L’absence de « volet paysager » au dossier au vu duquel a été délivré le permis de construire en litige entache l’ensemble d’illégalité de ce dernier. Par voie de conséquence, celui-ci ne peut faire l’objet d’une mesure d’annulation partielle au titre du nouvel article L.600-5 du Code de l’urbanisme, lequel est toutefois applicable en appel, y compris lorsque le jugement attaqué a été rendu avant l’entrée en vigueur de cet article (implicite).

CAA. Bordeaux, 30 octobre 2007, SCI Les Terrasses de Marie, req.n° 05BX01764

En revanche, ce nouveau dispositif ne paraît pas applicable en cas de recours à l’encontre d’un refus de permis de construire.

CAA. Nancy, 11 octobre 2007, Cne de Wolfisheim, req. n°06NC00685


L’arrêt de la Cour bordelaise est doublement intéressant en ce qu’il contribue, combiné à la décision de la Cour nancéenne, à préciser le champ d’application temporel et matériel du nouvel article L.600-5 du Code de l’urbanisme dans sa rédaction issue de la loi du 16 juillet 2006 dite « ENL ».

Dans cette affaire, la SCI appelante avait obtenu, le 13 octobre 2004 un permis de construire, délivré en tant que « modificatif », lequel devait cependant être annulé, le 22 juin 2005, par le Tribunal administratif de Saint-Denis de la Réunion au motif tiré, pour ce qui concerne sa légalité externe, d’une part, de la méconnaissance de l’(ancien) article R.421-2 du Code de l’urbanisme et, pour ce qui concerne sa légalité interne, d’autre part, de la violation des prescriptions du l’article 10 du règlement de POS communal.

Pour sa part, la Cour administrative d’appel de Bordeaux devait annuler le jugement attaqué, dès lors qu’il ne ressortait pas des pièces du dossier que la hauteur de la construction projetée méconnaissait l’article10 susvisé, mais néanmoins prononcer l’annulation d’ensemble du permis de construire contesté et ce au motif suivant :

« Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le permis de construire délivré le 13 octobre 2004 à la SCI LES TERRASSES DE MARIE a eu pour objet de modifier la superficie du terrain d'assiette pour la porter de 422 à 451 m2, de modifier l'implantation de l'immeuble en le reculant de la limite de propriété pour le mettre en conformité avec les prescriptions du règlement du plan d'occupation des sols, de diminuer l'emprise au sol de la construction, d'augmenter le nombre de logements de 11 à 15 en permettant notamment la création de logements dans les combles, de diminuer les surfaces autorisées en supprimant un niveau de parking souterrain et, enfin, de modifier l'aspect extérieur et l'aménagement des abords ; que le nombre, l'importance et la nature des modifications envisagées par le pétitionnaire, qui entraînent notamment le changement du volume des toitures et la création de nouvelles ouvertures en façade du projet, la transformation des loggias en balcons et la suppression d'emplacements de stationnement alors que le nombre de logements augmente de manière significative, sont de nature à faire regarder le permis de construire litigieux non comme un permis modificatif mais comme un nouveau permis de construire qui se substitue au permis initial qu'il retire ;
Considérant qu'aux termes de l'article R. 421-2 du code de l'urbanisme : Le dossier joint à la demande de permis de construire comporte : (...) 5° Deux documents photographiques au moins permettant de situer le terrain respectivement dans le paysage proche et lointain et d'apprécier la place qu'il y occupe. Les points et les angles des prises de vue seront reportés sur le plan de situation et le plan de masse ; 6° Un document graphique au moins permettant d'apprécier l'insertion du projet de construction dans l'environnement, son impact visuel ainsi que le traitement des accès et des abords. Lorsque le projet comporte la plantation d'arbres de haute tige, les documents graphiques devront faire apparaître la situation à l'achèvement des travaux et la situation à long terme ; 7° Une notice permettant d'apprécier l'impact visuel du projet. A cet effet, elle décrit le paysage et l'environnement existants et expose et justifie les dispositions prévues pour assurer l'insertion dans ce paysage de la construction, de ses accès et de ses abords ; qu'il ressort des pièces du dossier que la demande de permis de construire n'était accompagnée ni des documents photographiques ni de documents graphiques ni de la notice permettant d'apprécier l'impact visuel du projet ; qu'aucune des autres pièces jointes ne permettait d'apprécier l'insertion du projet dans l'environnement ni son impact visuel ; qu'ainsi que l'a jugé le tribunal administratif de Saint-Denis de la Réunion, l'absence de ces documents au dossier de demande de permis de construire est de nature à entacher d'illégalité le permis de construire délivré le 13 octobre 2004 ».

En résumé, après avoir logiquement – au regard de l’importance des modifications autorisées – requalifier le « modificatif » en cause en nouveau permis de construire, la Cour administrative d’appel de Bordeaux a donc constaté que ce dernier avait été délivré au vu d’un dossier ne comportant pas les documents photographiques, les documents graphiques et la notice paysagère prescrites par les points 5°, 6° et 7° du Code de l’urbanisme et, en d’autre termes, ne comportant pas ce qu’il était convenu d’appeler le « volet paysager ».

On précisera, en effet, que, contrairement à une idée répandue, le seul fait qu’un permis de construire délivré en tant que « modificatif » apporte des modifications substantielles au projet initial n’emporte pas ipso facto son annulation mais seulement sa requalification en nouveau permis de construire ; requalification dont il résulte que la légalité du permis de construire contesté doit être appréciée en tant que nouveau permis tant pour ce qui concerne la régularité du dossier produit par le pétitionnaire et la procédure préalable que le respect au fond des prescriptions opposables au projet.

Il reste que, le plus souvent, les demandes de « modificatif » sont présentées sous la forme d’un dossier et font l’objet d’une instruction allégés, si bien que lorsqu’ils sont requalifiés en nouveau permis de construire ils sont annulés pour vice de forme et de procédure.

Tel fut le cas donc le cas en l’espèce puisque le « modificatif » contesté avait été délivré au vu d’un dossier ne comportant pas de « volet paysager » ; étant, d’ailleurs, relevé que même s’il n’avait pas été requalifié en nouveau permis de construire, il aurait manifestement eu vocation à être annulé puisqu’il autorisait de nombreuses modifications intéressant l’aspect extérieur du projet initialement autorisé, lesquelles rendaient ainsi exigible ce document.

Mais ce qui est le plus intéressant est que la Cour administrative d’appel de Bordeaux se soit prononcée au titre de l’article L.600-5 du Code de l’urbanisme en jugeant que : « l'insuffisance des documents joints au dossier de demande entache l'ensemble du permis de construire litigieux d'illégalité ; qu'il n'y a pas lieu, dès lors, de prononcer une annulation partielle de cette autorisation ».

Rappelons, en effet, que l’article L.600-5 du Code de l’urbanisme dispose que « lorsqu'elle constate que seule une partie d'un projet de construction ou d'aménagement ayant fait l'objet d'une autorisation d'urbanisme est illégale, la juridiction administrative peut prononcer une annulation partielle de cette autorisation. L'autorité compétente prend, à la demande du bénéficiaire de l'autorisation, un arrêté modificatif tenant compte de la décision juridictionnelle devenue définitive ».

Force est ainsi d’admettre qu’en visant le cas « une partie d'un projet de construction ou d'aménagement ayant fait l'objet d'une autorisation d'urbanisme est illégale », l’article L.600-5 du Code de l’urbanisme n’a donc vocation à s’appliquer que dans la mesure où le permis est entaché d’illégalité interne, c’est-à-dire méconnait les prescriptions d’urbanisme applicable au projet et non pas les règles de forme et de procédure relatives à sa délivrance.

C’est donc à juste titre que la Cour administrative d’appel de Bordeaux a jugé qu’au regard de l’article L.600-5 du Code de l’urbanisme « l'insuffisance des documents joints au dossier de demande entache l'ensemble du permis de construire litigieux d'illégalité » ; bien qu’il soit permis de s’interroger sur la portée exacte de ce « considérant » qui ne permet pas d’apprécier clairement si la Cour a visé une règle de principe ou s’il s’agit d’une solution propre au cas d’espèce.

Par ailleurs, il faut rappeler qu’en l’espèce, le permis de construire attaqué datait du 13 octobre 2004 et le jugement contesté avait été rendu le 22 juin 2005, soit à des dates antérieures à l’entrée en vigueur de l’article L.600-5 du Code de l’urbanisme issu, rappelons-le, de la loi dite « ENL » du 16 juillet 2006.

Dans le prolongement du jugement par lequel le Tribunal administratif d’Amiens a jugé que ce dispositif était d’application immédiate (TA. Amiens, 29 décembre 2006, req. n° 04-01732.pdf) y compris dans le cas d’un permis de construire frappé d’un recours introduit avant son entrée en vigueur, l’arrêt commenté induit donc que l’article L.600-5 du Code de l’urbanisme est applicable en appel, y compris lorsque le jugement attaqué a été rendu avant l’entrée en vigueur de cet article. Il reste qu’il va sans dire qu’en pareil cas, l’annulation globale du permis de construire contesté là où l’article L.600-5 du Code de l’urbanisme en aurait permis l’annulation partielle ne saurait justifier l’annulation de ce jugement puisqu’il ne saurait être fait grief au juge de première instance de n’avoir pas utiliser un pouvoir dont il ne disposait pas à la date à laquelle il a statué.

Relevons ainsi que la Cour administrative d’appel de Nancy a récemment jugé, le 11 octobre 2007, que :

« Considérant que le projet de construction présenté par la société Ab Capim, aux droits de laquelle vient désormais la société Brun Habitat, porte sur l'édification au-delà d'une profondeur de 60 mètres comptés à partir de l'alignement, d'un immeuble collectif de neuf logements ; qu'il ressort des pièces du dossier et notamment des plans de coupe joints au dossier de la demande de permis de construire qu'une rampe, recouverte d'une dalle accolée à la construction et terminée par un muret en limite de propriété, permet l'accès au parking situé en sous-sol de l'immeuble ; qu'elle doit ainsi être regardée comme faisant partie intégrante de la construction, laquelle, d'une hauteur de 13 mètres, excède la limite fixée par l'article 7 UA du plan d'occupation des sols de la commune ; que, par suite, c'est à tort que, pour annuler l'arrêté en date du 26 août 2004 du maire de la COMMUNE DE WOLFISHEIM refusant à la société Brun Habitat la délivrance du permis de construire, le Tribunal administratif de Strasbourg a estimé que le maire avait fait une inexacte application desdites dispositions ».

Au premier chef, force est ainsi de relever qu’il n’a pas ici été fait application de l’article L.600-5 du Code de l’urbanisme. Et pour cause puisque dans la mesure où ce dernier se borne à préciser que « lorsqu'elle constate que seule une partie d'un projet de construction ou d'aménagement ayant fait l'objet d'une autorisation d'urbanisme est illégale, la juridiction administrative peut prononcer une annulation partielle de cette autorisation. L'autorité compétente prend, à la demande du bénéficiaire de l'autorisation, un arrêté modificatif tenant compte de la décision juridictionnelle devenue définitive », force est d’admettre qu’il ne vise pas les décisions portant refus d’autorisation.

Pour les décisions de refus, le principe reste donc qu’une telle décision ne peut faire l’objet d’une annulation partielle qu’à la condition qu’elle soit divisible, c’est-à-dire porte sur deux projets en tous points distincts.

Néanmoins, l’arrêt précité s’avère également intéressant sur ce point puisqu’il offre une parfaite illustration de ce pour quoi l’article L.600-5 du Code de l’urbanisme a été voulu.

On sait, en effet, que les auteurs de l’article L.600-5 du Code de l’urbanisme ont expliqué que celui-ci avait vocation à « contourner » la jurisprudence du Conseil d’Etat, selon laquelle un permis de construire ne peut faire l’objet d’une annulation partielle que pour autant qu’il soit divisible, dans le cas où le permis de construire serait affecté d’illégalité en raison d’une des composantes accessoires (balcon, escalier extérieur, rampe d’accès, etc.) ; telle étant la raison pour laquelle l’alinéa 2 de cet article précise que « l'autorité compétente prend, à la demande du bénéficiaire de l'autorisation, un arrêté modificatif tenant compte de la décision juridictionnelle devenue définitive », ce qui, en toute hypothèse, semble exclure le cas où la partie du projet représente une composante substantielle du projet.

Dans cette affaire, en effet, le refus de permis de construire a été validé dans la mesure où la rampe d’accès au parc de stationnement souterrain de l’immeuble projeté – laquelle faisait « partie intégrante » de la construction en cause – méconnaissait les règles d’implantation des constructions prescrites par l’article 7 du règlement local d’urbanisme ; étant rappelé que, sauf disposition contraire, l’ensemble des composantes indivisibles d’une construction doivent être prises en compte pour apprécier la conformité de cette dernière, notamment, par rapport aux prescriptions d’urbanisme relatives à l’implantation des constructions (CE. 23 août 2006, Assoc. Le FOnvairous, req. n°267.578).

A suivre les auteurs de l’article L.600-5 du Code de l’urbanisme, si la décision en cause avait constitué un permis de construire autorisant ce projet, le juge aurait donc pu (puisqu’en toute hypothèse, la rédaction de cette article induit qu’il ne s’agit que d’une faculté) n’en prononcer que l’annulation partielle et, plus concrètement, n’en prononcer l’annulation qu’en tant qu’il avait autorisé cette rampe d’accès.

Il reste que ce faisant, cette annulation partielle aurait abouti à la formation d’un permis de construire autorisant un immeuble doté d’un parc de stationnement inaccessible et donc méconnaissant les prescriptions de l’article 12 du règlement local d’urbanisme (pour exemple : CAA. Marseille, 8 février 2007, M. Joseph X., req. n°04MA02390 ; voir ici également), puisque les aires de stationnement inutilisables ne peuvent être prise en compte au titre de ce dernier, et ce, sans qu’il n’y ait aucunement garantie sur la régularisation du projet puisque la mise en œuvre de l’alinéa 2 de l’article L.600-5 du Code de l’urbanisme implique non seulement que la partie du projet soit régularisable mais en outre « une demande du bénéficiaire de l’autorisation » que rien ne l’oblige à formuler ; étant rappelé que le dispositif mis en place par cet article n’a en effet aucun rapport avec l’annulation conditionnelle préconisée par la commission « Pelletier »…

Telle étant la raison pour laquelle, à notre sens et sauf à ce qu’il amène le juge administratif à assouplir la notion d’ensemble indivisible, l’article L.600-5 du Code de l’urbanisme n’aura vraisemblablement qu’un impact limité sur le principe selon lequel une autorisation d’urbanisme ne peut être annulée partiellement qu’à la condition qu’elle soit divisible.

Mais à ce sujet, force est de relever, bien que la généralité de la rédaction du second considérant cité ne permette pas d'en apprécier clairement la portée que, dans un arrêt du 21 juin 2007 (date à laquelle l'article L.600-5 était donc applicable), la Cour administrative de Lyon a, pour annuler sur le fond le permis de construire en litige, précisé que :

"Considérant que les prescriptions archéologiques concernent ensuite les parcelles correspondant à la nécropole mérovingienne en prévoyant de manière générale sans référence à un plan de délimitation et sans opérer de distinction suivant la valeur des vestiges, que l'ensemble des vestiges repérés devront être préservés d'une part en implantant les pavillons et les voiries en dehors de leur emprise, et d'autre part en les recouvrant d'un remblaiement suffisant ; qu'elles renvoient en outre pour leur mise en oeuvre à une concertation ultérieure en cours de chantier entre le pétitionnaire et la direction régionale des affaires culturelles ; qu'alors qu'un permis de construire ne peut contenir que des dispositions précises et directement applicables, ces prescriptions, générales, imprécises et conditionnelles, qui faisaient en réalité obstacle à la réalisation du projet, rendaient le permis de construire en cause inapplicable ; qu'en outre, dans l'état de leur rédaction, les prescriptions du préfet de région, qui s'imposent à l'autorité d'urbanisme, qui ne peut pas substituer sa propre appréciation sur l'intérêt de tel ou tel vestige, ne pouvaient qu'entraîner un rejet de la demande ; que par suite, en autorisant un projet qui se borne à la suppression de quatre chalets et maintient l'implantation de pavillons sur des parcelles mentionnées comme renfermant des vestiges repérés, le préfet de la Nièvre a entaché, sur ce point, sa décision d'illégalité ; Considérant que les dispositions du permis délivré le 24 mars 2003 par le préfet de la Nièvre à la SCI Domaine du canal pour l'ensemble de la réalisation d'un village de vacances ne sont pas divisibles ; que l'association requérante est fondée à en demander l'annulation" (CAA. Lyon, 21 juin 2007, Ministre de l'équipement, req. n°04LY01501). 

Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés