Un simple changement de destination peut participer à rendre un immeuble plus conforme à la règle d’urbanisme méconnue, y compris si ce changement n’intéresse qu’une partie de l’immeuble considéré.

CAA. Paris, 15 octobre 2009, Cne de Cachan, req. n°08PA02411

Voici un arrêt proposant une solution n’ayant à notre sens rien de réellement surprenant ni d’original mais qui présente l’intérêt de permettre de traiter d'autres points spécifiques des modalités d’application de la jurisprudence « Sekler ».

Dans cette faire, le pétitionnaire avait solliciter un permis de construire ayant pour objet de modifier l’aménagement intérieur d’un ensemble immobilier à destination d’ateliers et de bureaux aux fins d’en affecter une partie à destination de logements. Il reste que cet ensemble ne répondait pas aux prescriptions de l’article 12 du POS communal en vigueur dans la mesure où il ne comportait que 14 places de stationnement alors que les dispositions de cet article en imposaient 22.

Mais comme le sait, il résulte de la jurisprudence « Sekler » la circonstance qu'une construction existante n'est pas conforme à une ou plusieurs dispositions d'un plan d'occupation des sols régulièrement approuvé ne s'oppose pas, en l'absence de dispositions de ce plan spécialement applicables à la modification des immeubles existants, à la délivrance ultérieure d'un permis de construire s'il s'agit de travaux qui, ou bien doivent rendre l'immeuble plus conforme aux dispositions réglementaires méconnues, ou bien sont étrangers à ces dispositions.

Toutefois, le Maire de Cachan devait rejeter la demande de permis de construire aux motifs que le changement de destination impliquait de respecter strictement les prescriptions de l’article 12 applicable et non pas seulement d’en atténuer la méconnaissance. Mais ce motif devait être censuré et le refus de permis de construire contesté annulé aux motifs suivants :

« Considérant que la SCI Le Grenier Lavandière a demandé l'autorisation au maire de Cachan de changer en partie la destination de deux immeubles à usage d'ateliers et de bureaux situés 46-48 rue Etienne Dolet à Cachan en y créant 9 logements ; qu'il est constant que ces immeubles ne sont pas conformes aux dispositions précitées du plan d'occupation des sols ; qu'en effet, ils comportent 14 places de stationnement alors qu'en application de ces dispositions et compte tenu d'une surface hors oeuvre nette de 446 m² à usage de bureaux et d'une surface hors oeuvres nette de 367 m² d'ateliers, 22 places seraient nécessaires ; qu'en diminuant la surface à usage d'ateliers et de bureaux et en affectant une partie de ces locaux à la création de 9 logements, le projet conduit toutefois à diminuer de 22 à 20 le nombre de places de stationnement nécessaire ; que le tribunal administratif a donc estimé que ces travaux auraient pour effet de rendre les immeubles existants plus conformes aux dispositions méconnues du plan d'occupation des sols ;
Considérant que la COMMUNE DE CACHAN, qui conteste cette analyse, fait valoir, en premier lieu, que le projet litigieux prévoit de créer à l'intérieur des bâtiments existants un espace à usage d'habitation qui n'existait pas auparavant et que la conformité aux dispositions du plan d'occupation des sols des logements ainsi créés n'est pas améliorée ; que, toutefois, cette circonstance est sans incidence sur l'application qui doit être faite des dispositions précitées, le respect de celles-ci devant s'apprécier non pas pour chaque destination existante ou à créer, mais sur la totalité de l'immeuble considéré ;
Considérant, en second lieu, que la COMMUNE DE CACHAN soutient que du fait d'une sous-estimation de la surface hors oeuvre nette de la construction existante, cette construction ne nécessitait, pour être conforme au plan d'occupation des sols, que l'aménagement de 20 places de stationnement et non de 22 ; que, toutefois, si, dans une première demande de permis de construire présentée pour la SCI Le Grenier Lavandière, le caractère aménageable d'une surface de combles n'avait effectivement pas été indiqué, il ne ressort pas des pièces du dossier que ces combles auraient fait l'objet, antérieurement à cette demande, d'un quelconque changement d'affectation ; que l'existence d'une erreur dans la surface hors oeuvre nette indiquée dans la demande litigieuse n'est donc pas établie de ce fait ; qu'à supposer, d'autre part, que les travaux envisagés, en ce qu'ils prévoient la transformation de ces combles en studios, ait pour effet d'augmenter la surface future des locaux à usage d'habitation, cette circonstance est sans incidence sur le nombre de places de stationnement requis au regard de l'affectation et de l'étendue de la surface hors oeuvre nette existante »

Cette solution confirme que les règles applicables à des travaux emportant un changement de destination d’un bâtiment doté d’une existence légale au regard du droit de l’urbanisme sont celles concernant les travaux sur existant au sens de la jurisprudence « Sekler » et non pas celles applicables aux constructions nouvelles, y compris s’agissant de dispositions édictées en considération de la destination de la construction considérée et donc y compris si ces travaux ont pour effet de placer le bâtiment sous l’empire de dispositions autres que celles applicables au bâtiment existant.

Mais cette solution n’est pas nouvelle puisque le Conseil d’Etat a déjà jugé que l’atténuation de la non-conformité au regard de l’article 14 du règlement local d’urbanisme pouvait résulter de travaux ayant pour objet de changer la destination d’un immeuble en lui conférant une destination bénéficiant d’un coefficient d’occupation au sol plus élevé (CE. 31 juillet 1992, Epoux Dupuy, req. n°118.733).

Ce qui est le plus notable sur ce point tient à ce que la Cour a considéré que le respect de l’article 12 et l’atténuation de sa méconnaissance devait « s'apprécier non pas pour chaque destination existante ou à créer, mais sur la totalité de l'immeuble considéré ».

Toutefois, cette analyse nous semble pouvoir être rapprochée de la décision par laquelle le Conseil d’Etat a jugé que :

« Considérant que, lorsqu'une construction existante n'est pas conforme à une disposition d'un plan d'occupation des sols régulièrement approuvé, cette circonstance ne s'oppose pas à la délivrance ultérieure d'un permis de construire s'il s'agit de travaux qui doivent rendre l'immeuble plus conforme aux dispositions réglementaires méconnues ; que, dans l'hypothèse où le permis de construire est relatif à une partie d'un ouvrage indivisible, il y a lieu d'apprécier cette meilleure conformité en tenant compte de l'ensemble de l'ouvrage » (CE, 9 juillet. 2008, Min. Équipement c/ Cne Montigny-le-Bretonneux, req. n° n° 284831).

et, en d’autres termes, que de deux choses l’une : soit les travaux projetés porte sur l’un des éléments d’une construction formant un ensemble indivisible et l’appréciation des conditions posées par la jurisprudence « Sekler » devra être appréciée à l’échelle de cet ensemble ; soit les travaux portent sur un élément divisible de la construction et c’est à l’échelon de ce seul élément qu’il conviendra d’établir s’ils améliorent ou non la non-conformité de l’ouvrage (pour exemple : CAA. Marseille, 11 décembre 2008, SCI ELFA, req. n°06MA02026).

Ainsi dès lors que l’immeuble considéré formait par nature un ouvrage indivisible, il n’y avait pas lieu de distinguer la destination propre de chacun des locaux mais, par voie de conséquence, qu’il convenait d’apprécier l’atténuation de la méconnaissance de règle méconnue en prenant l’immeuble dans sa globalité.

Enfin, force est de relever que l’atténuation de la non-conformité de l’immeuble à la règle méconnue était mince puisque les travaux projetés et le changement de destination subséquent avait pour seul effet de rendre 20 places exigibles là au 22 places étaient initialement requise.

Mais comme on le sait, si la circonstance que les travaux projetés n’emportent qu’une aggravation minime de la non-conformité du bâtiment existant au regard de la règle méconnue ne saurait permettre de les autoriser (CE. 7 février 1994, SARL Rypp, req. n°93.259), même par le recours aux autorisations d’adaptations mineures prévues par l’article L.123-1 du Code de l’urbanisme (CE. 10 juillet 1995, M. Timsit, req. n°97.462), il reste qu’a contrario, le principe posé pas la jurisprudence « Sekler » est respecté dès lors qu’ils améliorent la conformité de la construction existante à cette règle et ce, quelle que soit l’importance de cette amélioration ou le procédé permettant de l’opérer. Ainsi, s’agissant d’une construction existante en surdensité au regard du coefficient d’occupation au sol fixé par l’article 14 du règlement local d’urbanisme, il a pu être jugé que des travaux ayant pour effet de ramener de 115 mètres carrés à 108 mètres carrés la SHON de cette construction amélioraient la non-conformité de cette dernière au regard de la règle méconnue (CE. 22 juillet 1994, Ville de Cannes, req. n°133.673).

Dans cette mesure, la solution retenue en l’espèce par la Cour administrative d’appel de Paris nous paraît donc en tous points incontestable.

Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés 

Des travaux de remblaiement réalisés sans autorisation ne peuvent être pris en compte pour apprécier le niveau du terrain naturel.

CAA. Paris, 29 janvier 2009, M. et Mme Y., req. n°07PA02481

Dans cette affaire, le requérant avait sollicité un permis de construire en vue d’édifier une maison individuelle sur un terrain sis au sein d’une zone référencée comme inondable. Et précisément, cette autorisation devait lui être refusée en raison des risques présentés par une telle construction dans cette zone et, plus spécifiquement, au motif tiré du fait que le pétitionnaire avait remblayé sans autorisation le terrain à construire. Mais précisément, le pétitionnaire devait attaquer ce refus d’autorisation en soutenant, notamment, que c’est au regard de ces travaux de remblaiement que devait être établi le niveau du terrain à construire et, par voie de conséquence, la cote de la construction projetée.

Néanmoins, la Cour administrative d’appel de Paris devait rejeter cet argument et, plus généralement, valider le rejet de la demande de permis de construire :

« Considérant que M. et Mme X font appel du jugement en date du 12 avril 2007 par lequel le Tribunal administratif de Melun a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la décision du 12 octobre 2005 du maire de Montry opposant un refus à leur demande de permis de construire aux motifs que le projet, situé en zone inondable, était de nature à porter atteinte à la sécurité publique en application des dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, que le terrain avait fait l'objet d'un remblai non autorisé et que le projet de construction était édifié sur un emplacement classé réservé par le plan d'occupation des sols ;
Considérant qu'aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations » ; que, par ailleurs, le projet d'intérêt général (PIG) Marne, intégré au plan d'occupation des sols de la commune de Montry approuvé par délibération du conseil municipal du 14 janvier 2000, prévoit que dans les zones B où la hauteur de submersion est supérieure à un mètre lors de la crue de référence « toute construction nouvelle est interdite » ;
Considérant, d'une part, qu'il est constant que le terrain naturel d'assiette de la construction projetée est situé en zone inondable B correspondant à la zone d'expansion des crues dont l'altitude est comprise entre les cotes 45,02 et 45,17 NGF ; qu'ainsi, la hauteur de submersion est supérieure à un mètre par rapport à la crue de référence de 1955 située à 46,36 NGF normal ; que s'il est vrai qu'un remblai a été effectué sur le terrain, ce dernier qui, contrairement à ce que soutiennent les requérants, n'a pas été régulièrement autorisé par le maire de la commune, ne permet pas de transformer les caractéristiques du terrain naturel ; que, d'autre part, aux termes des dispositions de l'article UB 1-2 du plan d'occupation des sols, dans les zones A ou B aux aléas les plus forts toute construction nouvelle ou extension de l'emprise au sol des constructions existantes sont interdites ; que, par suite, le maire de la commune de Montry ne pouvait, sans méconnaître le champ d'application de la loi, légalement se fonder sur l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme pour refuser le permis de construire sollicité ;
Considérant, toutefois, que lorsqu'il constate que la décision contestée devant lui aurait pu être prise, en vertu du même pouvoir d'appréciation, sur le fondement d'un autre texte que celui dont la méconnaissance est invoquée, le juge de l'excès de pouvoir peut substituer même d'office ce fondement à celui qui a servi de base légale à la décision attaquée, sous réserve que l'intéressé ait disposé des garanties dont est assortie l'application du texte sur le fondement duquel la décision aurait dû être prononcée ; qu'une telle substitution relevant de l'office du juge, celui-ci peut y procéder de sa propre initiative, au vu des pièces du dossier sous réserve que les parties aient été à même de présenter des observations sur ce point ; qu'il est constant que le terrain d'assiette de la construction projetée était situé dans une zone B où la hauteur de submersion est supérieure à un mètre dans laquelle toute construction nouvelle est interdite en application des dispositions du plan d'occupation des sols, approuvé par délibération du 14 janvier 2000, qui intègre les prescriptions du PIG Marne ; qu'ainsi, le maire était tenu, pour ce seul motif, de rejeter le permis de construire sollicité ; que, par suite, le moyen des requérants tiré de ce que la commune ne pouvait leur opposer que le projet de construction était édifié sur un emplacement réservé dès lors que ledit emplacement avait fait l'objet d'une procédure de délaissement est inopérant et doit être écarté ».

Il faut donc relever que la Cour administrative d’appel de Paris a souligné que les travaux de remblaiement allégués avaient été réalisés sans autorisation. Il reste que quand bien même ces travaux auraient-ils été autorisés, cette circonstance n’aurait a priori eu aucune incidence dès lors que les prescriptions d’urbanisme opposables au projet en cause faisaient référence au niveau du terrain naturel.

En effet, par principe et sauf précision contraire, « le sol naturel est celui qui existe dans son état antérieur aux travaux entrepris pour la réalisation du projet de construction objet du permis » (CE. 26 février 1992, M. Lemée, Rec. p.1377. Pour exemple : CAA. Bordeaux, 27 novembre 2007, M. Michel Y., req. n°05BX01143). Or, cette règle est d’application stricte puisqu’elle implique de faire abstraction des travaux d’exhaussement ou d’affouillement réalisé préalablement dès lors qu’ils sont sans rapport avec le projet objet de la demande de permis de construire. C’est ainsi qu’à titre d’exemple, le Conseil d’Etat a jugé que :

« Considérant qu'aux termes de l'article NB 10 du règlement du plan d'occupation des sols de la commune de Saint-Jean-Cap-Ferrat, "la hauteur des constructions, mesurée en tout point des façades, du sol existant jusqu'au niveau de l'égout du toit, ne pourra excéder 7 mètres" ; que, pour l'application de ces dispositions, il convient de mesurer la hauteur des constructions projetées à partir du niveau du sol existant avant tous travaux d'exhaussement ou d'excavation effectués en vue de la réalisation du projet faisant l'objet d'une demande de permis de construire ;
Considérant que, pour déterminer le niveau du sol à partir duquel la hauteur des constructions devait être mesurée, la cour a estimé qu'il convenait de faire abstraction d'un remaniement du sol naturel effectué "à une date trop récente pour le faire regarder comme incorporé à celui-ci à la date du dépôt de la demande de permis de construire" ; qu'en statuant ainsi, sans rechercher si le remaniement en cause résultait de travaux effectués en vue de la réalisation du projet litigieux, la cour a commis une erreur de droit ; que la SCI VISTA AMENA est fondée à demander, pour ce motif, l'annulation de l'arrêt attaqué (…) ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le niveau du sol indiqué sur les plans de coupe joints à la demande de permis de construire ne correspondait pas au niveau existant à la date du dépôt de cette demande mais était sensiblement plus élevé ; que si la société déclare avoir entendu reconstituer le sol naturel tel qu'il existait avant la réalisation, par un ancien propriétaire du terrain, de travaux liés à l'aménagement d'une piste, ce niveau antérieur du sol ne pouvait être pris en considération pour l'application des règles de hauteur prévues par le plan d'occupation des sols, lesquelles ont été en l'espèce méconnues » (CE. 27 octobre 2000, SCI Vista Amena, req. n°195.651).

Dans cette affaire, la haute Cour a donc, en substance, « privilégié le sol existant à la date de la demande du permis sans tenir compte des travaux réalisés trois ans auparavant et sans lien avec le projet de construction » (J-C. Bonichot, BJDU, n°5/000, pp. 343-344). De même, le Conseil d’Etat a plus récemment jugé que :

« Considérant qu'aux termes de l'article R. 421-2 du code de l'urbanisme : Le dossier joint à la demande de permis de construire comporte : (...) 4° Une ou des vues en coupe précisant l'implantation de la construction par rapport au terrain naturel à la date du dépôt de la demande de permis de construire ; qu'aux termes de l'article UF10 du règlement du plan d'occupation des sols de la commune de Nice : La hauteur des constructions est mesurée jusqu'à l'égout des toits ou de la terrasse de couverture à partir du terrain naturel (...). Cette hauteur ne doit pas excéder 7 mètres ; que, pour l'application de ces dispositions, il convient de mesurer la hauteur des constructions projetées à partir du niveau du sol existant avant tous travaux d'exhaussement ou d'excavation exécutés en vue de la réalisation du projet faisant l'objet d'une demande de permis de construire et que le dossier de la demande doit contenir les éléments utiles à cette exacte mesure ;
Considérant que, pour déterminer le niveau du sol à partir duquel la hauteur de la construction projetée par M. et Mme X devait être mesurée, la cour administrative d'appel de Marseille a estimé qu'il convenait de faire abstraction d'importants mouvements de remblai (...) réalisés trop peu de temps avant le dépôt de la demande de permis de construire pour pouvoir être regardés comme constituant le terrain naturel au sens des dispositions de l'article R. 421-1 précité ; qu'en statuant ainsi, sans rechercher si les travaux de remblaiement en cause avaient été exécutés en vue de la réalisation du projet litigieux, la cour a commis une erreur de droit ; que M. et Mme X sont fondés à demander, pour ce motif, l'annulation de l'arrêt attaqué ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le niveau du sol indiqué sur les plans de coupe joints à la demande de permis de construire ne correspondait pas au niveau naturel existant à la date du dépôt de cette demande mais était sensiblement plus élevé ; que cette surélévation résultait d'importants travaux de remblaiement réalisés avant la demande de permis de construire ; que cette surélévation, dont la hauteur ne varie que très faiblement, ne saurait avoir eu pour objet de corriger une pente excessive ni d'aplanir un terrain par trop irrégulier ; que M. et Mme X, qui se contentent d'affirmer qu'il n'est pas établi que ces travaux ont été réalisés par eux, ne soutiennent pas que ces travaux auraient été réalisés avant qu'ils acquièrent le terrain et n'énoncent aucun autre motif vraisemblable qui aurait pu conduire aux travaux dont il s'agit ; qu'il suit de là que ces travaux doivent être regardés comme ayant eu pour objet de permettre de construire à une hauteur supérieure à la hauteur maximale normalement autorisée ; qu'en mentionnant uniquement sur les plans de coupe le niveau ainsi surélevé sans assortir cette mention d'aucune explication, M. et Mme X se sont livrés à une manoeuvre de nature à fausser l'appréciation de l'administration ; qu'ainsi, alors même que le plan de lotissement dont M. et Mme X soutiennent qu'il était joint à leur demande faisait apparaître un niveau de sol différent, le permis a été obtenu par fraude et pouvait légalement être retiré même après l'expiration du délai de recours contentieux » (CE. 9 juin 2004, M. Ribas, req. n°248.042).

Dès lors qu’ils étaient manifestement liés au projet de construction objet de la demande présentée ultérieurement, les travaux de remblaiement allégués n’auraient donc pu être pris en compte pour apprécier le niveau du terrain à construire même s’ils avaient été autorisés.

Mais en l’espèce, les travaux de remblaiement en cause n’avaient donc pas été autorisés. Pour autant, la Cour administrative d’appel de Paris n’en a pas tiré toutes les conséquences qui nous semblaient s’imposer.

Il est vrai que des travaux de remblaiement ne tendent pas, pris isolément, à l’édification d’une construction et n’impliquent donc pas l’obtention d’un permis de construire mais exigeaient, tout au plus, à l’époque des faits une autorisation « ITD » lorsqu’ils étaient projetés dans un des secteurs visés par l’ancien ’article R.442-1 du Code de l’urbanisme et répondaient aux conditions posées par son ancien article R.442-2, c’est-à-dire aient une profondeur de plus de deux mètres et une superficie de plus de 100 mètres carrés.

Il reste que, comme on le sait, l’article L.421-6 du Code de l’urbanisme, d’une façon générale, implique que la demande de permis de construire portent sur l’ensemble des travaux et éléments indissociables du projet, y compris sur ceux qui pris isolément ne relèveraient pas du champ d’application de cette autorisation et que, plus particulièrement, l’ancien article R.421-2-4° comme le nouvel article R.431-10 prescrivent que le dossier de demande comporte des vues de coupe figurant le niveau du terrain avant et après travaux ; ce qui impose, notamment, que ces plans figurent un éventuel remblaiement du terrain (CE. 6 avril 1990, Association du diocésaine de Saint-Anne, req. n°94.152) ou, à tout le moins, les induisent (CE. 18 janvier 1980, Boussard, req. n° 12651).

Or, ainsi qu’il a été précédemment exposé, le Conseil d’Etat a eu l’occasion de juger que lorsque des travaux d’exhaussement apparaissant indissociables d’un projet de construction ont été réalisés peu de temps avant le dépôt de la demande de permis de construire, il ne peut être tenu compte de la modification subséquente du niveau terrain à construire pour apprécier la hauteur de la construction projetée, laquelle doit être établie en considération du niveau du sol dans son état antérieur audits travaux (CE. 27 octobre 2000, SCI Vista Amena, req. n°195.651).

C’est donc bien que lorsqu’ils sont nécessaires au projet de construction en cause, les travaux d’exhaussement - ou d’affouillement d’ailleurs – doivent, quelle que soient leur importance, être intégrés à la demande de permis de construire (d’ailleurs, lorsque ces travaux sont soumis à permis d’aménager ou à décision de non-opposition à déclaration d’aménagement, le permis de construire dispensera, en application des articles R.421-19 et R.421-23 d’obtenir ces autorisations à cet effet ; sur ce point, voir ici).

On peut donc raisonnablement considérer que lorsque tel n’est pas le cas, les travaux d’exhaussement ou d’affouillement précédemment réalisés sont donc illégaux et, par voie de conséquence, que la construction prenant appui sur le terrain ainsi constitué ne peut être autorisée sans qu’aient été précédemment ou soient concomitamment régularisés ces derniers. Et d’ailleurs, la Cour administrative d’appel de Nantes a jugé que :

« Considérant que le moyen invoqué par la commune de Noyal-Châtillon-sur-Seiche à l'appui de ses conclusions dirigées contre ledit jugement et tiré, par la voie d'une substitution de motif, de ce que le caractère indissociable des travaux d'exhaussement du terrain antérieurement réalisés sans autorisation et du projet de construction de la serre objet de la demande de permis de construire, nécessitait que l'EARL Collet présentât une demande portant, non seulement sur la construction de la serre, mais aussi, sur la régularisation de l'exhaussement litigieux, paraît, en l'état de l'instruction, sérieux et de nature à justifier, outre l'annulation de ce jugement, le rejet des conclusions à fin d'annulation accueillies par ce même jugement ; qu'il y a lieu, dès lors, dans les circonstances de l'affaire, par application des dispositions précitées de l'article R. 811-15 du code de justice administrative, de prononcer le sursis à l'exécution du jugement du 9 février 2006 du Tribunal administratif de Rennes » (CAA. Nantes, 19 décembre 2006, Cne de Noyal-Châtillon-sur-Sèche, req. n°06NT00567).

Mais force est donc de constater que tel n’est pas le motif que la Cour administrative d’appel de Pairs a substitué à ceux du Maire pour valider le refus d’autorisation contesté.



Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat à la Cour
Cabinet FRÊCHE & Associés

A l’instar de celles édictées par ses articles 7 et 8, les prescriptions de l’article 6 d’un règlement local d’urbanisme ne s’appliquent pas aux constructions en sous-sols.

CE. 27 octobre 2008, Société Régionale de l’Habitat, req. n°290.188


Voici un arrêt intéressant en ce qu’il permet de faire le point sur l’application aux constructions en sous-sols des règles d’implantation prescrites par le règlement local d’urbanisme.

On sait, en effet, que l’article R.123-9 du Code de l’urbanisme se borne à disposer que « le règlement peut comprendre tout ou partie des règles suivantes (6°) L'implantation des constructions par rapport aux voies et emprises publiques ; (7°) L'implantation des constructions par rapport aux limites séparatives ; (8°) L'implantation des constructions les unes par rapport aux autres sur une même propriété » et, par voie de conséquence, n’opère aucune distinction s’agissant des constructions en sous-sols.

Toutefois, au regard de la finalité propre de chacune de ces règles, il n’était pas si évident qu’elles s’appliquent indifféremment à toute construction, y compris donc à celles en sous-sol. Mais a contrario, il n’était pas si certain non plus qu’un même principe puisse être dégagé s’agissant de l’application des règles relatives à l’implantation des constructions par rapport aux voies et emprises publiques (art. 6), d’une part, et de celles relatives à l’implantation des constructions par rapport aux limites séparatives (art.7) et à l’implantation des constructions les unes par rapports aux autres sur une même propriété (art.8).

La première réponse de principe apportée par le Conseil d’Etat s’agissant de l’implantation des constructions en sous-sol le fût à l’égard des règles relatives à leur implantation par rapport aux limites séparatives et ce, dans une affaire où il jugea que :

« Considérant qu'aux termes de l'article 2NA 7 du plan d'occupation des sols d'Epron : La distance entre toute construction et la limite séparative de propriété ne pourra être inférieure à cinq mètres ; qu'il ressort des pièces du dossier que le bâtiment autorisé devait être implanté à plus de cinq mètres de la limite séparative ; qu'en l'absence de disposition particulière du plan d'occupation des sols relative aux constructions entièrement enterrées, les dispositions précitées de l'article 2NA 7 dont l'objet est lié à des préoccupations d'hygiène, d'urbanisme et de protection du voisinage, ne s'appliquent pas à la partie souterraine d'un bâtiment qui ne dépasse pas le niveau du sol naturel ; que, par suite, la circonstance qu'une partie de l'emprise en sous-sol des immeubles, non visible de l'extérieur, est située à moins de cinq mètres de la limite séparative est sans incidence sur la légalité du permis de construire » (CE. 11 février 2002, Urset, req. n°221.350) ;

et s’attacha donc à la finalité propre de la règle posée par l’article 7 d’un règlement local d’urbanisme sur ce point (Concl. F. SENERS sur CE. 11 février 2002, Urset, req. n°221.350, publiées in BJDU, n°1/2002, p.16) – laquelle procède de « préoccupations d'hygiène, d'urbanisme et de protection du voisinage » – pour juger que, faute de précision contraire, elle ne s’appliquait pas aux constructions enterrées.

Partant, on peut sans grands risques parier que la solution est identique s’agissant des règles d’implantation relatives aux constructions sur une même propriété dès lors que leur finalité est identiques à celles de l’article 7 (CAA. Bordeaux, 5 février 2008, Sté Osmose, req. n°06BX00977) puisqu’elles ne se distinguent que par leur fait générateur respectif.

Mais la solution était en revanche moins évidente s’agissant de l’application des règles posées par l’article 6 du règlement local d’urbanisme puisque l’on pouvait penser que celles-ci poursuivaient également un objectif de protection et d’extension éventuelle du domaine public ; l’article L.112-5 du Code de la voirie routière disposant d’ailleurs que « aucune construction nouvelle ne peut, à quelque hauteur que ce soit, empiéter sur l'alignement, sous réserve des règles particulières relatives aux saillies » et induisant ainsi qu’il s’applique également aux constructions en sous-sol.

C’est d’ailleurs ce qui ressortait de la jurisprudence rendue en la matière. A titre d’exemple, on peut relever que si la Cour administrative d’appel de Lyon n’a pas attendu l’arrêt « Urset » pour juger que :

« Considérant qu'aux termes de l'article UJ.7 du réglement annexé au plan d'occupation des sols de la ville de Cannes approuvé le 14 novembre 1986, relatif à l'implantation par rapport aux limites séparatives, "1) Implantation par rapport aux limites aboutissant aux voies : Tout bâtiment doit s'implanter sur les limites séparatives aboutissant aux voies, ou à une distance de ces limites, balcons ou oriels (bow-windows) compris, au moins égale à la moitié de la hauteur du bâtiment. Cette distance ne pourra être inférieure à cinq mètres (5m). Cette distance peut être ramenée à cinq mètres (5m) quelle que soit la hauteur du bâtiment, si les façades latérales ne donnent jour qu'à des pièces de service ... D'autres part, les ouvrages nécessaires à la construction d'un portail ou d'une clôture sont autorisés à l'intérieur des limites de reculement. 2) Implantation par rapport aux limites de fond de propriété : Tout bâtiment, balcons ou oriels (bow-windows) compris, doit être à une distance des limites séparatives de l'unité foncière qui ne touchant pas une voie au moins égale à la moitié de sa hauteur et jamais inférieure à cinq mètres (5m)." ; qu'il résulte des dispositions précitées, qu'en édictant les normes susrappelées les auteurs du P.O.S. de Cannes ont entendu, pour des considérations d'hygiène ou d'aspect urbain, réglementer le volume des constructions à élever dans l'espace à partir du sol des terrains d'implantation ; que dès lors, en l'absence de dispositions expresses, les règles d'implantation des bâtiments par rapport aux limites séparatives de propriété fixées par l'article précité ne s'appliquent pas aux parties entièrement enterrées des constructions lesquelles sont sans incidence sur les objectifs ainsi poursuivis ; que, par suite, c'est à tort que les premiers juges se sont fondés sur le fait que le parc de stationnement souterrain de l'opération de construction prévue par M. D... se prolongeait en partie sous la marge de reculement minimale de 5 mètres, respectée par le bâtiment à édifier en superstructure, pour annuler le permis de construire délivré le 23 octobre 1987 au motif que le projet de construction autorisé méconnaissait ainsi l'article UJ.7 précité » (CAA. Lyon, 31 décembre 1996, Jourden, BJDU, n°3/1997, 224)

elle a en revanche ultérieurement jugé que :

« Considérant qu'il résulte du dossier de permis de construire que deux niveaux souterrains de l'hôtel destinés au stationnement de véhicules sont implantés, sur le côté donnant sur la rue Dolfuss et sur une largeur de 20 mètres, 2,10 mètres en avant du reste de la construction ; qu'une telle construction méconnaît en conséquence les dispositions de l'article UA6 du plan d'occupation des sols, lesquelles s'appliquent à tous les niveaux d'un bâtiment, y compris à ses niveaux souterrains » (CAA. Lyon, 23 mars 1999, Ville de Cannes, req. n° 95LY00890)

L’arrêt objet de la présente note vient ainsi régler cette question puisque le Conseil d’Etat y juge que :

«Considérant qu'aux termes de l'article UC 6 du règlement de la zone d'aménagement concerté du Revestin : « Les constructions doivent être implantées au-delà des marges de reculement indiquées au document graphique et au minimum à 20 m de l'axe de l'avenue Guillaume Dulac. A défaut d'indication, les constructions doivent être implantées à une distance minimale de 5 m par rapport à l'alignement des voies publiques. » ; qu'il résulte de ces dispositions qu'aucune marge particulière de reculement n'étant imposée pour le chemin des Séveriers qui dessert le terrain d'assiette du projet, la construction projetée devait respecter une distance minimale de cinq mètres par rapport à l'alignement de cette voie ;
Considérant que les dispositions précitées de l'article UC6, dont l'objet est lié à des préoccupations d'hygiène, d'urbanisme et de protection du voisinage, ne s'appliquent pas à la partie souterraine d'un bâtiment qui ne dépasse pas le niveau du sol naturel ; que, par suite, la cour administrative d'appel de Marseille, en jugeant que le permis de construire délivré le 6 juillet 1998 était illégal au motif que la rampe d'accès au garage situé en sous-sol du bâtiment était implantée à moins de cinq mètres de la voie publique, sans rechercher si elle dépassait le niveau du sol naturel, a commis une erreur de droit ; que la SOCIETE REGIONALE DE L'HABITAT et la COMMUNE DE LA CIOTAT sont, dès lors, fondées à demander l'annulation de l'arrêt attaqué en tant qu'il a annulé l'arrêté du 6 juillet 1998 ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la rampe d'accès au garage situé en sous-sol du bâtiment litigieux est presque entièrement enterrée puisqu'elle ne dépasse le niveau du sol que d'une dizaine de centimètres ; que ce dépassement, qui correspond à la hauteur du mur de soutènement, ne peut, eu égard à ses proportions, porter atteinte aux règles de protection du voisinage fixées par l'article UC 6 du règlement d'urbanisme applicable ; que, pour les motifs indiqués ci-dessus, la seule circonstance que cette rampe d'accès soit située à moins de cinq mètres de la limite séparative du chemin des Séveriers est, contrairement à ce que soutiennent M. et Mme A, sans incidence sur la légalité du permis de construire délivré le 6 juillet 1998 ».

Tout d’abord, force est donc de relever que, pour exclure les constructions en sous-sol de son champ d’application matériel, le Conseil d’Etat a reconnu aux prescriptions de l’article 6 du règlement local d’urbanisme une finalité strictement identique à celles de ses article 7 et 8. Et selon nous, nous voyons effectivement mal pourquoi il aurait dû en aller autrement dès lors que :

- tout d’abord, l’article L.112-5 du Code de la voirie routière procède d’une législation indépendante de celle de l’urbanisme que n’a pas, par principe, vocation à sanctionner les autorisations d’urbanisme ;
- ensuite, le droit de l’urbanisme offre des instruments spécifiquement prévus pour assurer l’extension du domaine public, tels les « emplacements réservés » ;
- enfin, considérer qu’un article 6 répond à une préoccupation intéressant le domaine public nous paraît incompatible avec le principe selon lequel ses prescriptions peuvent s’appliquer aux voies privées et, le cas échéant, aux voies internes du terrain à construire.

Mais bien qu’il ne l’a pas expressément précisé, il nous semble toutefois qu’en visant « les dispositions précitées de l'article UC6, dont l'objet est lié à des préoccupations d'hygiène, d'urbanisme et de protection du voisinage …», le Conseil d’Etat n’a pas exclu la possibilité que l’article 6 d’un règlement local d’urbanisme édicte des règles spécifiques s’agissant des constructions en sous-sol.

Ensuite, il faut relever que le garage en cause n’était pas totalement enterré puisqu’un mur de soutènement – indissociable du garage – émergeait du sol mais ce, d’une dizaine de centimètres seulement.

Toutefois, le Conseil d’Etat a considéré qu’au regard de sa faible « proportion », ce mur ne portait pas atteinte aux préoccupations visées par l’article 6 en cause et, en d’autres termes, qu’il ne s’agissait donc pas d’une construction au sens de cet article. Ce critère semble essentiel puisque précédemment la Haute Cour avait jugé que :

« Considérant, en second lieu, que les dispositions, plus sévères, du règlement du lotissement sont applicables dès lors que celui-ci n'avait pas fait l'objet d'une mise en concordance avec le plan d'occupation des sols ; qu'aux termes de l'article III du titre II du règlement du lotissement : "La distance mesurée horizontalement de tout point d'une construction au point de la limite parcellaire latérale qui en est le plus rapproché devra être au moins égale à la différence d'altitude entre ces deux points diminuée de quatre mètres, sans pouvoir être inférieure à quatre mètres ou à la dimension cotée au plan" ; qu'il ressort des pièces du dossier que le garage souterrain, avec sa rampe d'accès, prévu aux plans annexés à la demande de permis de construire est implanté en limite séparative ; qu'au dessus du garage, le sol est aménagé en terrasse avec un mur, surplombant la porte d'entrée, d'une hauteur d'un mètre ; que cet ensemble, qui constitue une construction au sens du règlement du lotissement, ne pouvait être construit à moins de quatre mètres de la limite séparative » (CE. 26 octobre 1992, Giovanolla, Rec., p.1394. Voir également : CAA. Nancy, 11 octobre 2007, Cne de Wolfisheim, req. n°06NC00685, jurisurba.com : 21/11/2007).

La jurisprudence offre d’ailleurs d’autres exemples où le juge a qualifié l’ouvrage litigieux au regard de la finalité poursuivie par la règle lui étant opposée (CAA. Bordeaux, 5 février 2008, Sté Osmose, req. n°06BX00977)

Mais enfin, il nous formuler une réserve ou, plus précisément, relever une difficulté puisque dans cet arrêt comme dans l’arrêt « Urset », le Conseil d’Etat a précisé que les prescriptions en cause « ne s'appliquent pas à la partie souterraine d'un bâtiment qui ne dépasse pas le niveau du sol naturel » cependant qu’au regard de la finalité de ces règles dont procède la solution retenue, il nous semble qu’il aurait été plus logique de ne s’attacher qu’au niveau du terrain après travaux puisque l’élément de référence retenu induit qu’une construction effectivement enterrée mais néanmoins édifiée au dessus du niveau du terrain tel qu’il était avant l’exécution des travaux (sur ce point, voir ici) pourrait se voir appliquer les prescriptions des articles 6,7 et 8 du règlement d’urbanisme local alors qu’on voit mal en quoi elle pourrait porter atteinte aux objectifs d’hygiène, d’urbanisme et de protection de voisinage que ces articles poursuivent…



Patrick E. DURAND
Docteur en droit - Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés