Le sursis à statuer sur une demande de permis de construire dans un lotissement (sans travaux) ne saurait être légalement fondé sur une procédure de PLU qui n’était pas encore suffisamment avancée pour ce faire à la date de délivrance de l’autorisation de lotissement dès lors qu’un délai de cinq ans à compter de la déclaration d’achèvement prévue par l’article R.462-1 du Code de l’urbanisme n’est pas alors expiré.

CAA. Nantes, 30 avril 2014, M.A & Mme E, req. n°12NT02273

Dans cette affaire, le pétitionnaire avait obtenu le 18 mars 2010 un permis de construire tacite, lequel devait toutefois être retiré, le 17 mai suivant, par un arrêté opposant à sa demande initiale une décision de sursis à statuer puisqu’un tel retrait a pour effet quelque peu théorique de ressaisir l’autorité instructrice de la demande initiale sans même que le pétitionnaire ne confirme sa demande puisque cette exigence formulée par l’article L.600-2 du Code de l’urbanisme, qui ne vise d’ailleurs pas le retrait des permis mais uniquement l’annulation des refus, ne vaut que pour bénéficier non pas du droit à « réinstruction » mais de la cristallisation des normes en vigueur à la date de la premier refus.

Il reste que c’est d’un autre dispositif de cristallisation qui était principalement en cause dans cette affaire puisque la demande de permis de construire avait été présentée sur l’un des deux lots d’un lotissement précédemment autorisé, en l’occurrence le 24 avril 2008.

I.- De ce fait, outre la légalité de la décision contestée en ce qu’elle valait retrait du permis de construire tacite précédemment obtenu, le pétitionnaire devait contester la légalité de du sursis à statuer par ailleurs opposé à sa demande initiale sur le fondement de l’article L.442-14 du Code de l’urbanisme qui, dans sa rédaction applicable dans cette affaire (c’est ici important, nous y reviendrons) disposait que : « dans les cinq ans suivant l'achèvement d'un lotissement, constaté dans les conditions prévues par décret en Conseil d'Etat, le permis de construire ne peut être refusé ou assorti de prescriptions spéciales sur le fondement de dispositions d'urbanisme intervenues postérieurement à l'autorisation du lotissement ». Et c’est précisément à ce titre que la Cour administrative d’appel de Nantes devait donc annuler cette décision de sursis à statuer en jugeant tout que :

« 12. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article L. 111-7 du code de l'urbanisme : " Il peut être sursis à statuer sur toute demande d'autorisation concernant des travaux, constructions ou installations dans les cas prévus par les articles (...) L. 123-6 (dernier alinéa) (...) du présent code (...) " ; que le dernier alinéa de l'article L. 123-6 du même code prévoit que : " A compter de la publication de la délibération prescrivant l'élaboration d'un plan local d'urbanisme, l'autorité compétente peut décider de surseoir à statuer, dans les conditions et délai prévus à l'article L. 111-8, sur les demandes d'autorisation concernant des constructions, installations ou opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan. " ; que l'article L. 442-14 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date de la décision en litige : " Dans les cinq ans suivant l'achèvement d'un lotissement, constaté dans les conditions prévues par décret en Conseil d'Etat, le permis de construire ne peut être refusé ou assorti de prescriptions spéciales sur le fondement de dispositions d'urbanisme intervenues postérieurement à l'autorisation du lotissement" ; 13. Considérant qu'il résulte du rapprochement de ces dispositions que, si l'article L. 442-14 du code de l'urbanisme ne fait pas obstacle, par lui-même, à ce que la demande de permis de construire déposée dans les 5 ans suivant l'achèvement d'un lotissement fasse l'objet du sursis à statuer prévu par l'article L. 111-7 du même code, le prononcé de ce sursis ne peut être fondé, dans une telle hypothèse, sur la circonstance que la réalisation du projet de construction litigieux serait de nature à compromettre ou à rendre plus onéreux l'équilibre d'un plan local d'urbanisme en cours d'élaboration, dès lors que cette circonstance, postérieure à la date d'autorisation du lotissement, qui repose sur l'anticipation de l'effet que les règles futures du plan local d'urbanisme auront sur l'autorisation demandée, ou celle-ci sur leur mise en œuvre, ne pourrait motiver un refus ou l'édiction de prescriptions spéciales portant sur le permis demandé sans méconnaître les dispositions de l'article L. 442-14 ».

Ce faisant, la Cour a donc en amont jugé que les dispositions de l’article L.442-14 précitées ne faisait donc pas par elle-même obstacle en toute hypothèse à ce qu’une demande de permis de construire présentée dans le délai de cinq ans institué par cet article fasse l’objet d’une décision de sursis à statuer.

Cette analyse est difficilement contestable puisque si ce dispositif vise à garantir le lotisseur et ses acquéreurs en leur permettant, en substance, d’obtenir un permis de construire en l’état des normes en vigueur à la date de délivrance de l’autorisation de lotir, il ne saurait avoir pour objet de les « surprotéger » par rapport au droit opposable aux tiers sollicitant un permis de construire à la même époque mais en dehors du périmètre de ce lotissement.

Il reste qu’a contrario, considérer que l’article L.442-14 du Code de l’urbanisme n’aurait aucune incidence sur le régime du sursis à statuer n’irait certes pas à l’encontre de la lettre de cet article qui vise les « dispositions d'urbanisme intervenues postérieurement », et non pas celles en cours d’élaboration, mais serait totalement contraire de sa finalité puisque le lotisseur et ses acquéreurs seraient donc protégés contre les dispositions approuvées postérieurement à la date de délivrance de l’autorisation de lotissement mais non pas donc contre les normes seulement en cours d’élaboration.

Au demeurant, une telle analyse ne serait pas toujours utile à moyen terme puisque si une décision de sursis à statuer préjuge le plus souvent d’un futur refus de permis de construire motivé par l’adoption des normes nouvelles seulement en cours d’élaboration au moment du sursis, il n’en demeure pas moins que ce refus constitue une décision distincte de celle ayant opposé un sursis à statuer.

Or, si la garantie instituée par l’article L.442-14 précité vaut dès la délivrance de l’autorisation de lotissement le délai de cinq ans qu’il fixait, dans sa rédaction applicable en l’espèce, courrait à compter du constat de l’achèvement du lotissement alors que la durée cumulée maximale d’un sursis à statuer n’est « que » de trois ans ; l’autorité compétente devant statuer sur la demande initiale dans les deux mois de la confirmation de celle-ci par le pétitionnaire.

De ce fait, ce délai global de 38 mois peut donc arriver à échéance alors que celui de cinq ans prévu par l’article L.442-14 n’est pas encore expiré.

Ainsi, quand bien même les normes en cours d’élaboration à la date du sursis à statuer ont-elles entre temps été approuvées, il s’agit alors de dispositions d’urbanisme intervenues postérieurement à l’autorisation de lotissement, ne pouvant donc légalement pas fonder un refus de permis de construire au regard de cet article.

Tel n’aurait cependant pas été nécessairement le cas en l’espèce puisque selon la Cour ce délai de cinq ans expirait au 16 juin 2013 alors que la Ville s’était retrouvait saisie de la demande initiale à la date de la décision contestée, soit le 17 mai 2010.

Sous réserve des conditions liées aux alinéas 2 et 3 de l’article L.111-8 du Code de l’urbanisme, la commune aurait donc pu proroger le sursis à statuer jusqu’au 17 mai 2013, de sorte qu’alors même que le pétitionnaire aurait-il immédiatement confirmé sa demande, le délai de deux mois ouvert à la Ville pour statuer définitivement sur celle-ci aurait expiré au plus tôt le 17 juillet 2013, soit après l’expiration du délai de cinq ans applicable en l’espèce au titre de L.442-14. Ce dernier ne se serait donc plus opposer en lui-même à un refus de permis de construire dont la légalité s’apprécie, comme en toute autre matière, à sa date d’édiction….

Quant à l’application au cas d’espèce, de ce considérant de principe n°13 et selon lequel notamment « le prononcé de ce sursis ne peut être fondé, dans une telle hypothèse, sur la circonstance que la réalisation du projet de construction litigieux serait de nature à compromettre ou à rendre plus onéreux l'équilibre d'un plan local d'urbanisme en cours d'élaboration, dès lors que cette circonstance, postérieure à la date d'autorisation du lotissement, qui repose sur l'anticipation de l'effet que les règles futures du plan local d'urbanisme auront sur l'autorisation demandée, ou celle-ci sur leur mise en œuvre, ne pourrait motiver un refus ou l'édiction de prescriptions spéciales portant sur le permis demandé sans méconnaître les dispositions de l'article L. 442-14 », la Cour a donc jugé que : « 15. Considérant (…) que, dans ces conditions, le maire de la commune de Saint-Denis-de-l'Hôtel ne pouvait légalement se fonder sur les futures dispositions du plan local d'urbanisme, alors même que son élaboration avait été décidée par une délibération du conseil municipal avant la date de l'autorisation de lotir, pour surseoir à statuer par son arrêté du 17 mai 2010 sur la demande de permis de construire présentée par M. A... et Mme E... ».

En effet, la légalité d’un sursis à statuer implique non seulement qu’une procédure de PLU soit alors en cours d’élaboration mais également que celle-ci soit en substance suffisamment avancée dans ces orientations aux fins de pouvoir apprécier si le projet objet de la demande est ou non de nature à compromettre l’exécution du futur et/ou à la rendre plus onéreuse.

Le seul fait qu’une procédure de PLU soit en cours d’élaboration à la date de délivrance de l’autorisation de lotissement ne saurait donc suffire.

Il faut encore qu’à cette même date, et non pas donc à celle de la décision de sursis à statuer sur la demande de permis de construire, cette procédure soit suffisant avancée ; toute avancée ultérieure susceptible de fonder un sursis à statuer devant donc être considérée comme une « dispositions d’urbanisme intervenues postérieurement » au sens de l’article L.442-14 du Code de l’urbanisme.

II.- Mais venant en maintenant aux modalités de calcul du délai de cinq ans prévu par l’article précité tel qu’elles ont été retenues en l’espèce par la Cour administrative d’appel au sujet d’un lotissement déclaratif – et donc sans travaux - pour l’application d’un article disposant alors, rappelons-le « dans les cinq ans suivant l'achèvement d'un lotissement, constaté dans les conditions prévues par décret en Conseil d'Etat, le permis de construire ne peut être refusé ou assorti de prescriptions spéciales sur le fondement de dispositions d'urbanisme intervenues postérieurement à l'autorisation du lotissement » puisqu’à cet égard la Cour a donc jugé que :

« 14. Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article R. 462-1 du même code : " La déclaration attestant l'achèvement et la conformité des travaux est signée par le bénéficiaire (...) de la décision de non-opposition à la déclaration préalable ou par l'architecte ou l'agréé en architecture, dans le cas où ils ont dirigé les travaux. Elle est adressée par pli recommandé avec demande d'avis de réception postal au maire de la commune ou déposée contre décharge à la mairie. " ; qu'aux termes de l'article R. 462-6 du même code : " A compter de la date de réception en mairie de la déclaration d'achèvement, l'autorité compétente dispose d'un délai de trois mois pour contester la conformité des travaux au permis ou à la déclaration " ; qu'aux termes de l'article R. 462-10 de ce code : " Lorsque aucune décision n'est intervenue dans le délai prévu à l'article R. 462-6, une attestation certifiant que la conformité des travaux avec le permis ou la déclaration n'a pas été contestée est délivrée sous quinzaine, par l'autorité compétente, au bénéficiaire du permis ou à ses ayants droit, sur simple requête de ceux-ci " ; 15. Considérant qu'il ressort des plans cadastraux et de l'acte notarié d'acquisition du terrain d'implantation du projet de construction que les parcelles cadastrées section ZD nos 86, 90, 91 et 92 sont issues de la division des parcelles cadastrées ZD nos 17, 20, 21, 22, 23 et 25, réalisée en vue de la création d'un lotissement de 2 lots à bâtir, ayant fait l'objet d'une déclaration préalable enregistrée en mairie de Saint-Denis-de-l'Hôtel le 3 avril 2008 ; que, par un arrêté du 24 avril 2008, le maire de cette commune a décidé de ne pas faire opposition à cette déclaration préalable ; que le certificat d'achèvement de ce lotissement a été réceptionné par la commune de Saint-Denis-de-l'Hôtel le 16 juin 2008, faisant échec à la péremption de l'autorisation de division de terrain sans travaux, prévue par l'article R. 424-18 du code de l'urbanisme ; qu'il en résulte que la réglementation d'urbanisme applicable au permis de construire sollicité par M. A... et Mme E... était, à compter de la date d'autorisation du lotissement et jusqu'à l'expiration du délai de cinq ans suivant son achèvement, soit jusqu'au 16 juin 2013, celle en vigueur à la date de délivrance de l'autorisation de lotir ; qu'à cet égard, la commune de Saint-Denis-de-l'Hôtel ne peut utilement se prévaloir du rapport du groupement de recherche sur les institutions et le droit de l'aménagement, de l'urbanisme et de l'habitat dès lors qu'il n'a aucune valeur réglementaire ; que, dans ces conditions, le maire de la commune de Saint-Denis-de-l'Hôtel ne pouvait légalement se fonder sur les futures dispositions du plan local d'urbanisme, alors même que son élaboration avait été décidée par une délibération du conseil municipal avant la date de l'autorisation de lotir, pour surseoir à statuer par son arrêté du 17 mai 2010 sur la demande de permis de construire présentée par M. A... et Mme E... ».

La Cour a donc considéré que la notion de « l'achèvement d'un lotissement, constaté dans les conditions prévues par décret en Conseil d'Etat » devait ou à tout le moins pouvait en l’espèce s’entendre de la date de réception de la déclaration d’achèvement d’un lotissement sans travaux alors qu’à suivre la lettre des articles R.462-1 et suivants pourtant cités par la Cour, cette déclaration et les opérations de récolement qu’elle peut appeler ne porteraient que sur « les travaux » et ce, alors que par ailleurs il a été jugé que le certificat d’achèvement visé par l’article R.442-18 du Code de l’urbanisme (dans sa rédaction antérieure au 1er mars 2012, et qui ne visait donc encore expressément les seuls lotissements relevant d’un permis d’aménager) n’était pas requis (CAA. Lyon, 9 juillet 2013, M.C…E…, req. n°12LY03219), et n’avait donc pas être produit au dossier de demande de permis de construire en application de l’article R.431-22 du Code de l’urbanisme, dans le cas d’un lotissement sans travaux (CAA. Versailles, 10 avril 2014, SCI Valérie, req. n°13VE01380).

A ce stade, il ne faut toutefois pas nécessairement en déduire que même dans le cas d’un lotissement sans travaux la formulation de cette déclaration est obligatoire, notamment pour bénéficier de l’article L.442-14 du Code de l’urbanisme, puisque cette déclaration ayant été formulée dans cette affaire, la question posée à la Cour n’était donc pas de déterminer ce qu’il en aurait été si tel n’avait pas été le cas.

Or, dans la mesure où cette déclaration avait été effectivement faite et où elle n’avait pas été contestée par la Ville qui, même en tant que défenderesse, ne remettait pas en cause la réalité de cet achèvement, le Cour pouvait en toute hypothèse, et quand bien même serait-elle superfétatoire, la prendre en compte en tant qu’indice et, en l’absence de toute contestation, en tant que critère de détermination de la date à retenir pour l’application de l’article L.442-14.

D’ailleurs, il faut rappeler qu’au regard de l’article L.442-14, l’achèvement n’est pas conçu comme le moment à partir duquel la cristallisation des règles d’urbanisme s’applique mais comme le fait susceptible de déclencher le délai jusqu’à l’expiration duquel cette cristallisation s’applique ou, a contrario, le délai dont l’expiration permet d’opposer les « dispositions d'urbanisme intervenues postérieurement à l'autorisation du lotissement ».

Le Conseil d’Etat a en effet jugé qu’il résulte de ces dispositions « que le bénéficiaire d'une autorisation de lotir se trouve titulaire, dès la délivrance de cette autorisation d'une garantie de stabilité des règles d'urbanisme en vigueur à la date de la délivrance de cette autorisation » (CE. 29 juin 2001, SA Blanc, req. n°210.217). Et pour cause puisque, même dans le cas d’un lotissement sans travaux, cette règle a également vocation à bénéficier aux acquéreurs des lots à construire qui, lorsque le lotisseur a obtenu l’autorisation de commercialisation anticipée prévue par l’actuel article R.442-13 du Code de l’urbanisme sur justification d’une « GFA », peuvent acquérir leur lot et y obtenir un permis de construire avant même que les travaux du lotissement ne soient achevés.

L’achèvement et son constat ne sauraient donc être une condition d’application d’une garantie effective dès la délivrance de l’autorisation de lotissement. Il reste qu’avant cela, la Cour a souligné que « le certificat d'achèvement de ce lotissement a été réceptionné par la commune de Saint-Denis-de-l'Hôtel le 16 juin 2008, faisant échec à la péremption de l'autorisation de division de terrain sans travaux, prévue par l'article R. 424-18 du code de l'urbanisme ».

Or, s’il est clair que la garantie instituée par l’article L.442-14 du Code de l’urbanisme ne saurait perdurée dans le cas d’une autorisation de lotissement caduque au regard des articles R.424-17 et suivants du Code de l’urbanisme, la Cour n’a pas jugé que cette déclaration (non contestée) présumait de la non-caducité de l’autorisation de lotissement en cause mais qu’elle « faisait échec à sa préemption ».

Il est vrai que de la même façon qu’il est difficile à l’administration de vérifier que les divisions opérées l’ont été conformément à celles prévues par l’administration, il l’est tout autant pour cette dernière de déterminer si elles ont ou non été effectivement réalisées dans le délai de deux ans visés par l’article R.424-18 du Code de l’urbanisme. On pourrait donc être tenté de considérer de façon disons pragmatique que cette déclaration étant le seul procédé susceptible à l’administration de savoir ce qu’il en est, il incombe au lotisseur de la formuler.

Mais outre qu’une telle conception de l’article R.462-1 du Code de l’urbanisme n’aurait pas de réelle utilité dans la mesure où :

• soit, les divisions foncières autorisées n’ont pas été réalisées dans le délai de deux ans prévu par l’article R.424-18 du Code de l’urbanisme et elles ne sauraient être ultérieurement mises en œuvre, ce que l’administration n’a toutefois pas plus la possibilité de vérifier même lorsqu’elle constate qu’aucune déclaration d’achèvement n’a été formulée par le lotisseur au terme de ce délai ;

• soit, ces divisions ont été réalisées dans ce délai et la circonstance que l’autorisation de lotissement devrait être regardée comme caduque faute de la formulation d’une déclaration d’achèvement n’a en elle-même aucune incidence dès lors que cette caducité n’est pas rétroactive ; il reste que la caducité d’une autorisation résulte du seul écoulement du temps et n’a donc nullement besoin d’être opposée pour produire ses effets.

Partant, le fait que l’administration ne soit pas en mesure de vérifier ce qu’il en est n’a par elle-même aucune incidence sur ce point. En outre, l’engagement comme l’achèvement des opérations au sens notamment des articles R.424-17 et suivants précités sont des notions purement factuelles, si bien que la simple formulation d’une déclaration d’ouverture de chantier ou l’absence de formulation d’une déclaration d’achèvement constituent tout au plus des indices. Et d’ailleurs, aucun des articles susvisés ne fait référence aux articles R.462-1 et suivants du Code de l’urbanisme, à la différence d’ailleurs de l’article R.600-3 du Code de l’urbanisme au sujet duquel il a d’ailleurs pu être jugé qu’il ne s’appliquait pas dans le cas d’une autorisation d’urbanisme ne prévoyant pas de travaux (TA Pau, 21 mai 2013, Mme Gastambide, n° 1101927).

Il nous semble donc difficile de considérer qu’une telle déclaration est nécessaire pour faire échec à la péremption d’une autorisation de lotissement et ce, faisant pour établir sont droit au bénéfice de la garantie prévue l’article L.442-14 du Code de l’urbanisme ou, a contrario, qu’à défaut de pouvoir justifier d’une telle déclaration avant l’expiration du délai opposable en l’espèce au titre de l’article R.424-18, l’autorisation de lotissement doit être considérée comme caduque, caducité privant du bénéfice de cette garantie ; cette question restant posée certes de façon plus marginale aux termes de l’article L.442-14 dans sa rédaction en vigueur depuis le 1er mars 2012 s’agissant des lotissements certes sans travaux mais projetés dans un secteur sauvegardé ou dans un site classé et, partant, néanmoins soumis à permis d’aménager.

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Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés

Un permis de construire portant sur l’édification de cinq maisons individuelles à vendre après l’achèvement du projet, pour le cas échéant relever du statut de la copropriété n’emporte(rait) pas une division foncière au sens des articles 5 et 14 d’un règlement de POS faisant clairement exception à l’article R.123-10-1 du Code de l’urbanisme.

CAA. Nantes, 14 juin 2013, Cne de Démouville, req. n°11NT02253

Dans cette affaire un permis de construire portant sur l’édification de cinq maisons individuelles avait été délivré le 6 mai 2010. Celui-ci devait toutefois être contesté au motif notamment qu’il se rapportait à un projet constitutif d’un lotissement soumis à permis d’aménager et méconnaissait les articles UB.5 et UB.14 du règlement de POS communal disposant que :

• « les parcelles nouvelles créées par voie de lotissement ou de division devront avoir une surface moyenne de 700 m², avec un minimum de 600 m², sauf pour les équipements d'infrastructure. En cas de constructions individuelles en bandes sous forme de groupe d'habitations, la surface minimale des lots peut être réduite à 200 m², à condition que 20 % de la surface du terrain soit utilisée sous forme d'espace vert commun boisé (...) » ;
• « le coefficient d'occupation des sols (C.O.S.) défini à l'article R. 123-22 du code de l'urbanisme applicable à la zone UB est fixé à 0,6. Pour les lotissements et les groupes d'habitations, le C.O.S. applicable à chaque lot devra être fixé par le règlement particulier de manière à ce qu'en moyenne, on ne dépasse pas la norme précédente sur l'ensemble considéré, abstraction faite des voiries communes, publiques ou privées. (...) » ;

ces deux premiers moyens devant être retenus par le Tribunal administratif de Caen. Toutefois, la Cour administrative d’appel de Nantes devait donc censurer cette analyse et par ailleurs rejeter le moyen tiré de l’article UB.14 précité aux motifs suivants :

« Considérant, d'une part, que la demande de permis de construire présentée, le 1er avril 2010, par la société Avass porte sur l' édification de 5 maisons individuelles sur une même parcelle cadastrée AK 453, dont le détachement d'une parcelle plus vaste a fait l'objet, le 8 décembre 2009, d'une déclaration préalable d'aménagement ; qu'il ressort des pièces du dossier que les constructions sont destinées à être vendues, après l'achèvement des travaux, le cas échéant, sous le régime de la loi du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis ; que, par suite, l'opération projetée ne constitue pas un lotissement mais entre dans le champ d'application du permis de construire; que, dès lors, c'est à tort que le tribunal administratif de Caen a jugé que le permis de construire litigieux devait être précédé de la délivrance d'un permis d'aménager en application des dispositions précitées des articles L. 442-1, L. 442-2 et R. 421-19 du code de l'urbanisme, et l'a annulé pour ce premier motif ;
5. Considérant, d'autre part qu'aux termes de l'article UB 5 du règlement du plan d'occupation des sols de Démouville : " Les parcelles nouvelles créées par voie de lotissement ou de division devront avoir une surface moyenne de 700 m², avec un minimum de 600 m², sauf pour les équipements d'infrastructure. En cas de constructions individuelles en bandes sous forme de groupe d'habitations, la surface minimale des lots peut être réduite à 200 m², à condition que 20 % de la surface du terrain soit utilisée sous forme d'espace vert commun boisé (...) " ; que l'opération projetée par la société Avass n'a pas pour objet de créer des parcelles nouvelles par voie de lotissement ou de division ; que, par suite, c'est à tort que le tribunal administratif de Caen a estimé que le permis de construire litigieux avait été délivré en méconnaissance de ces dispositions et l'a annulé pour ce second motif
10. Considérant, en dernier lieu, qu'aux termes de l'article R. 123-10 du code de l'urbanisme : " Le coefficient d'occupation du sol qui détermine la densité de construction admise est le rapport exprimant le nombre de mètres carrés de plancher hors oeuvre nette ou le nombre de mètres cubes susceptibles d'être construits par mètre carré de sol (...) " ; qu'aux termes de l'article UB 14 du règlement du plan d'occupation des sols de Démouville : " Le coefficient d'occupation des sols (C.O.S.) défini à l'article R. 123-22 du code de l'urbanisme applicable à la zone UB est fixé à 0,6. Pour les lotissements et les groupes d'habitations, le C.O.S. applicable à chaque lot devra être fixé par le règlement particulier de manière à ce qu'en moyenne, on ne dépasse pas la norme précédente sur l'ensemble considéré, abstraction faite des voiries communes, publiques ou privées. (...) " ;
11. Considérant qu'ainsi qu'il a été dit plus haut, l'opération projetée n'a pas pour objet de créer des lots ; que, par suite, le moyen tiré de ce que le permis de construire litigieux aurait été délivré en méconnaissance des dispositions précitées de l'article UB14 relatives au coefficient d'occupation du sol applicable à chaque lot, est inopérant ».

Il est clair que le projet en cause ne constituait pas un lotissement, et a fortiori soumis à permis d’aménager.

En effet, d’une par part, les cinq maisons individuelles à créer relevaient d’une autorisation unique, en outre obtenue par un seul et unique maitre d’ouvrage, devant lui-même les construire pour les vendre à des tiers (CAA. Bordeaux, 7 février 2013, Serres-Morlaas, req. n°11BX01929) et, d’autre part, et en toute hypothèse, le pétitionnaire avait expressément indiqué dans sa demande que la vente de ces maisons interviendrait après l’achèvement des travaux ; étant rappelé que :

• les divisions foncières intervenant après l’achèvement des travaux de construction sont par nature exclues de la règlementation sur les lotissements, laquelle vise celles réalisées en vue de bâtir (CE. 26 mars 2003, M. et Mme Leclerc, req. n°231.425) ;
• à défaut de toute preuve du contraire, l’autorité compétente puis le juge administratif semblent devoir s’en tenir aux déclarations faites sur ce point par le pétitionnaire (CE. 7 mars 2008, Cne de Mareil-le-Guyon, req. n°296.287. En ce sens également : CAA. Nantes, 21 juin 2010, Louisette Y…, req. n°09NT01021 ; CAA. Nantes, 29 décembre 2009, Madame X…, req. n°09NT00176);

la circonstance que le terrain à construire ait lui-même précédemment été détaché n’ayant aucune incidence puisqu’en toute hypothèse, ce détachement n’était soumis qu’à déclaration préalable (art. 442-21 ; C.urb).

Force est en revanche d’admettre que l’on voit mal comment il a pu être jugé que le permis de construire contesté ne méconnaissait pas les articles UB.5 et UB.14 du POS communal au motif que le projet en cause n’impliquait aucune division foncière.

A suivre les déclarations du pétitionnaire, il était en effet acquis que les maisons à construire étaient destinées à être vendues ; la circonstance qu’elles puissent éventuellement relever d’une même copropriété n’excluant pas, tout au contraire, la caractérisation d’une division foncière puisqu’à titre d’exemple, et s’agissant du champ d’application de la procédure du permis de construire valant division, il a été jugé que :

« Considérant qu'aux termes de l'article R. 421-7-1 du code de l'urbanisme : "Lorsque la demande de permis de construire porte sur la construction, sur un même terrain, par une seule personne physique ou morale, de plusieurs bâtiments dont le terrain d'assiette fait l'objet d'une division en propriété ou en jouissance, le dossier est complété par les documents énumérés à l'article R. 315-5 a) et, le cas échéant, à l'article R. 315-6./ Dans le cas mentionné au premier alinéa, et lorsqu'un coefficient d'occupation des sols est applicable au terrain, la demande peut être accompagnée d'un plan de division du terrain précisant, le cas échéant, le terrain d'assiette de la demande d'autorisation et répartissant entre chacun des terrains issus de la division la surface hors oeuvre nette" ;
Considérant qu'il n'est pas sérieusement contesté qu'à la date à laquelle le permis de construire a été délivré, l'ensemble immobilier projeté devait être ultérieurement régi par les dispositions de la loi du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis ; qu'un tel régime comporte une division en parties affectées à l'usage de tous et en parties affectées à l'usage exclusif des copropriétaires, chacun d'eux disposant d'un droit de jouissance privative exclusif sur sa maison individuelle et le terrain attenant ; qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment du plan topographique, que les chalets devaient être implantés sur des parcelles de terrains qui devaient faire l'objet d'une attribution privative ; qu'ainsi, la construction par la SCI Chrimipadi de quinze chalets pour un seul propriétaire et destinés seulement dans l'avenir à être vendus à des propriétaires différents dans le cadre du régime de la loi du 10 juillet 1965, entre dans le champ d'application de l'article R. 421-7-1 précité » (CE. 8 février 1999, Cne de La Clusaz, req. n° 171.946) ;

ou encore, et en matière de lotissement, que :

« Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le terrain ayant fait l'objet du permis de construire délivré à M. et Mme A le 1er avril 2003 résulte de la division le 21 mai 1999 d'une parcelle non bâtie cadastrée n° 87 section C, sise à Marseille, en trois lots, section A cadastré n° 88, section B cadastré n° 89 et section C cadastré n° 90 ; que sur les lots A et B ont été reconnus des droits à bâtir alors que la parcelle C, terrain d'assiette du projet des requérants, était reconnue comme inconstructible pendant 10 ans par application des dispositions précitées ; que, par acte du 21 mai 1999, les parcelles cadastrées n° 88 et 89 ont été vendues chacune en copropriété à de nouveaux acheteurs pour constituer deux copropriétés différentes ; que deux permis de construire ont été délivrés, d'une part, sur la parcelle 88, l'un le 30 décembre 1998, l'autre le 22 décembre 1999 à Mme B, d'autre part, sur la parcelle n° 89 les 23 juillet 1999 et 4 juillet 2002 ; qu'enfin un permis de lotir a été délivré le 23 avril 2002 sur la parcelle 90, suivi du permis de construire litigieux ; qu'ainsi, en moins de dix ans les divisions de la parcelle n° 87 d'origine ont conduit à la délivrance de cinq permis de construire ;
Considérant que cette opération de division, qui a conféré à chacun des bénéficiaires un droit exclusif de construction sur son lot et la propriété exclusive de sa maison, les a placés dans la situation prévue par les dispositions sus-rappelées du code de l'urbanisme, alors même que la propriété du sol est restée indivise entre eux ; que, par suite, les divisions antérieures au permis de lotir du 23 avril 2002 auraient dû être précédées d'une autorisation de lotir ; que, dès lors, contrairement à ce que soutiennent M. et Mme A, c'est à bon droit que les premiers juges ont considéré qu'en application des dispositions précitées de l'article R. 315-1 du code de l'urbanisme, la demande d'autorisation de lotir ne pouvait que concerner l'ensemble des divisions issues de la parcelle 87 et non un lot unique et que, par voie de conséquence, le permis de construire litigieux était illégal et devait être annulé » (CAA. Marseille, 19 mars 2010, M. et Mme A, req. n°08MA00634).

D’ailleurs, il résulte de la lettre même de l’article R.431-24 du Code de l’urbanisme que le fait que l’ensemble du projet relève d’une seule et même copropriété n’a en lui-même pas d’incidence sur l’exigibilité d’un permis de construire valant division mais ne dispense que de produire la pièce normalement requise lorsque l’opération projetée implique l’aménagement de voie et/ou d’espaces communs : le plan de division prescrit par cet article reste donc exigible.

Il est vrai toutefois que les lots privatifs d’une copropriété horizontale ne procèdent que d’une division en jouissance et non pas d’une division en propriété alors que la notion de terrain au sens de l’article 5 d’un règlement de POS/PLU s’entend en principe, et comme en tout autre matière, de l’unité foncière.

Il reste que cette considération n’apparait pas déterminante puisqu’à titre d’exemple, le Conseil d’Etat a pu juger que :

« Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes de l'article UEa 5 du plan d'occupation des sols relatif à la surface et à la forme des terrains : Pour être constructibles, les terrains doivent présenter les caractéristiques minimales suivantes : (…) 5.2 Terrains provenant de divisions parcellaires, volontaires ou non, postérieurement à la date de publication du plan d'occupation des sols : -surface : 300 m2 ; et qu'aux termes de l'article R. 421-7-1 du code de l'urbanisme, applicable à la date à laquelle s'est prononcée l'autorité compétente pour délivrer le permis de construire : Lorsque la demande de permis de construire porte sur la construction, sur un même terrain, par une seule personne physique ou morale, de plusieurs bâtiments dont le terrain d'assiette doit faire l'objet d'une division en propriété ou en jouissance, le dossier présenté à l'appui de la demande est complété par (…) ; que la cour a pu, sans commettre d'erreur de droit, déduire de ce que les trois pavillons autorisés constituaient des lots distincts et destinés à la vente, que le terrain d'assiette du projet constituait une division parcellaire au sens des dispositions précitées du plan d'occupation des sols et que le projet entrait ainsi dans le champ d'application de l'article R. 421-7-1 ; que c'est par une exacte application des dispositions précitées qu'elle a estimé que la surface du terrain d'assiette, égale à 839 m², était insuffisante pour que chacun des trois pavillons soit édifié sur une division de ce terrain au moins égale à 300 m² » (Conseil d’Etat, 26 octobre 2005, Cne de Sceaux, req. n°265.488).

Au demeurant, si le simple fait qu’il s’agisse d’une division en jouissance excluait par principe qu’il soit fait application des règles du PLU spécifiques aux parcelles issues d’une division, on voit mal qu’elle serait l’utilité de l’article R.123-10-1 en ce qu’il précise que « dans le cas d'un lotissement ou dans celui de la construction, sur une unité foncière ou sur plusieurs unités foncières contiguës, de plusieurs bâtiments dont le terrain d'assiette doit faire l'objet d'une division en propriété ou en jouissance, l'ensemble du projet est apprécié au regard de la totalité des règles édictées par le plan local d'urbanisme, sauf si le règlement de ce plan s'y oppose » ; étant relevé qu’à la différence de l’article R.431-24 du Code de l’urbanisme, l’article précité ne se limite (du moins expressément pas) aux seules divisions intervenant avant l’achèvement complet du projet.

Certes, lorsque les divisions induites par la réalisation du projet ont toutes vocation à intervenir après l’achèvement du projet, l’opération est également exclue du champ d’application de la procédure de permis de construire valant division prévue par l’article R.431-24 du Code de l’urbanisme ; ce dont il résulte que le pétitionnaire n’a pas à produire un plan de division susceptible de permettre d’apprécier la conformité du projet objet de la demande aux dispositions du PLU faisant exception à l’article R.123-10-1 précité.

Il reste que cette considération n’apparait pas déterminante. Il faut en effet rappeler que sous l’empire de l’ancien article R.421-7-1 du Code de l’urbanisme, lequel avait peu ou prou le même champ d’application matériel que l’article R.431-24, le plan de division n’était requis que lorsque le pétitionnaire souhaité ventiler la SHON constructible entre les différents terrains à créer (CAA. Paris, 31 mars 1994, Cne de Mareil-sur-Mauldre, req. n°93PA00452).

En dehors de ce cas, aucun plan de division n’était donc exigible. Pour autant, et ainsi qu’il ressort de l’arrêt précité du Conseil d’Etat, cette circonstance ne s’opposait pas à ce que le juge administratif contrôle le respect des dispositions du règlement de POS/PLU propres aux divisions foncières, le cas échéant en se bornant à diviser la superficie du terrain d’origine par le nombre de parcelle à créer (voir également : CAA. Lyon, 18 juin 2013, Mme B… & autres, req. n°13LY00152).

Au demeurant, force est de rappeler que dans l’arrêt objet du commentaire de jour la Cour administrative d’appel de Nantes n’a pas seulement considéré que le projet n’était pas assujetti aux dispositions des articles UB.5 et UB.14 mais a plus généralement jugé que le projet n’impliquait aucune forme de division foncière.

Or, outre les jurisprudences précitées, il semble difficile de concevoir que ce soit le recours à la « copropriété » qui explique que la Cour ait exclu la réalisation d’une division foncière puisqu’elle a depuis jugé :

« Considérant qu'en réponse au moyen tiré de ce que le dossier de demande de permis de construire, ne comprenait pas le plan de division parcellaire prévu par les dispositions précitées de l'article R. 431-24 du code de l'urbanisme, la commune de Longeville sur Mer a indiqué que " le dossier de demande de permis de construire comporte un plan de division qui résulte d'une lecture combinée du plan de masse-état actuel et du plan de masse-état projeté " ; que par ailleurs, en réponse à la mesure d'instruction du 10 mai 2013, visant à déterminer si les bâtiments devaient faire l'objet d'une division avant l'achèvement de l'ensemble du projet, elle s'est bornée à mentionner que " comme le rappelle la notice de présentation, l'ensemble sera soumis au régime de la copropriété " ; qu'il n'est par suite pas contesté que le projet entrait dans le champ d'application des dispositions de l'article R. 431-24 du code de l'urbanisme et ne comportait pas le plan de division parcellaire exigé par ces dernières ; que, dès lors, cette irrégularité a été de nature à entacher d'illégalité le permis de construire contesté » (CAA. Nantes, 12 juillet 2013, Cne de Longeville, req. n°11NT01073).

Si l’on fait abstraction du fait que dans cette affaire la Cour a caractérisé l’assujettissement du projet au permis de construire valant division au regard non pas des déclarations du pétitionnaire mais des observations en défense de la Ville ayant délivré le permis de construire contesté, il semble donc que ce soit le caractère certain, ou à tout le moins non contesté, de la soumission du projet au régime de la copropriété qui ait conclu la Cour à caractériser une division foncière.

Précisément, il faut rappeler que dans l’arrêt commenté ce jour la Cour a relevé « qu'il ressort des pièces du dossier que les constructions sont destinées à être vendues, après l'achèvement des travaux, le cas échéant, sous le régime de la loi du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis » ; la commune appellante ayant notamment fait valoir que « aucune pièce du dossier ne permet d'établir que l'immeuble projeté était soumis au régime de la loi du 10 juillet 1965 ».

Dès lors, si l’on veut trouver une cohérence à ces deux arrêts rendus à moins d’un mois d’écart, force est d’admettre que c’est le caractère éventuel du recours à la copropriété, et donc des divisions foncières, qui explique cette solution puisque seule la vente des bâtiments projetés apparaissait certaines, rien n’excluant qu’ils soient tous cédés à un seul et même acquéreur.

Si dans cette mesure cette décision s’inscrit dans la droit ligne de la récente jurisprudence nantaise interdisant de présumer de la réalisation d’une division foncière à défaut de tout élément avéré (pour ex : CAA. Nantes, 8 avril 2008, Cne d’Arradon, req. n°07NT02525), il n’en demeure pas moins qu’elle est à l’opposé de la jurisprudence de nombreuses autres Cours qui pour le part s’en tiennent à la seule conception d’ensemble du projet et/ou de la destination des constructions projetées (CAA. Lyon, 10 juin 1997, Sté MGM, req. n°96LY00389 ; CAA. Nancy, 10 juin 2010, Mme Anne A., req. n°09NC00357 ; CAA. Paris 4 novembre 2011, Société Murat Vazire, req. n°10PA02696).

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Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés