Le maire peu, sans commettre d'erreur de droit, estimer que la demande de permis de construire est irrecevable dès lors que le projet architectural comprenant deux maisons d'habitation, d'une surface totale de plancher hors oeuvre nette de 252 mètres carrés, n'a pas été établi par un architecte.

CAA. Lyon, 7 avril 2009, Gardas, req. n°06LY02162.pdf  (138e note)


Voici une décision intéressante – laquelle n’a pas été diffusée sur Légifrance – mais néanmoins curieuse, selon nous, s’agissant de l’application de l’ancien article R.421-1-2 (a) du Code de l’urbanisme aujourd’hui repris par l’article R.431-2 (a) en ce qu’il dispose que : « Conformément à l'article 1er du décret n° 77-190 du 3 mars 1977, ne sont toutefois pas tenues de recourir à un architecte les personnes physiques ou les exploitations agricoles à responsabilité limitée à associé unique qui déclarent vouloir édifier ou modifier pour elles-mêmes : une construction à usage autre qu'agricole dont la surface de plancher hors œuvre nette n'excède pas cent soixante-dix mètres carrés ».

Dans cette affaire, le pétitionnaire avait présenté une demande de permis de construire portant sur deux maisons développant une SHON totale de 252 mètres, laquelle devait être rejeté au motif, notamment, que le projet architectural n’avait pas été établi par un architecte comme le prévoyait pas principe, mais sous réserve de l’exception précitée notamment, l’ancien article L.421-2 et le prévoit encore l’actuel article L.431-2 du Code de l’urbanisme. Mais confirmant le jugement de première instance sur ce point, la Cour administrative d’appel de Lyon devait donc valider ce refus de permis de construire et ce, au motif suivant. :

« Considérant qu’il est constant que la demande de permis de construire, déposée le 20 juillet 2004, porte sur un projet architectural comprenant deux maisons d’habitation, d’une surface totale de plancher hors œuvre nette de 252 mètres carrés ; qu’il n’est pas contesté que ce projet n’a pas été établi par un architecte ;
Considérant que les dispositions précitées de l’article L. 421-2 du code de l’urbanisme font référence au projet architectural dans son ensemble, sans apporter de distinctions sur le nombre d’entités à construire ; que dès lors la surface hors œuvre nette (SHON) à prendre en compte pour l’application des dispositions de l’article R.421-12 du code de l’urbanisme est la SHON totale du projet de construction figurant dans la demande, sans qu’il y ait lieu de se préoccuper du nombre d’entités à construire dans le projet ; que, dès lors, Madame GARDAS ne pouvait se prévaloir de l’exception prévue à l’article R.421-1-2 du code de l’urbanisme et l’intervention d’un architecte était obligatoire ; que, par suite, le maire de Desaignes a pu sans commettre d’erreur de droit, estimer que la demande déposée par les époux GARDAS n’entrait pas dans le champ d’application de la dérogation prévue au a) de l’article R.421-1-2 du code de l’urbanisme et, en conséquence, que la demande ne pouvait être instruite au motif qu’elle était irrecevable, nonobstant la circonstance que le dossier était complet au sens de l’article R.421-2 du code de l’urbanisme ;
Considérant qu’il résulte de ce qui précède que Madame GARDAS n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que le Tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande tendant l’annulation de la décision en date du 25 août 2004 ».

En résumé, la Cour administrative de Lyon a donc considéré que le projet architectural de la demande devait être établi par un architecte dès lors que la SHON du projet excédait le seuil de 170 mètres carrés fixé par l’ancien article R.421-1-2 et ce, alors même que le projet portait sur deux bâtiments distincts.

Il reste que, selon nous, cette décision est quelque peu sujette à caution.

En premier lieu, la Cour s’est fondée sur la circonstance que l’ancien article L.421-2 du Code de l’urbanisme n’apportait pas « de distinctions sur le nombre d’entités à construire ». Il reste que cet article disposait que « ne sont pas tenues de recourir à un architecte les personnes physiques qui déclarent vouloir édifier ou modifier, pour elles-mêmes, une construction de faible importance dont les caractéristiques, et notamment la surface maximale de plancher, sont déterminées par décret en conseil d'Etat » ; l’article R.421-1-2 disposant lui-même que : « conformément à l'article 1er du décret n° 77-190 du 3 mars 1977, ne sont toutefois pas tenues de recourir à un architecte les personnes physiques ou les exploitations agricoles à responsabilité limitée à associé unique qui déclarent vouloir édifier ou modifier pour elles-mêmes : une construction à usage autre qu'agricole dont la surface de plancher hors œuvre nette n'excède pas cent soixante-dix mètres carrés ».

Mais il est vrai que rare sont les cas où le Code de l’urbanisme envisage le cas où la demande porte sur plusieurs constructions.

En deuxième lieu, force est de constater que la Cour s’est bornée à prendre en compte la SHON globale du projet sans distinguer celle de chacune des constructions projetées alors qu’à titre d’exemple, le Conseil d’Etat a jugé que :

« Considérant qu'aux termes de l'article R.421-1-1 du code de l'urbanisme : "Conformément à l'article 1er du décret n° 77-190 du 3 mars 1977 du 3 mars 1977 modifié, ne sont pas tenues de recourir à un architecte pour établir le projet architectural à joindre à la demande d'autorisation de construire, les personnes physiques qui déclarent vouloir édifier ou modifier pour elles-mêmes : a une construction à usage autre qu'agricole dont la surface de plancher hors oeuvre nette n'excède pas 170 mètres carrés" ; que dans son recours dirigé contre le jugement en date du 17 avril 1985 par lequel le tribunal administratif de Nice a annulé l'arrêté du commissaire de la République du département du Var en date du 19 juillet 1983 refusant à M. Guy X... un permis de construire un logement, une niellerie et une bergerie à La Roquebrussane Var , le ministre de l'urbanisme se borne à soutenir que le permis ne pouvait être accordé dès lors que le projet n'était pas présenté par un architecte, alors que la surface hors oeuvre nette affectée à l'habitation était au minimum de 240m2 ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le projet présenté comportait la construction de deux bâtiments distincts, l'un à usage d'habitation et à usage agricole, l'autre à usage de bergerie ; que la partie non affectée à l'usage agricole du bâtiment d'habitation n'excèdait pas 170m2 ; qu'il suit de là que le MINISTRE DE L'URBANISME, DU LOGEMENT ET DES TRANSPORTS n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a annulé le refus de permis de construire ensemble le rejet du recours gracieux formé par M. X... » (CE. 29 avril 1987, Lemoult, req. n°69.743).

Il reste que dans cette affaire les deux bâtiments en cause présentaient une affectation différente et s’en trouvaient de ce fait assujettis à des dispositions et des seuils distincts.

En troisième lieu, le critère déterminant de la solution retenue par la Cour tient à ce que les deux constructions projetées relevaient d’une seule et même demande de permis de construire. Et il est vrai que le Conseil d’Etat jugé que :

« Considérant qu'aux termes de l'article R. 421-1-1 du code de l'urbanisme, dans la rédaction que lui a donnée le décret n° 77-739 du 7 juillet 1977 en vigueur à la date de l'arrêté attaqué : "Conformément à l'article 1er du décret n° 77-190 du 3 mars 1977 modifié, ne sont pas tenues de recourir à un architecte pour établir le projet architectural à joindre à la demande d'autorisation de construire, les personnes physiques qui déclarent vouloir édifier ou modifier pour elles-mêmes : ...b) une construction à usage agricole dont la surface de plancher hors-oeuvre brute n'excède pas 800 mètres carrés ...." ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que l'autorisation contestée est relative à la construction d'un bâtiment à usage de poulailler d'une surface de 785 m2 ; que, dès lors que ce bâtiment était distinct des autres bâtiments à même usage édifiés sur le même terrain, la surface de plancher à prendre en compte pour l'application des dispositions précitées était uniquement celle du bâtiment pour lequel l'autorisation de construire était sollicitée ; que cette surface étant inférieure au seuil fixé par lesdites dispositions, le moyen ne saurait être accueilli » (CE. 23 mars 1990, Montagne, req. n°62.643. Voir également : CAA. Nantes, Le Jeune, req. n°93NT00270) ;

induisant ainsi que, s’il n’y a pas lieu de prendre en compte ce qui a déjà été fait sur le même terrain, c’est néanmoins l’ensemble la SHON du projet objet de la demande qui doit effectivement être pris en compte.

En outre, l’ancien article L.421-2 comme le nouvel article L.431-2 du Code de l’urbanisme assimilent création et modification d’une construction. Or, à ce titre et s’agissant de travaux d’extension, le Conseil a jugé que l’obligation de recourir à un architecte s’impose dès lors que les travaux projetés ont pour effet de porter la SHON l’immeuble au dessus de ce seuil, y compris si le bâtiment existant avant travaux d’extension développe une SHON inférieure à 170 mètres carrés et alors même que les travaux d’extension projetés emportent une création de SHON nouvelle inférieure à ce seuil (CE. 19 janvier 1994, Cne de Lormont, req. n°118.334. Voir également : CE. 30 mai 2007, M. X…, req. n°292.741).

Il reste que, tout d’abord, dans l’arrêt précité (« Montagne ») le Conseil d’Etat a néanmoins souligné que le bâtiment objet de la demande était distinct de ceux déjà présents sur le terrain qu’ensuite, le régime applicable à des travaux d’extension n’est pas nécessairement transposable au cas d’espèce puisqu’il se rapporte à une même construction et qu’enfin, le Conseil d’Etat a pu juger que :

« Considérant qu'en vertu de l'article L. 421-2 du code de l'urbanisme : "Ne sont pas tenues de recourir à un architecte pour établir le projet architectural faisant l'objet de la demande de permis de construire les personnes physiques qui déclarent vouloir édifier ou modifier pour elles-mêmes une construction de faible importance dont les caractéristiques, et notamment la surface maximale de plancher, sont déterminées par décret en Conseil d'Etat ; qu'aux termes de l'article R. 421-1-2 du même code : "Conformément à l'article 1er du décret n° 77-190 du 3 mars 1977 modifié, ne sont pas tenus de recourir à un architecte ... les personnes physiques qui déclarent vouloir édifier ou modifier pour elles-mêmes : a) une construction à usage autre qu'agricole dont la surface de plancher hors oeuvre nette n'excède pas 170 mètres carrés" ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la demande de permis de construire présentée par M. X... portait sur la modification d'une partie d'un bâtiment d'habitation sis au 2 bis et au ..., en vue d'édifier au n° 4, après démolition de 120 m2, une partie neuve de 168 m2 ; qu'il n'est pas contesté que l'immeuble sis au 2 bis et au ... couvre une superficie de 335 m2 ; que la circonstance que l'extension projetée par la demande de permis de construire ne portait que sur la partie de l'immeuble d'habitation sis au n° 4, alors que les deux bâtiments ne sont pas distincts et constituent ensemble un bâtiment d'habitation, ne permet pas à elle seule d'avoir le bénéfice de la dérogation prévue par les textes précités à l'obligation de recourir à un architecte ; qu'ainsi c'est par une exacte inexacte application desdites dispositions que le tribunal administratif de Bordeaux a regardé la demande présentée par M. X... comme entrant dans le champ d'application de la dérogation prévue au a) de l'article R. 421-1-2 du code de l'urbanisme ; que la VILLE DE BORDEAUX est, dès lors, fondée à soutenir que les premiers juges se sont à tort fondés sur ce motif pour annuler la décision attaquée par laquelle le maire avait rejeté la demande de permis présentée par M. X » (CE. 8 novembre 1995, Ville de Bordeaux, req. n°121.099).

De ce fait, le seul fait que la demande de permis de construire en cause portait sur un projet de 252 mètres carrés ne nous paraissait pas suffisant pour conclure à l’obligation de faire établir le projet architectural par un architecte. Est-ce à dire que la solution retenue par la Cour administrative d’appel de Lyon est totalement infondée. Pas nécessairement.

Il faut en effet préciser que la dispense prévue par l’ancien article R.421-1-2 et l’actuel article R.431-2 du Code de l’urbanisme procèdent de l’ancien article L.421-2 et de l’actuel L.431-3 en ce qu’il disposait et dispose respectivement que :

• d’une part, « conformément aux dispositions de l'article 4 de la loi n° 77-2 du 3 janvier 1977 sur l'architecture, par dérogation au quatrième alinéa ci-dessus, ne sont pas tenues de recourir à un architecte les personnes physiques qui déclarent vouloir édifier ou modifier, pour elles-mêmes, une construction de faible importance dont les caractéristiques, et notamment la surface maximale de plancher, sont déterminées par décret en conseil d'Etat. Ces caractéristiques peuvent être différentes selon la destination des constructions » ;
• d’autre part, « conformément aux dispositions de l'article 4 de la loi n° 77-2 du 3 janvier 1977 sur l'architecture, par dérogation à l'article L. 431-1, ne sont pas tenues de recourir à un architecte les personnes physiques ou exploitations agricoles à responsabilité limitée à associé unique qui déclarent vouloir édifier ou modifier, pour elles-mêmes, une construction de faible importance dont les caractéristiques, notamment la surface maximale de plancher, sont déterminées par décret en Conseil d'Etat. Ces caractéristiques peuvent être différentes selon la destination des constructions »

Or, si l’on ne peut l’exclure, force est d’admettre qu’il ne va pas de soi qu’une même personne fasse construire, sur le même terrain, deux maisons d’habitation individuelles autonomes pour elle-même.

Il n’en demeure pas moins que l’on aurait aimé que la Cour s’attache à cette circonstance de fait et à ce point de droit…



Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés

Un « modificatif » ayant pour objet d’augmenter le nombre d’aires de stationnement projetées peut être requalifié en nouveau permis de construire alors même qu’il ne porte pas sur le bâtiment objet du « primitif »

CAA. Bordeaux, 30 juillet 2009, Association de défense du site de Bilaa, req. n°08BX00323 (135e note)


Dans cette affaire, une commune s’était « auto-délivrée » un permis de construire ayant pour objet de rénover un château sis dans un site boisé et, prévoyant, notamment la création de 57 places de stationnement, lequel devait être attaqué par une association de défense de l’environnement ainsi que le « modificatif » ultérieurement obtenu par la commune aux fins de supprimer ces 57 places pour en créer 207 ailleurs.

Mais en première instance, le recours en annulation à l’encontre du « modificatif » devait être rejeté comme irrecevable au motif tiré de l’article R.600-1 du Code de l’urbanisme – ce que l’association requérante ne contesta pas en appel … Quant au recours contre le « primitif », celui-ci devait lui-même être rejeté après que le juge administratif eu statué sur les conclusions de l’association requérante, laquelle interjeta appel de ce jugement ; requête que la Cour administrative d’appel devait donc rejeter au motif suivant :

« Considérant que le projet autorisé par le permis de construire délivré le 19 décembre 2006 portait sur la rénovation et la réhabilitation du château du Bilaa, situé dans un site boisé, en vue d'y créer une salle convivialité ; que ce projet incluait la réalisation sur le site de 57 places de stationnement ; que le permis de construire délivré le 28 mai 2007 supprime les divers sites de stationnement initialement prévus et prévoit, sur d'autres emplacements, la création de 207 places de stationnement, ce qui entraîne l'abattage de nombreux arbres ; que, compte tenu de l'ampleur des modifications ainsi apportées au projet initial, et même si ces modifications n'affectent pas le projet architectural relatif au château, ce permis doit être regardé non pas comme un simple modificatif au permis initialement délivré, mais comme un nouveau permis ; que ce nouveau permis a implicitement mais nécessairement retiré le permis délivré le 19 décembre 2006 ; que ce retrait, définitif faute d'avoir été contesté, a privé d'objet les conclusions de l'association dirigées contre le permis de construire du 19 décembre 2006 ; que, par suite, le tribunal administratif aurait dû, par son jugement du 4 décembre 2007, prononcer un non-lieu à statuer sur les conclusions à fin d'annulation de ce permis ; que ce jugement doit, dans cette mesure, être annulé ; qu'il convient, après évocation, de décider qu'il n'y a pas lieu de statuer sur ces conclusions ».

A titre liminaire, on soulignera que le « modificatif » en cause – requalifié en nouveau permis de construire et considéré comme ayant emporté le retrait implicite mais nécessaire du précédent – avait été édicté le 28 mai 2007.

La légalité de cet arrêté ayant vocation à être appréciée en considération des circonstances de droit et de fait présentes à sa date d’édiction, tant en ce qu’il valait permis de construire qu’en ce qu’il valait retrait de permis, il n’y avait donc pas lieu d’appliquer l’article L.424-5 du Code de l’urbanisme, lequel en ce qu’il dispose que « le permis de construire, d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peut être retiré que s'il est illégal et dans le délai de trois mois suivant la date de cette décision. Passé ce délai, le permis ne peut être retiré que sur demande explicite de son bénéficiaire » est certes issu de l’article 6 de la loi dite « ENL » du 13 juillet 2006 mais n’est entré en vigueur que le 1er octobre 2007.

Le 28 mai 2007, la légalité et l’effet du « modificatif » en cause en ce qu’il valait retrait du permis précédent avaient donc vocation à être appréciés en considération de la règle dégagée par la jurisprudence « Vicqueneau ».

Mais sur le fond, force est surtout de souligner que la Cour bordelaise a donc requalifié le « modificatif » attaqué en nouveau permis de construire au regard de l’importance des modifications en cause, lesquelles n’intéressaient que l’aménagement des abords de la construction  mais en aucune mesure cette dernière.

Or, aucun de ces aménagements - aires de stationnement  et abattage d'arbres - pris isolément, ne relevait du champ d’application du permis de construire.

Il reste qu'aux termes de l'article L. 421-6 du Code de l'urbanisme, lequel reprend l’économie générale de l’ancien article L.421-3 alors applicable, « le permis de construire ou d'aménager ne peut être accordé que si les travaux projetés sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires relatives à l'utilisation des sols, à l'implantation, la destination, la nature, l'architecture, les dimensions, l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords et s'ils ne sont pas incompatibles avec une déclaration d'utilité publique ». Et à ce titre, l'Administration a l'obligation de prendre parti sur l'ensemble des composantes du projet (CE, 7 nov. 1973, n° 85237, Giudicelli. Sur l'aménagement intérieur des « ERP » : CAA Marseille, 22 déc. 2003, n° 99MA00462, SCI Magniola ) ; ce qui implique qu'elle en ait une parfaite et complète connaissance.

Telle est, notamment, la raison pour laquelle les documents que le pétitionnaire doit produire à l'appui de sa demande doivent figurer non seulement les constructions projetées mais également, notamment, la plupart des aménagements extérieurs prévus. Et bien entendu, toute insuffisance du dossier de demande sur l'un de ces aspects du projet peut suffire à emporter l'annulation du permis de construire obtenu (pour l'exemple récent de l'absence de figuration du traitement des espaces extérieurs du terrain d'assiette du projet après abattage des arbres s'y trouvant : CAA Bordeaux, 17 avr. 2008, n° 06BX00558, Cne Biganos. Voir également : CAA. Paris, 3 juillet 2009, Guy X., req. N°07PA00677).

Or, l'Administration est réputée statuer au vu du dossier produit par le pétitionnaire (CE, 18 mars 1970, Rodde : Rec. CE 1970, p. 208) et, par voie de conséquence, autoriser l'ensemble des composantes du projet figuré par celui-ci. C'est ainsi que, par principe, ces travaux et ces aménagements extérieurs aux constructions formeront avec celles-ci un tout indivisible au regard du permis de construire les autorisant. A titre d'exemple, la non conformité aux prescriptions d'urbanisme opposables au projet d'une terrasse et d'un muret pourra ainsi justifier l'annulation de l'ensemble du permis de construire autorisant, au principal, le bâtiment au regard duquel ils constituent des travaux extérieurs (CAA Lyon, 19 avr. 1994, n° 93LY01230, Préfet du Dpt de Haute-Corse) ; bien qu'isolément de tels ouvrages ne relèvent pas nécessairement de la procédure de permis de construire.

À tous les égards, un permis de construire autorise donc l'ensemble du projet figuré par le pétitionnaire dans son dossier de demande et non pas seulement ceux des ouvrages relevant intrinsèquement du champ d'application matériel de cette autorisation. C'est pourquoi, plus spécifiquement, la chambre civile de la Cour de cassation a jugé (Cass. 1re civ., 24 oct. 2006, n° 05-19.708, F-D, SCI Arzac) que l'engagement de n'exercer aucun recours à l'encontre d'un permis de construire valait pour l'ensemble du projet immobilier ainsi autorisé, y compris donc pour ses composantes ne relevant pas isolément du champ d'application de cette autorisation d'urbanisme.

Bien plus, il a pu être notamment jugé que :

- d’une part, l'annulation d'un permis de construire interdisait la poursuite de l'ensemble des travaux se rapportant au projet précédemment autorisé, y compris s'il s'agit de simples travaux d'aménagement intérieur (Voir notre note : « Sur l'objet du permis de construire et les conséquences de son annulation sur la poursuite des travaux », CA Bordeaux, 21 févr. 2008, n° 07/004980, Sté Hatexim, Construction & Urbanisme n° 6/2008) puisque même si par principe le permis de construire ne sanctionne pas en tant que tel l'aménagement intérieur d'une construction – hors du cas des « ERP » pour ce qui concerne les règles de sécurité et d’accessibilité » – il n'est pas non plus totalement étranger à cette question dès lors qu'il la saisit indirectement à travers la destination de l'ouvrage, dont il s'ensuit, d'ailleurs, que si de simples différences entre l'aménagement intérieur autorisé et celui réalisé ne sauraient permettre à l'Administration de contester la conformité des travaux, il en va différemment lorsque les aménagements effectivement exécutés traduisent un changement de destination de l'ouvrage au regard de celle autorisée (CAA Bordeaux, 30 mars 2000, n° 97BX00229, Rassinoux ) ;

- d’autre part, lorsque le projet n'est pas conforme aux prescriptions d'urbanisme lui étant opposables, l'Administration est tenue d'opposer un refus de permis de construire pour l'ensemble du projet, y compris pour ses composantes impliquant des travaux qui, pris isolément, ne relèvent pas du champ d'application du permis de construire ; étant relevé que dans cette affaire, il s'agissait précisément de travaux d'aménagement intérieur destinés pour la plupart à modifier la destination d'une construction existante que, par voie de conséquence, la cour jugea ainsi indivisibles du projet soumis à autorisation (CAA Bordeaux, 30 juill. 2001, n° 98BX01492, Cne Saint-Philippe).

Mais en l’espèce, on pouvait s’interroger sur la nécessité même d’obtenir à tout le moins un « modificatif » puisqu’il s’agissait de créer 207 aires de stationnement en un autre endroit que celles initialement prévues cependant que la Cour administrative d’appel de Bordeaux puis le Conseil d’Etat avaient précédemment jugé que si par principe toute modification d’un projet soumis à permis de construire implique l’obtention d’un modificatif, il en va différemment lorsque les constructions, aménagements et où installations en cause ne sont ni attenants, ni structurellement liés à la construction objet du permis de construire en cours d’exécution (voir nos notes : « La réalisation d’une piscine découverte isolée et dissociable d’une construction objet d’un permis de construire relève de la déclaration préalable et n’impose donc pas l’obtention d’un « modificatif », CAA. Bordeaux, 27 juin 2007, Ville de Toulouse, Construction & Urbanisme, n°9/2007 & « Aménagement accesoire d'une construction illégale: permis de construire, modificatif ou déclaration préalable ? », CE, 9 janvier 2009, Ville de Toulouse, AJDA, n°11/ 2009).

Il reste, et c’est selon le nous le critère déterminant sur ce point, qu’il ne s’agissait pas seulement de créer ces aires mais également de supprimer celles initialement prévues pour satisfaire a priori aux prescriptions applicables en la matière.

Or, quand bien même la création de ces places aurait-elle été, prise isolément, dispensée de toute formalité, ou assujettie alors à autorisation « ITD », puis effectivement réalisées, il n’en aurait pas mois demeuré que la non réalisation des 57 places initialement prévues aurait justifié que l’administration conteste la conformité des travaux réalisés au titre du permis de construire obtenu dès lors que cette conformité doit être exclusivement appréciée au regard des travaux prévus par l’autorisation dont l’exécution et l’achèvement ont déclenché les opérations de récolement.

Patrick E. DURAND
Docteur en droit - Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés

Si la réalisation d'un ensemble immobilier unique doit en principe faire l'objet d'un seul permis de construire, l'ampleur et la complexité du projet peuvent justifier que les éléments de la construction ayant une vocation fonctionnelle autonome puissent faire l'objet de permis distincts, à la condition que l'autorité administrative ait vérifié, par une appréciation globale, que le respect des règles et la protection des intérêts généraux que garantirait un permis unique sont assurés par l'ensemble des permis délivrés.

CE. 17 juillet 2009, Ville de Grenoble & Communauté d’Agglomération Grenoble Alpes Métropole, req. n°301.615 (133e note)

Dans cette affaire, la communauté d'agglomération Grenoble Alpes Métropoles avait sollicité et obtenu un permis de permis de construire en vue d'être autorisée à réaliser un stade. Et parallèlement, la ville de Grenoble s’était vue délivrer le même jour un permis de construire portant sur la réalisation d'un parc de stationnement sous-terrain à aménager en dessous du stade projeté par la communauté d'agglomération.

Mais confirmant le jugement de première instance, la Cour administrative d’appel de Lyon devait annuler le permis de construire délivré à la communauté d'agglomération Grenoble Alpes Métropole au motif tiré de l’irrégulier fractionnement de l’ensemble immobilier indivisible constitué par le stade et le parc de stationnement en deux permis de construire (CAA. Lyon, 28 décembre 2006, Association « SOS Parc Paul Mistral », req. n°05LY01535 ; cf : notre note : « La réalisation d’un ouvrage indivisible ne peut relever que d’un seul et même permis de construire », Construction & Urbanisme, n°4/2007). Et si la ville que la communauté d’agglomération devaient se pouvoir en cassation à l’encontre de l’arrêt de la cour d’appel, il reste qu’au vu de la jurisprudence ultérieure du Conseil d’Etat en la matière, les chances de succès de ce pourvoi apparaissaient minces puisque, confirmant ce qui ne ressortait alors qu’implicitement de sa jurisprudence (voir notamment : CE. 17 décembre 2003, Mme Bontemps, req. n° 242.282 ; CE. 25 septembre 1995, Mme Giron, req. n° 120.438 ; CE. 10 mai 1996, M. & Mme Maleriat Bihler, req. n° 136.926), la Haute Cour devait quelques mois après l’arrêt d’appel attaqué, poser le principe selon lequel « des constructions indivisibles doivent faire l'objet d'un permis de construire unique », ce dont il « résulte qu'un permis de construire ne peut être délivré à une partie seulement d'un ensemble indivisible » (CE. 10 octobre 2007, Association de défense de l'environnement d'une usine située aux Maisons à Saint-«Jory-Lasbloux, req. n°277.314 ; cf : notre note : « Des constructions constituant un ensemble indivisible doivent faire l’objet d’un permis de construire unique », Construction & Urbanisme, n°11/2007).

Néanmoins, le Conseil d’Etat devait donc annuler l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Lyon – et renvoyer l’affaire à cette dernière – et ce faisant, substantiellement infléchir la règle consacrée par l’arrêt précité d’octobre 2007 :

« Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article L. 421-3 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors applicable : Le permis de construire ne peut être accordé que si les constructions projetées sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires concernant l'implantation des constructions, leur destination, leur nature, leur architecture, leurs dimensions, leur assainissement et l'aménagement de leurs abords et si le demandeur s'engage à respecter les règles générales de construction prises en application du chapitre Ier du titre Ier du livre Ier du code de la construction et de l'habitation. / En outre, pour les immeubles de grande hauteur ou les établissements recevant du public, le permis de construire ne peut être délivré que si les constructions ou les travaux projetés sont conformes aux règles de sécurité propres à ce type d'immeubles ou d'établissements, que les locaux concernés soient ou non à usage d'habitation. / Pour les établissements recevant du public, le permis de construire ne peut être délivré que si les constructions ou les travaux projetés sont conformes aux dispositions de l'article L. 111-7 du code de la construction et de l'habitation. (...) ; que s'il résulte de ces dispositions qu'une construction constituée de plusieurs éléments formant, en raison des liens physiques ou fonctionnels entre eux, un ensemble immobilier unique, doit en principe faire l'objet d'un seul permis de construire, elles ne font pas obstacle à ce que, lorsque l'ampleur et la complexité du projet le justifient, notamment en cas d'intervention de plusieurs maîtres d'ouvrage, les éléments de la construction ayant une vocation fonctionnelle autonome puissent faire l'objet de permis distincts, sous réserve que l'autorité administrative ait vérifié, par une appréciation globale, que le respect des règles et la protection des intérêts généraux que garantirait un permis unique sont assurés par l'ensemble des permis délivrés ».

Il faut en effet souligner que, par l’arrêt commenté, le Conseil d’Etat n’a pas totalement abandonné le principe selon lequel l’ancien article L.421-3 du Code de l’urbanisme, et donc l’actuel article L.421-6, impliquent que la réalisation d’un ensemble immobilier unique doit faire l’objet d’un seul et même permis de construire ; principe constituant le prolongement de la jurisprudence constante selon laquelle il résulte de ces mêmes dispositions que l’administration en charge d’instruire la demande ne peut délivrer le permis de construire sollicité sans prendre parti sur tous les aspects du projet et ainsi vérifier sa conformité d’ensemble au regard des règles qui lui sont opposables, ce qui s’oppose à ce que pour certains aspects du projet elle renvoie à une autorisation distincte (CE. 7 novembre 1973, Giudicelli, req. n° 85.237).

Mais à cet égard, le premier apport de l’arrêt commenté est d’avoir défini le champ d’application matériel de cette règle de principe, à savoir une construction formant un ensemble immobilier unique.

Sur ce point, trois remarques méritent d’être formulées. Tout d’abord, l’arrêt commenté fait donc exclusivement référence à la notion d’ensemble immobilier unique et n’évoque jamais la notion d’ensemble indivisible ou indissociable (cf : notre article : « La divisibilité des ouvrages et des ensembles immobiliers en droit de l’urbanisme », Construction & Urbanisme, n°3/2006) ; ce qui nous semble pourvoir s’expliquer par le tempérament apporté à cette règle puisque si un ensemble immobilier unique peut dans certains cas faire l’objet de plusieurs permis de construire c’est donc qu’il n’est pas indivisible à cet égard.

Ensuite, cet arrêt définit ce qu’il faut entendre par ensemble immobilier unique. Il s’agit des ouvrages dont les composantes sont liées entre elle d’un point de vue physique et/ou fonctionnel. Il peut donc s’agir des parties d’un ouvrage accolées ou superposées mais également, nous semble-t-il, de « volumes » reliés physiquement l’un à l’autre par un équipement ou un élément de construction commun.

Mais cette règle de principe tend également à s’appliquer aux ouvrages qui bien que dissociés d’un point de vue physique sont liés entre eux par un rapport d’interdépendance fonctionnelle, c’est-à-dire lorsque le projet pris dans son ensemble ne peut fonctionner sans la réalisation de toutes ses composantes (en ce sens : CE. 26 mars 1997, ADLA, req. n° 172.183. Pour exemple, notre note : Les surfaces respectives d’ouvrages projetés sur un terrain bâti qui pour être réalisés concomitamment sont néanmoins dissociables n’ont pas à être additionnées pour établir si elles sont soumises à permis de construire ou à déclaration de travaux », TA. Nice, 24 mai 2006, Mme Baracco, Construction & Urbanisme, n°1/2007).

Enfin, là où la décision d’octobre 2007 visait le cas « des constructions indivisibles », cet arrêt envisage uniquement l’hypothèse d’une construction formant un ensemble immobilier unique.

Est-ce à dire que la règle de principe conservée par l’arrêt commenté ne trouve pas à s’appliquer dans le cas de constructions distinctes et qu’en toute hypothèse, celles-ci pourront nécessairement donner lieu à plusieurs permis de construire ? A priori, non puisqu’il résulte de l’arrêt commenté qu’un ensemble immobilier unique peut être constitué par la réunion de composantes physiquement dissociées et uniquement liées entre elles d’un point de vue fonctionnel.

Or, si ces composantes n’ont strictement aucun lien physique, c’est qu’elles constituent autant de constructions distinctes.

Mais le second et principal apport de l’arrêt commenté est donc d’avoir substantiellement assoupli la portée de la règle de principe fondée sur l’ancien article L.421-3 du Code de l’urbanisme pour ce faisant annuler l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Lyon pour avoir annulé le permis de construire contesté « du seul fait qu'il ne portait pas sur la totalité de l'ensemble immobilier » ; ce qui n’est toutefois pas tout à fait exact dans la mesure où c’est au regard de l’incidence du fractionnement de l’opération au regard de son assujettissement à enquête publique que la Cour a statué. Selon le considérant de principe de la décision objet de présente note, en effet, les dispositions de l’ancien article L.421-3 et de l’actuel article L.421-6 du Code de l’urbanisme ne font pas obstacle à ce que, lorsque l'ampleur et la complexité du projet le justifient, notamment en cas d'intervention de plusieurs maîtres d'ouvrage, les éléments de la construction ayant une vocation fonctionnelle autonome puissent faire l'objet de permis distincts, sous réserve que l'autorité administrative ait vérifié, par une appréciation globale, que le respect des règles et la protection des intérêts généraux que garantirait un permis unique sont assurés par l'ensemble des permis délivrés.

Ce tempérament de la règle de principe appelle trois principales observations, correspondant aux trois principales conditions pour qu’un ensemble immobilier unique puisse relever de permis de construire distincts.

En premier lieu, le fractionnement de la réalisation d’un ensemble immobilier unique n’est possible que lorsque l’ampleur et la complexité du projet le justifient ; toute la difficulté étant d’établir à partir de quel stade l’ampleur et la complexité du projet peuvent le justifier.

En effet, si le Conseil d’Etat a mis en exergue « l’intervention de plusieurs maîtres d’ouvrage », il ne nous semble pas pouvoir s’agir d’un critère déterminant compte tenu du caractère réel et non pas personnel de la législation sur les autorisations d’urbanisme ; sans compter que si tel était le cas, la règle de principe tirée de l’ancien article L.421-3 pourrait être aisément contournée sur ce point par la constitution de plusieurs structures ad hoc distinctes.

Il n’en demeure pas moins que les perspectives ouvertes par cet arrêt tendent à réduire l’intérêt de la consécration du permis de construire conjoint (sur ce point, voir notre article : « Le permis de construire conjoint », RDI, n°9/2008).

En deuxième lieu, ce fractionnement en plusieurs permis de construire distincts n’est possible qu’à la condition qu’en outre, chacune des autorisations portent sur un élément du projet ayant une vocation fonctionnelle autonome.

Cette condition appelle elle-même trois remarques.

Tout d’abord, quelles que soient l’ampleur et la complexité du projet, seules ses composantes autonomes peuvent donc donner à des permis de construire distincts mais, par voie de conséquence, les différents éléments de cette composante doivent quant à eux nécessairement relever d’un même permis de construire dès lors qu’ils sont indépendantes les uns des autres (sur l’exemple de la divisibilité d’une composante d’un projet mais dont les différents éléments sont en revanche indissociables : CAA. Lyon. 19 avril 1994, Préfet du Dpt de Haute-Corse, req. n° 93LY01230). Le seul fait qu’un ensemble immobilier unique réunisse plusieurs composantes autonomes ne saurait permettre de fractionner librement sa réalisation en plusieurs permis de construire : il ne saurait y avoir plus de permis de construire que de composantes autonomes et chacune des autorisations délivrées doit correspondre à la totalité des éléments composant cette composante ; rien ne semblant s’opposer à ce qu’un même permis de construire porte sur la totalité de plusieurs de ces composantes.

Ensuite, l’autonomie des composantes doit être appréciée d’un point de vue exclusivement fonctionnel puisqu’il résulte de l’arrêt commenté et du cas d’espèce que le seul fait que les composantes d’un projet soient liées par un rapport d’interdépendance physique et technique résultant du fait que la réalisation de l’une dépend de celle de l’autre ne s’oppose pas à son fractionnement en plusieurs permis de construire.

Enfin, cette autonomie fonctionnelle semble devoir être appréciée isolément, uniquement en considération de la fonction propre de la composante du projet considérée puisqu’il est clair en l’espèce que le parc de stationnement souterrain était utile au stade à construire en superstructure. Néanmoins, cette circonstance ne s’est pas opposée à ce que le Conseil d’Etat considère que ce parc et ce stade avaient « chacun une vocation fonctionnelle autonome ».

En troisième et dernier lieu, il est encore nécessaire que l'autorité administrative vérifie, par une appréciation globale, que le respect des règles et la protection des intérêts généraux que garantirait un permis unique sont assurés par l'ensemble des permis délivrés. Cette condition génère deux principales interrogations : quelles règles et quels intérêts doivent être pris en compte et comment l’autorité compétente peut-elle porter ou, à tout le moins, être regardée comme ayant porté sur le projet une appréciation globale.

S’agissant de la protection des règles et intérêts que garantit par principe la délivrance d’un permis de construire unique, il est clair qu’il doit au premier chef s’agir du respect des règles d’urbanisme applicables au projet.

L’administration doit donc vérifier que pris dans sa globalité, et non pas composante par composante, et demande par demande, le projet respecte l’ensemble des règles projet lui étant opposables et, en d’autres termes, que le fractionnement de sa réalisation en plusieurs autorisations n’aboutit pas à contourner une ou plusieurs de ces règles (pour l’exemple d’un fractionnement frauduleux : CAA. Paris, 18 octobre 2001, MM. Frack & Pinvin, req. n° 98PA02786).

Reste qu’il convient d’établir comment l’administration peut vérifier, par une appréciation globale, que le respect des règles et la protection des intérêts généraux que garantirait un permis unique sont assurés par l'ensemble des permis délivrés ; étant relevé que le Conseil d’Etat a censuré l’arrêt d’appel pour avoir annuler le permis de construire attaqué du seul fait qu’il ne portait que sur une partie de l’ensemble immobilier projeté tout en soulignant qu’au surplus, « les deux permis avaient fait l'objet d'une instruction commune et avaient à l'origine été délivrés le même jour ».

Tout d’abord, il parait nécessaire que toutes les demandes de permis de construire fassent l’objet d’une instruction commune ou, à tout le moins, coordonnée puisque l’on voit mal comment à défaut, au terme d’instructions isolées de chacune de ces demandes, l’administration pourrait être réputée avoir opéré une appréciation globale du projet. Mais sur ce point, la question est encore de savoir si l’administration peut ou doit procéder spontanément à cette instruction globale ou si elle doit y avoir été invitée, d’une façon ou d’une autre, par le ou les pétitionnaires. A priori, il serait logique que l’administration y soit invitée par le ou les pétitionnaires à travers les dossiers de demande.

Deux considérations nous paraissent aller dans ce sens.

D’une part, on sait que lorsque la réalisation d’un projet implique plusieurs autorisations distinctes – tels un permis de construire et un permis de démolir – le dossier de demande de permis de construire doit, au titre de l’article R.431-21 du Code de l’urbanisme justifier de la demande de permis de démolir aux fins d’assurer la coordination des procédures d’instruction. A défaut, le permis de construire délivré dans ces conditions est illégal.

D’autre part, considérer que l’administration devrait spontanément procéder à cette instruction commune signifierait qu’elle devrait systématiquement rechercher si la demande de permis de construire qui lui est présentée se rapporte ou non à un projet dont l’une des composantes ferait concomitamment l’objet d’une autre demande. Il nous semble donc nécessaire que les dossiers de demande précise se rapporter à une partie d’un projet dont les autres composantes font l’objet d’autres demandes de sorte à mettre l’administration en mesure de procéder à une appréciation global du projet.

Ensuite, et par voie de conséquence, force est d’admettre que la possibilité ainsi offerte qu’un ensemble immobilier unique donnent lieu à plusieurs permis de construire s’oppose à ce que la présentation des demandes soient trop fractionnées dans le temps. Ici encore, on voit en effet mal comment, du moins pour ce qui concerne la légalité du premier permis de construire, l’administration pourrait être réputée avoir apprécié globalement le projet si la première autorisation était délivrée avant même que la seconde n’ait été sollicitée.

Mais enfin, il faut se demander s’il est impératif que tous les permis de construire soient délivrés à la même date.

En première analyse et si l’on s’en tient aux règles précédemment dégagés en la matière, ceci semble effectivement nécessaire, du moins pour assurer la légalité de l’ensemble de permis de construire se rapportant au projet.

En effet, il ressort de la jurisprudence rendue en matière d’autorisations connexes que l’administration n’est réputée avoir connaissance d’un projet qu’à partir du moment où elle a statué sur la demande.

Telle est la raison pour laquelle, compte tenu du principe d’indépendance des procédures, le seul fait que l’administration ait effectivement été précédemment saisie d’une demande de permis de démolir avant de délivrer un permis de construire n’assure pas la légalité de ce dernier au regard de l’article R.431-20 du Code de l’urbanisme mais qu’en revanche, le fait que la demande de permis de démolir n’ait pas été jointe au dossier de demande permis de construire est sans incidence si le permis de démolir a été délivré avant la délivrance du permis de construire puisqu’alors l’administration est réputée avoir eu connaissance de la première autorisation avant de délivrer la seconde (CE. 26 octobre 1994, OPHLM du Maine-et-Loire, req. n°127.718).

Cependant, cette conclusion doit être doublement nuancée.

D’une part, telle qu’il avait initialement dégagé, le principe selon lequel des constructions indivisibles devaient nécessairement donner lieu à un permis de construire unique semblait s’expliquer non seulement par les exigences résultant de l’ancien article L.421-3 du Code de l’urbanisme mais également par le fait qu’en vertu du principe d’indépendance des procédures, l’administration devait être mise en mesure de ce prononcer sur l’ensemble du projet et en avoir ainsi une connaissance complète à l’examen du seul dossier de demande produit par le pétitionnaire.

Or, en admettant en l’espèce que l’administration pouvait apprécier globalement la conformité d’un même projet à travers l’examen de demandes de permis de construire distinctes, le Conseil d’Etat a substantiellement assoupli le principe d’indépendance des procédures.

Il ne semble donc pas exclu que même lorsque les permis de construire se rapportant au projet n’auront pas été délivrés à la même date, leur légalité pourra être établie pour autant que l’administration puisse démontrer que dès la délivrance du premier permis elle avait une connaissance complète du projet lui permettant de le contrôler dans sa globalité.

D’autre part et en toute hypothèse, il faut rappeler que la question de la possibilité de fractionner la réalisation d’un ouvrage indivisible en plusieurs permis de construire s’était déjà posée au sujet de la réalisation de l’opéra Bastille et, plus précisément, à l’occasion du recours à l’encontre du second permis de construire s’y rapportant.

Or, le Conseil d’Etat avait considéré que l’administration avait pu délivrer, sans commettre d’erreur de droit, le permis de construire correspondant à la tranche A de l’Opéra Bastille au motif qu’elle avait précédemment autorisé la tranche B et qu’elle était donc en mesure d’apprécier l’aspect définitif de l’ensemble immobilier ainsi autorisé, lequel ne dépendait plus de permis de construire ultérieurs (CE. 23 décembre 1987, Centre national d’ophtalmologie des Quinze-Vingts, Rec., p. 433).

De ce fait, même à admettre que les deux permis de construire doivent être délivrés à la même date, la méconnaissance de cette exigence n’aurait d’incidence que sur la légalité du premier.

En revanche, la légalité du second serait assurée dès lors que le premier serait définitif – puisqu’en revanche, son éventuelle annulation s’opposerait a priori à ce que l’administration s’en prévale pour établir son appréciation globale du projet – et pour autant, bien entendu, que les autres conditions posées par l’arrêt commenté soient respectées.




Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés

Bien que quelque peu délabrée et inoccupée depuis plusieurs année, une construction ne peut être regardée comme ayant perdu sa destination initiale – en l’occurrence, l’habitation – dès lors qu’elle en conserve les caractéristiques physiques. Partant, le permis de construire tendant à la réalisation de travaux d’aménagement de celle-ci ne peut être considéré comme emportant un changement de destination.

CAA. Paris, 2 avril 2009, Cne de Maincy, req. n°06PA00937


Dans cette affaire, le pétitionnaire avait sollicité un permis de construire aux fins de procéder à des travaux de remis en état et d’aménagement d’une construction existante. Mais le Maire de la commune concernée devait toutefois opposer un refus à cette demande motivé par le fait que les travaux emportaient un changement de destination contraire aux prescriptions de l’article N.1 du règlement local d’urbanisme disposant que dans la zone au sein de laquelle était sis le terrain objet de la demande « ne sont admises que les occupations et utilisations du sol suivantes : l'aménagement, l'extension mesurée et la reconstruction après sinistre des bâtiments existants, ainsi que leurs annexes, sans changement d'affectation ».

En premier instance, le Tribunal administratif de Melun annula cette décision au motif que la construction en cause avait perdu toute destination depuis plusieurs années, si bien que les travaux projetés devaient être regardés comme ayant pour objet de lui en conférer une et non pas d’en changer. Mais tout en censurant la décision de refus de permis de construire, le Cour administrative d’appel de Paris devait toutefois annuler ce jugement et ce, aux motifs suivants :

« Considérant que pour annuler le refus de permis de construire opposé à la demande de la société Innov-Immo, le tribunal a estimé que la construction en cause avait perdu toute destination depuis de nombreuses années et que par suite des travaux ayant pour objet de lui en conférer une n'impliquaient pas de changement de destination ; que, toutefois, la seule circonstance qu'une construction, sans être pour autant devenue une ruine, est restée inoccupée ou inexploitée pendant une longue période ne peut suffire à l'avoir privée de la destination qui ressort de ses caractéristiques propres ; que, dès lors, le tribunal ne pouvait retenir ce motif pour annuler l'arrêté du maire de Maincy ;
Mais considérant qu'aucune pièce du dossier n'indique de quelle exploitation agricole ou forestière aurait dépendu la construction litigieuse, désignée comme un « ancien pavillon de chasse » ou une « remise » par la commune, et comme une « petite annexe » dans l'acte d'achat du terrain par la société Innov Immo ; qu'elle comporte d'une part un bâtiment ancien, d'une surface d'environ 40m², avec des murs en pierres meulières, un toit à deux pentes dont le faîte est à 7,35m du sol, une porte entourée de deux fenêtres et surmontée d'un oculus, ainsi que, sur l'arrière, les traces d'une ancienne fenêtre bouchée, et d'autre part une annexe adjacente en parpaings, d'une surface d'environ 70m², couverte d'un toit en tôle à une pente dont le sommet est à environ 2m50, ayant servi de boxes pour chevaux ; qu'alors même qu'elle n'était alimentée en eau que par un puits extérieur et ne comportait aucun sanitaire intérieur, elle doit être regardée par ses caractéristiques propres comme ayant été principalement destinée à l'habitation ; que dès lors, le permis de construire sollicité par la société Innov-Immo pour son aménagement n'avait pas pour objet un changement de destination au sens du code de l'urbanisme ; que, par suite, c'est à tort que le maire de la commune de Maincy a opposé un refus à la demande de permis de construire sur le fondement de l'article ND1 précité du plan d'occupation des sols ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la COMMUNE DE MAINCY n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Melun a annulé l'arrêté du 28 septembre 2004 ; que, par voie de conséquence, ses conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées ; qu'il y a lieu, en revanche, en application de cet article, de mettre à la charge de la COMMUNE DE MAINCY une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la société Innov-Immo et non compris dans les dépens ».

Cet arrêt appelle trois observations.

Tout d’abord, il faut souligner que le règlement de POS en cause se bornait à viser les « bâtiments existants » sans autre précision.

Or, les documents d’urbanisme locaux peuvent définir les constructions existantes par référence à leur affectation à la date à laquelle l’administration statue sur les demandes d’autorisation de travaux s’y rapportant. Tel peut être le cas lorsque le document d’urbanisme local vise non pas les constructions existantes à destination habitation mais les constructions à destination d’habitation existante (CE. 17 avril 1992, Flaig, req. n°94.390) ou encore celle ayant conservé leur caractère d’habilité (CAA. Douai 24 novembre 2008, Préfet de la Région Nord Pas de Clais, req. n°08DA01769). En pareil cas, l’ouvrage initialement autorisé et construit comme destiné à l’habitation mais n’étant plus habitable ne peut être regardé comme une construction existante au sens de la règle d’urbanisme locale en cause : la solution dégagée par cette affaire par la Cour administrative d’appel de Paris ne saurait donc valoir de façon systématique.

Mais sur ce point, il convient de relever que tant le Tribunal administratif de Melun que la Cour administrative d’appel de Paris ont fondé leur solution sur la notion de changement de destination alors que le règlement d’urbanisme en cause saisissait les changements d’affectation ; mais il est vrai que la notion d’affectation à proprement parler ne compte pas parmi celle connue du droit de l’urbanisme ou, du moins, du droit des documents d’urbanisme locaux. En toute hypothèse, il semble donc falloir assimiler affectation et destination.

Ensuite, il faut rappeler que pourvoir bénéficier du régime des travaux sur existant, une construction doit exister au regard du droit de l’urbanisme, ce qui implique qu’elle ait une existence légale et une existante physique.

Or, pour juger que les travaux projetés par le pétitionnaire pouvaient bénéficier des « dérogations » prévues par l’article N.1 du règlement de POS en cause dès lors que ces derniers n’emportaient pas un changement destination, le Tribunal administratif de Melun a donc jugé qu’une construction existante au regard du droit de l’urbanisme pouvait être dépourvue de destination ou, a contrario, qu’une construction dépourvue de destination pouvait néanmoins constituer une construction existante au regard du droit de l’urbanisme.

Mais au regard des critères en vertu desquels elle s’est prononcée, l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Paris implique le contraire puisque de deux choses l’une :

• soit, la construction en cause conserve une existence physique au sens et au regard du droit de l’urbanisme et elle a alors nécessairement une destination ;
• soit, elle n’a plus de destination mais cet état ne peut résulter que de la circonstance qu’elle a perdu les caractéristiques matérielles permettant de la regarder comme une construction existante au regard du droit de l’urbanisme.

D’ailleurs, certaines jurisprudence induisent que construction et destination sont deux notions indissociables puisqu’en ce sens il a pu être jugé que la suspension d’un permis de construire s’opposait à la poursuite des travaux d’aménagement intérieur conférant à la construction sa destination (CA. Bordeaux, 21 février 2008, Société HATEXIM, n° 07/004980) ou encore qu’en cas de méconnaissance des règles d’urbanisme applicables, l’administration était tenu d’opposer une refus pour l’ensemble des travaux projetés, y compris pour ces travaux d’aménagement intérieur (CAA. Bordeaux, 30 juillet 2001, Cne de Saint-Philippe, req. n°98BX01492) et ce, quand bien même ces travaux ne relèvent pas isolément du champ d’application du permis de construire.

Enfin, l’arrêt commenté génère une interrogation relative au dispositif entrée en vigueur le 1er octobre 2007.

Sous l’empire de l’ancien article L421-1 du Code de l’urbanisme, tous les travaux emportant un changement de destination relevaient du permis de construire, quelle que soit la nature et l’importance des travaux projetés, y compris s’il s’agissait de simples travaux d’aménagement intérieur n’ayant aucun impact sur le volume, le nombre de niveaux et l’aspect extérieur de la construction existante considérée (Cass. crim., 11 février 1992, Cne de cassis, pourvoi n°90.80702).

Il reste qu’il était nécessaire que des travaux soient effectués puisque le droit des autorisations d’urbanisme ne saisissait pas le cas des changements de destination résultant d’un simple usage et, en d’autres termes, n’ayant été précédé, ne s’accompagnant ou n’étant suivis d’aucun travaux.

Mais précisément, le nouvel article R.421-17 du Code de l’urbanisme soumet sans autre précision à déclaration « les changements de destination ». Force est donc d’en déduire qu’un changement de destination est à tout le moins soumis à déclaration, même lorsqu’il n’est pas liée à des travaux.

Or, il ressort de l’arrêt commenté que la destination d’une construction résulte de ses caractéristiques propres lesquels – au regard des éléments de faits mis en exergue par la Cour et de l’annulation du jugement de première instance – semblent devoir exclusivement tenir à ses caractéristiques physiques.

Si l’on s’en tient à cette analyse, force est donc d’admettre que, d’une part, un changement de destination implique de changer les caractéristiques physiques de la construction en cause mais que, d’autre part, et dès lors que cette modification des caractéristiques physiques implique nécessairement la réalisation de travaux, il ne peut y avoir changement de destination sans travaux.

Contrairement à ce que nous avions estimé, l’administration n’avait peut-être pas tout à fait tort sur cette question…



Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés