Le Tribunal administratif de Paris a annulé la délibération des 12 et 13 juin 2006 par lequel le Conseil de Paris a adopté son PLU, notamment, en tant que son règlement prévoit l’institution d’axes commerciaux et ce, en raison de « l’atteinte toute particulière au droit de propriété » de ce dispositif que ne peut justifier le retard pris dans l’adoption du décret d’application de l’article 58 de la loi du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises.

TA. Paris, 2 août 2007, Préfet de Région d’Ile-de-France, Préfet de Paris c/ Ville de Paris, req. n°07-00962

C’était l’une des principales innovations du plan local d’urbanisme parisien adopté par délibération des 12 et 13 juin 2006 : l’institution de près de 230 kilomètres d’axes commerciaux au sein desquels, en substance, le changement de destination des commerces de proximité en rez-de-chaussée est interdit. Il reste que ce dispositif devait être déféré à la censure du Tribunal administratif de Paris par le Préfet de la Région d’Ile-de-France.

Quoi que l’on puisse penser des motivations réelles de ce déféré (dont on relèvera, toutefois, qu’il va à l’encontre d’une préconisation formulée, en 2004, par le Ministère de l’équipement à travers une réponse ministérielle) et de l’opportunité du dispositif litigieux (laquelle est difficilement contestable pour qui, comme l’auteur de ces lignes, a longtemps résidé dans un quartier du 11e arrondissement marqué par la mono-activité dite du « textile chinois », laquelle est source d’une grande tranquillité mais devient nettement plus problématique lorsque l’on a oublié d’acheter son pain…), force est néanmoins de considérer que la légalité de ce dernier était effectivement sujette à caution.

Il est clair que la sauvegarde du commerce de proximité constitue l’un des objectifs assignés aux documents d’urbanisme locaux et, notamment, aux plans locaux d’urbanisme par les articles L.121-1 et L.123-1 du code de l’urbanisme. Il semble toutefois difficilement concevable que la réalisation de cet objectif puisse régulièrement passer par l’institution de tels axes commerciaux.

Rappelons, en effet, que suivant les dispositions des articles L.123-1 et R.123-9 du Code de l’urbanisme, l’article 1 d’un règlement de zone a vocation et ne peut donc régir que les « occupations ou utilisations des sols interdites ».

Or, l’institution de tels axes commerciaux interdit, tout d’abord, les changements de destination de ces locaux commerciaux quand bien même leur nouvelle destination serait-elle parfaitement conforme à l’affectation de la zone.

Ensuite, elle ne procède pas de considérations liées à la destination de la zone et des terrains qui y sont inclus mais de considérations liées à l’affectation actuelle des immeubles existants. A ce sujet l’administration avait, d’ailleurs, pu préciser qu’un règlement d’occupation des sols « ne saurait prévoir une interdiction ou des conditions d’usage d’une construction » :DGUHC, « Guide des POS », 1999, p.100).

Enfin, un tel dispositif induit que les rez-de-chaussée des constructions nouvelles peuvent avoir une autre destination que le commerce, ce qui n’est pas cohérent au regard de l’objectif poursuivi et, par voie de conséquence, quelque peu « discriminatoire » ; étant d’ailleurs relevé que dans la mesure où l’article R.123-9 du Code de l’urbanisme dispose que « les règles édictées [par le règlement du PLU] peuvent être différentes, dans une même zone, selon que les constructions sont destinées à l'habitation, à l'hébergement hôtelier, aux bureaux, au commerce, à l'artisanat, à l'industrie, à l'exploitation agricole ou forestière ou à la fonction d'entrepôt » et, en d’autres termes, se borne à introduire une possibilité de moduler la règle d’urbanisme en cause au regard de la destination de la construction, il n’est pas si certain qu’un tel règlement puisse moduler, même indirectement, ses prescriptions en considération du caractère nouveau ou existant de la construction en cause.

Par ailleurs, mais c’est un débat qui n’intéresse pas la légalité d’un tel dispositif, on pouvait s’interroger sur son efficacité et les modes de contrôle permettant d’en assurer le respect.

D’une part, l’institution d’axes commerciaux au sein desquels le changement de destination des locaux en rez-de-chaussée affectés en commerces de proximité est interdit ne s’oppose pas à la « désaffectation » des locaux commerciaux considérés dès lors qu’ils ne reçoivent pas une autre destination ; étant rappelé que, par principe, une construction conserve sa destination au regard du droit de l’urbanisme tant qu’une nouvelle ne lui a pas été conférée par une autorisation d’urbanisme.

D’autre part et surtout, on relèvera qu’à Paris, les commerces en rez-de-chaussée sont le plus souvent aménagées dans des locaux d’un immeuble à destination d’habitation, voire de bureaux ou de services. Et il est vrai que réaménager ces commerces, à titre d’exemple, en logements constitue, en l’état, un changement de destination assujetti à permis de construire.

On sait, en effet, qu’aux termes de l’actuel article L.421-1 du Code de l’urbanisme tout travaux, quelles qu’en soient la nature et l’importance, s’accompagnant d’un changement de destination requiert un permis de construire ; ces changements devant être appréciés à l’échelle du local considéré et non pas de la destination dominante de l’immeuble au sein duquel il est aménagé (CE. 19 mars 2001, Cne du Grau-du-Roi, req. n°194.861 ; Cass. crim., 16 mai 2006, pourvoi n°05-85.599).

Il reste que l’une des principales innovations du décret du 5 janvier 2007 pris pour application de l’ordonnance du 8 décembre 2005 portant réforme des autorisations d’urbanisme n’est pas tant de soumettre les changements de destination, par principe, à déclaration préalable et, par exception, à permis de construire – et ce, même lorsque ce changement procède du simple usage et, en d’autres termes, s’opère sans travaux – que de préciser que « les locaux accessoires d'un bâtiment sont réputés avoir la même destination que le local principal » (art. R.421-14 et R.421-17, nouveaux).

Or, s’il incombera à la jurisprudence administrative de définir les critères permettant de considérer un local comme accessoire d’un local principal, il ne paraît pas totalement déraisonnable de considérer qu’un commerce en rez-de-chaussée d’un immeuble dont les étages sont à destination de logements en est le local accessoire, d’autant que nouveaux articles R.421-14 et R.421-17 du code de l’urbanisme visent « les changements de destination d'un bâtiment existant entre les différentes destinations définies à l'article R. 123-9 », ce qui induit qu’il ne semble pas absolument nécessaire qu’il y est entre les locaux considérés un lien de complémentarité les rendant indissociables pour que l’un soit considéré comme accessoire à l’autre.

Si tel devait être le cas et à titre d’exemple, l’aménagement en logement d’un commerce en rez-de-chaussée d’un immeuble dont les étages seraient à destination d’habitation ne constitueraient donc pas un changement de destination ou, plus précisément, ne devrait pas s’analyser comme un changement de destination au sens des nouveaux articles R.421-14 et R.421-17 du code de l’urbanisme et n’impliqueraient donc, ni déclaration préalable, ni permis de construire…

Or, par ailleurs, les instruments offerts par le droit de l’urbanisme pour assurer efficacement et concrètement la sauvegarde du commerce de proximité sont rares , d’autant que l’on attend encore (sur cette question : Rép. min. n°19.260, JO Sénant, 27 octobre 2005, p.2797 ; Rép. min. n°21.674, JO Sénat, 23 mars 2006, p.869) le décret d’application de l’article 58 de la loi n°2005-882 du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises, aujourd’hui codifié à l’article L.214-1 du Code de l’urbanisme, lequel a institué un droit de préemption spécifique portant sur les cessions de fonds de commerce, de fonds artisanaux et de baux commerciaux.

Mais précisément, le Tribunal administratif de Paris a jugé que ce retard ne pouvait à lui seul justifier le dispositif litigieux « portant une atteinte toute particulière au droit de propriété » au regard de la décision du Conseil constitutionnel n° 2006-436 DC du 7 décembre 2000 ayant précédemment censuré le point 3°de l’article L.123-1 du Code de l’urbanisme issu de la Loi « SRU » du 13 décembre 2000.

D’ailleurs, selon nous, il n’est pas si certain qu’en l’absence de son décret d’application le dispositif institué par l’article L.214-1 précité soit nécessairement inapplicable.

En effet, le seul fait qu’un décret d’application prévu par un dispositif législatif ne soit pas intervenu n’implique pas ipso facto que ce dernier n’est pas d’applicabilité immédiate ; sauf, bien entendu, à ce qu’il ait expressément subordonné son entrée en vigueur à l’intervention de ce décret – ce qui n’est pas le cas de l’article L.214-3 du Code de l’urbanisme – puisqu’en pareil cas, le juge administratif recherche si les dispositions législatives en cause sont suffisamment précises pour être applicables (CE. 18 janvier 2006, FNAUT, req. n°263.468), nonobstant l’absence de décret d’application (CAA. Bordeaux, 16 mai 1991, CNRACL, req. n°89BX01144).

Mais il vrai que si le dispositif institué par l’article 58 de la loi n°2005-882 du 2 août 2005 n’est pas d’une telle généralité qu’il puisse en être assurément déduit qu’il est inapplicable en l’absence du décret d’application à intervenir, à l’inverse, il n’atteint pas non plus un degré de précision permettant de conclure avec certitude à son applicabilité immédiate…

Néanmoins, il ne nous semble pas déraisonnable de considérer que celui-ci est suffisamment précis pour être appliqué en l’état puisque l’article L.214-1 du Code de l’urbanisme précise les conditions d’institution du droit de préemption qu’il instaure (une délibération motivée délimitant son périmètre d’application territorial), son champ d’application matériel (toute cession de fonds artisanaux, de fonds de commerce ou de baux commerciaux), sont fait générateur (chaque cession devant préalablement faire l’objet une déclaration du cédant devant préciser le prix et les conditions de la cession, à l’instar de la « traditionnelle » déclaration d’intention d’aliéner dont on voit mal pourquoi le contenu le la déclaration prévue par l’article précité s’en éloignerait), ses modalités d’exercice (par renvoi exprès aux dispositions des articles L.213-4 à L.213-7 du Code de l’urbanisme et implicite à certaines des dispositions de son article L.231-2).

Précisément, l’élément déterminant nous semble être ce renvoi aux modalités d’application des droits de préemption existants, telles qu’elles sont définies par les dispositions législatives précitées du Code de l’urbanisme, lequel implique également un renvoi implicite mais nécessaire à ses articles R.213-4 et suivants.

Force est, d’ailleurs, d’admettre que l’objectif poursuivi par le législateur aurait pu être réalisé par l’intégration des cessions de fonds artisanaux, de fonds de commerce ou de baux commerciaux au droit de préemption urbain renforcé, sous réserve de quelques aménagements particuliers. Et en toute hypothèse, les seules réelles spécificités du droit de préemption institué par l’article 58 de la loi n°2005-882 du 2 août 2005, comparé au droit de préemption urbain, procèdent, d’une part, de la circonstance qu’il peut être instauré dans les communes n’étant pas couverte par un document d’urbanisme local, ce qui ressort implicitement mais néanmoins clairement de l’article L.214-1.al.-1 du Code de l’urbanisme et d’autre part, de l’article L.214-2 du Code de l’urbanisme dont les dispositions sont particulièrement claires et, surtout, précises.

A notre sens, la seule réelle difficulté procède de la circonstance que l’article L.214-1 du Code de l’urbanisme ne régit pas les conditions d’opposabilité de la délibération pouvant instituer le droit de préemption qu’il prévoit. Il reste que cette « carence » n’est pas source de vide juridique puisqu’en l’état et à défaut donc de disposition spéciale applicable, force est de considérer que l’opposabilité de cette délibération est assujettie au respect des dispositions du Code général des collectivités territoriales relatives à la publication des délibérations du Conseil municipal, auxquelles peuvent être joutées les formalités de publication prévues par les articles R.211-2 et R.211-4 du Code de l’urbanisme s’agissant du droit de préemption urbain de « droit commun » et « renforcé ».

Tant par son dispositif intrinsèque que par les renvois aux dispositions applicables, notamment, au droit de préemption urbain – auquel s’ajoutent les principaux généraux issus de l’article L.210-1 du Code de l’urbanisme lequel vise « les droits de préemptions institués par le présent titre » dont font partie les articles L.214-1 et suivants – les articles L.214-1 et suivants du Code de l’urbanisme nous semblent donc d’applicabilité immédiate. Et pour conclure, on relèvera que le Tribunal administratif de Lyon a récemment jugé que le droit de préemption urbain de « droit commun » pouvait être mise en œuvre dans le but d’assurer le maintien de commerces de proximité (TA. Lyon, 24 mai 2006, M. & Mme D., req. n °05-07985) : c’est donc bien qu’il existe une réelle connexité entre ces deux droits de préemption.


Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet Frêche & Associés