Dès lors que le projet de construction n’est pas conforme à l’affectation du domaine public sur lequel il empiète, le permis de construire ne peut être légalement délivré sans déclassement préalable du terrain.

CAA. Bordeaux, 28 octobre 2010, Mme Sylviane X., req. n°10BX00075


Antérieurement au dispositif entrée en vigueur le 1er octobre 2007, l’article R.421-1-1 du Code de l’urbanisme disposait que « la demande de permis de construire est présentée soit par le propriétaire du terrain ou son mandataire, soit par une personne justifiant d'un titre l'habilitant à construire sur le terrain, soit par une personne ayant qualité pour bénéficier de l'expropriation dudit terrain pour cause d'utilité publique. (…). Lorsque la construction est subordonnée à une autorisation d'occupation du domaine public, l'autorisation est jointe à la demande de permis de construire ».

Cette autorisation d’occupation domaniale était requise quelles que soient la nature et l’importance de l’empiètement sur le domaine public (CE. 22 novembre 1995, SCI du 6, rue de Linière, BJDU, n°6/1995 ; CE. 20 mai 1994, C.I.L de Champvert, Rec., p.1250).

En outre, elle devait nécessairement être jointe au dossier de demande de permis de construire. A défaut, le permis de construire était illégal et encourrait l’annulation, y compris lorsque cette autorisation avait effectivement été obtenue avant le permis de construire et avait été délivrée par la même autorité que celle ayant octroyé ce permis (CAA. Bordeaux, 19 mai 2008, SCI Parc de Fondargent, req. n°06BX01188).

Surtout, ce dispositif amenait le juge administratif à contrôler la validité et le caractère adéquat de l’autorisation domaniale obtenue et, plus généralement, la compatibilité entre le projet de construction autorisé et l’affectation du domaine public sur lequel il portait en tout ou partie (CE. 23 avril 2003, Comité d’intérêt de Quartier Vallon des Auffes Corniche, req. n°249.918).

Ainsi, lorsque le projet ne correspondait pas l’affectation du domaine public, le permis de construire était voué à l’annulation en cas de contentieux sur ce point. Il s’ensuivait qu’en pareil cas, il était nécessaire que le terrain soit déclassé préalablement à la date de délivrance du permis de construire ou, à tout le moins, que le principe de ce déclassement ait été acté à cette date (CE. 23 avril 2003, Comité d’intérêt de Quartier Vallon des Auffes Corniche, req. n°249.918).

Mais comme on le sait, la règle générale issue de l’ancien article R.421-1-1 du Code de l’urbanisme a été bouleversée par le dispositif entrée en vigueur le 1er octobre 2007 puisque s’il résulte de l’article R.423-1 du Code de l’urbanisme que le permis de construire a encore vocation à sanctionner le « titre habilitant à construire » du pétitionnaire, il résulte également de l’article R.431-5 que ce dernier n’a cependant plus qu’à attester de ce titre et ce, par la seule signature du formulaire « CERFA ».

Ce principe connait cependant une forme d’exception puisque l’article R.431-13 précise toutefois que « lorsque le projet de construction porte sur une dépendance du domaine public, le dossier joint à la demande de permis de construire comporte une pièce exprimant l'accord du gestionnaire du domaine pour engager la procédure d'autorisation d'occupation temporaire du domaine public ».

La finalité poursuivie en la matière par les rédacteurs de ces articles est ainsi parfaitement résumée par le commentaire de l’article précité opérée par le Code de l’urbanisme 2010 des éditions Dalloz :

« Les anciennes dispositions de l’article R.421-1-1 imposaient de joindre l’autorisation d’occupation du domaine public à la demande de permis de construire. Cette autorisation d’occupation du domaine public est en principe délivrée pour une durée déterminée ; mais le silence de cette autorisation sur sa durée ne la rend pas illégale. En effet, il ne fait pas échec à son caractère précaire, lui-même fondé sur le principe d’inaliénabilité, pour un motif d’intérêt général, à cette autorisation. La jurisprudence, particulièrement abondante, sanctionnait fréquemment la méconnaissance de ces dispositions. De manière schématique, elle s’assurait que le pétitionnaire était bien en possession d’une telle autorisation, régulièrement délivrée et pouvant être regardée comme constituant un titre approprié à la nature de l’ouvrage projeté. Le juge se prononçait donc également sur la régularité du titre. Selon l’article L.233-1 du code général de la propriété des personnes publiques, sont portés devant la juridiction administrative les litiges relatifs aux autorisations ou contrats comportant occupation du domaine public, quelle que soit leur forme ou leur dénomination, accordés ou conclus par les personnes publiques ou leurs concessionnaires, etc. De manière plus générale, il est de jurisprudence constante que les litiges nés de l’occupation sans titre du domaine public, que celle-ci résulte de l’absence de tout titre ou de l’expiration, pour quelque cause que ce soit, du titre précédemment détenu, relèvent (sauf dans le cas de voie de fait ou dans celui où s’élève une contestation sérieuse en matière de propriété) de la compétence de la juridiction administrative.
Ces contentieux de régularité du titre ne devraient toutefois plus être portés dans les litiges portant sur la régularité des autorisations de construire. En effet, les nouvelles dispositions se bornent à exiger la production d’une pièce exprimant l’accord du gestionnaire du domaine pour engager une telle procédure d’autorisation. Le principe d’indépendance des législations, largement consacré et organisé par la réforme, sera ainsi mieux respecté ».

Sauf que non…

Dans notre affaire, le pétitionnaire avait en effet obtenu un permis de construire portant pour partie sur une parcelle relevant du domaine public routier. C’est sur ce point que cette autorisation devait être attaquée puis annulée et ce au motif suivant :

« Considérant qu'aux termes de l'article R. 431-13 du code de l'urbanisme : Lorsque le projet de construction porte sur une dépendance du domaine public, le dossier joint à la demande de permis de construire comporte une pièce exprimant l'accord du gestionnaire du domaine pour engager la procédure d'autorisation d'occupation temporaire du domaine public. ; qu'aux termes de l'article R. 423-1 du même code : Les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont adressées par pli recommandé avec demande d'avis de réception ou déposées à la mairie de la commune dans laquelle les travaux sont envisagés : a) Soit par le ou les propriétaires du ou des terrains, leur mandataire ou par une ou plusieurs personnes attestant être autorisées par eux à exécuter les travaux ; (...) ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le projet de construction de la SCI le Mas des Bonnes Méditerranée empiète sur une portion de la voie communale affectée à la circulation publique, longeant la propriété de cette société ; qu'il est constant que cette voie communale fait partie du domaine public de la commune de Rodelle ; que compte tenu de l'emprise définitive sur le domaine que constitue l'habitation projetée par la SCI le Mas des Bonnes Méditerranée, cette construction ne pouvait faire l'objet de la procédure d'autorisation d'occupation temporaire du domaine public citée par l'article R. 431-13 du code de l'urbanisme ; que, dès lors, aucune autorisation d'édifier un bâtiment ne pouvait être accordée sans qu'il ait été préalablement procédé au déclassement de cette portion du domaine public communal ; qu'aucune procédure de déclassement ni aucune délibération du conseil municipal de Rodelle donnant son accord à une telle procédure n'est intervenue ; que, par suite, Mme est fondée à soutenir que l'arrêté du 30 septembre 2008 par lequel le maire de Rodelle a délivré à la SCI le Mas des Bonnes Méditerranée un permis de construire est entaché d'illégalité ».

En se fondant sur les dispositions combinées des articles R.423-1 et R.431-13 du Code de l’urbanisme et surtout en soulignant que « cette construction ne pouvait faire l'objet de la procédure d'autorisation d'occupation temporaire du domaine public citée par l'article R. 431-13 du code de l'urbanisme » la Cour a ainsi adopté une solution strictement identique à celle qu’aurait appelé l’ancien article R.421-1-1 : le projet n’étant pas conforme à l’affectation du domaine public sur lequel il portait partiellement, la procédure à suivre n’était pas la production de la pièce prévue par l’article R.431-13 mais la procédure de déclassement préalable de cette dépendance domaniale ou, à tout le moins, l’engagement d’une telle procédure à la date de délivrance.

Reste donc l’apport strictement formel de ce dispositif : lorsqu’au regard de la nature du projet le pétitionnaire peut valablement obtenir une autorisation d’occupation du domaine public, il n’a plus à l’obtenir et à la produire au dossier avant la délivrance du permis de construire, il doit seulement justifier à cette date « l'accord du gestionnaire du domaine pour engager la procédure d'autorisation d'occupation temporaire du domaine public ».

Mais même sur ce point la portée de cette innovation textuelle doit être relativisée puisque ce dispositif acte et s’inspire pour partie d’une pratique jurisprudentielle constituant l’une des rares entorses au principe selon lequel la légalité d’un permis de construire s’apprécie à sa date de délivrance puisque le juge administratif admettait de valider un permis de construire dont le titulaire ne disposait pas d’un titre à la date d’obtention de cette autorisation dès lors qu’à cette date il justifiait d’un engagement du propriétaire suffisamment ferme pour considérer qu’il serait bien ultérieurement « titré »…

Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés