La conformité des dossiers des demandes d’autorisation se rapportant à une opération indissociable doit s’apprécier globalement. Partant, les documents joints au dossier de l’une des demandes peuvent pallier les carences de l’autre.

CE.30 décembre 2011, Cne de Saint-Raphaël, req. n°342.398


Comme on le sait, le permis de construire a pour seul objet d’autoriser le projet de construction tel qu’il ressort du dossier de demande produit par le pétitionnaire.

Partant, non seulement l’administration statuant sur la demande doit prendre parti sur la totalité des aspects du projet sanctionnés par l’article L.421-6 du Code de l’urbanisme mais en outre, et pour ce qui concerne le projet en lui-même, l’administration est réputée statuer au seul vu des pièces du dossier de demande ; ce dont il résulte d’ailleurs qu’au-delà des informations et des pièces prescrites par les articles R.431-5 à R.431-33 du Code de l’urbanisme, il incombe au pétitionnaire de produire l’ensemble des pièces nécessaires pour que les services instructeurs puissent apprécier en toute connaissance de cause la conformité du projet aux normes d’urbanisme lui-étant opposable.

Si la régularité formelle du dossier de demande s’apprécie de façon globale, et non pas isolément pièce par pièce donc, il n’en demeure donc pas moins que les services instructeurs ne peuvent en principe prendre en compte que les pièces produites par le pétitionnaire et, a contrario, ne peuvent s’en rapporter à leur connaissance du projet et de son environnement, ni même se référer aux pièces produites dans un dossier présenté concomitamment ou, bien plus, précédemment (voir toutefois : CAA. Paris, 28 septembre 1999, M. B…, req. n°96PA02676). C’est ainsi que la Cour administrative d’appel de Marseille vient de très récemment juger que :

« Considérant qu'aux termes de l'article R.421-2 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable à la date de la décision attaquée : A. Le dossier joint à la demande de permis de construire comporte : (...) 5° Deux documents photographiques au moins permettant de situer le terrain respectivement dans le paysage proche et lointain et d'apprécier la place qu'il y occupe. Les points et les angles des prises de vue seront reportés sur le plan de situation et le plan de masse ; 6° Un document graphique au moins permettant d'apprécier l'insertion du projet de construction dans l'environnement, son impact visuel ainsi que le traitement des accès et des abords. Lorsque le projet comporte la plantation d'arbres de haute tige, les documents graphiques devront faire apparaître la situation à l'achèvement des travaux et la situation à long terme (...). ;
Considérant que si le dossier de demande de permis de construire a pour objet principal de permettre à l'administration de procéder à l'instruction de la demande afin que le maire prenne sa décision en toute connaissance de cause, il doit également permettre aux tiers, grâce à sa composition complète, de prendre connaissance des éléments sur lesquels le maire a fondé sa décision, afin de pouvoir, le cas échéant, la contester ; que, par suite, la circonstance que le maire ait pu avoir connaissance des éléments du dossier à l'occasion de l'instruction d'une précédente demande n'autorise pas le pétitionnaire qui présente une nouvelle demande à s'écarter des prescriptions de l'article R.421-2 du code de l'urbanisme ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que, d'une part, aucun document photographique ne permet de situer le terrain dans le paysage lointain ; que les documents produits n'ont pas permis au service instructeur de se prononcer en toute connaissance de cause sur le projet qui lui était soumis ; que les bénéficiaires du permis de construire attaqué n'établissent avoir été dans l'impossibilité de prendre lesdites photographies, dès lors que les demandeurs de première instance en ont produites ; que, d'autre part, les 6 photographies jointes à la demande sont prises sous des angles de vues qui ne permettent ni d'avoir une vision globale du vaste terrain d'assiette, ni d'apprécier la place qu'occupe ce terrain dans son environnement proche ; que, par suite, c'est en méconnaissance de l'article R.421-2 du code de l'urbanisme que le permis de construire en litige a été délivré » (CAA. Marseille, 26 janvier 2012, M. A…, req. n°10MA01677).

Mais à l’occasion de la cassation d’un autre arrêt de la même Cour, le Conseil d’Etat vient à nouveau de s’écarter de cette application classique du principe d’indépendance des procédures en jugeant que :

« Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumises aux juges du fond que le terrain d'assiette du projet en litige figure sur la liste des éléments architecturaux et paysagers à préserver annexée au plan d'occupation des sols de la COMMUNE DE SAINT-RAPHAËL sur le fondement des dispositions précitées de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme ; que dès lors, il se trouve dans l'une des zones dans lesquelles s'appliquent les prescriptions de l'article R. 430-3 du même code ; que M. C a déposé le même jour ses demandes concernant les deux permis de démolir et le permis de construire nécessaires à la réalisation de l'extension de son habitation ; que si le dossier joint à la demande qui concernait le permis de démolir annulé par l'arrêt n° 08MA03502 ne comportait qu'un nombre limité de documents photographiques, d'autres photographies répondant aux prescriptions de l'article R. 430-3 précité figuraient dans le dossier joint à la demande qui concernait le permis de construire ; que les demandes, qui concernaient un projet de démolition partielle et de reconstruction en vue d'extension relative à une seule et même opération, n'étaient pas dissociables, alors même qu'elles étaient instruites distinctement ; que, dans ces conditions, en jugeant que le dossier de demande de permis de démolir ne comportait pas les documents photographiques requis faisant apparaître les conditions de son insertion dans les lieux environnants, et en particulier dans le parc au sein duquel il est implanté, sans tenir compte des documents figurant dans le dossier de demande de permis de construire présenté le même jour, la cour administrative d'appel a entaché son arrêt d'une erreur de droit ».

Ce faisant le Conseil d’Etat a donc redonné à l’ancien article R.421-3-4 et à l’actuel article R.431-21 b) du Code de l’urbanisme leur pleine logique dès lors que ces dispositions ont pour seul but d’assurer la coordination entre la procédure d’instruction de la demande de permis de construire et de permis de démolir. Telle est la raison pour laquelle, compte tenu du principe d’indépendance des procédures, le seul fait que l’administration ait effectivement été précédemment saisie d’une demande de permis de démolir avant de délivrer un permis de construire n’assure pas la légalité de ce dernier au regard de l’article R.431-20 du Code de l’urbanisme mais qu’en revanche, le fait que la demande de permis de démolir n’ait pas été jointe au dossier de demande permis de construire est sans incidence si le permis de démolir a été délivré avant la délivrance du permis de construire puisqu’alors l’administration est réputée avoir eu connaissance de la première autorisation avant de délivrer la seconde (CE. 26 octobre 1994, OPHLM du Maine-et-Loire, req. n°127.718).

En raison de cette coordination des procédures, il est donc normal que la régularité formelle des dossiers soit appréciée globalement, comme s’ils n’en formaient qu’un, et que ce soit au regard de cet ensemble que les services instructeurs apprécient la conformité du projet objet de la demande sur laquelle ils statuent.

Cette conclusion logique n’est toutefois pas sans limite. D’autres dispositions du Code de l’urbanisme imposent en effet au pétitionnaire de produire à son dossier de demande les justificatifs se rapportant aux demandes d’autorisations administratives requises pour la mise en œuvre de son projet.

On pense notamment à l’ancien article R.421-3-2 et à l’actuel article R.431-20 imposant notamment que le cas échéant le pétitionnaire produise à son dossier de demande de permis de construire le justificatif de la demande d’autorisation d’exploiter exigées pour les installations classées pour la protection de l’environnement. Or, si cette production est également justifiée par la nécessaire coordination de la procédure d’instruction de la demande de permis de construire et de l’autorisation d’exploiter, il reste que l’on a un certain mal ici à en saisir l’utilité dès lors qu’au-delà du principe d’indépendance des législations, l’une et l’autre de ces deux autorisations n’ont pas le même objet ; à la différence d’un permis de construire et d’un permis de démolir qui chacun se rapporte à l’exécution de travaux.

En outre, la délivrance de ces autorisations relève en principe de la compétence d’autorité distincte ; le permis de construire étant en principe délivré par le Maire, l’autorisation d’exploiter par le Préfet.

Malheureusement , on voit donc mal, notamment, comment le défaut de production de l’étude d’impact au dossier au vu duquel le Maire doit statuer sur la demande de permis de construire pourrait être pallié par la présence de l’étude jointe au dossier de demande d’autorisation d’exploiter soumis au Préfet...

… Sans compter, précisément, que l’arrêt du Conseil d’Etat objet de la note de ce jour ne vise en fait pas l’article R.421-3-4 du Code de l’urbanisme alors applicable. Et pour cause puisque la décision contestée en l’espèce n’était pas le permis de construire mais le permis de démolir dont le dossier de demande n’avait pour sa part pas à justifier d’une demande d’autorisation de construire…

Le Conseil d’Etat a en effet retenu la solution commentée non pas en raison des dispositions relatives à la coordination des instructions des demandes de permis de construire et de permis de démolir mais en considération du fait que « les demandes, qui concernaient un projet de démolition partielle et de reconstruction en vue d'extension relative à une seule et même opération, n'étaient pas dissociables, alors même qu'elles étaient instruites distinctement ».

C’est donc l’indissociabilité (déjà reconnue) des travaux de démolition et de construction projetés qui justifie que l’administration soit réputée être en mesure de puiser dans l’un des dossiers de demande lui étant soumis la pièce qui manque dans l’autre.

Or, comme on le sait, c’est au premier chef ce principe d’indépendance des procédures qui explique qu’en principe, un ensemble immobilier unique, et donc indissociable, doive faire l’objet d’une seule et même demande de permis de construire de sorte à ce que l’administration puisse apprécier la matérialité et la conformité du projet dans sa globalité.

Paradoxalement, cette nécessité ressort au premier chef de l’arrêt « Ville de Grenoble » qui a certes permis le fractionnement de la réalisation d’un ensemble immobilier unique en plusieurs permis de construire lorsque l’ampleur et la complexité du projet le justifie et que ce fractionnement a vocation à s’opérer à l’égard de composante du projet dotée d’une autonomie fonctionnelle mais ce, « sous réserve que l'autorité administrative ait vérifié, par une appréciation globale, que le respect des règles et la protection des intérêts généraux que garantirait un permis unique sont assurés par l'ensemble des permis délivrés ».

L’administration doit donc vérifier que pris dans sa globalité, et non pas composante par composante, et demande par demande, le projet respecte l’ensemble des règles projet lui étant opposables et, en d’autres termes, que le fractionnement de sa réalisation en plusieurs autorisations n’aboutit pas à contourner une ou plusieurs de ces règles (pour l’exemple d’un fractionnement frauduleux : CAA. Paris, 18 octobre 2001, MM. Frack & Pinvin, req. n° 98PA02786).

Par cette réserve il s’agit donc de compenser le fractionnement d’une opération indivisible en autorisations distinctes en globalisant leur instruction malgré un principe d’indépendance des procédures s’opposant à un tel fractionnement.

Mais si dès lors que les demandes d’autorisations se rapportant à une opération indissociable doivent en toute hypothèse être appréciées dans leur globalité, force est d’admettre que l’on voit maintenant mal pourquoi il faudrait réserver cette exception aux seuls cas visés par l’arrêt « Ville de Grenoble ».

 
Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés

Un second permis de construire délivré à titre unipersonnel à l’un des cotitulaires d’un premier permis de construire conjoint n’emporte pas le retrait implicite de cette première autorisation

CAA. Lyon, 4 janvier 2012, M. D… et Mlle A…., req 10LY01094


Voici un arrêt qui nous permet de revenir sur les contours de feu (?) la jurisprudence « Vicqueneau » et, plus généralement, sur la question relative à la possibilité d’obtenir deux permis de construire sur un même terrain.

Dans cette affaire, la commune de Saint-Jorioz avait d’abord délivré, le 29 septembre 2005, un premier permis de construire sollicité puis obtenu conjointement par M.X… et Mme Y, lequel devait toutefois être frappé d’un recours en annulation. Ultérieurement, un second permis de construire devait être délivré, le 8 novembre 2006, mais cette fois-ci uniquement au bénéfice de Mme Y.

Mais ce second permis de construire devait également être frappé d’un autre recours en annulation exercé par les mêmes requérants pour ainsi amener les parties défenderesses à invoquer la jurisprudence « Vicqueneau » et ainsi conclure au non-lieu à statuer sur la requête exercée à l’encontre du premier permis de construire délivré en 2005.

Deux observations doivent tout d’abord être formulées sur ce point.

D’une part, il faut préciser que le second du permis de construire avait été délivré le 8 novembre 2006. Même à considérer qu’il ait pu valoir retrait du précédent, il n’en demeurait pas moins que cette décision était antérieure à l’entrée en vigueur de l’alinéa 2 de l’article L.424-5 du Code de l’urbanisme, qui rappelons-le :

• dispose que « le permis de construire, d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peut être retiré que s'il est illégal et dans le délai de trois mois suivant la date de cette décision. Passé ce délai, le permis ne peut être retiré que sur demande explicite de son bénéficiaire » ;

• a été clairement voulu (mais peut-être mois clairement rédigé…) pour mettre un terme à la jurisprudence « Vicqueneau » qui procédait du postulat selon lequel la demande se rapportant au second permis valait implicitement demande de retrait du premier.

L’article L.424-5 précité n’était donc pas applicable à la date de délivrance du second permis et, a fortiori, à la date de la seconde demande. Il s’ensuit que l’arrêt commenté ce jour ne saurait donc aucunement s’analyser comme un maintien de la jurisprudence « Vicqueneau ».

D’autre part, il faut d’ailleurs rappeler que la spécificité de la jurisprudence « Vicqueneau » au regard de la jurisprudence antérieure à cet arrêt tenait au fait qu’en toute hypothèse la délivrance du second permis de construire valait retrait définitif du premier, y compris en cas d’annulation du second.

Or, comme le sait, cette spécificité a disparu avec l’arrêt par lequel le Conseil d’Etat a jugé que « les conclusions aux fins d'annulation du permis initial ne deviennent sans objet du fait de la délivrance d'un nouveau permis qu'à la condition que le retrait qu'il a opéré ait acquis, à la date à laquelle le juge qui en est saisi se prononce, un caractère définitif ; que tel n'est pas le cas lorsque le nouveau permis de construire a fait l'objet d'un recours en annulation, quand bien même aucune conclusion expresse n'aurait été dirigée contre le retrait qu'il opère » (CE. 29 juin 2005, Sté Semmaris », req. n°262.328).

Mais en l’espèce, il n’y avait donc même pas lieu de faire application de la règle issue de l’arrêt précité puisque le second permis de construire était également frappé d’un recours ; la seule circonstance que la Cour administrative d’appel de Lyon ait rejeté la requête dirigée à l’encontre de cette seconde autorisation ne suffisant pas à conférer à celle-ci un caractère définitif.

Il reste que ce n’est pas pour cette raison que la Cour a refusé de faire application de ce qu’il reste de la jurisprudence « Vicqueneau » mais au motif suivant :

« Considérant que le permis de construire délivré à Mme C le 8 novembre 2006 n’a pu opérer implicitement le retrait de celui du 29 septembre 2005, qui, à supposer d’ailleurs qu’il n’ait reçu aucun commencement d’exécution, avait été délivré à la fois à Mme C et à M. B et n’avait donc pas exactement le même bénéficiaire ; que dès lors, comme l’a jugé le Tribunal, les conclusions dirigées contre ce premier permis ont conservé leur objet ».

Il faut en effet préciser que l’arrêt « Vicqueneau » avait au premier chef posé une règle contentieuse dont il résultait que :

• d’une part et dans l’hypothèse où le second permis était annulé, cette circonstance n’avait pas pour effet de faire revivre le premier, sauf à ce que le second ait été spécifiquement contesté en tant qu’il valait retrait du premier ;

• d’autre part et par voie de conséquence, il n’y a plus lieu de statuer sur le recours exercé à l’encontre du premier permis de construire, la requête à son encontre devenant ainsi sans objet.

L’arrêt « Vicqueneau » n’avait donc pas érigé un principe général du droit de l’urbanisme selon lequel deux permis de construire ne pouvaient pas légalement être délivrés sur un même terrain, sans que le premier ne soit retiré. C’est ce qu’avait d’ailleurs confirmé l’arrêt « SEMMARIS » en 2005 (CE. 29 juin 2005, Sté Semmaris », req. n°262.328).

Mais en toute hypothèse, il faut surtout rappeler que la mise en œuvre de la jurisprudence « Vicqueneau » était subordonnée à trois conditions cumulatives :

• tout d’abord, les deux permis de construire devaient porter sur le même terrain ;

• ensuite, le projet autorisé par le second permis de construire devait être similaire à celui visé par le premier ou, à tout le moins, les deux permis de construire devaient avoir le « même objet » (CE. 7 juillet 1999, Michelland, req. 181.312) ou poursuivre « le même but » (CAA. Versailles,18 novembre 2004, M. Bruno Y., req n°02VE02508) ;

• enfin, il était nécessaire que le second permis de construire soit délivré au même titulaire que le premier (CE. 16 janvier 2002, Portelli, Juris-Data, n° 2002-063443) puisqu’ainsi qu’il a été pré-exposé, la solution dégagée par l’arrêt « Vicqueneau » procédait de l’analyse selon laquelle la demande se rapportant au second permis valait implicitement demande de retrait du premier.

Ainsi de la même façon que le transfert d’un permis de construire requiert en toute hypothèse l’accord du bénéficiaire initial puisqu’à son égard ce transfert vaut retrait de l’autorisation dont il était titulaire, un second permis de construire délivré sur un même terrain, pour un même projet mais à un autre bénéficiaire ne peut valoir retrait du premier puisque la demande présentée par le second pétitionnaire ne peut s’analyser comme une demande implicite de retrait d’une autorisation créatrice de droits à l’égard du premier.

A cet égard, la solution retenue par la Cour administrative d’appel de Lyon n’est donc pas innovante.

Ce qui est évidemment plus intéressant tient à la circonstance que dans cette affaire le second permis de construire avait été délivré à titre unipersonnel à l’un des cotitulaires du premier permis de construire qui pour sa part était donc conjoint.

Force est donc de considérer que quels que soient les rapports et/ou les liens existant entre le(s) titulaire(s) du premier permis de construire et le(s) titulaire(s) du second, il n’y a donc pas de place pour la jurisprudence « Vicqueneau » dès lors que les deux autorisations en cause n’ont « pas exactement le même bénéficiaire ».

Cet arrêt tend donc implicitement à valider les pratiques fréquemment mises en œuvre par les opérateurs pour contourner cette jurisprudence, en l’occurrence en constituant des structures ad hoc dans le seul d’obtenir un second permis de construire sans que celui-ci n’emporte le retrait du premier.

Mais si la Cour n’avait pas à se prononcer sur ce point dans le cadre de conclusions de non-lieu à statuer puisqu’en toute hypothèse le premier permis de construire n’en aurait pas moins subsisté, il faut néanmoins relever que la Cour n’a donc pas même considérer que la délivrance du second permis du second permis de construire avait emporté le retrait du premier en tant qu’il avait été délivré au titulaire du second.

C’est donc que si le premier permis de construire n’avait pas été annulé, son bénéficiaire aurait été titulaire de deux permis de construire sur le même terrain et pour le même projet.

Une parfaite démonstration de l’absurdité tout à la fois de la jurisprudence « Vicqueneau » et de l’interprétation qui en est parfois faite…

Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés

Lorsque le titre habilitant à construire le pétitionnaire consiste en une promesse de vente conclue avec l’autorité compétente pour statuer sur la demande, le défaut de production de cette promesse au dossier produit par le pétitionnaire n’entache pas le permis de construire d’illégalité au regard de l’article R.421-1-1 du Code de l’urbanisme.

CE. 23 décembre 2011, Association pour la défense et la protection de la commune de Varaville, req. n°322.912


Voici un arrêt qui rendu pour application de l’ancien article R.421-1-1 du Code de l’urbanisme conserve néanmoins un intérêt au regard du régime applicable depuis le 1er octobre 2007.

Comme on le sait en effet l’article précité se bornait à disposer que « la demande de permis de construire est présentée soit par le propriétaire du terrain ou son mandataire, soit par une personne justifiant d'un titre l'habilitant à construire sur le terrain » et, par voie de conséquence, ne prescrivait pas lui-même que le pétitionnaire devait produire la preuve de ce titre à son dossier.

Pour autant, le Conseil d’Etat en avait cependant déduit qu’en dehors du cas où le pétitionnaire était le propriétaire du terrain à construire ou du moins en dehors du cas où l’administration était tenue de le regarder comme le « propriétaire apparent » dudit terrain, il incombait au pétitionnaire de produire au dossier une pièce établissant qu’il disposait bien d’un tel titre. Et compte tenu, d’une façon générale, du principe d’indépendance des législations et des procédures et, plus particulièrement, de l’objet et des effets du permis de construire dont il résulte que l’administration est réputée statuer pour ce qui concerne le projet au seul regard des pièces produites par le pétitionnaire, le défaut de production au dossier du titre habilitant à construire le pétitionnaire était en principe de nature à emporter à lui seul l’annulation du permis de construire délivré dans ces conditions.

Mais précisément, tel ne fut pas le cas dans cette affaire. En effet, si le pétitionnaire avait omis de produire son titre au dossier et si pour cette raison son permis de construire devait être annulé en première instance par le Tribunal administratif de Caen, le Cour administrative d’appel de Nantes devait pour sa part retenir une autre solution et ce, pour un motif ainsi confirmé par le Conseil d’Etat :

« considérant qu'aux termes de l'article R. 421-1-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : La demande de permis de construire est présentée soit par le propriétaire du terrain ou son mandataire, soit par une personne justifiant d'un titre l'habilitant à construire sur le terrain (...) ; que pour estimer que la SCI 1 bis rue Guillaume le Conquérant justifiait, pour l'octroi du permis de construire litigieux, d'un titre l'habilitant à construire sur le terrain d'assiette du projet, la cour a pu, sans erreur de droit, se fonder sur l'existence d'une promesse de vente conférant des droits à cette société mais ne figurant pas dans le dossier de demande de permis de construire, dès lors que cette promesse émanait de la commune elle-même ; qu'après avoir relevé, par une appréciation souveraine exempte de dénaturation, que la promesse de vente, initialement consentie au bénéfice de la SARL Foncière Escudier, avait été transférée à la SCI 1 bis rue Guillaume le Conquérant , la cour n'a pas inexactement qualifié les faits de l'espèce en estimant que ce transfert avait créé des droits au profit de la SCI 1 bis rue Guillaume le Conquérant ».

En substance, le Conseil d’Etat a considéré lorsque le titre habilitant à construire le pétitionnaire consiste en une promesse de vente conclu la commune, le défaut de production de cette promesse au dossier produit par le pétitionnaire n’entache pas le permis de construire d’illégalité au regard de l’article R.421-1-1 du Code de l’urbanisme.

Deux précisions doivent être apportées sur ce point.

D’une part, et d’une façon générale, il faut rappeler qu’une promesse de vente portant sur un terrain à construire conférait à son bénéficiaire la qualité de « propriétaire apparent » de ce terrain au regard de l’ancien article R.421-1-1 du Code de l’urbanisme (CE. 13 janvier 1993, M. et Mme. Mijon, req. n° 118.347 ; CE. 1er juillet 1987, Comité de Sauvegard du Bois Plage en Ré, req. n°48886 ; CE. 19 janvier 1994, Comité d’intérêt local de la commune de Saint-Didier, req. n°109.847).

Or, lorsque le pétitionnaire déclarait être propriétaire du terrain objet de sa demande de permis de construire, l’administration compétente ne pouvait légalement pas rejeter cette demande au motif tiré de l’article précité mais ce, sauf en cas de contestation sérieuse par un tiers de la qualité du pétitionnaire (pour l’exemple de la contestation de la validité d’une promesse consentie par la commune : CE. 28 juillet 1995, Sté Logi-Est, req. n°112.775) et/ou lorsque plus généralement l’administration ne pouvait pas ignorer qu’il n’était pas propriétaire dudit terrain (CE. 4 octobre 1989, Bouquet, req. n°67.896).

Il s’ensuit qu’en l’espèce, le pétitionnaire aurait valablement pu se déclarer propriétaire du terrain objet de la demande puisqu’a contrario, non seulement il n’y avait manifestement pas de contestation sérieuse sur ce point mais qu’en outre la commune ne pouvait donc pas ignorer que le pétitionnaire disposait bien d’un tel titre.

Mais quoi qu’il en soit, que le pétitionnaire ait ou non déclaré être propriétaire du terrain à construire dans cette affaire, le Conseil d’Etat a donc considéré que le permis de construire contesté était légal au regard de l’article R.421-1-1 du Code de l’urbanisme dès lors que la commune l’ayant délivré ne pouvait ignorer qu’elle avait consenti une promesse de vente au pétitionnaire.

Ainsi, la commune agissant en tant qu’autorité compétente pour statuer sur la demande n’est a fortiori pas réputée ignorer que le terrain sur lequel porte cette demande lui appartient.

Or, comme on le sait, s’il résulte des dispositions combinées des actuels articles R.423-1 et R.431-5 du Code de l’urbanisme que le pétitionnaire n’a plus à produire son titre habilitant à construire mais doit seulement attester disposer de l’une des qualités visées par l’article R.423-1, il n’en demeure pas moins que le juge semble néanmoins avoir vocation à contrôler la validité de cette attestation et la réalité de cette qualité.

Dans cette mesure, ces articles semblent ainsi avoir généralisé la théorie du « propriétaire apparent », telle qu’elle avait été dégagée par la jurisprudence rendue sous l’empire de l’ancien article R.421-1-1 du Code de l’urbanisme.

Au regard de la portée de l’arrêt commenté ce jour, il semble donc raisonnable de considérer qu’une commune pourrait valablement opposer un refus de permis de construire à une demande portant sur un terrain lui appartenant alors qu’elle n’a consentie aucun titre à cet effet au pétitionnaire puisqu’elle ne peut alors pas ignorer que l’attestation néanmoins fournie par le pétitionnaire est à tout le moins erronée.

D’autre part, et plus spécifiquement, si le Conseil d’Etat n’a pas mis cette considération en exergue force est néanmoins de considérer que la solution retenue en l’espèce ne peut valoir que lorsque la personne publique ayant consentie son « titre habilitant à construire » au pétitionnaire est l’autorité compétente pour statuer sur la demande de permis de construire présentée par celui-ci.

Mais dès lors il faut rappeler que le principe de l’attestation prévue par l’article R.431-5 précité connait cependant une forme d’exception puisque l’article R.431-13 du Code de l’urbanisme toutefois que « lorsque le projet de construction porte sur une dépendance du domaine public, le dossier joint à la demande de permis de construire comporte une pièce exprimant l'accord du gestionnaire du domaine pour engager la procédure d'autorisation d'occupation temporaire du domaine public » ; étant rappelé qu’au regard de l’ancien article R.421-1-1 (al.3) qui a cet égard disposait que « lorsque la construction est subordonnée à une autorisation d'occupation du domaine public, l'autorisation est jointe à la demande de permis de construire », l’article R.431-13 apparait en l’état comme un assouplissement d’ordre formel n’ayant en revanche pas vocation a remettre en cause le contrôle que peut opérer le juge sur la propension de la dépendance du domaine public considéré à accueillir la construction projetée (CAA. Bordeaux, 28 octobre 2010, Mme Sylviane X., req. n°10BX00075).

Il n’en demeure pas moins que l’autorité « gestionnaire du domaine pour engager la procédure d'autorisation d'occupation temporaire du domaine public » au regard de l’article R.431-13 précité peut être la même que celle à laquelle il incombe de statuer sur la demande de permis de construire.
Par voie de conséquence, dans ce cas, et lorsque cet « accord » a bien été octroyé au pétitionnaire mais n’a en revanche pas été joint au dossier de demande, il semble également possible de considérer que la solution retenue par le Conseil d’Etat dans l’arrêté commenté ce jour est de nature à avoir une incidence sur la jurisprudence rendue en application de l’alinéa 3 de l’ancien article R.421-1-1 précité au titre duquel il avait notamment été jugé que :

« Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article R. 421-1-1 du code de l'urbanisme : « La demande de permis de construire est présentée soit par le propriétaire du terrain ou son mandataire, soit par une personne justifiant d'un titre l'habilitant à construire sur le terrain, soit par une personne ayant qualité pour bénéficier de l'expropriation dudit terrain pour cause d'utilité publique. (...) / Lorsque la construction est subordonnée à une autorisation d'occupation du domaine public, l'autorisation est jointe à la demande de permis de construire » ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le projet de construction litigieux comportait la réalisation d'un nouvelle entrée à partir de la voie publique qui nécessitait un aménagement permanent d'une dépendance de la voie publique bordant le terrain d'assiette de cette construction ; que la création de cette nouvelle entrée nécessitait l'obtention d'une permission de voirie, laquelle a été délivrée le 14 mars 2004 ; qu'il est constant toutefois que l'arrêté accordant cette autorisation d'occupation du domaine public n'a jamais été joint à la demande de permis de construire présentée par la SCI DU PARC DE FONDARGENT ; qu'en statuant sur cette demande alors que cette société n'avait pas produit cette autorisation d'occupation du domaine public, et quand bien même celle-ci avait été délivrée par le maire de Saint-Orens de Gameville, ce dernier a, comme l'ont à juste titre estimé les premiers juges, méconnu les dispositions du dernier alinéa de l'article R. 421-1-1 du code de l'urbanisme » (CAA. Bordeaux, 19 mai 2008, SCI Parc de Fondargent, req. n°06BX01188).

Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés 

Un permis de construire groupé délivré en méconnaissance de l’ancien article R.421-7-1 du Code de l’urbanisme ne peut pas être ultérieurement régularisé par un « modificatif » délivré sous l’empire de l’ancien article R.431-24 du Code de l’urbanisme. Partant, le vice affectant cette autorisation dans sa totalité est de nature à en emporter l’annulation globale.

CAA. Paris 4 novembre 2011, Société Murat Vazire, req. n°10PA02696


Dans cette affaire, la société appelante avait obtenu un permis de construire en vue de l’édification d’un ensemble immobilier comportant plusieurs bâtiments sur un terrain de 10.230 mètres carrés. Cette autorisation devait toutefois être contestée puis annulée par le Tribunal administratif de Paris au motif tiré de la méconnaissance de l’article R.421-7-1 du Code de l’urbanisme.

La société pétitionnaire devait toutefois interjeter appel de ce jugement en contestant l’assujettissement même de son projet à la procédure de permis de construire valant division ; assujettissement que confirma cependant la Cour administrative d’appel de Paris au terme d’une appréciation des caractéristiques du projet principalement fondée sur des critères rarement mis autant en exergue en la matière :

« considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le projet prévoit, sur un terrain d'assiette de 10 230 m², la construction par un seul maître d'ouvrage d'un ensemble immobilier comportant plusieurs bâtiments de R+5 à R+10 étages sur 3 et 4 niveaux de sous-sol, à usage d'habitation (211 logements dont 64 logements sociaux), d'une aumônerie, d'un hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) comprenant 80 chambres ; que les immeubles comprenant 147 logements destinés à la vente, sont situés le long de la rue de Varize et du boulevard Murat et les immeubles comprenant 64 logements sociaux, et l'EHPAD sont situés au sud de la parcelle le long du boulevard Murat et de la rue du général Delestraint ; que ces deux groupes de bâtiments sont séparés par une allée traversant du nord au sud l'intégralité du terrain d'assiette et délimitant deux zones distinctes ; que, par ailleurs, le plan de repérage des clôtures prévoit des clôtures intérieures délimitant la partie du terrain affectée aux immeubles destinés à la vente comprenant des clôtures privatives pour les logements situés au rez-de-chaussée, la partie du terrain affectée à l'établissement destiné aux personnes âgées et la partie du terrain affectée aux immeubles destinés aux logements sociaux ; que l'organisation spatiale du projet s'organise ainsi autour d'unités fonctionnelles distinctes destinées à la vente, aux logements sociaux et à un établissement privé pour l'hébergement de personnes âgées ; qu'à la date des décisions contestées, le projet prévoyait ainsi, à tout le moins, de réaliser une division en propriété ou en jouissance de son terrain pour la partie affectée à l'établissement pour personnes âgées ; que, dès lors, le projet entrait dans le champ d'application des dispositions précitées de l'article R. 421-7-1 du code de l'urbanisme ».

Mais plus spécifiquement, la Cour devait implicitement rejeter la demande de la société appelante tendant à l’application de l’article L.600-5 du Code de l’urbanisme pour ce faisant prononcer l’annulation globale du permis de construire contesté.

En première analyse, une telle solution est on ne peut plus logique puisque l’on sait que l’autorisation de construire et l’autorisation de diviser portée sur un permis groupé délivré au titre de l’ancien article R.421-7-1 du Code de l’urbanisme ou par l’actuel article R.431-24 sont indivisibles ; telle étant la raison pour laquelle la Cour administrative d’appel de Bordeaux a déjà eu l’occasion de préciser que l’article L.600-5 ne trouvait pas selon elle à s’appliquer en la matière (CAA. Bordeaux, 17 mars 2009, Sté Bouygues Immobilier, req. n°07BX02438).

Il reste que dans l’affaire objet de cet arrêt de la Cour bordelaise le permis avait été délivré conformément à l’article R.421-7-1 précité – et avait été annulé au motif que la superficie de certains des terrains à créer méconnaissait les prescriptions de l’article 5 du POS communal – alors qu’en l’espèce le permis de construire contesté avait été délivré au vu d’un dossier ne comportant pas les pièces requises par l’article précité et en conséquence d’une demande manifestement formulée en dehors de la procédure du permis de construire valant division.

Or, s’il est vrai que ces vices sont de nature à affecter la totalité du projet en cause, il n’en demeure pas moins que la solution retenue sur ce point est plus surprenante en ce qu’elle émane de la Cour administrative d’appel de Paris dont on sait qu’elle a été la première à appliquer l’article L.600-5 du Code de l’urbanisme :

• d’une part, en s’affranchissant du critère d’invisibilité juridique traditionnellement mis en œuvre par la jurisprudence pour apprécier la propension de l’autorisation contestée a donné lieu à une simple annulation partielle ;
• d’autre part, en allant au-delà de la lettre de l’article précité en prononçant l’annulation partielle d’un permis de construire alors que le vie dont il était entaché l’affectait dans sa totalité.

Dans cette précédente affaire (CAA. Paris, 4 décembre 2008, SNC Hôtel La Bretonnerie, req. n°07PA03606), la Cour administrative d’appel de Paris avait en effet induit que la circonstance que l’autorisation contestée soit affectée d’illégalité dans sa totalité ne s’opposait pas au prononcé d’une annulation partielle au titre de l’article précité dès lors que le vice affectant cette autorisation pouvait être aisément régularisée par un « modificatif ».

On pourrait ainsi considérer qu’en prononçant l’annulation totale de l’autorisation en cause dans l’affaire objet de la note de ce jour, la Cour administrative d’appel de Paris a ainsi estimé qu’une autorisation obtenue en tant que permis de construire simple ne peut être régularisée par un « modificatif » délivré au vu d’un dossier comportant les pièces requises dans le cas d’une demande portant sur une opération groupée.

Tel n’est cependant pas le cas, du moins d’une façon générale. Et il faut dire qu’une telle solution aurait été pour le moins contestable.

D’un point de vue procédural, en effet, il faut rappeler que l’autorisation dite « permis de construire valant division » n’existe pas en tant que telle dans le Code de l’urbanisme puisque cette autorisation n’est rien d’autre qu’un permis de construire de droit commun présentant pour seule particularité d’être délivré au vu d’un dossier comportant les pièces aujourd’hui requises par l’article R.431-24 du Code de l’urbanisme.

Or, tout vice affectant un permis de construire, y compris les vices de forme ou de procédure, est susceptible d’être purgé par un « modificatif » (CE. 2 février 2004, SCI La Fontaine de Villiers, 238.315) puisqu’un « modificatif » forme avec le permis primitif une autorisation unique dans la légalité doit s’apprécier comme si n’était en cause qu’une seule décision.

De ce fait, la solution retenue en l’espèce par la Cour administrative d’appel de Paris ne remet aucunement en cause le bien-fondé (selon nous) des arrêts ayant déjà reconnu la possibilité de régulariser un permis de construire délivré en méconnaissance de l’ancien article R.421-7-1 du Code de l’urbanisme par un « modificatif » délivré au vu d’un dossier comportant les pièces prescrites par cet article (CAA. Nancy, 10 juin 2010, Mme Anne A., req. n°09NC00357).

Quant au fond, et même à admettre qu’un tel « modificatif » n’ait pas pour seul objet de régulariser les vices affectant l’autorisation initiale mais vise en fait à modifier la nature de cette dernière en la transformant en un permis de construire valant division, il reste que selon nous une telle conclusion n’exclue pas en elle-même le recours à un tel modificatif dès lors qu’en principe, cette transformation n’a aucun impact sur les modalités d’application des règles d’urbanisme opposables au projet compte tenu de l’article R.123-10-1 du Code de l’urbanisme (voir ici) ; étant précisé que le PLU applicable en l’espèce (celui de la Ville de Paris) ne s’oppose au principe posé par cet article que s’agissant des lotissements.

Il n’en demeure pas moins que la Cour administrative d’appel de Paris a bien rejeté l’argument de la société appelante, selon lequel le « modificatif » qu’elle avait ultérieurement obtenu avait régularisé l’autorisation contesté, mais ce au motif spécifique suivant :

« considérant que les requérantes soutiennent que le permis modificatif délivré le 30 septembre 2008 n'était soumis qu'à l'application des nouvelles dispositions de l'article R. 431-24 du code de l'urbanisme et, qu'ainsi, la délivrance de ce permis a eu pour effet de régulariser le permis de construire initial ; qu'à supposer même que ces dispositions soient moins exigeantes, seules les dispositions de l'article R. 421-7-1 du code de l'urbanisme, demeuraient applicables au regard du projet contenu dans la demande initiale ; que, par suite, le permis modificatif du 30 septembre 2008 n'a pu régulariser sur ce point le permis initial ».

La Cour semble donc avoir estimé que le « modificatif » allégué par la société appelante ne pouvait régulariser le permis primitif attaqué dans la mesure où celui-ci avait été délivré sous l’empire de l’article R.421-7-1 du Code de l’urbanisme, contrairement au « modificatif » allégué relevant pour sa part de l’article R.431-24.

Deux observations liminaires toutefois.

D’une part, et d’une façon générale, il semble que la société appelante se soit bornée à évoquer l’article R.431-24 du Code de l’urbanisme pour contester le principe même de l’assujettissement de cette opération à la procédure du permis de construire valant division.

D’autre part, et plus spécifiquement, le « modificatif » allégué par la société appelante n’avait a priori pas pour objet de régulariser l’autorisation primitive mais tendait uniquement à modifier « le permis initial pour l'alignement des 4 niveaux de sous-sol sur la façade des bâtiments côté rue de Varize et la façade de l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendante (EHPAD) côté rue du général Delestraint ».

Pour autant, la solution retenue n’en est pas moins quelque peu surprenante ; d’autant que la motivation de l’arrêt sur ce point est pour le moins sur cursive.

En effet, si la Cour administrative d’appel de Paris a pu avoir quelques difficultés avec la propension régularisatrice du « modificatif » (CAA. Paris, 14 janvier 2001, SCI La Fontaine de Villiers, req. n°99PA00757)., il reste qu’elle l’a dorénavant parfaitement intégrée ; au point d’ailleurs de la théoriser dans un considérant de principe et de la mettre en œuvre pour les vices affectant la forme et les mentions mêmes de l’arrêté de permis de construire initial (CAA. Paris, 30 octobre 2008, M. Gilbert Y., req. n°05PA04511). De même, c’est cette Cour qui avait pu juger que l’irrégularité des divisions foncières précédemment pratiquées en méconnaissance de la règlementation sur les lotissements pouvait être régularisée par le seul assouplissement de cette réglementation (voir ici).

D’ailleurs, s’il est vrai que les conséquences d’une modification des règles de fond ne sont pas en tous points comparables à celles liées à l’évolution des règles de procédure, il n’en demeure pas moins que pour sa part la Cour administrative d’appel de Nantes a pu juger qu’une autorisation de lotir délivrée avant le 1er octobre 2007 pouvait être régularisée par un permis d’aménager modificatif (CAA. Nantes, 4 mai 2010, Cne de Belz, req. n°09NT01343).

Mais il est vrai que pour sa part la Cour administrative d’appel de Nantes n’a jamais hésité à reconnaitre aux autorisations modificatives des vertus régularisatrices allant peut-être au-delà de celles qu’elles revêtent effectivement (CAA. Nantes, 22 avril 2008, Ministre de l’écologie, req. n°07NT02508)...

Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés