Même en l’absence d’indication précise dans le dossier produit par le pétitionnaire, l’assujettissement de la demande à la procédure de permis de construire valant division peut se déduire de la seule conception du projet. Mais lorsque le dossier initial ne comporte pas les pièces conséquemment requises, ce vice peut être régularisé par un simple « modificatif ».

CAA. Lyon, 17 août 2010, Louis B., req. n°08LY02140 / CAA. Nancy, 10 juin 2010, Mme Anne A., req. n°09NC00357


Aujourd’hui, deux arrêts offrant une solution somme toute classique mais nous permettant d’aborder une question jamais traitée ici : la régularisation d’une autorisation initiale au regard de la procédure du permis de construire valant division.

Dans la première affaire (req. n°08LY02140), un promoteur avait obtenu sur deux terrains distincts deux permis de construire portant sur la réalisation d’ensemble d’habitations ; le premier prévoyant quatre maisons individuelles, le second en prévoyant huit.

Mais chacun de ces deux permis devait être contesté au motif tiré de la méconnaissance de l’ancien article R.421-7-1 du Code de l’urbanisme ; les requérants soutenant que le projet impliquait la division du terrain d’assiette du terrain à construire alors que le dossier ne comportait pas les pièces requises en pareil cas par cet article.

La procédure du permis de construire valant division n’est en effet pas une faculté mais une obligation. Dès lors que le projet relève du champ d’application de l’actuel article R.431-24 du Code de l’urbanisme, le pétitionnaire doit produire à son dossier les pièces conséquemment exigibles.

Par voie de conséquence, le seul fait qu’un dossier de permis de construire ne comporte pas les pièces requises ne signifie pas nécessairement que son projet ne relève pas de la procédure de permis de construire valant division.

Or, s’il est facile d’établir si le projet implique la construction de plusieurs bâtiments sur le même terrain, c’est-à-dire sur la même unité foncière, il est moins évident de déterminer si sa réalisation implique une division foncière du terrain.

En effet, le seul fait qu’un même projet implique la réalisation de plusieurs bâtiments sur un même terrain ne suffit pas à établir la division foncière de ce dernier. En outre, dans le cadre d’un projet soumis à l’actuel article R.431-24 du Code de l’urbanisme, la division éventuelle du terrain n’a pas vocation à être réalisée avant l’obtention du permis de construire puisque c’est ce dernier qui autorise cette division. Au surplus, l’exercice d’un recours en annulation se traduisant souvent par le gel de la réalisation du projet et de sa commercialisation, il est pour le moins rare que ces divisions aient été réalisées au moment où le juge est amené à se prononcer sur la requête.

S’agissant du premier permis de construire attaqué dans cette affaire, cette question fut toutefois facile à trancher :

« Considérant, d'une part, qu'il est constant que la rubrique n° 363, relative à l' Utilisation principale envisagée , du formulaire de la demande de permis de construire du lot B, lequel prévoit la construction de quatre maisons, indique qu'une vente ou une location-vente est envisagée ; qu'en défense, la ville de Dijon et la SARL La Côte d'Orienne ne contestent pas que l'ensemble immobilier projeté doit être ultérieurement régi par les dispositions de la loi susvisé du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis ; qu'un tel régime comporte une division en parties affectées à l'usage de tous et en parties affectées à l'usage exclusif des copropriétaires, chacun d'eux disposant d'un droit de jouissance privative exclusif sur sa maison individuelle et le terrain attenant ; qu'ainsi, la construction par ladite société de plusieurs maisons d'habitation, pour un seul propriétaire, mais destinées dans l'avenir à être vendues à des propriétaires différents, entre dans le champ d'application de l'article R. 421-7-1 précité du code de l'urbanisme ; qu'il est constant que le dossier de la demande de permis ne comporte pas la note de présentation prévue à l'article R. 315-5 a) du code de l'urbanisme, auquel renvoie l'article R. 421-7-1 ; qu'il est également constant que les différentes pièces, relatives à la constitution d'une association syndicale, prévues à l'article R. 315-6 dudit code, auquel renvoie également l'article R. 421-7-1, n'ont pas été produites par le pétitionnaire, alors pourtant que des équipements communs sont prévus ; qu'en conséquence, M. B et Mme B sont fondés à soutenir que l'arrêté attaqué qui autorise le lot B a été délivré en méconnaissance des dispositions précitées de l'article R. 421-7-1 du code de l'urbanisme ».

Dès lors que le pétitionnaire avait lui-même indiqué que les maisons à bâtir étaient destinées à la vente et qu’il n’était pas contesté que le projet relevait du régime de la copropriété, il était clair que le projet relevait de la procédure alors prévue par l’article R.421-7-1 du Code de l’urbanisme (CE. 8 février 1999, Cne de La Clusaz, req. n°171.94 ; CAA. Lyon, 10 juin 1997, Sté MGM, req. n°96LY00389)..

Sur ce point, on rappellera d’ailleurs que l’actuel article R.431-24 du Code de l’urbanisme ne modifie pas la donne : le fait que le projet relève dans son ensemble de la copropriété ne l’exclue pas de cette procédure mais a pour seul effet de dispenser le pétitionnaire d’avoir à produire le projet de constitution d’une association syndicale pour gérer les voies et espaces communs éventuellement prévus par le projet.

En revanche, ni le formulaire « CERFA », ni les pièces du dossier de la demande ayant abouti au second permis de construire ne comportaient d’indication sur le mode d’utilisation et commercialisation des maisons à construire. Pour autant, la Cour a donc également considéré que ce projet relevait de l’ancien article R.421-7-1 du Code de l’urbanisme :

« Considérant, d'autre part, que la même rubrique 363 du formulaire de la demande de permis de construire du lot A, qui prévoit la construction de huit maisons, n'a pas été renseignée ; que, dès lors que la nature du projet laissait clairement penser que le statut de la copropriété des immeubles bâtis est susceptible de s'appliquer, le maire de la ville de Dijon ne pouvait délivrer le permis de construire en l'absence de toute précision sur l' Utilisation principale envisagée , alors que le dossier de la demande de permis ne comportait pas les documents requis par l'article R. 421-7-1 précité du code de l'urbanisme dans l'hypothèse d'une division en propriété ou en jouissance, à savoir la note de présentation prévue à l'article R. 315-5 a) et les différentes pièces relatives à la constitution d'une association syndicale prévues à l'article R. 315-6 ; que, dans ces conditions, M. B et Mme B sont également fondés à soutenir que l'arrêté litigieux autorisant le lot A a été délivré irrégulièrement ».

En l’absence de toute autre indication, la Cour s’est donc exclusivement fondée sur la conception d’ensemble du projet ce qui – à notre connaissance – est une première puisque si la jurisprudence offre de nombreux exemples où cette « conception » a été prise en compte, cet élément d’appréciation a toujours été combiné à d’autres (CE. 27 avril 1994, M. Vuillerme, req. n°139.238).

D’ailleurs, en l’absence de tout élément avéré, certaines Cour ont préféré adopté une position différente. C’est ainsi qu’à l’égard d’un projet de trois bâtiments regroupant dix logements, la Cour administrative de Nantes a jugé que :

« Considérant, d'autre part, qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que la parcelle servant d'assiette à l'ensemble immobilier de dix logements autorisé devait faire l'objet d'une division ; qu'il s'ensuit que le moyen tiré de l'absence au dossier de demande de permis de construire des documents exigés par les articles R. 315-5, R. 315-6 et R. 421-7-1 du code de l'urbanisme alors en vigueur, en cas de division de la parcelle servant d'assiette au projet faisant l'objet du permis de construire contesté est inopérant » (CAA. Nantes, 8 avril 2008, Cne d’Arradon, req. n°07NT02525).

En revanche, on sait que pour exclure le projet du champ d’application tant de la règlementation sur les lotissements que de la procédure du permis de construire valant division, la Cour administrative d’appel de Versailles puis le Conseil d’Etat se sont fondés sur la circonstance que le pétitionnaire avait expressément précisé dans son dossier que les cinq maisons à construire étaient destinées à la location division (CE. 7 mars 2008, Cne de Mareil-le-Guyon, req. n°296.287).

Mais le nouvel article R.431-24 génère sur ce point une véritable problématique puisqu'il conviendra dorénavant d'établir non seulement que l'opération implique une division foncière mais en outre que cette division a vocation à intervenir avant l'achèvement du projet...

A ce stade, il faut ainsi constater que les permis de construire attaqués ont été exclusivement annulés au motif tiré de la méconnaissance de l’ancien article R.421-7-1 du Code de l’urbanisme, les dossiers produits par le pétitionnaire ne comportant pas les pièces alors prévues par les anciens articles R.315-5 (a) et R.315-6 ; étant rappelé que sous l’empire de ce dispositif le plan de division n’était requis que lorsque le pétitionnaire entendait ventiler la SHON constructible du terrain d’origine entre les différents lots à créer (il est aujourd’hui systématiquement requis mais a contrario ne permet pas de s’opposer à l’article 14 d’un règlement de POS/PLU imposant d’appliquer le COS lot par lot).

Or, il est toujours curieux de voir des permis de construire annuler du seul fait d’un vice se rapportant à la composition du dossier de demande puisque l’on sait qu’en principe, toute irrégularité sur ce point peut aisément être corrigée par un simple « modificatif ».

C’est précisément ce qu’a fait le pétitionnaire dans la seconde affaire (req. n°09NC00357) où le permis de construire attaqué avait été contesté au motif tiré de la méconnaissance de l’article R.421-7-1 du Code de l’urbanisme, le dossier initial ne comportant pas la notice prévue par l’ancien article R.315-5 (a).

En effet, le pétitionnaire obtint ultérieurement un « modificatif » délivré au vu d’un dossier comportant cette notice, ce qui régularisa le permis initial et rendit sans objet le moyen présenté sur ce point à son encontre :

« Considérant, en troisième lieu, que lorsqu'un permis de construire a été délivré en méconnaissance des dispositions législatives ou réglementaires relatives à l'utilisation du sol ou sans que soient respectées des formes ou formalités préalables à la délivrance des permis de construire, l'illégalité qui en résulte peut être régularisée par la délivrance d'un permis modificatif dès lors que celui-ci assure les respect des règles de fond applicables au projet en cause, répond aux exigences de forme ou a été précédé de l'exécution régulière de la ou des formalités qui avaient été omises ; que les irrégularités ainsi régularisées ne peuvent plus être utilement invoquées à l'appui d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre le permis initial ; qu'aux termes des dispositions alors en vigueur de l'article R. 421-7-1 du code de l'urbanisme: Lorsque la demande de permis de construire porte sur la construction, sur un même terrain, par une seule personne physique ou morale, de plusieurs bâtiments dont le terrain d'assiette doit faire l'objet d'une division en propriété ou en jouissance, le dossier présenté à l'appui de la demande est complété par les documents énumérés à l'article R. 315-5 (A) (...) et qu'aux termes de l'article R. 315-5 dudit code : Le dossier joint à la demande est constitué des pièces ci-après : a) Une note exposant l'opération, précisant ses objectifs et indiquant les dispositions prévues pour assurer l'insertion dans le site, le respect de l'environnement et la qualité de l'architecture et pour répondre aux besoins en équipements publics ou privés découlant de l'opération projetée (...) ; que, si le dossier de la demande du permis de construire délivré le 17 octobre 2005 à la société immobilière de la Wantzenau ne comportait pas la note requise par les dispositions précitées, il ressort des pièces du dossier que ce document figurait dans le dossier de la demande du permis de construire modificatif accordé à ladite société le 16 février 2006 ; qu'ainsi, la requérante ne peut plus invoquer utilement la méconnaissance des dispositions précitées ».

Mais bien que ce moyen n’ait apparemment pas été soulevé par les requérants et bien que cet arrêt soit quelque peu « imprécis » sur ce point puisque :

- d’une part, on ne sait si le dossier initial comportait certaines des autres pièces visées par l’ancien article R.421-7-1 ;
- d’autre part, on peut même se demande si le projet relevait de la procédure du permis de construire valant division dès lors que sur le moyen tiré de la méconnaissance de la règlementation sur les lotissements la Cour a jugé que : « la construction par la société immobilière de la Wantzenau, seule maître d'ouvrage, sur une même unité foncière, constituée des parcelles cadastrées BX n° 52/12 et BX n° 12, de deux maisons et de trois logements collectifs ne constitue pas un lotissement au sens des dispositions précitées, dès lors que cette opération n'implique aucune division foncière » ;

cette décision soulève en toute hypothèse une question : est-il si évident de régulariser un permis initialement délivré en méconnaissance de l’ancien article R.421-7-1 ou de l’actuel article R.431-24.

La réponse n’est pas si simple puisqu’il faut déterminer la nature de l’autorisation résultant d’un dossier ne comportant aucune des pièces par les articles précités. Cette question est en effet essentielle puisqu’elle est déterminante de l’objet et des effets de l’autorisation de régularisation ultérieure. En substance, on peut la résumer comme suit : l’autorisation initiale constitue-t-elle néanmoins un permis de construire valant division, ce dont il résulterait que la régularisation à opérer serait d’ordre strictement formelle ou s’agit-il d’un permis simple dont la régularisation implique en fait de le transformer en un permis de construire valant division.

A notre sens, l’autorisation obtenue dans ces conditions est un permis simple et, par voie de conséquence, sa régularisation emporte sa transformation en un permis de construire valant division.

En effet, le permis de construire se borne à autoriser le projet présenté par le pétitionnaire dans son dossier de demande. C’est donc la demande et les pièces du dossier qui déterminent la nature de l’autorisation sollicitée et les règles d’instruction applicables au projet.

On rappellera d’ailleurs que dans l’affaire « François Poncet » (CE. 22 novembre 2002, François Poncet, req. n°204.244), un permis de construire avait initialement été obtenu pour la réalisation d’un hôtel et de quarante maisons individuelles projetées sur treize parcelles distinctes.

Pour autant, cette autorisation avait été délivrée sur la base d’un dossier ne comportant pas les pièces prévues par l’article R.421-7-1 du Code de l’urbanisme. Alors qu’elle était devenue définitive, l’autorisation initiale devait ultérieurement faire l’objet d’une autorisation de transfert partiel et d’un permis modificatif. Sans changer le nombre de constructions projetées, ces deux autorisations eurent toutefois pour effet de porter le nombre de parcelles à créer de treize à quarante. C’est en conséquence, que ces deux autorisations délivrées par l’administration en tant que simples « modificatifs » furent requalifiées en nouveaux permis de construire ; le Conseil d’Etat précisant que :

« Considérant (…) qu'il ressort des pièces du dossier que le permis de construire initial délivré le 18 mai 1982 à la société Le Grand Carénage prévoyait l'édification d'un hôtel et de quarante maisons individuelles sur treize parcelles référencées au cadastre AW 11 à AW 23, alors que les arrêtés contestés ont été pris sur la base d'une nouvelle division parcellaire des terrains d'assiette intervenue postérieurement au permis initial, le permis délivré le 15 novembre 1990 à la société Le Grand Carénage portant sur un hôtel et vingt-deux maisons situées sur vingt-deux parcelles cadastrales, et le permis transféré à la même date à la société Immobart autorisant, quant à lui, la construction de dix-huit maisons individuelles situées sur autant de parcelles ; que cette nouvelle division parcellaire, alors que le permis initial n'a pas été instruit en application des dispositions de l'article R. 421-7-1 du code de l'urbanisme qui permettent une division ultérieure en propriété ou en jouissance des terrains d'assiette, constitue une modification d'une nature et d'une importance telles que les arrêts contestés doivent être regardés non comme des décisions modificatives d'un permis de construire antérieur, mais comme délivrant deux nouveaux permis de construire dont la légalité doit être examinée en elle-même ».

Faute d’être instruite en application de l’ancien article R.421-7-1 du Code de l’urbanisme, on voit donc mal comment la demande peut aboutir à la formation d’un permis de construire valant division.

D’ailleurs, il faut relever que dans ses conclusions sur cette affaire, le Commissaire du gouvernement a souligné que : « il nous semble que des permis modificatifs délivrés sur la base d’une nouvelle division parcellaire modifient nécessairement l’économie d’ensemble du projet initial. Cette nouvelle division a en effet une incidence sur l’application des règles de desserte des terrains d’assiette, de raccordement aux réseaux publics et surtout de distance par rapport aux limites séparatives (…) La solution serait sans doute différente si le permis initial avait été instruit selon les règles du Code de l’urbanisme qui permettent une division ultérieure en propriété ou en jouissance des terrains d’assiette mais tel n’est pas le cas » (Concl. F. Séners, BJDU, n°6/2002, p.443).

La solution retenue dans cette affaire procédait donc au premier chef du fait qu’un permis de construire simple n’était alors pas instruit dans les mêmes conditions qu’un permis de construire valant division.

Dans le cas d’un permis de construire simple les règles d’urbanisme opposables au projet sont en effet appliquées à l’échelle de l’ensemble du terrain constituant l’assiette foncière de l’autorisation. En revanche, dans le cas d’un permis de construire valant division, il fallait alors tenir compte des divisions foncières à réaliser pour ainsi appliquer les règles d’urbanisme à l’échelon de chacun des terrains devant résulter de ces divisions.

De ce fait, cette jurisprudence nous semble aujourd’hui obsolète.

Aux fins de répondre aux interrogations et aux difficultés générées par la jurisprudence rendue au sujet des modalités d’application des règles d’urbanisme aux opérations impliquant la réalisation de divisions foncières, le dispositif entrée en vigueur le 1er octobre 2007 a comme on le sait introduit au sein du Code de l’urbanisme le nouvel l’article R.123-10-1 : « dans le cas d'un lotissement ou dans celui de la construction, sur un même terrain, de plusieurs bâtiments dont le terrain d'assiette doit faire l'objet d'une division en propriété ou en jouissance, les règles édictées par le plan local d'urbanisme sont appréciées au regard de l'ensemble du projet, sauf si le règlement de ce plan s'y oppose ».

Si les dispositions de l’article précité ne sont pas d’une extrême clarté, il ressort en revanche clairement des travaux préparatoires à la réforme des autorisations d’urbanisme dont il est issu que sa finalité tend à ce qu’il soit fait « abstraction » des divisions foncières induites par l’opération considérée et, en d’autres termes, que la conformité de cette dernière aux prescriptions d’urbanisme communal lui étant opposables soit appréciée à l’échelle de l’ensemble du terrain d’assiette de l’opération et non pas à l’échelon de chacun des « lots » susceptibles de résulter desdites divisions.

Il s’ensuit notamment qu’une demande de permis de construire valant division a par principe vocation à être instruite dans les mêmes conditions qu’une demande de permis de construire simple.

Par voie de conséquence, la transformation d’un permis simple en un permis de construire valant division, ou l’inverse, n’a en principe aucune incidence sur les modalités d’instruction de la demande initiale. Au regard de la jurisprudence précitée (CE. 22 novembre 2002, François Poncet, req. n°204.244), l’article R.123-10-1 du Code de l’urbanisme est donc de nature à permettre que cette transformation s’opère par le jeu d’un simple « modificatif ».

Il reste que l’article précité précise que la règle de principe qu’il pose vaut « sauf si le règlement de ce plan s'y oppose ». En d’autres termes, les règlements de PLU peuvent donc prévoir que dans le cadre d’une demande de permis de construire valant division notamment les prescriptions fixées par ce règlement ont vocation à s’appliquer non pas à l’échelle de l’ensemble de l’assiette foncière du projet mais à l’échelon de chacun des terrains issus des divisions prévues par le projet. En pareil cas, la transformation d’un permis simple en un permis de construire valant division, ou l’inverse, peut modifier les conditions dans lesquelles la demande initiale a été instruite.

Toutefois, lorsque les auteurs des PLU décident d’utiliser l’exception prévue par l’article R.123-10-1, ils n’ont pas nécessairement l’obligation de prévoir une règle générale valant pour l’application de l’ensemble des prescriptions du règlement. La mise en œuvre de cette exception peut se limiter à seulement certaines de ces règles, voire comme c’est souvent le cas être circonscrite à seulement l’une d’entre elles, telle notamment l’article 5 du règlement relatif à la superficie minimale des terrains constructibles.

Dans ce cas, la transformation d’un permis simple en un permis de construire valant division, ou l’inverse, aura certes un impact sur les modalités d’instruction de la demande initiale mais cette modification n’aura qu’une ampleur limitée. Or, contrairement à une idée rependue, rien ne s’oppose à ce que l’assiette foncière d’un permis de construire soit modifiée par le jeu d’un simple « modificatif » (TA. Poitiers, 25 octobre 2007, Mme Servouse, req. n°06-01532) ; la légalité d’une telle modification s’appréciant, comme pour tout autre aspect du projet, en considération de l’importance de la modification ainsi apportée au projet initial (TA. Rouen, 2 mars 1994, Mentionné au Tables du Recueil).

Par voie de conséquence, de deux choses l’une à notre sens :

- soit, le règlement de PLU applicable s’oppose à la règle de principe posée par l’article R.123-10 du Code de l’urbanisme pour une part significative des prescriptions édictées par ce règlement et la transformation d’un permis simple en un permis de construire valant division, ou l’inverse, aura un impact significatif sur les modalités d’instruction de la demande initiale : cette transformation impliquera l’obtention d’un nouveau permis de construire ;
- soit, le règlement de PLU applicable ne s’oppose à la règle de principe posée par l’article R.123-10 que pour un nombre limité des prescriptions édictées par ce règlement et la transformation d’un permis simple en un permis de construire valant division, ou l’inverse, n’aura qu’un impact réduit sur les modalités d’instruction de la demande initiale : cette transformation pourra s’opérer par le jeu d’un simple « modificatif ».

Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés