code de l’urbanisme qu’en dehors du cas particulier où le projet porte pour tout ou partie sur le domaine public, (voir également : CAA. Marseille, 14 avril 2011, Association Sauvons le Business Club, req. n°09MA03433) le pétitionnaire n’a plus aucun document à produire pour établir sa qualité et son titre l’habilitant à construire mais doit seulement attester disposer d’une telle qualité ; cette attestation ayant vocation à être établie par la simple signature du formulaire « CERFA » dont l’imprimé intègre un « attestation type ». Il reste qu’il résulte tout aussi clairement de l’article R.423-1 dudit code que le dispositif en vigueur régit encore les qualités et titres autorisant à obtenir légalement un permis de construire.

De ce fait, deux principales analyses de la portée des dispositions combinées de ces articles sont possibles en cas de contentieux sur ce point, à savoir en substance :

• soit, le juge doit se borner à vérifier si le pétitionnaire a ou non attesté présenter l’une de ces qualités et dès lors que le pétitionnaire l’a effectivement fait le moyen tiré de la méconnaissance de l’article R.423-1 du Code de l’urbanisme est nécessairement voué au rejet ;
• soit, l’article R.431-5 dudit code a dans une certaine mesure généralisé l’ancienne théorie dite du « propriétaire apparent » et ainsi limité la sanction de l’absence du titre habilitant à construire au cas d’une contestation sérieuse sur ce titre et au cas de fraude, ce dernier cas impliquant que le pétitionnaire prouve l’existence du titre dont il a attesté à travers la signature du formulaire « CERFA ».

Certaines, jurisprudence illustrent d’ailleurs l’hésitation qu’il est possible d’avoir en la matière. A titre d’exemple, on peut notamment relever que le Conseil d’Etat a jugé que :

« Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme : Les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont adressées par pli recommandé avec demande d'avis de réception ou déposées à la mairie de la commune dans laquelle les travaux sont envisagés : / a) Soit par le ou les propriétaires du ou des terrains, leur mandataire ou par une ou plusieurs personnes attestant être autorisées par eux à exécuter les travaux (...) ; qu'aux termes du dernier alinéa de l'article R. 431-5 du même code : La demande comporte également l'attestation du ou des demandeurs qu'ils remplissent les conditions définies à l'article R. 423-1 pour déposer une demande de permis ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis au juge des référés que la SAS Wilson Nivel a attesté, dans sa demande, satisfaire aux conditions lui permettant de présenter la demande de permis de construire et a, au surplus, produit le procès-verbal de l'assemblée générale des copropriétaires du 23 mai 2008, qui faisait apparaître que celle-ci s'était prononcée sur le projet au vu de documents comportant l'état actuel et l'état projeté du bâtiment ; que, dans ces conditions, eu égard à son office, le juge des référés n'a commis aucune erreur de droit et n'a pas dénaturé les pièces du dossier en relevant que le moyen tiré du défaut de qualité du demandeur du permis de construire n'était pas de nature, en l'état de l'instruction, à faire naître un doute sérieux sur la légalité de la décision attaquée » (CE. 5 juillet 2010, Jérôme A, req. n°334.798).

Dans cette affaire, le Conseil d’Etat s’est donc fondé non seulement sur l’attestation visée par l’article R.431-5 du Code de l’urbanisme mais également sur le titre produit au dossier par le pétitionnaire ; sans compter qu’il a confirmé sur ce point l’ordonnance attaquée eu égard à l’office du juge des référés.

De même, la Cour administrative d’appel de Nantes a jugé que « considérant qu'il ressort des pièces du dossier que M. et Mme A ont attesté dans leur demande du 30 décembre 2008 avoir qualité pour solliciter le permis de construire contesté ; que, par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les dispositions précitées auraient été méconnues » avant néanmoins d’ajouter que « qu'en tout état de cause, l'extension envisagée est implantée en limite séparative sans prendre appui sur le mur appartenant exclusivement aux époux Y ; que, par suite, les pétitionnaires n'étaient pas tenus d'obtenir l'accord de ces derniers pour déposer leur demande » (CAA Nantes, 18 février 2011, M. & Mme X, req. n°09NT02787).

Et dans le même sens, la Cour administrative d’appel de Lyon a jugé que « considérant qu'il ressort des pièces du dossier que, tant sur l'imprimé normalisé de demande que dans une notice explicative jointe, la société Grand Sud Holding, a attesté avoir qualité pour déposer une demande sur les trois parcelles AM21, AM 151p et AM 152p constituant la totalité de l'assiette du projet ; que, par suite, la circonstance que la société pétitionnaire ait, alors qu'elle n'y était pas tenue, joint à sa demande, un document justifiant de l'existence d'un compromis de vente sur les parcelles AM 21 et AM 151p, et n'ait joint aucun document relatif à la parcelle AM 152p, est sans influence sur la régularité de la demande » mais a également relever « qu'au demeurant, il ressort des pièces du dossier contentieux que la société pétitionnaire était titulaire d'une promesse de vente datée du 9 août 2007 portant sur les trois parcelles susmentionnées ; que la société le JARDIN DE SARDA n'est, par suite, pas fondée à soutenir que le permis d'aménager litigieux a été délivré en méconnaissance des dispositions précitées de l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme » (CAA. Lyon, 15 février 2011, SARL Jardin de Sarda, req. n°09LY02155). Et précédemment, cette même Cour avait d’ailleurs jugé que « considérant qu'en appel, M. C et M. A reprennent le moyen tiré de ce que le document cadastral qui a été joint à la demande de permis de construire est inexact, sans davantage préciser qu'en première instance les règles d'urbanisme dont ils entendent invoquer la méconnaissance ; qu'en tout état de cause, à supposer même que les requérants doivent ainsi être regardés comme ayant entendu se prévaloir du fait que, contrairement à ce que laisse penser la demande de permis, M. B n'est pas propriétaire de la totalité du terrain d'assiette du projet, le maire, en l'état du dossier qui lui était soumis, en l'absence de toute contestation élevée sur la propriété de ce terrain et alors qu'il n'est pas démontré, ni même allégué, que ce dossier ne permettait pas de regarder l'intéressé comme propriétaire, n'a pas méconnu les dispositions de l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme, selon lesquelles la demande de permis de construire est présentée soit par le ou les propriétaires du ou des terrains, leur mandataire ou par une ou plusieurs personne attestant être autorisées par eux à exécuter les travaux (...) » (CAA. Lyon, 26 novembre 2009, Ferdinand C., req. n°09LY00080) ; induisant ainsi qu’éventuellement, le requérant pouvait utilement contester la qualité attestée par pétitionnaire.

Pour autant, la Cour administrative de Lyon vient donc de juger que :

« Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme : Les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont adressées par pli recommandé avec demande d'avis de réception ou déposées à la mairie de la commune dans laquelle les travaux sont envisagés : / a) Soit par le ou les propriétaires du ou des terrains, leur mandataire ou par une ou plusieurs personnes attestant être autorisées par eux à exécuter les travaux (...) ; que, conformément à ces dispositions, la directrice de l'EHPAD Résidence La Matinière a attesté, dans la demande de permis de construire, avoir qualité pour demander la présente autorisation ; que, par suite, Mme A ne peut soutenir que le pétitionnaire n'avait pas qualité pour déposer la demande de permis de construire » (CAA. Lyon, 31 mai 2011,Geneviève A., req. n°09LY01215) ;

et sans est donc tenue à un contrôle strictement formel, limité à l’existence de l’attestation prévue par l’article R.431-5, induisant ainsi que dès lors que le pétitionnaire avait attesté présenter l’une des qualités visées par l’article R.432-1 du Code de l’urbanisme le moyen tiré de la violation de cet article est en toute hypothèse inopérant ; comme l’a d’ailleurs explicitement jugé le Tribunal administratif de Versailles et ce, alors même que la qualité à démolir le bâtiment objet de la demande du pétitionnaire, la commune, procédait d’une ordonnance d’expropriation pourtant annulée (TA. Versailles, 22 février 2011, M.B., req. n°08-07661).

En revanche, la Cour administrative d’appel de Marseille vient pour sa part de juger que :

« Considérant, qu'aux termes de l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : Les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont adressées par pli recommandé avec demande d'avis de réception ou déposées à la mairie de la commune dans laquelle les travaux sont envisagés : a) Soit par le ou les propriétaires du ou des terrains, leur mandataire ou par une ou plusieurs personnes attestant être autorisées par eux à exécuter les travaux ; (...) ;
Considérant que, si à la date d'instruction du dossier de demande de permis, la commune avait autorisé la SOCIETE DES EAUX D'ALET, par lettre du maire en date du 18 janvier 2008 habilité par son conseil municipal par délibération du 6 octobre 2006, à déposer une demande de permis de construire, cette délibération, qui n'a pas été transmise au contrôle de légalité par le maire, était dépourvue de caractère exécutoire, ainsi qu'il a été jugé par un arrêt de ce jour n° 09MA01524 ; qu'il s'ensuit que la société pétitionnaire ne pouvait se prévaloir de l'autorisation accordée par le maire sur le fondement de cette délibération pour justifier d'une autorisation régulière au sens des dispositions précitées ; que, dès lors, l'association est fondée à soutenir que ces dispositions ne pouvaient servir de fondement légal à la demande de permis de construire » (CAA. Marseille, 5 mai 2011, Sté des Eaux d’Alet, req. n°09MA01426)

et a donc fait un contrôle pour le moins approfondi de l’existence et de la validité du « titre » en vertu duquel le permis de construire attaqué avait été obtenu.

Il reste que la portée de cet arrêt reste difficile à établir. En effet, si à notre sens :

• le fait qu’il s’agisse d’un terrain communal n’a pas de réel incidence dans la mesure où il ne semble pas que ce terrain appartenait au domaine public ;
• le fait que le « titre » du pétitionnaire émanait de la collectivité compétente pour délivrer le permis de construire en litige n’a pas plus d’incidence dans la mesure où la Cour n’a pas énoncé que la collectivité ne pouvait pas de ce fait ignorer que la délibération en cause n’était pas exécutoire mais a jugé que « la société pétitionnaire ne pouvait se prévaloir de l'autorisation accordée par le maire sur le fondement de cette délibération » ; étant d’ailleurs relever que dans l’affaire objet du jugement susvisé du Tribunal administratif de Versailles la commune s’était elle-même délivrée le permis de démolir en litige ;

force est toutefois de constater que l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Marseille précité est muet sur l’attestation prévue par l’article R.431-5 du Code de l’urbanisme et ne vise d’ailleurs même pas ce dispositif.

Il faut ainsi relever que le permis de construire en cause portait sur la réalisation d'un bâtiment destiné à accueillir une usine d'embouteillage et avait été délivré le 28 août 2008. On ne peut donc exclure que la demande ait été présentée avant le 1er octobre 2007 bien que « l’habilitation » conférée par le Maire ait été conférée le 18 janvier 2008 puisqu’il est seulement requis que le pétitionnaire dispose d’un titre au plus tard à la date de délivrance du permis de construire ; le fait qu’il n’en disposait pas à la date de dépôt de la demande n’ayant aucune incidence sur la légalité de l’autorisation obtenu.

Force est en effet de rappeler que si l'article 26 du décret du 5 janvier 2007 dispose que : « les demandes de permis de construire et d'autorisations prévues par le code de l'urbanisme déposées avant le 1er octobre 2007 demeurent soumises aux règles de compétence, de forme et de procédure en vigueur à la date de leur dépôt » - ce qui concerne notamment les questions relatives à la production au dossier du titre habilitant à construire – il reste qu’en revanche, les questions liées à la réalité de ce titre concernent en revanche des règles de fond.

Telle étant la raison pour laquelle la légalité d’un même permis de construire – sollicité avant le 1er octobre 2007 mais délivré après cette date – a pu être appréciée pour ce qui concerne la production du « titre » au dossier de demande au regard de l’article R.421-1-1 du Code de l’urbanisme mais pour ce qui concerne l’exigibilité de ce titre au regard de l’actuel article R.423-1 (CAA. Lyon, 16 février 2010, Pascal X., req. n°09NT00832)…

Il n’en demeure pas moins que dans ce contexte, la question relative à la meilleure façon de défendre un permis de construire frappé d’un recours sur ce point reste entière : doit-on se borner à alléguer de l’attestation prévue par l’article R.431-5 du Code de l’urbanisme ou produire le « titre » établissant la réalité de la qualité ainsi attestée en s’assurant que ce titre soit exempt de toute critique et/ou en espérant que le juge administratif saisi n’en opère pas un contrôle trop poussé ? 




Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés 

Au-delà des prescriptions des articles R.431-5 et suivants du Code de l’urbanisme, le dossier produit par le pétitionnaire doit comporter l’ensemble des informations requises pour permettre à l’administration d’apprécier en toute connaissance de cause la conformité du projet objet de la demande aux normes d’urbanisme lui étant opposables.

CAA. Bordeaux, 26 avril 2011, Sté Erentzin, req. n°10BX01940


Voici un arrêt qui en lui-même n’est pas inintéressant mais qui nous offre surtout un prétexte pour revenir sur ce qui constitue assurément l’une des plus belles « erreurs de communication » de l’administration centrale au sujet de la réforme des autorisations d’urbanisme en vigueur depuis le 1er octobre 2007.

Dans cette affaire, le pétitionnaire avait présenté une demande de permis de construire portant exclusivement sur la construction de logements. Le projet objet de cette demande n’incluait donc aucun « ERP » et, partant, le dossier présenté par le pétitionnaire n’avait pas à comporter le « volet sécurité » et le « volet accessibilité » prévus par l’article R.431-30 du Code de l’urbanisme.

Pour autant, le pétitionnaire avait néanmoins produit à son dossier une notice de sécurité, notamment dédiée à la gestion des risques d’incendie. Toutefois, le Maire devait estimer que cette notice était insuffisante et, sans même avoir préalablement invité le pétitionnaire à la compléter, devait ainsi opposer un refus à la demande motivé par l’article R.111-2 du Code de l’urbanisme ; refus que devait donc valider le Tribunal administratif puis la Cour administrative d’appel de Bordeaux au motif suivant :

« Considérant que la SARL ERENTZIN fait appel du jugement du 3 juin 2010 par lequel le Tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande dirigée contre l'arrêté en date du 11 août 2008 du maire d'Hendaye refusant de lui délivrer un permis de construire ;
Considérant que le contenu du dossier de demande de permis de construire déposé par la SARL ERENTZIN n'imposait pas à la commune d'Hendaye de notifier au pétitionnaire la liste des pièces manquantes ;
Considérant qu'aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la notice de sécurité jointe à la demande de permis de construire présentée par la SARL ERENTZIN ne donne aucune indication sur l'existence à proximité du terrain d'assiette du projet d'un réseau d'eau et d'une borne incendie ayant un débit suffisant pour assurer la défense contre l'incendie du projet de construction de soixante logements ; que, dans ces conditions, la notice de sécurité jointe à la demande de permis de construire est incomplète, et ne permet pas à l'administration de vérifier si la défense contre l'incendie du projet était assurée ».

Pour autant, comme on le sait, l’administration l’a dit et répété – et c’est écrit en gras le formulaire « CERFA » – les seules pièces exigibles du pétitionnaire sont celles limitativement énumérées par le Code de l’urbanisme ; il s’agirait d’une des grandes innovations de la réforme entrée en vigueur le 1er octobre 2007. (voir récemment : Rép. Min. n°98187, publiée au JO le : 26/04/2011 page : 4324).

Ceci est pour partie exact mais a été mal expliqué et/ou mal interprété tant par de nombreux constructeurs, pensant qu’ils n’ont donc aucune autre pièce ou information à produire que celles prescrites par le Code de l’urbanisme, que par certains services instructeurs allant même jusqu’à considérer qu’ils leur incombent de refuser les pièces qu’entant produire le pétitionnaire alors qu’elles ne sont pas requises par le Code de l’urbanisme.

Il y a en effet une différence à faire entre, en substance, les « pièces exigibles » de l’administration et les « pièces à produire » pour permettre à l’administration de ce prononcer en toute connaissance de cause sur. Ceci n’est pas nouveau et la réforme du 1er octobre 2007 n’y a pas changé grand-chose.

Il est vrai que l’article R.431-38 dispose que : « lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou, dans le cas prévu par l'article R. 423-48, un courrier électronique, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes » là où l’ancien article R.421-12 du Code de l’urbanisme se bornait à viser le cas où « le dossier est incomplet » ; sans autre précision sur ce qu’il fallait entendre par « dossier incomplet ».

Pour autant, la jurisprudence rendue en application de l’ancien article R.421-12 du Code de l’urbanisme fut constante : compte tenu du caractère limitatif des pièces énumérées par le Code de l’urbanisme, l’administration ne pouvait légalement exiger aucune autre pièce au titre de cet article. Ce caractère limitatif avait une première conséquence :

• lorsque le dossier était incomplet au regard des dispositions du Code de l’urbanisme, l’administration ne pouvait légalement motiver un refus de permis de construire par l’incomplétude du dossier sans avoir préalablement invité le pétitionnaire à compléter son dossier ;
• en revanche, lorsque les pièces produites par le pétitionnaire ne permettaient pas d’établir la conformité du projet, l’administration pouvait légalement opposer un refus à la demande sans avoir à solliciter du pétitionnaire qu’il produise la pièce qui aurait permis d’établir cette conformité.

C’est pourquoi l’arrêt commenté a validé le refus de permis de construire contesté après avoir précisé que « le contenu du dossier de demande de permis de construire déposé par la SARL ERENTZIN n'imposait pas à la commune d'Hendaye de notifier au pétitionnaire la liste des pièces manquantes ».

Il reste, surtout, que le fait que l’administration ne puisse pas légalement exiger une pièce au titre de l’ancien article R.421-12 ou de l’actuel article R.431-38 du Code de l’urbanisme ne signifie donc pas que l’absence de production de cette pièce ne puisse pas motiver un refus de permis de construire lorsque que l’absence de cette pièce n’a privé les services instructeurs d’une information nécessaire à l’appréciation de la conformité du projet. A titre d’exemple, il a en effet été jugé que :

« Considérant d'une part que par une lettre en date du 13 février 1997, le service instructeur de la demande de permis de construire déposée par M. X a demandé à ce dernier de lui fournir les autorisations données par les ayants-droits de la cour commune existante au droit du terrain d'assiette du projet pour la réalisation de la canalisation d'eaux usées et pour le raccordement sur la canalisation d'eaux pluviales existante ; que ces autorisations, qui ne relèvent pas des pièces qui, selon les articles R. 421-2 à R. 421- 7 doivent être jointes au dossier de demande de permis de construire, ne pouvaient faire l'objet d'une demande de pièces complémentaires de la part du service instructeur » (CAA. Paris, 7 aout 2003, Dugravot, req. n°00PA01735) ;

mais néanmoins que :

« Considérant, en deuxième lieu, qu'il est constant qu'à la date des actes entrepris MM. X... ne disposaient pas des autorisations de passage nécessaires à la desserte de leurs terrains par le réseau d'eau public ; que si MM. X... invoquent l'existence de servitudes de passage qu'ils ont obtenues en 1993 celles-ci n'étaient pas indiquées sur les plans masse du dossier de permis de construire soumis à l'administration ; qu'ainsi les refus de permis de construire se fondaient légalement sur le fait que leurs terrains, de superficies inférieures à 4000 m2 et non desservis par le réseau d'eau public, étaient inconstructibles en application de l'article NB5 du réglement du P.O.S. ;
Considérant, en troisième lieu, que les dispositions des articles R.421-2 et suivants du code de l'urbanisme énumèrent de façon limitative les documents qui doivent être joints à une demande de permis de construire ; que, dès lors, les requérants ne peuvent utilement prétendre que le maire de SEILLONS-SOURCE-D'ARGENS était tenu de les inviter à fournir les attestations établissant l'existence de servitudes de passage avant de statuer sur leurs demandes de permis de construire, dès lors que de telles pièces ne sont pas requises pour demander un permis de construire » (CAA. Lyon, 25 avril 2000, Louis Arnaud, req. n°96LY00006).

La distinction à opérer entre les « pièces exigibles » du pétitionnaire en raison du caractère limitatif des pièces énumérées par le Code de l’urbanisme et les « pièces à produire » de sorte à faire apparaitre la conformité du projet aux normes d’urbanisme lui étant opposable apparait également à travers la jurisprudence rendue au sujet des prescriptions pouvant légalement être édictées par un POS/PLU et de la mise en œuvre de ces prescriptions.

Comme on le sait en effet, les règlements locaux d’urbanisme ne peuvent légalement édicter que des conditions de fond d’octroi du permis de construire et, par voie de conséquence, ne peuvent en principe pas imposer la production de pièces autres que celles prévues par le Code de l’urbanisme. C’est à ce titre que la Cour administrative d’appel de Paris a notamment jugé que :

« Considérant qu'il résulte des dispositions de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme que les plans d'occupation des sols ne peuvent comporter que des conditions de fond de l'octroi du permis de construire ; qu'il suit de là qu'il n'appartient pas aux auteurs des règlements d'urbanisme de fixer les règles de composition des dossiers de demandes de permis de construire ; que c'est, dès lors, à juste titre que le Tribunal administratif de Paris a estimé illégale la disposition de chacun des articles 13 du règlement applicable aux secteurs UA, UB, UC, UD, UE, UF, UL et UZA, aux termes de laquelle « toute demande de permis de construire devra être accompagnée d'un plan comportant le relevé des plantations à abattre ou à créer », alors même que cette disposition ne ferait que reprendre une disposition analogue énoncée à l'article R. 421-2 du code de l'urbanisme » (CAA. Paris, 29 décembre 2006, Cne de Rueil-malmaison, req. n°03PA01979).

Pour autant, la même Cour a également considéré que :

« Considérant, en premier lieu, qu'aux termes du 4° de l'article UH 13.1 du règlement du POS susvisé : Les espaces libres doivent faire l'objet d'un traitement végétal de qualité. Le nombre d'arbres à grand et moyen développement devra correspondre au minimum à un sujet par fraction entière de 100m² de la superficie totale des espaces libres du terrain. ; que l'annexe 1 audit POS définit pour les plantations exigées trois catégories d'arbres à grand, moyen ou petit développement ;
Considérant que les requérants soutiennent que le projet, compte tenu de sa superficie globale, devrait en application des dispositions précitées, comporter un minimum de cinq arbres à grand et moyen développement alors que le dossier de demande de permis de construire ne permet pas, tant au niveau des plans que des descriptions, de savoir si cette catégorie d'arbres sera bien plantée ; qu'il n'est pas contesté que les sujets devant être plantés dans le jardin relèvent de la catégorie des arbres à grand ou moyen développement ; que si le document graphique joint à la demande de permis de construire fait apparaître la présence de dix végétaux, soit cinq sujets de plus que le minimum requis, aucun autre élément du dossier ne permet cependant d'en apprécier la nature et la catégorie de développement ; que dès lors, le permis attaqué méconnaît les dispositions précitées de l'article UH 13.1 » (CAA. PARIS, 3 juillet 2009, Guy X., req. n°07PA00677) ;

cette seconde décision présentant un point commun avec l’arrêté commenté ce jour. Dans ces deux affaires en effet, il ne ressortait pas clairement des pièces produites par le pétitionnaire que le projet n’était pas conforme aux normes d’urbanisme lui étant opposables mais dans la mesure où, en fait, ces pièces ne permettait d’apprécier si le projet était ou non conforme à ces normes, le juge administratif a estimé que cette carence préjuger d’une méconnaissance de la règle de fond.

Il faut en effet rappeler que :

• l’administration est réputée statuer au vu des pièces du dossier de demande de permis de construire produit par le pétitionnaire ;
• à travers la décision par laquelle elle statue sur la demande et, le cas échéant, à travers la délivrance du permis de construire l’administration doit prendre parti sur l’ensemble des aspects du projet qu’une telle autorisation a vocation à sanctionner au titre de l’article L.421-6 du Code de l’urbanisme ;
• par voie de conséquence, le dossier produit par le pétitionnaire doit en toute hypothèse permettre à l’administration de se prononcer en toute connaissance de cause sur la conformité de la demande au regard de l’ensemble des aspects du projet sanctionnés par l’article précité.

Il incombe donc au pétitionnaire de produire l’ensemble des pièces et des informations requises pour permettre au service instructeur d’apprécier la conformité du projet objet de la demande, y compris si cette exigence implique de produire des documents qui ne sont pas prévus par le Code de l’urbanisme.

Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés