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Permis de construire - Page 4

  • Modificatif de régularisation des permis groupés et annulation partielle des permis de construire valant division

    Un permis de construire groupé délivré en méconnaissance de l’ancien article R.421-7-1 du Code de l’urbanisme ne peut pas être ultérieurement régularisé par un « modificatif » délivré sous l’empire de l’ancien article R.431-24 du Code de l’urbanisme. Partant, le vice affectant cette autorisation dans sa totalité est de nature à en emporter l’annulation globale.

    CAA. Paris 4 novembre 2011, Société Murat Vazire, req. n°10PA02696


    Dans cette affaire, la société appelante avait obtenu un permis de construire en vue de l’édification d’un ensemble immobilier comportant plusieurs bâtiments sur un terrain de 10.230 mètres carrés. Cette autorisation devait toutefois être contestée puis annulée par le Tribunal administratif de Paris au motif tiré de la méconnaissance de l’article R.421-7-1 du Code de l’urbanisme.


    La société pétitionnaire devait toutefois interjeter appel de ce jugement en contestant l’assujettissement même de son projet à la procédure de permis de construire valant division ; assujettissement que confirma cependant la Cour administrative d’appel de Paris au terme d’une appréciation des caractéristiques du projet principalement fondée sur des critères rarement mis autant en exergue en la matière :

    « considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le projet prévoit, sur un terrain d'assiette de 10 230 m², la construction par un seul maître d'ouvrage d'un ensemble immobilier comportant plusieurs bâtiments de R+5 à R+10 étages sur 3 et 4 niveaux de sous-sol, à usage d'habitation (211 logements dont 64 logements sociaux), d'une aumônerie, d'un hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) comprenant 80 chambres ; que les immeubles comprenant 147 logements destinés à la vente, sont situés le long de la rue de Varize et du boulevard Murat et les immeubles comprenant 64 logements sociaux, et l'EHPAD sont situés au sud de la parcelle le long du boulevard Murat et de la rue du général Delestraint ; que ces deux groupes de bâtiments sont séparés par une allée traversant du nord au sud l'intégralité du terrain d'assiette et délimitant deux zones distinctes ; que, par ailleurs, le plan de repérage des clôtures prévoit des clôtures intérieures délimitant la partie du terrain affectée aux immeubles destinés à la vente comprenant des clôtures privatives pour les logements situés au rez-de-chaussée, la partie du terrain affectée à l'établissement destiné aux personnes âgées et la partie du terrain affectée aux immeubles destinés aux logements sociaux ; que l'organisation spatiale du projet s'organise ainsi autour d'unités fonctionnelles distinctes destinées à la vente, aux logements sociaux et à un établissement privé pour l'hébergement de personnes âgées ; qu'à la date des décisions contestées, le projet prévoyait ainsi, à tout le moins, de réaliser une division en propriété ou en jouissance de son terrain pour la partie affectée à l'établissement pour personnes âgées ; que, dès lors, le projet entrait dans le champ d'application des dispositions précitées de l'article R. 421-7-1 du code de l'urbanisme ».

    Mais plus spécifiquement, la Cour devait implicitement rejeter la demande de la société appelante tendant à l’application de l’article L.600-5 du Code de l’urbanisme pour ce faisant prononcer l’annulation globale du permis de construire contesté.

    En première analyse, une telle solution est on ne peut plus logique puisque l’on sait que l’autorisation de construire et l’autorisation de diviser portée sur un permis groupé délivré au titre de l’ancien article R.421-7-1 du Code de l’urbanisme ou par l’actuel article R.431-24 sont indivisibles ; telle étant la raison pour laquelle la Cour administrative d’appel de Bordeaux a déjà eu l’occasion de préciser que l’article L.600-5 ne trouvait pas selon elle à s’appliquer en la matière (CAA. Bordeaux, 17 mars 2009, Sté Bouygues Immobilier, req. n°07BX02438).

    Il reste que dans l’affaire objet de cet arrêt de la Cour bordelaise le permis avait été délivré conformément à l’article R.421-7-1 précité – et avait été annulé au motif que la superficie de certains des terrains à créer méconnaissait les prescriptions de l’article 5 du POS communal – alors qu’en l’espèce le permis de construire contesté avait été délivré au vu d’un dossier ne comportant pas les pièces requises par l’article précité et en conséquence d’une demande manifestement formulée en dehors de la procédure du permis de construire valant division.

    Or, s’il est vrai que ces vices sont de nature à affecter la totalité du projet en cause, il n’en demeure pas moins que la solution retenue sur ce point est plus surprenante en ce qu’elle émane de la Cour administrative d’appel de Paris dont on sait qu’elle a été la première à appliquer l’article L.600-5 du Code de l’urbanisme :

    • d’une part, en s’affranchissant du critère d’invisibilité juridique traditionnellement mis en œuvre par la jurisprudence pour apprécier la propension de l’autorisation contestée a donné lieu à une simple annulation partielle ;
    • d’autre part, en allant au-delà de la lettre de l’article précité en prononçant l’annulation partielle d’un permis de construire alors que le vie dont il était entaché l’affectait dans sa totalité.

    Dans cette précédente affaire (CAA. Paris, 4 décembre 2008, SNC Hôtel La Bretonnerie, req. n°07PA03606), la Cour administrative d’appel de Paris avait en effet induit que la circonstance que l’autorisation contestée soit affectée d’illégalité dans sa totalité ne s’opposait pas au prononcé d’une annulation partielle au titre de l’article précité dès lors que le vice affectant cette autorisation pouvait être aisément régularisée par un « modificatif ».

    On pourrait ainsi considérer qu’en prononçant l’annulation totale de l’autorisation en cause dans l’affaire objet de la note de ce jour, la Cour administrative d’appel de Paris a ainsi estimé qu’une autorisation obtenue en tant que permis de construire simple ne peut être régularisée par un « modificatif » délivré au vu d’un dossier comportant les pièces requises dans le cas d’une demande portant sur une opération groupée.

    Tel n’est cependant pas le cas, du moins d’une façon générale. Et il faut dire qu’une telle solution aurait été pour le moins contestable.

    D’un point de vue procédural, en effet, il faut rappeler que l’autorisation dite « permis de construire valant division » n’existe pas en tant que telle dans le Code de l’urbanisme puisque cette autorisation n’est rien d’autre qu’un permis de construire de droit commun présentant pour seule particularité d’être délivré au vu d’un dossier comportant les pièces aujourd’hui requises par l’article R.431-24 du Code de l’urbanisme.

    Or, tout vice affectant un permis de construire, y compris les vices de forme ou de procédure, est susceptible d’être purgé par un « modificatif » (CE. 2 février 2004, SCI La Fontaine de Villiers, 238.315) puisqu’un « modificatif » forme avec le permis primitif une autorisation unique dans la légalité doit s’apprécier comme si n’était en cause qu’une seule décision.

    De ce fait, la solution retenue en l’espèce par la Cour administrative d’appel de Paris ne remet aucunement en cause le bien-fondé (selon nous) des arrêts ayant déjà reconnu la possibilité de régulariser un permis de construire délivré en méconnaissance de l’ancien article R.421-7-1 du Code de l’urbanisme par un « modificatif » délivré au vu d’un dossier comportant les pièces prescrites par cet article (CAA. Nancy, 10 juin 2010, Mme Anne A., req. n°09NC00357).

    Quant au fond, et même à admettre qu’un tel « modificatif » n’ait pas pour seul objet de régulariser les vices affectant l’autorisation initiale mais vise en fait à modifier la nature de cette dernière en la transformant en un permis de construire valant division, il reste que selon nous une telle conclusion n’exclue pas en elle-même le recours à un tel modificatif dès lors qu’en principe, cette transformation n’a aucun impact sur les modalités d’application des règles d’urbanisme opposables au projet compte tenu de l’article R.123-10-1 du Code de l’urbanisme (voir ici) ; étant précisé que le PLU applicable en l’espèce (celui de la Ville de Paris) ne s’oppose au principe posé par cet article que s’agissant des lotissements.

    Il n’en demeure pas moins que la Cour administrative d’appel de Paris a bien rejeté l’argument de la société appelante, selon lequel le « modificatif » qu’elle avait ultérieurement obtenu avait régularisé l’autorisation contesté, mais ce au motif spécifique suivant :

    « considérant que les requérantes soutiennent que le permis modificatif délivré le 30 septembre 2008 n'était soumis qu'à l'application des nouvelles dispositions de l'article R. 431-24 du code de l'urbanisme et, qu'ainsi, la délivrance de ce permis a eu pour effet de régulariser le permis de construire initial ; qu'à supposer même que ces dispositions soient moins exigeantes, seules les dispositions de l'article R. 421-7-1 du code de l'urbanisme, demeuraient applicables au regard du projet contenu dans la demande initiale ; que, par suite, le permis modificatif du 30 septembre 2008 n'a pu régulariser sur ce point le permis initial ».

    La Cour semble donc avoir estimé que le « modificatif » allégué par la société appelante ne pouvait régulariser le permis primitif attaqué dans la mesure où celui-ci avait été délivré sous l’empire de l’article R.421-7-1 du Code de l’urbanisme, contrairement au « modificatif » allégué relevant pour sa part de l’article R.431-24.

    Deux observations liminaires toutefois.

    D’une part, et d’une façon générale, il semble que la société appelante se soit bornée à évoquer l’article R.431-24 du Code de l’urbanisme pour contester le principe même de l’assujettissement de cette opération à la procédure du permis de construire valant division.

    D’autre part, et plus spécifiquement, le « modificatif » allégué par la société appelante n’avait a priori pas pour objet de régulariser l’autorisation primitive mais tendait uniquement à modifier « le permis initial pour l'alignement des 4 niveaux de sous-sol sur la façade des bâtiments côté rue de Varize et la façade de l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendante (EHPAD) côté rue du général Delestraint ».

    Pour autant, la solution retenue n’en est pas moins quelque peu surprenante ; d’autant que la motivation de l’arrêt sur ce point est pour le moins sur cursive.

    En effet, si la Cour administrative d’appel de Paris a pu avoir quelques difficultés avec la propension régularisatrice du « modificatif » (CAA. Paris, 14 janvier 2001, SCI La Fontaine de Villiers, req. n°99PA00757)., il reste qu’elle l’a dorénavant parfaitement intégrée ; au point d’ailleurs de la théoriser dans un considérant de principe et de la mettre en œuvre pour les vices affectant la forme et les mentions mêmes de l’arrêté de permis de construire initial (CAA. Paris, 30 octobre 2008, M. Gilbert Y., req. n°05PA04511). De même, c’est cette Cour qui avait pu juger que l’irrégularité des divisions foncières précédemment pratiquées en méconnaissance de la règlementation sur les lotissements pouvait être régularisée par le seul assouplissement de cette réglementation (voir ici).

    D’ailleurs, s’il est vrai que les conséquences d’une modification des règles de fond ne sont pas en tous points comparables à celles liées à l’évolution des règles de procédure, il n’en demeure pas moins que pour sa part la Cour administrative d’appel de Nantes a pu juger qu’une autorisation de lotir délivrée avant le 1er octobre 2007 pouvait être régularisée par un permis d’aménager modificatif (CAA. Nantes, 4 mai 2010, Cne de Belz, req. n°09NT01343).

    Mais il est vrai que pour sa part la Cour administrative d’appel de Nantes n’a jamais hésité à reconnaitre aux autorisations modificatives des vertus régularisatrices allant peut-être au-delà de celles qu’elles revêtent effectivement (CAA. Nantes, 22 avril 2008, Ministre de l’écologie, req. n°07NT02508)...

     


    Patrick E. DURAND
    Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
    Cabinet FRÊCHE & Associés

     

  • L’engagement d’une partie des travaux dans le délai prévu par l’article R.424-17 du Code de l’urbanisme interrompt en toute hypothèse ce délai pour l’ensemble de l’autorisation obtenue

    Dès lors que l’ensemble des constructions projetées ont été autorisées par un seul et même permis de construire, l’engagement d’une partie des travaux interrompt le délai de validité de cette autorisation dans son ensemble et ce, quelle que soit la divisibilité des constructions projetées.

    TA. Versailles, 30 juin 2011, SARL Batival, req. n°08-07765 (jugement n°16 cité par la lettre n°11.pdf du TA de Versailles)


    Nous avons ici déjà souvent traité des questions se rapportant à la notion d’ouvrages et d’ensembles immobiliers indivisibles. L’un des aspects des conséquences de la divisibilité du projet et de celle subséquente du permis de construire s’y rapportant est cependant moins connu : le délai de validité de cette autorisation et sa propension à être frappée de caducité partielle.

    Concrètement la question ainsi posée est de savoir si l’exécution d’une partie divisible d’un projet relevant d’un permis de construire unique interrompt ou non le délai de validité de cette autorisation pour son tout ou seulement pour sa partie mise en œuvre dans le délai fixé par l’article R.424-17 du code de l’urbanisme dont on rappellera qu’il dispose « le permis de construire, d'aménager ou de démolir est périmé si les travaux ne sont pas entrepris dans le délai de deux ans à compter de la notification mentionnée à l'article R. 424-10 ou de la date à laquelle la décision tacite est intervenue. Il en est de même si, passé ce délai, les travaux sont interrompus pendant un délai supérieur à une année ».

    A cet égard, il faut tout d’abord relever qu’à cet égard l’article précité n’est pas substantiellement différent de l’ancien article R.421-32 qui pour sa part disposait que « le permis de construire est périmé si les constructions ne sont pas entreprises dans le délai de deux ans à compter de la notification visée à l'article R. 421-34 ou de la délivrance tacite du permis de construire. Il en est de même si les travaux sont interrompus pendant un délai supérieur à une année ».

    A ce titre, et dans un arrêt il est vrai ancien, le Conseil d’Etat a jugé, mais sans réelle précision sur ce point, que le délai de caducité du permis de construire autorisant l’édification de plusieurs bâtiments pouvait être interrompu par l’engagement des travaux sur n’importe quel d’entre eux, sans qu’il soit donc nécessairement besoin que les travaux portent sur la totalité du projet (CE. 10 décembre 1965, Synd. des copropriétaires de l’immeuble « Pharao-pasteur », Rec., p. 684). Dans le même sens, mais plus récemment, et à propos d’un permis de construire portant sur deux bâtiments distincts, la Cour administrative d’appel de Douai a déterminé le délai d’un an avant lequel les travaux d’édification du second bâtiment devaient être engagés par la seule référence à la date d’achèvement du premier (laquelle était postérieure à l’échéance du délai initial) et ce, sans autre considération (CAA. Douai, 14 juin 2001, SCI Séverine, req. n°97DA01664).

    Toutefois, au terme d’une analyse plus précise des projets en cause, la Cour administrative d’appel de Marseille a pour sa part jugé que :

    - l’engagement des travaux ne portant que sur le premier bâtiment à construire n’avait pas interrompu le délai de validité du permis à l’égard du second bâtiment dans la mesure où l’un et l’autre « étaient indépendants et ne comportaient aucune partie commune » (CAA. Marseille, 22 avril 1999, Bracco, req. n° 97MA00647) ;

    - a contrario, l’engagement des travaux portant sur trois bâtiments suffisait à interrompre le délai de validité du permis à l’égard du quatrième dès lors que cet ensemble formait un projet « indivisible » (CAA Marseille, 6 octobre 2005, SCI Les Hautes Roches, req. n° 01MA01827).

    Sur ce point, il faut ainsi souligner que dans la première affaire, la Cour a retenu la caducité partielle du permis de construire alors même que l’exécution d’une des deux maisons projetées constituait au regard de l’économie générale du projet un commencement significatif d’exécution du projet. En revanche, dans la second affaire, la Cour a conclu à la validité d’ensemble du permis de construire non pas en considération de l’importance des travaux entrepris mais au premier chef en considération de l’indivisibilité du permis de construire les ayant autorisés.

    A s’en tenir à ces arrêts, le principal critère en la matière est/serait donc celui de la divisibilité du projet et du permis de construire s’y rapportant.

    Mais tel n’est donc pas la solution retenue par le Tribunal administratif de Versailles dans son jugement objet de la note de ce jour.

    Dans cette affaire, le permis de construire en cause portait sur la construction sur un même terrain, d’une part, de deux bâtiments et, d’autre part, de six maisons individuelles ; ces deux composantes du projet apparaissant indivisible puisque le Tribunal a relevé qu’elles auraient pu être réalisées indépendamment.

    Mais au terme du délai de validité prévu par l’article R.424-17 précité, seuls les travaux se rapportant à l’édification de ces six maisons individuelles avaient été réalisées. Ainsi, alors même que les travaux n’avaient pas encore été interrompus depuis plus d’un an, le Maire devait opposer au constructeur la caducité de son permis de construire pour ce qu’il concernait les deux bâtiments restant à construire et ainsi adopter une décision apparaissant parfaitement conforme à l’arrêt « Bracco » précité de la Cour administrative d’appel de Marseille.

    Il reste que pour sa part le Tribunal devait donc estimer que dans la mesure où l’opération avait donné lieu à un permis de construire unique et ce, sans que l’autorité compétente n’exige que ses deux composantes relèvent d‘autorisation séparées, l’exécution des travaux se rapportant aux villas avait interrompu le délai de validité de ce permis de construire dans son ensemble, y compris donc pour ce qui concerne les deux autres bâtiments restant à construire dès lors que les travaux n’avaient pas été interrompus pendant plus d’un an.

    Outre que l’on voit mal comment l’autorité compétente aurait pu exiger deux demandes de permis de construire distinctes puisque si un projet unique doit en principe faire l’objet d’une seule et même demande rien n’interdit que deux opérations distinctes projetées sur un même terrain d’assiette relève d’une seule et même autorisation, une telle solution n’apparait pas exempte de toute critique.

    Comme on le sait, en effet, il ressort de l’examen de la jurisprudence rendue en la matière que la divisibilité d’un projet d’urbanisme produit ses effets à tous les stades : 

    - la nature et le nombre d’autorisations susceptibles d’être obtenues (CE. 17 juillet 2009, Ville de Grenoble & Communauté d’Agglomération Grenoble Alpes Métropole, req. n°301.615 ; CAA. Bordeaux, 1er avril 2010, Nadia X., req. n°09BX00275 ; TA. Nice, 24 mai 2006, Mme Baracco, req. n°02-05432) ;

    - le pouvoir de l’administration statuant sur la demande, laquelle peut donner lieu à un refus partiel ou, a contrario, n’être que partiellement accordée (CE. 4 janvier 1985, SCI Résidence du Port, req. n° 47.248) ;

    - le pouvoir de l’administration pour retirer l’autorisation délivrée, le cas échéant partiellement (CE. 6 novembre 2006, req. n°281.672 ; CAA. Nantes, 7 avril 2010, SNC Parc Eolien Guern, req. n°09NT00829) ;

    - la propension du permis de construire obtenu a faire l'objet d'un transfert partiel (CE. 24 juillet 1987, req. n°61.164 ; CAA. Marseille, 18 mars 2004, Cne de Beausoleil, req. n°01MA00551. Voir ici et );

    - l’appréciation de la conformité des travaux en cours d’exécution et la détermination du champ d’application matérielle de l’ordre interruptif des travaux (CE. 25 septembre 1995, M. Michel Marchand, req. n° 118.863 ; CAA. Bordeaux, 8 février 2010, David Henri X…, req. n°09BX00808);

    - le sort contentieux de l’autorisation, laquelle pouvait déjà n’être que partiellement annulée et ce, bien avant l’entrée en vigueur de l’article L.600-5 du Code de l’urbanisme (CE. 2 février 1979, Cts Sénécal, req. n° 05.808) ainsi que, plus spécifiquement, sur l'appréciation par le juge des référés de l'urgence à suspendre le permis de construire attaqué (TA. Grenoble, 8 décembre 2011, M. Cipri, req. n°10-04965). 

    Et pour cause puisqu’en fait, lorsqu’un arrêté portant permis de construire est divisible, c’est qu’il intègre déjà « plusieurs décisions », si bien qu’il faut apprécier distinctement l’objet et les effets de « chacune des autorisations » (Concl. J. Burguburu sur : CE. 17 juillet 2009, Ville de Grenoble », BJDU n°4/2009, p.274).

    D’une façon générale, on voit donc mal pourquoi il en irait différemment pour ce qui concerne le délai de validité d’une autorisation divisible portant sur des projets distincts ; sans compter, plus spécifiquement, que la solution retenue par le Tribunal administratif de Versailles dans cette affaire incite à recourir au permis de construire unique pour en faire, à travers le régime de son délai de validité et des « droits acquis » qu’il confère, une forme de « super certificat d’urbanisme » protégeant des évolutions défavorables des règles d’urbanisme opposables au(x) projet(s) et ce, sans avoir même besoin d’en obtenir la prolongation.

    D’ailleurs, si à notre connaissance le Conseil d’Etat ne s’est jamais prononcé explicitement sur cette question en matière d’autorisation d’urbanisme, en hors du cas particulier des autorisations de lotir, il a en revanche clairement reconnu la propension d’une autorisation d’exploiter « ICPE » à être frappée de caducité partielle lorsque celle-ci est divisible, c’est-à-dire « dans l'hypothèse où, par le même acte, a été autorisée l'exploitation de plusieurs installations classées distinctes » (CE. 27 septembre 2006, Communauté d’agglomération de Montpellier, req. n° 269.553) ; les critères d’appréciation de la divisibilité d’une telle autorisation n’étant au surplus pas si éloignée de ceux mis en œuvre à l’égard d’une autorisation d’urbanisme (CAA. Marseille, 8 novembre 2001, Sté « Mines d’Or de Salsignes », req. n°97MA11230).

    Surtout, la solution retenue par le Tribunal administratif de Versailles dans cette affaire tend donc à faire du nombre d’autorisations obtenues le seul critère de détermination du délai dans lesquels les travaux peuvent être exécutés. Pour autant, tel n’est pas le cas dans la mesure où le délai de validité d’une autorisation d’urbanisme peut être impacté par la mise en œuvre d’une autre dès lors qu’elles se rapportent à des travaux indissociables puisqu’à titre d’exemple, le Conseil d’Etat a jugé que :

    « Considérant qu'aux termes de l'article R. 421-32 du code de l'urbanisme : "Le permis de construire est périmé si les constructions ne sont pas entreprises dans le délai de deux ans à compter de la notification visée à l'article R. 421-34 ( ...). Il en est de même si les travaux sont interrompus pendant un délai supérieur à une année" ;
    Considérant qu'il résulte des dispositions ci-dessus rappelées que l'interruption des travaux pendant une durée de plus d'un an rend caduc le permis de construire, alors même que le délai de deux ans précité n'est pas expiré ;
    Considérant qu'en se fondant, pour faire application des dispositions susrappelées relatives au délai d'interruption des travaux d'un an à ces travaux de démolition, sur la circonstance qu'en l'espèce les travaux de démolition du bâtiment préexistant n'étaient pas dissociables des travaux de construction de sorte que le délai d'interruption des travaux devait être décompté à partir de l'arasement du bâtiment démoli, la cour administrative d'appel n'a pas dénaturé les faits de la cause ni entaché son arrêt d'erreur de droit
    » (CE. 8 novembre 2000, EURL « Les Maisons Traditionnelles, req. n°197.505).


    Mais dans cette mesure et en toute hypothèse, ce jugement renvoie également à l’inconnu du régime des permis de construire obtenus à la faveur de l’exception introduite par l’arrêt « Ville de Grenoble » et, notamment, à leurs délais de validité respectifs lorsque l’un des permis de construire ne peut être mis en œuvre qu’une fois que l’autre a été exécuté…

     

    Patrick E. DURAND
    Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
    Cabinet FRÊCHE & Associés
     

  • Quand la démolition d'une construction ne consiste pas à démolir un bâtiment

    Le fait qu’un projet de construction implique la démolition d’un ouvrage existant sur le terrain à construire n’implique pas que le dossier de demande de permis de construire justifie de la demande de permis de démolir requise si cet ouvrage ne constitue pas un bâtiment.

    CAA. 31 mai 2011, SCI Bercy Village, req. n°10PA06101

    Voici un arrêt récemment mis en ligne sur Légifrance qui pour le coup appelle en lui-même peu de commentaires mais permet de répondre à deux des interrogations générées par la réforme des autorisations d’urbanisme entrée en vigueur le 1er octobre 2007.

    Comme on le sait en effet, là où sous l’empire du dispositif applicable jusqu’au 1er octobre 2007, l’ancien article L.430-2 du Code de l’urbanisme ainsi que les articles pris pour application de celui-ci se bornait à viser les bâtiments, les articles L.421-3, R. 421-27 et R. 421-28 visent pour leur part les constructions.

    Or, cette terminologie n’est pas sans incidence puisqu’en droit de l’urbanisme la notion de construction est plus large et étendue que celle de bâtiment.

    C’est ainsi qu’en application de l’ancien article L.430-2, il avait été jugé que n’étaient pas soumis à permis de démolir les travaux de démolition portant sur des installations qui pour constituer des constructions n’en présentaient pas pour autant les caractéristiques d’un bâtiment (CE. 6 mars 1987, Cne de Champigny-sur-Marne, req. n°46354 ; CAA Paris 2 mars 2004, Assoc. Montsouris Environnement, req. n° 00PA02132 ; TA Versailles 6 novembre 1997, Durand, req. n°97-03456) bien qu’a contrario, la jurisprudence ait parfois eu une conception quelque peu extensive de la notion de bâtiment (à propos d’un ensemble composé d’un mur et d’un portail : CE 13 mars 1992, Association de sauvegarde de Chantilly, Dr. adm. 1992, comm. n° 215).

    D’autres dispositions tendaient d’ailleurs à confirmer que le permis de démolir s’impose dès lors que les travaux de démolition projetés constituent une construction.

    Il résulte à titre d’exemple de l'article R. 421-4 du Code de l’urbanisme que les lignes électriques et les canalisations constituent des constructions, lesquelles sont toutefois dispensées de toute formalité si elles sont souterraines.

    Précisément, l'article R. 421-29 dispense pour sa part de permis de démolir, les démolitions de lignes électriques et de canalisations ; c'est donc bien qu’à défaut d'une telle dispense, la démolition de lignes électriques et de canalisations auraient pu être assujettie à permis de démolir puisqu'elles constituent des constructions au sens de l’actuel article L. 421-3 du code de l’urbanisme.

    Mais chose quelque peu curieuse, l’article R.431-21 du Code de l'urbanisme, relatif aux pièces à fournir à l'appui des demandes d'autorisation, précise lui que « lorsque les travaux projetés nécessitent la démolition de bâtiments soumis au régime du permis de démolir, la demande de permis de construire ou d'aménager doit : soit être accompagnée de la justification du dépôt de la demande de permis de démolir ; soit porter à la fois sur la démolition et sur la construction ou l'aménagement » et, en d’autres termes, se réfère à la notion de bâtiment et non pas celle de construction visée par les articles L.421-3 et R.421-27 du Code de l’urbanisme.

    A s’en tenir à la lettre des articles précités, force est donc de considérer que :

    • si tout projet de démolition d’une construction est dorénavant soumis à permis de démolir (pour autant que le terrain soit situé dans un périmètre où cette autorisation est exigible), y compris donc si l’ouvrage à démolir ne constitue pas un bâtiment ;
    • il reste qu’en revanche, le dossier de demande de permis de construire ne doit justifier d’une demande de permis de démolir que lorsque cet ouvrage constitue un bâtiment.

    C’est cette analyse que confirme, sur le deux points, l’arrêté commenté de la Cour administrative d’appel de Paris.

    Dans cette affaire, le pétitionnaire avait sollicité et obtenu un permis de construire dont l’exécution impliquait la démolition préalable d’un ouvrage, en l’occurrence une terrasse. Pour autant, celui-ci n’avait pas adjoint à son dossier de demande, la justification d’une demande de permis de démolir. Et c’est pour ce seul motif que le Tribunal administratif de Paris annula le permis de construire obtenu.

    Mais saisie d’une demande de sursis à exécution de ce jugement, la Cour devait donc censurer cette analyse aux motifs suivants :

    « Considérant que l'annulation prononcée par le Tribunal administratif de Paris se fonde sur la circonstance que le dossier de demande de permis de construire n'était pas accompagné de la justification du dépôt d'une demande de permis de démolir alors que les travaux autorisés, dès lors qu'ils comprenaient la démolition d'une terrasse pavée sur dalle, emportaient la démolition de bâtiments soumis au régime du permis de démolir , en méconnaissance des prescriptions de l'article R. 431-21 du code de l'urbanisme, relatif à la composition du dossier de demande de permis de construire, qui a repris à cet égard les termes de l'article R. 421-3-4 du même code applicable à la date de la demande, et que cette démolition portait sur une construction au sens de l'article R. 421-27 du code de l'urbanisme, définissant le champ d'application du régime du permis de démolir ;
    Considérant que s'il ressort des pièces du dossier que la terrasse litigieuse, d'une surface de 450 m², recouverte de pavés de granit placés sur une dalle soutenue par une structure d'environ un mètre de hauteur, doit être regardée comme constituant une construction au sens de l'article R. 421-27 du code de l'urbanisme, le moyen de la requête tiré de ce que cette même terrasse ne pouvait en revanche être regardée comme constituant un bâtiment au sens et pour l'application des dispositions de l'article R. 421-3-4 du même code, relatives à la composition du dossier de demande de permis de construire, est sérieux et de nature à entraîner l'annulation du jugement
    ».


    Cet arrêt confirme ainsi que si les articles L.421-3 et R.421-27 du Code de l’urbanisme ont bien étendu le champ d’application du permis de démolir tel qu’il résultait précédemment de l’article L.430-2, cette extension n’a pas concerné en revanche les cas dans lesquels le pétitionnaire doit justifier d’un permis de démolir dans son dossier de demande de permis de construire, tels qu’ils résultaient antérieurement de l’article R.431-3-4.

    Pour être complet sur ce point, on précisera en effet que si la Cour a fait référence à l’ancien article R.431-3-4 – ce qui induit qu’a priori, la demande avait été présentée avant le 1er octobre 2007 – la solution retenue est évidemment transposable au régime en vigueur depuis cette date puisque la Cour a précisé que « l'article R. 431-21 du code de l'urbanisme (…) a repris à cet égard les termes de l'article R. 421-3-4 du même code applicable à la date de la demande ».

    Il reste que cet arrêt génère néanmoins deux interrogations dès lors que l’article R.431-21 n’a pas fait que reprendre l’ancien article R.421-3-4 puisqu’il tient également compte de la possibilité dorénavant ouvertes de solliciter un permis de construire valant autorisation de démolition.

    Ainsi, dès lors que sur ce point l’article R.431-21 n’opère pas de distinction en disposant que « lorsque les travaux projetés nécessitent la démolition de bâtiments soumis au régime du permis de démolir, la demande de permis de construire ou d'aménager doit : soit être accompagnée de la justification du dépôt de la demande de permis de démolir ; soit porter à la fois sur la démolition et sur la construction ou l'aménagement », il est permis de se demander si la possibilité d’obtenir une demande de permis de construire valant autorisation de démolition se limite aux cas où le projet implique la démolition d’un bâtiment.

    A notre sens non puisque l’article précité régit les cas où la demande « doit » le cas échéant « porter à la fois sur la démolition et sur la construction ou l'aménagement » et ne régit pas les cas où elle le peut.

    Or, cette possibilité résulte de l’article L.451-1 du Code de l’urbanisme qui pour sa part se borne disposer « lorsque la démolition est nécessaire à une opération de construction ou d'aménagement, la demande de permis de construire ou d'aménager peut porter à la fois sur la démolition et sur la construction ou l'aménagement » et, faute de précision, sur ce point vise donc toute démolition, y compris d’un ouvrage qui pour constituer une construction n’en forme pas pour autant un bâtiment.

    Il reste que dans ce cas :

    • pour valoir autorisation de démolition, le permis de construire devra néanmoins avoir été délivré au vu d’un dossier comportant les pièces auxquelles renvoie sur ce point l’article R.431-21 du Code de l’urbanisme, à savoir celles visées par les items b) et c) de l’article R.451-2 ;
    • la production de ces pièces sera « superfétatoire » au regard du champ d’application de l’article R.431-21 qui ne l’impose donc que dans le cas d’un bâtiment.

    Plus encore que dans le cas où l’article précité l’impose car l’ouvrage à démolir est un bâtiment, on peut donc se demander quelle sera l’incidence de l’éventuel caractère irrégulier des pièces produites au regard de l’article R.451-2 sur la légalité du permis de construire valant autorisation de démolir obtenu.


    Patrick E. DURAND
    Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
    Cabinet FRÊCHE & Associés
     

  • Quel contrôle de la qualité habilitant à construire le pétitionnaire ?

    Dès lors que conformément à l’article R.431-5 du Code de l’urbanisme le pétitionnaire a attesté présenter l’une des qualités visées par l’article R.423-1, le moyen tiré de la méconnaissance de cet article ne saurait être utilement invoqué à l’encontre d’un permis de construire (?)

    CAA. Lyon 31 mai 2011, Geneviève A, req. n°09LY01225 & CAA. Marseille, 5 mai 2011, req. n°09MA01426



    Voici deux arrêts qui offrent l’occasion de revenir sur la portée des dispositions combinées des articles R.423-1 et R.431-5 du Code de l’urbanisme et, concrètement, sur la question du contrôle de la qualité et du titre habilitant à construire le pétitionnaire. Et force est de constater que plus de trois ans et demi après l’entrée en vigueur de ce dispositif, cette question n’est toujours pas clairement tranchée…

    Il résulte en effet clairement de l’article R.431-5 du Code de l’urbanisme qu’en dehors du cas particulier où le projet porte pour tout ou partie sur le domaine public, (voir également : CAA. Marseille, 14 avril 2011, Association Sauvons le Business Club, req. n°09MA03433) le pétitionnaire n’a plus aucun document à produire pour établir sa qualité et son titre l’habilitant à construire mais doit seulement attester disposer d’une telle qualité ; cette attestation ayant vocation à être établie par la simple signature du formulaire « CERFA » dont l’imprimé intègre un « attestation type ». Il reste qu’il résulte tout aussi clairement de l’article R.423-1 dudit code que le dispositif en vigueur régit encore les qualités et titres autorisant à obtenir légalement un permis de construire.

    De ce fait, deux principales analyses de la portée des dispositions combinées de ces articles sont possibles en cas de contentieux sur ce point, à savoir en substance :

    • soit, le juge doit se borner à vérifier si le pétitionnaire a ou non attesté présenter l’une de ces qualités et dès lors que le pétitionnaire l’a effectivement fait le moyen tiré de la méconnaissance de l’article R.423-1 du Code de l’urbanisme est nécessairement voué au rejet ;
    • soit, l’article R.431-5 dudit code a dans une certaine mesure généralisé l’ancienne théorie dite du « propriétaire apparent » et ainsi limité la sanction de l’absence du titre habilitant à construire au cas d’une contestation sérieuse sur ce titre et au cas de fraude, ce dernier cas impliquant que le pétitionnaire prouve l’existence du titre dont il a attesté à travers la signature du formulaire « CERFA ».

    Certaines, jurisprudence illustrent d’ailleurs l’hésitation qu’il est possible d’avoir en la matière. A titre d’exemple, on peut notamment relever que le Conseil d’Etat a jugé que :

    « Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme : Les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont adressées par pli recommandé avec demande d'avis de réception ou déposées à la mairie de la commune dans laquelle les travaux sont envisagés : / a) Soit par le ou les propriétaires du ou des terrains, leur mandataire ou par une ou plusieurs personnes attestant être autorisées par eux à exécuter les travaux (...) ; qu'aux termes du dernier alinéa de l'article R. 431-5 du même code : La demande comporte également l'attestation du ou des demandeurs qu'ils remplissent les conditions définies à l'article R. 423-1 pour déposer une demande de permis ;
    Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis au juge des référés que la SAS Wilson Nivel a attesté, dans sa demande, satisfaire aux conditions lui permettant de présenter la demande de permis de construire et a, au surplus, produit le procès-verbal de l'assemblée générale des copropriétaires du 23 mai 2008, qui faisait apparaître que celle-ci s'était prononcée sur le projet au vu de documents comportant l'état actuel et l'état projeté du bâtiment ; que, dans ces conditions, eu égard à son office, le juge des référés n'a commis aucune erreur de droit et n'a pas dénaturé les pièces du dossier en relevant que le moyen tiré du défaut de qualité du demandeur du permis de construire n'était pas de nature, en l'état de l'instruction, à faire naître un doute sérieux sur la légalité de la décision attaquée
    » (CE. 5 juillet 2010, Jérôme A, req. n°334.798).


    Dans cette affaire, le Conseil d’Etat s’est donc fondé non seulement sur l’attestation visée par l’article R.431-5 du Code de l’urbanisme mais également sur le titre produit au dossier par le pétitionnaire ; sans compter qu’il a confirmé sur ce point l’ordonnance attaquée eu égard à l’office du juge des référés.

    De même, la Cour administrative d’appel de Nantes a jugé que « considérant qu'il ressort des pièces du dossier que M. et Mme A ont attesté dans leur demande du 30 décembre 2008 avoir qualité pour solliciter le permis de construire contesté ; que, par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les dispositions précitées auraient été méconnues » avant néanmoins d’ajouter que « qu'en tout état de cause, l'extension envisagée est implantée en limite séparative sans prendre appui sur le mur appartenant exclusivement aux époux Y ; que, par suite, les pétitionnaires n'étaient pas tenus d'obtenir l'accord de ces derniers pour déposer leur demande » (CAA Nantes, 18 février 2011, M. & Mme X, req. n°09NT02787).

    Et dans le même sens, la Cour administrative d’appel de Lyon a jugé que « considérant qu'il ressort des pièces du dossier que, tant sur l'imprimé normalisé de demande que dans une notice explicative jointe, la société Grand Sud Holding, a attesté avoir qualité pour déposer une demande sur les trois parcelles AM21, AM 151p et AM 152p constituant la totalité de l'assiette du projet ; que, par suite, la circonstance que la société pétitionnaire ait, alors qu'elle n'y était pas tenue, joint à sa demande, un document justifiant de l'existence d'un compromis de vente sur les parcelles AM 21 et AM 151p, et n'ait joint aucun document relatif à la parcelle AM 152p, est sans influence sur la régularité de la demande » mais a également relever « qu'au demeurant, il ressort des pièces du dossier contentieux que la société pétitionnaire était titulaire d'une promesse de vente datée du 9 août 2007 portant sur les trois parcelles susmentionnées ; que la société le JARDIN DE SARDA n'est, par suite, pas fondée à soutenir que le permis d'aménager litigieux a été délivré en méconnaissance des dispositions précitées de l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme » (CAA. Lyon, 15 février 2011, SARL Jardin de Sarda, req. n°09LY02155). Et précédemment, cette même Cour avait d’ailleurs jugé que « considérant qu'en appel, M. C et M. A reprennent le moyen tiré de ce que le document cadastral qui a été joint à la demande de permis de construire est inexact, sans davantage préciser qu'en première instance les règles d'urbanisme dont ils entendent invoquer la méconnaissance ; qu'en tout état de cause, à supposer même que les requérants doivent ainsi être regardés comme ayant entendu se prévaloir du fait que, contrairement à ce que laisse penser la demande de permis, M. B n'est pas propriétaire de la totalité du terrain d'assiette du projet, le maire, en l'état du dossier qui lui était soumis, en l'absence de toute contestation élevée sur la propriété de ce terrain et alors qu'il n'est pas démontré, ni même allégué, que ce dossier ne permettait pas de regarder l'intéressé comme propriétaire, n'a pas méconnu les dispositions de l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme, selon lesquelles la demande de permis de construire est présentée soit par le ou les propriétaires du ou des terrains, leur mandataire ou par une ou plusieurs personne attestant être autorisées par eux à exécuter les travaux (...) » (CAA. Lyon, 26 novembre 2009, Ferdinand C., req. n°09LY00080) ; induisant ainsi qu’éventuellement, le requérant pouvait utilement contester la qualité attestée par pétitionnaire.

    Pour autant, la Cour administrative de Lyon vient donc de juger que :

    « Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme : Les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont adressées par pli recommandé avec demande d'avis de réception ou déposées à la mairie de la commune dans laquelle les travaux sont envisagés : / a) Soit par le ou les propriétaires du ou des terrains, leur mandataire ou par une ou plusieurs personnes attestant être autorisées par eux à exécuter les travaux (...) ; que, conformément à ces dispositions, la directrice de l'EHPAD Résidence La Matinière a attesté, dans la demande de permis de construire, avoir qualité pour demander la présente autorisation ; que, par suite, Mme A ne peut soutenir que le pétitionnaire n'avait pas qualité pour déposer la demande de permis de construire » (CAA. Lyon, 31 mai 2011,Geneviève A., req. n°09LY01215) ;

    et sans est donc tenue à un contrôle strictement formel, limité à l’existence de l’attestation prévue par l’article R.431-5, induisant ainsi que dès lors que le pétitionnaire avait attesté présenter l’une des qualités visées par l’article R.432-1 du Code de l’urbanisme le moyen tiré de la violation de cet article est en toute hypothèse inopérant ; comme l’a d’ailleurs explicitement jugé le Tribunal administratif de Versailles et ce, alors même que la qualité à démolir le bâtiment objet de la demande du pétitionnaire, la commune, procédait d’une ordonnance d’expropriation pourtant annulée (TA. Versailles, 22 février 2011, M.B., req. n°08-07661).

    En revanche, la Cour administrative d’appel de Marseille vient pour sa part de juger que :

    « Considérant, qu'aux termes de l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : Les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont adressées par pli recommandé avec demande d'avis de réception ou déposées à la mairie de la commune dans laquelle les travaux sont envisagés : a) Soit par le ou les propriétaires du ou des terrains, leur mandataire ou par une ou plusieurs personnes attestant être autorisées par eux à exécuter les travaux ; (...) ;
    Considérant que, si à la date d'instruction du dossier de demande de permis, la commune avait autorisé la SOCIETE DES EAUX D'ALET, par lettre du maire en date du 18 janvier 2008 habilité par son conseil municipal par délibération du 6 octobre 2006, à déposer une demande de permis de construire, cette délibération, qui n'a pas été transmise au contrôle de légalité par le maire, était dépourvue de caractère exécutoire, ainsi qu'il a été jugé par un arrêt de ce jour n° 09MA01524 ; qu'il s'ensuit que la société pétitionnaire ne pouvait se prévaloir de l'autorisation accordée par le maire sur le fondement de cette délibération pour justifier d'une autorisation régulière au sens des dispositions précitées ; que, dès lors, l'association est fondée à soutenir que ces dispositions ne pouvaient servir de fondement légal à la demande de permis de construire
    » (CAA. Marseille, 5 mai 2011, Sté des Eaux d’Alet, req. n°09MA01426)


    et a donc fait un contrôle pour le moins approfondi de l’existence et de la validité du « titre » en vertu duquel le permis de construire attaqué avait été obtenu.

    Il reste que la portée de cet arrêt reste difficile à établir. En effet, si à notre sens :

    • le fait qu’il s’agisse d’un terrain communal n’a pas de réel incidence dans la mesure où il ne semble pas que ce terrain appartenait au domaine public ;
    • le fait que le « titre » du pétitionnaire émanait de la collectivité compétente pour délivrer le permis de construire en litige n’a pas plus d’incidence dans la mesure où la Cour n’a pas énoncé que la collectivité ne pouvait pas de ce fait ignorer que la délibération en cause n’était pas exécutoire mais a jugé que « la société pétitionnaire ne pouvait se prévaloir de l'autorisation accordée par le maire sur le fondement de cette délibération » ; étant d’ailleurs relever que dans l’affaire objet du jugement susvisé du Tribunal administratif de Versailles la commune s’était elle-même délivrée le permis de démolir en litige ;

    force est toutefois de constater que l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Marseille précité est muet sur l’attestation prévue par l’article R.431-5 du Code de l’urbanisme et ne vise d’ailleurs même pas ce dispositif.

    Il faut ainsi relever que le permis de construire en cause portait sur la réalisation d'un bâtiment destiné à accueillir une usine d'embouteillage et avait été délivré le 28 août 2008. On ne peut donc exclure que la demande ait été présentée avant le 1er octobre 2007 bien que « l’habilitation » conférée par le Maire ait été conférée le 18 janvier 2008 puisqu’il est seulement requis que le pétitionnaire dispose d’un titre au plus tard à la date de délivrance du permis de construire ; le fait qu’il n’en disposait pas à la date de dépôt de la demande n’ayant aucune incidence sur la légalité de l’autorisation obtenu.

    Force est en effet de rappeler que si l'article 26 du décret du 5 janvier 2007 dispose que : « les demandes de permis de construire et d'autorisations prévues par le code de l'urbanisme déposées avant le 1er octobre 2007 demeurent soumises aux règles de compétence, de forme et de procédure en vigueur à la date de leur dépôt » - ce qui concerne notamment les questions relatives à la production au dossier du titre habilitant à construire – il reste qu’en revanche, les questions liées à la réalité de ce titre concernent en revanche des règles de fond.

    Telle étant la raison pour laquelle la légalité d’un même permis de construire – sollicité avant le 1er octobre 2007 mais délivré après cette date – a pu être appréciée pour ce qui concerne la production du « titre » au dossier de demande au regard de l’article R.421-1-1 du Code de l’urbanisme mais pour ce qui concerne l’exigibilité de ce titre au regard de l’actuel article R.423-1 (CAA. Lyon, 16 février 2010, Pascal X., req. n°09NT00832)…

    Il n’en demeure pas moins que dans ce contexte, la question relative à la meilleure façon de défendre un permis de construire frappé d’un recours sur ce point reste entière : doit-on se borner à alléguer de l’attestation prévue par l’article R.431-5 du Code de l’urbanisme ou produire le « titre » établissant la réalité de la qualité ainsi attestée en s’assurant que ce titre soit exempt de toute critique et/ou en espérant que le juge administratif saisi n’en opère pas un contrôle trop poussé ? 




    Patrick E. DURAND
    Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
    Cabinet FRÊCHE & Associés