Sauf disposition contraire du règlement local d’urbanisme, le respect des prescriptions de son article 12 peut être apprécié en tenant compte de places de stationnement autorisées par le permis de construire mais à réaliser sur une unité foncière distincte de celle devant accueillir la construction projetée.

CAA. Bordeaux, 31 décembre 2007, Cne d’Etaules, req. n°05BX01339


Voici un arrêt à la portée apparemment limitée mais qui s’avère, néanmoins, intéressant en ce qu’il précise l’interprétation d’une rédaction somme toute assez rare de l’article 12 du règlement local d’urbanisme (et à notre connaissance, n’ayant pas été précédemment tranchée), permet de traiter de la question des places de stationnement projetées en dehors du terrain d’assiette de la construction projetée et, plus généralement, de l’idée aussi fausse que répandue et, selon laquelle, un permis de construire doit nécessairement porter sur une seule et même unité foncière.

Dans cette affaire était en cause un permis de construire un immeuble à destination mixte accueillant en rez-de-chaussée cinq locaux commerciaux d’une SHON de 458 mètres carrés et cinq logements d’une SHON de 4449 mètres carrés et prévoyant dix places de stationnement ; une sur le terrain d’assiette de la construction, neuf sur un autre terrain sis à quarantes mètre de ce dernier.

Mais ce permis de construire devait être contesté au motif tiré de sa prétendue méconnaissance de l’article UA.12 du POS communal, lequel disposait que « le stationnement des véhicules correspondant aux besoins des constructions ou installations doit être assuré en dehors de voies et emprises publiques existantes et ne présenter qu'un seul accès sur les voies publiques existantes, sauf impossibilités techniques ; pour les établissements commerciaux de plus de 200 m2 de surface de vente, il est exigé une place de stationnement pour 20 m2 de superficie de plancher hors oeuvre nette à compter de ce seuil ».

Mais ce moyen devait donc être rejeté par la Cour administrative d’appel de Bordeaux au motif suivant :

« Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le permis de construire qui avait été délivré à la COMMUNE D'ETAULES par son maire le 5 juin 2004 autorisait la construction d'un immeuble comportant en rez-de-chaussée cinq locaux commerciaux d'une surface hors oeuvre nette de 458 m2 et cinq appartements à l'étage d'une surface hors oeuvre nette de 449 m2 ; que cette autorisation prévoyait neuf aires de stationnement sur une parcelle appartenant à la commune située à quarante mètres de la construction ainsi qu'une dixième aire sur la parcelle d'assiette de cette dernière ; que si la construction comporte des locaux commerciaux dont l'un à destination de supérette, aucun de ceux-ci n'a une surface de vente supérieure à 200 m2 ; que les appartements sont destinés à l'hébergement des commerçants ; qu'aucune difficulté de stationnement n'existe dans le centre du bourg dans lequel se trouve le terrain d'assiette de la construction litigieuse ; que, dans ces conditions, la création de ces dix aires de stationnement est suffisante pour répondre aux besoins de la construction ; que, par suite, c'est à tort que le Tribunal administratif de Poitiers s'est fondé sur la méconnaissance des dispositions précitées de l'article UA du règlement du plan d'occupation des sols pour annuler le permis de construire du 5 juin 2004 ».

En l’espèce et comme devait vraisemblablement l’avoir soutenu le requérant en première instance, il aurait pu être considéré que la construction projetée en ce qu’elle impliquait la réalisation de cinq locaux commerciaux d’une SHON globale de 458 mètres carrés générait, dès lors l’article UA.12 du POS communal disposait que « pour les établissements commerciaux de plus de 200 m2 de surface de vente, il est exigé une place de stationnement pour 20 m2 de superficie de plancher hors œuvre nette à compter de ce seuil », l’obligation d’aménager 12 places de stationnement [(458m² - 200 m²) : 20 = 12,9] ; étant rappelé que, sauf précision contraire, un règlement local d’urbanisme imposant une place par tranche d’une surface déterminée n’exige cette place que par tranche consommée et non par tranche entamée (CE. 8 mars 2002, SCI Télémarrk, req. n°226.631).

Toutefois, la Cour a donc considéré qu’aucune place de stationnement n’était exigible à ce titre puisqu’aucun des locaux commerciaux projetés ne présentait, isolément, une surface supérieure à 200 mètres carrés.

A suivre cette décision, dans le cas où l’article 12 du règlement d’urbanisme local détermine les besoins en stationnement de l’opération projetée en considération de la surface des établissements commerciaux, chacun des locaux commerciaux projetés doit être considéré comme un établissement commercial autonome, si bien que les besoins à satisfaire doivent être déterminés local par local en considération de leur surface respective et non pas en considération de leur surface globale.

Dans une certaine mesure, la décision peut également être retenue comme une illustration de l’indépendance de la législation de l’urbanisme et de la législation dite de l’urbanisme commercial puisqu’à cet égard, le seul fait que chacun des locaux commerciaux à créer ait une surface inférieure à 300 mètres carrés n’aurait pas nécessairement suffit à trancher la question de savoir si cette partie de l’opération projetée était ou non assujettie à autorisation d’exploitation commerciale (« CDEC ») dès lors que L.752-3 du Code de commerce dispose que « sont regardés comme faisant partie d'un même ensemble commercial, qu'ils soient ou non situés dans des bâtiments distincts et qu'une même personne en soit ou non le propriétaire ou l'exploitant, les magasins qui sont réunis sur un même site et qui (…) ont été conçus dans le cadre d'une même opération d'aménagement foncier, que celle-ci soit réalisée en une ou en plusieurs tranches (…) » (art. L.752-3 ; C.com.).

Mais précisément, il n’est pas si certain, selon nous, que l’interprétation de l’UA. 12 retenue par la Cour administrative d’appel de Bordeaux correspondent à la volonté des auteurs du POS dès lors que cet article se référait non pas à la SHON des établissements commerciaux mais à leur surface de vente ; notion totalement distincte de celle de SHON et propre au droit de l’urbanisme commercial (CE. 1er avril 2005, Cne de Chaumont, req. n°259.951 ; Ccl VERCLYTTE, BJDU, n° 4/2005, p.270) : ce qui aurait pu conduire à tenir de leur la surface globale.

Par ailleurs, la Cour a donc pris en compte pour apprécier le caractère suffisant des dix places de stationnement à aménager pour ce qui concerne la partie « logements » de l’opération, les neuf places prévues sur une unité foncière distincte de celle devant accueillir la construction projetée.

Et à cet égard, la décision de la Cour est difficilement contestable dès lors que, d’une part, si l’article UA.12 du POS communal prévoyait que les places devaient être réalisées en dehors des voies et emprises publiques, il n’imposait pas, en revanche, qu’elles le soient sur le terrain d’assiette de la construction projetée et que, d’autre part, l’article L.421-3 du Code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date des faits, induisait lui-même que les places de stationnement imposées par le règlement local d’urbanise pouvait l’être « sur le terrain d'assiette ou dans son environnement immédiat » ; ce qu’aujourd’hui prévoit, d’ailleurs, expressément le nouvel article L.123-1-2 du Code de l’urbanisme en disposant que « lorsque le plan local d'urbanisme impose la réalisation d'aires de stationnement, celles-ci peuvent être réalisées sur le terrain d'assiette ou dans son environnement immédiat ».

D’ailleurs, précédemment, la Cour administrative d’appel de Marseille avait pour sa part jugé que :

« Considérant, enfin, qu'aucune disposition du code de l'urbanisme, ni aucune disposition du règlement du plan d'occupation des sols relatif à la zone concernée ou du règlement du lotissement n'impose que toutes les aires de stationnement exigées par ces règlements soient situées sur le même terrain d'implantation que l'immeuble à raison duquel elles sont réalisées ; qu'ainsi qu'il a été dit ci-dessus, le lot AY 14 supportait uniquement une partie des aires de stationnement exigées par le plan d'occupation des sols et n'était séparé du lot supportant le complexe cinématographique que par une voie interne du lotissement ; qu'ainsi, alors même qu'elle portait sur deux unités foncières, une autorisation unique de construire a pu être légalement délivrée » (CAA. Marseille, 17 juin 1999, Préfet du Gard, req. n°98MA01115).

Mais plus généralement, force est de préciser qu’aucune disposition du Code de l’urbanisme ne s’est jamais opposée à ce qu’un même permis de construire porte sur plusieurs unités foncières distinctes, y compris lorsqu’elles ne sont pas contiguës (pour le permis de construire valant division, voir toutefois: CAA. Paris, 20 mai 2000, Cne de Jouars-Ponchartrain, req. n°97PA01305).

Bien plus, lorsque le projet est indivisible, cette indivisibilité impose au pétitionnaire de présenter une demande unique, le cas échéant dans chacune des mairies concernées par son projet lorsque le terrain d’assiette de ce dernier, éventuellement formé de plusieurs unités foncières, est sis sur le territoire de plusieurs communes puisqu’à titre d’exemple le Conseil d’Etat a jugé à propos du permis de construire portant sur les équipements liés à l’opération d’aménagement du seuil de l’Allier (lequel avait été délivré sous forme d’un arrêté conjoint des deux Préfets de Département intéressés) que :

« Considérant qu'en vertu des dispositions combinées des articles L. 421-2-3 et R. 421-9 du code de l'urbanisme toute demande de permis de construire est déposée à la mairie ; que l'établissement public d'aménagement de la Loire et de ses affluents a donc, à bon droit, déposé à la mairie des deux communes concernées la [même] demande de permis de construire le seuil sur l'Allier ; que s'il est constant que chacun des ouvrages compris dans l'aménagement de Naussac II est indispensable au fonctionnement de l'ensemble de l'opération, c'est par une exacte application de la loi que l'établissement public d'aménagement de la Loire et de ses affluents a déposé une demande de permis de construire dans chacune des mairies des communes concernées » (CE. 26 mars 1997, ADLA, req. n°172.183).

Ici encore, force est donc de constater et d’admettre que la réforme des autorisations d’urbanisme et, notamment, le nouvel article R.423-1 du Code de l’urbanisme – dont on rappellera qu’il dispose que « les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont adressées par pli recommandé avec demande d'avis de réception ou déposées à la mairie de la commune dans laquelle les travaux sont envisagés (…) soit par le ou les propriétaires du ou des terrains, leur mandataire ou par une ou plusieurs personnes attestant être autorisées par eux à exécuter les travaux (…) – constituent une vrai fausse nouveauté.



Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés

Une dossier de demande ne présentant pas le niveau du sol à la date du dépôt de la demande mais le figurant de façon surélevée affecte le permis de construire non seulement d’illégalité mais, le cas échéant, de fraude.

CAA. Bordeaux, 27 novembre 2007, M. Michel Y., req. n°05BX01143


Voici un arrêt à la solution assez classique mais qui permet de revenir sur la méthode d’appréciation de la hauteur d’une construction au regard de l’article 10 d’un règlement local d’urbanisme ainsi que, plus spécifiquement, sur la prise en compte des travaux d’exhaussement ou d’affouillement du sol préalables à la réalisation d'un projet immobilier et sur le statut de ces travaux.

Dans cette affaire un permis de construire avait été délivré en vue de l’édification d’une maison, lequel devait, toutefois, faire l’objet d’un recours en annulation fondé, notamment, sur la méconnaissance de l’article 10 du règlement de lotissement au sein duquel le terrain à construire était sis.

Plus précisément, le requérant soutenait que ce permis de construire était illégal puisque si, au vu des pièces du dossier produit par le pétitionnaire, la construction projetée respectait les prescriptions de l’article 10 du règlement susvisé, cette apparence de régularité était liée au fait que les plans produits par le pétitionnaire figuraient un niveau du sol erroné et, en l’occurrence, surélevé par rapport à sa côte réelle. Et ce moyen devait donc être retenu par le Tribunal administratif de Saint-Denis de la Réunion puis confirmé, en appel, par la Cour bordelaise au motif suivant.

« Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article 1 NAU 10 du règlement du lotissement autorisé par le maire de la commune de Saint-Paul le 17 décembre 1999, relatif à la hauteur des constructions : « 1) La hauteur des constructions à usage d'habitation est limitée à 4,50 m à l'égout du toit (...) Pour les implantations dans les terrains en pente, un plan parallèle à 4,50 m du terrain naturel devra être observé au niveau des égouts de toits (...) 2) La côte des faîtages ne devra pas dépasser la côte altimétrique 56.00 portée au plan topographique (...) » ; que, pour l'application de ces dispositions, il convient de mesurer la hauteur des constructions projetées à partir du niveau du sol existant avant tous travaux d'exhaussement ou d'excavation exécutés en vue de la réalisation du projet faisant l'objet d'une demande de permis de construire et que le dossier de la demande doit contenir les éléments utiles à cette exacte mesure ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le niveau du sol indiqué sur les plans de coupe joints à la demande de permis de construire ne correspondaient pas au niveau existant à la date du dépôt de cette demande mais était plus élevé de 3,50 m ; qu'en outre, la côte des faîtages portée au plan de coupe excède la côte altimétrique maximale autorisée de 56.00, pour atteindre celle de 59.40 ; que si M. Y soutient que les requérants auraient présenté le niveau le plus bas des décaissements effectués pour les travaux comme étant le niveau naturel du sol, cette allégation n'est pas confirmée par les éléments du dossier ; que la mention inexacte de la hauteur du sol naturel portée sur les plans ne procède pas d'une erreur commise de bonne foi par le pétitionnaire mais d'une manœuvre destinée à fausser l'appréciation de l'administration sur la conformité de la construction projetée à la réglementation d'urbanisme applicable à la zone ; qu'en considérant, tant pour ce motif qu'à raison du dépassement de la côte altimétrique maximale autorisée, que le permis délivré méconnaissait les dispositions de l'article précité du règlement du lotissement, le tribunal administratif de Saint-Denis de La Réunion a fait une exacte appréciation des faits de la cause ».

La Cour administrative d’appel de Bordeaux a donc tenu compte non pas de la côte indiquée par les plans produits par le pétitionnaire mais du niveau réelle du terrain pour annuler le permis de construire contesté mais également pour le considérer comme entaché de fraude ; la Cour ayant estimé « la mention inexacte de la hauteur du sol naturel portée sur les plans ne procède pas d'une erreur commise de bonne foi par le pétitionnaire mais d'une manœuvre destinée à fausser l'appréciation de l'administration sur la conformité de la construction projetée à la réglementation d'urbanisme applicable à la zone ».

La règle d’appréciation appliquée par la Cour administrative d’appel de Bordeaux n’est pas nouvelle puisque le Conseil d’Etat a jugé que, par principe et sauf disposition contraire du règlement local d’urbanisme – lequel peut régir la hauteur des constructions après travaux – « le sol naturel est celui qui existe dans son état antérieur aux travaux entrepris pour la réalisation du projet de construction objet du permis » (CE. 26 février 1992, M. Lemée, Rec. p.1377).

Ce principe est, d’ailleurs, appliqué strictement puisqu’il implique également de faire abstraction des travaux d’exhaussement ou d’affouillement réalisé préalablement dès lors qu’ils sont sans rapport avec le projet objet de la demande de permis de construire. C’est ainsi qu’à titre d’exemple, le Conseil d’Etat a jugé que :

« Considérant qu'aux termes de l'article NB 10 du règlement du plan d'occupation des sols de la commune de Saint-Jean-Cap-Ferrat, "la hauteur des constructions, mesurée en tout point des façades, du sol existant jusqu'au niveau de l'égout du toit, ne pourra excéder 7 mètres" ; que, pour l'application de ces dispositions, il convient de mesurer la hauteur des constructions projetées à partir du niveau du sol existant avant tous travaux d'exhaussement ou d'excavation effectués en vue de la réalisation du projet faisant l'objet d'une demande de permis de construire ;
Considérant que, pour déterminer le niveau du sol à partir duquel la hauteur des constructions devait être mesurée, la cour a estimé qu'il convenait de faire abstraction d'un remaniement du sol naturel effectué "à une date trop récente pour le faire regarder comme incorporé à celui-ci à la date du dépôt de la demande de permis de construire" ; qu'en statuant ainsi, sans rechercher si le remaniement en cause résultait de travaux effectués en vue de la réalisation du projet litigieux, la cour a commis une erreur de droit ; que la SCI VISTA AMENA est fondée à demander, pour ce motif, l'annulation de l'arrêt attaqué (…) ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le niveau du sol indiqué sur les plans de coupe joints à la demande de permis de construire ne correspondait pas au niveau existant à la date du dépôt de cette demande mais était sensiblement plus élevé ; que si la société déclare avoir entendu reconstituer le sol naturel tel qu'il existait avant la réalisation, par un ancien propriétaire du terrain, de travaux liés à l'aménagement d'une piste, ce niveau antérieur du sol ne pouvait être pris en considération pour l'application des règles de hauteur prévues par le plan d'occupation des sols, lesquelles ont été en l'espèce méconnues » (CE. 27 octobre 2000, SCI Vista Amena, req. n°195.651).

Dans cette affaire, la haute Cour a donc, en substance, « privilégié le sol existant à la date de la demande du permis sans tenir compte des travaux réalisés trois ans auparavant et sans lien avec le projet de construction » (J-C. Bonichot, BJDU, n°5/000, pp. 343-344). De même, dans une affaire à bien des égards transposable à celle objet de l’arrêt commenté, le Conseil d’Etat a plus récemment jugé que :

« Considérant qu'aux termes de l'article R. 421-2 du code de l'urbanisme : Le dossier joint à la demande de permis de construire comporte : (...) 4° Une ou des vues en coupe précisant l'implantation de la construction par rapport au terrain naturel à la date du dépôt de la demande de permis de construire ; qu'aux termes de l'article UF10 du règlement du plan d'occupation des sols de la commune de Nice : La hauteur des constructions est mesurée jusqu'à l'égout des toits ou de la terrasse de couverture à partir du terrain naturel (...). Cette hauteur ne doit pas excéder 7 mètres ; que, pour l'application de ces dispositions, il convient de mesurer la hauteur des constructions projetées à partir du niveau du sol existant avant tous travaux d'exhaussement ou d'excavation exécutés en vue de la réalisation du projet faisant l'objet d'une demande de permis de construire et que le dossier de la demande doit contenir les éléments utiles à cette exacte mesure ;
Considérant que, pour déterminer le niveau du sol à partir duquel la hauteur de la construction projetée par M. et Mme X devait être mesurée, la cour administrative d'appel de Marseille a estimé qu'il convenait de faire abstraction d'importants mouvements de remblai (...) réalisés trop peu de temps avant le dépôt de la demande de permis de construire pour pouvoir être regardés comme constituant le terrain naturel au sens des dispositions de l'article R. 421-1 précité ; qu'en statuant ainsi, sans rechercher si les travaux de remblaiement en cause avaient été exécutés en vue de la réalisation du projet litigieux, la cour a commis une erreur de droit ; que M. et Mme X sont fondés à demander, pour ce motif, l'annulation de l'arrêt attaqué ;
(…)
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le niveau du sol indiqué sur les plans de coupe joints à la demande de permis de construire ne correspondait pas au niveau naturel existant à la date du dépôt de cette demande mais était sensiblement plus élevé ; que cette surélévation résultait d'importants travaux de remblaiement réalisés avant la demande de permis de construire ; que cette surélévation, dont la hauteur ne varie que très faiblement, ne saurait avoir eu pour objet de corriger une pente excessive ni d'aplanir un terrain par trop irrégulier ; que M. et Mme X, qui se contentent d'affirmer qu'il n'est pas établi que ces travaux ont été réalisés par eux, ne soutiennent pas que ces travaux auraient été réalisés avant qu'ils acquièrent le terrain et n'énoncent aucun autre motif vraisemblable qui aurait pu conduire aux travaux dont il s'agit ; qu'il suit de là que ces travaux doivent être regardés comme ayant eu pour objet de permettre de construire à une hauteur supérieure à la hauteur maximale normalement autorisée ; qu'en mentionnant uniquement sur les plans de coupe le niveau ainsi surélevé sans assortir cette mention d'aucune explication, M. et Mme X se sont livrés à une manoeuvre de nature à fausser l'appréciation de l'administration ; qu'ainsi, alors même que le plan de lotissement dont M. et Mme X soutiennent qu'il était joint à leur demande faisait apparaître un niveau de sol différent, le permis a été obtenu par fraude et pouvait légalement être retiré même après l'expiration du délai de recours contentieux » (CE. 9 juin 2004, M. Ribas, req. n°248.042).

En résumé, des travaux d’exhaussement ne peuvent être pris en compte que pour autant qu’il aient pour effet de reconstituer le niveau du sol tel qu’il était avant la réalisation de travaux d’excavation liés à la réalisation du projet objet de la demande de permis de construire ou lorsqu’il sont antérieurs et étrangers à la réalisation de ce projet. Dans les autres cas, la hauteur doit donc être appréciée par rapport au niveau du terrain naturel avant ces travaux.

Mais au delà des considérations liées à la hauteur de la construction projetée, la Cour administrative d’appel de Nantes a récemment donné à ces travaux d’exhaussement préalables à la demande de permis de construire mais liés, au projet objet de celle-ci, un statut particulier en leur appliquant le principe issue de la jurisprudence dite « Thalamy » et ce, en jugeant :

« Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment du procès-verbal dressé le 14 septembre 2001 par un agent assermenté de l'administration, qu'un exhaussement de plus de trois mètres de hauteur avait été réalisé sur le terrain d'assiette du projet sans qu'ait été délivrée l'autorisation requise par l'article R. 442-2 du code de l'urbanisme ; que l'EARL a précisé dans ses observations en défense, que l'exhaussement en cause avait eu pour objet de préparer le terrain en vue de la serre projetée ;
Considérant que le caractère indissociable des travaux d'exhaussement du sol et du projet de construction de la serre objet de la demande de permis de construire, nécessitait que l'EARL Collet présentât une demande portant, non seulement sur la construction de la serre, mais également, sur la régularisation de l'exhaussement litigieux ; que la circonstance qu'un permis de construire une chaufferie ait été délivré le 26 octobre 2000 sur la base d'un plan de masse faisant état d'extensions futures n'a pu valoir autorisation de réaliser cet exhaussement ; qu'ainsi le maire, qui ne pouvait légalement accorder un permis portant uniquement sur un élément de construction nouveau prenant appui sur une partie de l'ouvrage construit sans autorisation, se trouvait dans une situation de compétence liée et était tenu de refuser le permis sollicité » (CAA. Nantes, 20 février 2007, Cne de Noyal-Châtillon-sur-Seiche, req. n°06NT00566).

En première analyse, une telle solution peut surprendre dans la mesure où des travaux d’exhaussement ne tendent pas, pris isolément, à l’édification d’une construction et n’impliquent donc pas l’obtention d’un permis de construire mais exigent, lorsqu’ils ne sont pas dispensés de toute formalité et selon leur localisation, un permis d’aménager ou une déclaration d’aménagement (art. R.421-19, R.421-20 et R.421-23 ; C.urb), lesquels se substituent à cet égard à l’ancienne une autorisation « ITD » qui s’imposait lorsqu’ils ces travaux étaient projetés dans un des secteurs visés par l’ancien article R.442-1 du Code de l’urbanisme et répondaient aux conditions posées par son ancien article R.442-2, c’est-à-dire aient une hauteur de plus de deux mètres et une superficie de plus de 100 mètres carrés..

Il reste que, comme on le sait, l’ancien article L.421-3, al.1 du Code de l’urbanisme – reprise par le nouvel article L.421-6 – implique que la demande de permis de construire portent sur l’ensemble des travaux et éléments indissociables du projet, y compris sur ceux qui pris isolément ne relèveraient pas du champ d’application de cette autorisation ; ce qui impose, notamment, que ces plans figurent un éventuel remblaiement du terrain (CE. 6 avril 1990, Association du diocésaine de Saint-Anne, req. n°94.152) ou, à tout le moins, les induisent (CE. 18 janvier 1980, Boussard, req. n° 12651).

Or, c’est précisément à ce titre que le Conseil d’Etat a donc juger que lorsque des travaux d’exhaussement apparaissant indissociables d’un projet de construction ont été réalisés peu de temps avant le dépôt de la demande de permis de construire, il ne peut être tenu compte de la modification subséquente du niveau terrain à construire pour apprécier la hauteur de la construction projetée, laquelle doit être établie en considération du niveau du sol dans son état antérieur audits travaux (CE. 27 octobre 2000, SCI Vista Amena, req. n°195.651 &: CE. 9 juin 2004, M. Ribas, req. n°248.042 ; précités).

C’est donc bien que lorsqu’ils sont nécessaires au projet de construction en cause, les travaux d’exhaussement doivent, quelle que soient leur importance, être intégrés à la demande de permis de construire, lequel vaudra, sur ce point, permis d’aménager ou déclaration d’aménagement et ce, à l’instar de l’ancien article R.442-3 du Code de l’urbanisme qui prévoyait, notamment, que le permis de construire ou la déclaration de travaux pouvait valoir autorisation « ITD ».

Lorsque tel n’est pas le cas, les travaux d’exhaussement sont donc illégaux et la construction prenant appui sur le terrain ainsi constitué ne peut être autorisée sans qu’aient été précédemment ou soient concomitamment régularisés ces derniers.

Mais il s’ensuit également que dépourvus d’existence légale, ces travaux d’exhaussement ne sauraient, en toute hypothèse, être pris en compte pour apprécier la hauteur de la construction objet de la demande ultérieure de permis de construire et, par ailleurs, que le fait pour le pétitionnaire de cacher l’origine de cet exhaussement ne peut être interprété que comme une manœuvre frauduleuse destinée à fausser l’appréciation de l’administration sur la conformité du projet.


Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés

Une disposition du règlement de PLU introduisant une dérogation susceptible d’excéder les limites d’une simple autorisation d’adaptation mineure n’affecte pas pour autant la légalité de ce règlement.

CAA. Nancy, 8 novembre 2007, M. Jean-Louis X, req. n°06NC00677


Voici un arrêt particulièrement intéressant, notamment, en ce qu’il permet de traiter l’un des aspects méconnus du mode d’interprétation des prescriptions du règlement local d’urbanisme par le juge administratif.

Dans cette affaire était en cause la délibération par laquelle le Conseil municipal de la commune défenderesse avait adopté son PLU ; décision qui devait donc faire l’objet d’un recours fondé, notamment, sur le fait que l’une des dispositions du PLU ainsi approuvé introduisait, selon le requérant, une véritable dérogation à la règle de principe prescrite par son article 11 et, par voie de conséquence, que cette disposition serait illégale au regard de l’article L.123-1 du Code de l’urbanisme.

On sait, en effet, que antépénultième l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme dispose que « les règles et servitudes définies par un plan local d'urbanisme ne peuvent faire l'objet d'aucune dérogation, à l'exception des adaptations mineures rendues nécessaires par la nature du sol, la configuration des parcelles ou le caractère des constructions avoisinantes ».

En résumé, l’article précité s’oppose à ce que l’administration, à travers la délivrance d’une autorisation d’urbanisme, accorde une dérogation à la règle de principe mais lui permet seulement ou, plus précisément, lui impose (sur ce point : TA. Besançon, 30 novembre 2000, Sté SMCI, req. n°99-00642), lorsque les conditions sont remplies, d’autoriser des adaptations mineures mais ce, pour autant qu’une telle autorisation d’adaptation mineure soit justifiée « par la nature du sol, la configuration des parcelles ou le caractère des constructions avoisinantes ».

Il reste que sans être exceptionnel, il est rare qu’un règlement local d’urbanisme prévoit en tant que telles des possibilités d’adaptations mineures puisque, le plus fréquemment, ces règlements édictent une règle de principe suivie, le cas échéant, de règles « alternatives » à la portée et aux conditions précisément définies et encadrées, lesquelles sont alors constitutives d’autant d’exceptions (et non pas dérogation, sur cette différence : 10 novembre 1993, Epx Sylvestre, req. n°124.532).

Mais il arrive également qu’à l’égard d’une même situation, le règlement local d’urbanisme prescrive une règle de principe tout en introduisant, d’une façon très générale et sans véritable condition, une possibilité d’assouplissement de ce principe.

Tel était précisément le cas en l’espèce où à la règle de principe posée par l’article Ua.11 du PLU communal et selon laquelle « les murs non construits avec les mêmes matériaux que les façades principales devront présenter un aspect qui s'harmonise avec celles-ci » s’ajoutait une disposition précisant que « « les projets de dessin contemporain faisant l'objet d'une recherche architecturale manifeste et innovante sont acceptés » et à l’encontre de laquelle le requérant soutenait donc qu’elle méconnaissait l’antépénultième alinéa de l’article L.123-1 du Code de l’urbanisme et, par voie de conséquence, était illégale.

Mais ce moyen devait être rejeté par la Cour administrative d’appel de Nancy et ce, au motif suivant :

« Considérant que ces dispositions ne sont susceptibles de s'appliquer qu'aux autorisations de construire ou d'aménagement délivrées sur le fondement d'un plan local d'urbanisme ; que, par suite, le requérant ne saurait utilement faire valoir que certaines prescriptions prévues à titre dérogatoire par le plan local d'urbanisme méconnaîtraient les dispositions précitées en tant qu'elles ne constitueraient pas une adaptation mineure des prescriptions édictées à titre principal ;
Considérant, en outre, qu'à supposer même que la dérogation introduite par l'article Ua11 du règlement du plan local d'urbanisme, qui spécifie que : « les projets de dessin contemporain faisant l'objet d'une recherche architecturale manifeste et innovante sont acceptés » et pourront, dans ce cas, faire l'objet d'une adaptation du principe selon lequel les murs non construits avec les mêmes matériaux que les façades principales devront présenter un aspect qui s'harmonise avec celles-ci, soit regardée comme excédant le champ d'un simple tempérament apporté à cette règle et remettant en cause le principe même ci-dessus rappelé, cette circonstance demeurerait en tout état de cause sans incidence sur la légalité du plan local d'urbanisme et aurait pour seule conséquence de faire obstacle à la délivrance d'une autorisation de construire sur le fondement de telles dispositions ».

En substance, la Cour a donc considéré qu’une disposition d’un règlement local d’urbanisme introduisant une dérogation ou, plus précisément, une possibilité de déroger à la règle générale n’était pas illégale au regard du principe posé par l’antépénultième alinéa de l’article L.123-1 du Code de l’urbanisme dans la mesure où les dispositions de ce dernier :

- d’une part, ne sont susceptibles de s'appliquer qu'aux autorisations de construire ou d'aménagement délivrées sur le fondement d'un plan local d'urbanisme ;
- d’autre part et par voie de conséquence, s’opposent seulement à la délivrance de telles autorisations sur le fondement d’une disposition dérogatoire du règlement local d’urbanisme ;

et, en résumé, que ce principe est opposable et peut être sanctionné au stade de la délivrance des autorisations (permis ou non-opposition à déclaration) délivrées en application du règlement local d’urbanisme mais n’intéresse pas et ne conditionne pas la légalité de ce dernier.

En première analyse, une telle solution peut surprendre dans la mesure où elle aboutit à considérer qu’il n’est pas illégal de prévoir une règle qui ne saurait être légalement appliquée au stade de la délivrance des autorisations d’urbanisme.

Il reste que les dispositions analogues à celles en litige dans l’affaire objet de l’arrêt commenté – c’est-à-dire toutes celles offrant une alternative imprécise et inconditionnée à la règle de principe (sur ce point : concl. Arrighi de Casanova sur : CE. 2 mars 1994, Cne de Maromme, req. n°140.723 ; BJDU, n°6/94, p.3) et, par voie de conséquence, la possibilité de « négocier » avec l’administration l’assouplissement de cette règle – ne sont jamais interprétées comme des « dérogations » mais sont, en fait, (re)qualifiées en autorisations d’adaptation mineure et appliquées comme telles par le juge administratif. A titre d’exemple, le Conseil d’Etat ainsi jugé que :

« Considérant qu'aux termes des articles UZ 6 et UZ 7 du plan d'occupation des sols de la COMMUNE DE MAROMME, s'agissant respectivement, d'une part, de l'implantation des constructions par rapport aux voies et emprises publiques : "Sauf indications particulières portées au plan, les constructions doivent respecter une marge de recul de 10 m minimum, comptée à partir de la limite d'emprise publique" et, d'autre part, de l'implantation des constructions par rapport aux limites séparatives des propriétés : "La distance minimum à respecter entre la limite de propriété et la construction sera égale à la moité de la hauteur de la construction avec un minimum de 5 m" ; que ces mêmes dispositions prévoient que "les cas des ouvrages techniques, de surveillance et de gardiennage, ainsi que l'agrandissement des bâtiments existants pourront faire l'objet de dérogations" ; que cette dernière disposition, qui ne fixe aucune règle précise, ne peut avoir pour effet d'autoriser que des adaptations mineures aux règles précitées du plan d'occupation des sols ;
Considérant, à supposer que la construction litigieuse constitue l'agrandissement d'une construction existante au sens des dispositions du plan d'occupation des sols précitées, que le permis de construire délivré à la SCI les ateliers du Cailly a autorisé l'implantation de cette construction à 0,50 m de l'alignement de la voie publique et à une distance de la limite de propriété publique voisine qui varie de 0,10 m à 0,50 m ; que de telles dérogations aux règles ci-dessus rappelées du plan d'occupation des sols ne peuvent être regardées comme des adaptations mineures ; que, par suite, la COMMUNE DE MAROMME n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rouen a annulé, pour ce motif, le permis de construire délivré le 26 mars 1991 » (CE. 2 mars 1994, Cne de Maromme, req. n°140.723)

Et :

« Considérant qu'aux termes de l'article L 123-1 7ème alinéa 4 du code de l'urbanisme, "les règles et servitudes définies par un plan d'occupation des sols ne peuvent faire l'objet d'aucune dérogation à l'exception des adaptations mineures rendues nécessaires par la nature du sol, la configuration des parcelles ou le caractère des constructions avoisinantes" ; que l'article UB 5-1 du réglement du plan d'occupation des sols de Lay-Saint-Christophe précise que "pour qu'une unité foncière soit constructible, sa façade sur rue ou l'une de ses façades sur rue doit être au moins égale à 12 m dans le cas de construction en mitoyenneté" ; que l'article UB 5-2 dudit réglement prévoit que, "par adaptation mineure et dans les conditions fixées à l'article 4 titre I du présent réglement, la largeur des façades des parcelles insérées entre 2 parcelles déjà construites pourra être inférieure à 12 m." ; que cette dernière disposition doit être interprétée comme signifiant qu'une dérogation à la règle posée à l'article UB 5-1 ne peut être accordée, dans le cas où la parcelle est insérée entre deux parcelles déjà construites, que pour une adaptation mineure de ladite règle ;
Considérant qu'il résulte des pièces du dossier que la parcelle sur laquelle M. PILLOY se proposait de construire un garage est insérée entre deux parcelles déjà construites et que la largeur de sa façade sur rue est seulement de quatre mètres ; que l'autorisation donnée par le maire de Lay-Saint-Christophe à M. PILLOY de construire un garage, alors que la largeur de la façade sur rue requise était de douze mètres, ne saurait être regardée comme une adapation mineure de la règle posée à l'article UB 5-1 du réglement du plan d'occupation des sols de cette commune ; que, par suite, c'est à bon droit que les premiers juges ont estimé, à la demande des époux CABOURDIN, que le permis de construire délivré le 21 décembre 1982 à M. PILLOY par le maire de Ly-Saint-Christophe l'avait été en violation des dispositions du plan d'occupation des sols de cette commune et, par suite, de celles de l'article L.123-1 7° du code de l'urbanisme » (CE.12 mars 1986, M. Pilloy, req. n°58.389).

Dès lors que de telles dispositions dérogatoires sont comprises et appliquées par le juge administratif comme des autorisations d’adaptation mineure, elles ne peuvent donc pas être contraires au principe posé par l’antépénultième alinéa de l’article L.123-1 du Code de l’urbanisme...

C’est dans cette mesure que la solution retenue par l’arrêt commenté nous paraît justifiée.


Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés