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Divisions foncières - Page 2

  • Sur le statut du reliquat conservé par le propriétaire du terrain d’origine au regard de la règlementation sur les lotissements

     

    Pour application du régime en vigueur entre le 1er octobre 2007 et le 29 février 2012, il y a bien lotissement dès la création du premier lot à construire, y compris si ce dernier est constitué par le reliquat du terrain conservé par le propriétaire d’origine de l’unité foncière initiale.

    CE. 20 février 2012, Sté Pozzo Promotion, req. n°345.728


    Dans cette affaire le pétitionnaire avait obtenu un permis de construire un ensemble immobilier de 22 logements sur une unité foncière destinée à être ultérieurement divisée. Et cette autorisation devait être contestée au motif de sa prétendue méconnaissance de la règlementation sur les lotissements puisque sa délivrance n’avait été précédée ni d’un permis d’aménager, ni d’une décision de non-opposition à déclaration préalable au titre de cette règlementation.

    Il reste que cette unité foncière appartenant au pétitionnaire était déjà bâtie et que la division de cette dernière avait vocation à résulter de la cession à un tiers non pas de sa partie nue mais de celle déjà construite sur laquelle ne portait pas le projet autorisé par le permis de construire contesté et dont l’emprise correspondait donc au reliquat que le pétitionnaire entendait ainsi conserver à cette fin.

    1.- Le recours en annulation à l’encontre de ce permis de construire devait toutefois être tout d’abord rejeté en première instance et, pour sa part, la Cour administrative d’appel de Nantes devait ensuite rejeter la requête en appel, notamment au motif suivant :

    « considérant qu'il ressort des pièces du dossier que l'assiette du projet est constituée par la réunion des parcelles AD648 et AD650 et que la maison construite sur la parcelle AD648, sur laquelle le projet ne prévoit pas l'exécution de travaux, doit être cédée avant que ceux-ci ne commencent ; que la cession de cette partie du terrain d'assiette n'ayant pas pour objet d'y implanter un ou plusieurs bâtiments, une telle opération ne constitue pas un lotissement au sens de l'article L. 442-1 du code de l'urbanisme ; qu'il suit de là que les consorts X ne sont fondés à soutenir ni que la société Pozzo Promotion aurait dû solliciter l'attribution d'un permis d'aménager, ni que le permis de construire ne pouvait être délivré par le maire de Jullouville en l'absence de la déclaration préalable prévue par l'article L. 442-3 du code précité » (CAA. Nantes, 12 novembre 2010, Consorts X…, req. n°09NT02180).

    La Cour rejeta donc ce moyen non pas au motif d’ordre général que l’opération en cause n’impliquait la création que d’un seul et unique lot à construire mais, plus spécifiquement, en raison du fait que la seule partie détachée à bâtir correspondait au reliquat du terrain d’origine à conserver par son propriétaire initial – le pétitionnaire – puisqu’aucun travaux n’était projeté sur la parcelle déjà bâtie à céder à un tiers, si bien « que la cession de cette partie du terrain d'assiette n'ayant pas pour objet d'y implanter un ou plusieurs bâtiments, une telle opération ne constitue pas un lotissement au sens de l'article L. 442-1 du code de l'urbanisme ».

    Tout en confirmant qu’aux termes des dispositions combinées des articles L.442-1, L.442-2 et L.442-3 du Code de l’urbanisme alors applicables il pouvait bien déjà y avoir lotissement dès le premier détachement d’une parcelle en vue d’y bâtir (nous n’y reviendrons pas…), le Conseil d’Etat devait néanmoins rejeter cette analyse :

    « considérant qu'une opération d'aménagement ayant pour effet la division en deux lots d'une propriété foncière est susceptible de constituer un lotissement, au sens de ces dispositions, s'il est prévu d'implanter des bâtiments sur l'un au moins de ces deux lots ; que, par suite, en jugeant que la cession d'une partie du terrain d'assiette n'ayant pas pour objet d'implanter un ou plusieurs bâtiments sur la partie cédée, l'opération ne constituait pas un lotissement au sens de l'article L. 442-1 du code de l'urbanisme, alors qu'il ressort des pièces du dossier qui lui était soumis que la parcelle conservée par la société propriétaire était destinée à l'implantation d'un ensemble immobilier, la cour administrative d'appel de Nantes a commis une erreur de droit » ;

    et ce, pour juger que si l’opération en cause ne relevait effectivement pas de la règlementation sur les lotissements, c’était pour le seul motif suivant :

    « considérant, toutefois, qu'il est constant que la division, résultant de la cession de l'une des parcelles, est intervenue postérieurement à la délivrance du permis de construire attaqué, le 15 septembre 2008 ; que, par suite, le moyen, soulevé devant les juges du fond, tiré de ce que la société pétitionnaire aurait dû solliciter l'attribution d'un permis d'aménager ou que le permis de construire ne pouvait être délivré en l'absence de la déclaration préalable prévue par l'article L. 442-3 du code de l'urbanisme, était inopérant ; que, dès lors, il y a lieu de substituer ce motif au motif erroné retenu par l'arrêt attaqué, dont il justifie sur ce point le dispositif ».

    Il est donc clair que si la division de l’unité foncière d’origine était intervenue avant que son propriétaire n’y obtienne un permis de construire sur la partie qu’il avait conservée, cette opération aurait été constitutive d’un lotissement.

    En d’autres termes, cette réglementation a été jugée inopposable au projet et au permis de construire contesté au seul et unique motif que la division devait avoir lieu après la délivrance de cette autorisation.

    2.- On commencera ainsi par examiné ce motif puisque dans cet arrêt le Conseil d’Etat s’est tout d’abord borné à citer les articles L.442-1, L.442-2 et L.442-3 pour ensuite relever que « la division, résultant de la cession de l'une des parcelles, est intervenue postérieurement à la délivrance du permis de construire attaqué » mais ce, sans même viser donc l’article R.442-1 a) alors applicable et relatif à ce qu’il est convenu d’appeler les « divisions primaires », à savoir sous l’empire de ce dispositif « les divisions par ventes ou locations effectuées par un propriétaire au profit de personnes qu'il a habilitées à réaliser une opération immobilière sur une partie de sa propriété et qui ont elles-mêmes déjà obtenu un permis d'aménager ou un permis de construire portant sur la création d'un groupe de bâtiments ou d'un immeuble autre qu'une maison d'habitation individuelle ».

    Est-ce à dire que le seul fait que la division foncière intervienne après l’obtention du permis de construire se rapportant au projet auquel elle est liée suffit à exclure cette dernière de la règlementation sur les lotissements ? Nous ne le pensons pas, y compris sous l’empire du dispositif applicable depuis le 1er mars 2012.

    D’une façon générale, il faut ainsi rappeler que dans sa rédaction issue du décret 28 février 2012, l’article L.442-1 du Code de l’urbanisme portant définition des lotissements saisit les divisions foncières constitutives d’un ou plusieurs « lots destinés à être bâtis » ; l’article L.442-1-1 relatif à la définition de celles n’étant pas constitutives d’un lotissement visant pour sa part les « divisions en vue de construire ».

    Sur ce point, l’article L.442-1 ne s’écarte donc pas fondamentalement de son prédécesseur, ni d’ailleurs de l’ancien article R.315-1 du Code de l’urbanisme, lequel visait les divisions foncières « en vue de l'implantation de bâtiments », et pour l’application duquel le juge administratif a toujours veillé à « éviter les détournements de procédure en incluant dans le champ d’application du lotissement les divisions de terrain réalisées en cours de construction des bâtiments, donc après la délivrance du permis de construire », si bien qu’en principe, « pour échapper au lotissement, il faut donc diviser le terrain une fois les constructions achevées » (J-Cl. Bonnichot sur : CE. 21 août 1996, Ville de Toulouse, req. n°137.834 in BJDU, n°6/1996, p.404).

    Il en résultait et résulte encore donc que, par principe, toute division d’un terrain constituant l’assiette d’un projet de construction en cours de réalisation en exécution d’un permis de construire précédemment obtenu est susceptible de relever de la réglementation sur les lotissements (CAA. Marseille, 9 décembre 2004, Sté Riviéra Conseil, req. n°00MA02339) ; seules celles intervenant après l’achèvement des travaux en étant par nature exclues (CE. 26 mars 2003, M. et Mme Leclerc, req. n°231.425).

    Ainsi, la simple circonstance qu’une « division primaire » intervienne par définition après l’obtention d’un permis de construire ou d’aménager ne suffit pas en elle-même à exclure celle-ci du champ d’application de cette règlementation.

    Plus spécifiquement, une telle analyse poserait la problématique de l’utilité de l’article R.442-1 du Code de l’urbanisme en ce qu’il exclut de la définition du lotissement certaines divisions foncières intervenant pas nature après l’obtention du permis de construire et ferait donc à cet égard « doublon » avec une telle interprétation de ce « considérant » de l’arrêt commenté ce jour.

    Il est vrai toutefois que l’article R.442-1 d) alors applicable disposait que « les divisions par ventes ou locations effectuées par un propriétaire au profit de personnes qu'il a habilitées à réaliser une opération immobilière sur une partie de sa propriété et qui ont elles-mêmes déjà obtenu un permis d'aménager ou un permis de construire portant sur la création d'un groupe de bâtiments ou d'un immeuble autre qu'une maison d'habitation individuelle » ; l’article R.442-1 a) dans sa rédaction actuelle précisant également que « les divisions en propriété ou en jouissance effectuées par un propriétaire au profit de personnes qui ont obtenu un permis de construire ou d'aménager portant sur la création d'un groupe de bâtiments ou d'un immeuble autre qu'une maison individuelle au sens de l'article L. 231-1 du code de la construction et de l'habitation ».

    A ce stade, il ne serait donc pas impossible de conclure qu’il résulte des articles L442-1 et suivants du Code de l’urbanisme qu’une division foncière intervenant après l’obtention du permis de construire sur la parcelle à détacher est par principe exclue de la règlementation sur les lotissements ; sauf, par exception et par le jeu de l’article R.442-1, lorsque ce permis ne porte que sur une maison individuelle.

    Il reste que ce faisant l’article R.442-1 du Code de l’urbanisme aurait pour objet de définir certaines divisions relevant néanmoins de la procédure de lotissement alors même qu’elle ne correspondrait pas à la définition de principe posée par l’article L.442-1.

    Une telle lecture apparait cependant pour le moins délicate. Il faut en effet rappeler que le droit de diviser en vue de construire étant un attribut du droit de la propriété du sol, la définition et l’encadrement de ce qui constitue ou non un lotissement relèvent de la compétence du législateur (CE. 27 juillet 2012, Franck Hoffman, req. n°342.908). D’ailleurs, depuis le 1er octobre 2007, et l’entrée en vigueur de l’ordonnance du 8 décembre 2007, la définition du lotissement est fixée par une disposition législative du Code de l’urbanisme, et en l’occurrence par l’article L.442-1 du Code de l’urbanisme dont la rédaction a été clarifiée et simplifiée par l’ordonnance du 22 décembre 2011 entrée en vigueur le 1er mars 2012

    Cela étant, si les dispositions législatives du Code de l’urbanisme ne posaient sous l’empire du dispositif applicable jusqu’au 1er octobre 2007 aucune définition du lotissement, l’article L.315-1 du renvoyait néanmoins expressément au pouvoir réglementaire le soin de définir l’ensemble des « règles générales applicables aux opérations ayant pour objet ou ayant eu pour effet la division d'une ou plusieurs propriétés foncières en vue de l'implantation de bâtiments ». C’est sur le fondement de cette habilitation législative (CAA. Marseille, 17 décembre 2012, Genevièce B…, req. n° 09MA00545) que, d’une part, l’article R.315-1 du Code de l’urbanisme définissait les divisions foncières constitutives d’un lotissement et soumises à ce titre à autorisation de lotir et que, d’autre part, l’article R.315-2 déterminait quant à lui celles qui, bien que liées à une entreprise de construction, n’étaient pas constitutives d’un lotissement.

    Il reste que l’article L.442-1-1 est donc issu de l’ordonnance du 22 novembre 2012. Or, non seulement l’ordonnance n°2005-1527 du 8 décembre 2005 ne comportait aucune disposition équivalente, mais en outre son article 15 (codifié à l’article L.442-2) se bornait à renvoyer au pouvoir réglementaire le seul soin de préciser « en fonction du nombre de terrains issus de la division, de la création de voies et d'équipements communs et de la localisation de l'opération, les cas dans lesquels la réalisation d'un lotissement doit être précédée d'un permis d'aménager » ; l’article L.442-3 précisant simplement pour sa part que « les lotissements qui ne sont pas soumis à la délivrance d'un permis d'aménager doivent faire l'objet d'une déclaration préalable ».

    Le pouvoir réglementaire était donc seulement habilité à déterminer les divisions foncières qui, parmi celles correspondant à la définition législative du lotissement, étaient soumises à permis d’aménager ; la détermination de celles relevant de cette procédure ayant indirectement pour effet de définir celles relevant du champ d’application de la déclaration préalable.

    Rien n’habilitait donc le pouvoir réglementaire à définir les divisions foncières réalisées en vue de construire relevant ou non de la définition du lotissement fixée par le législateur.

    Mais il est vrai que si l’on considère que l’article R.442-1 alors applicable était dépourvu de base légale la circonstance que son item d) soit susceptible de faire « doublon » avec la lecture de l’arrêté commenté ce jour, et selon laquelle le simple fait que la division intervienne après l’obtention du permis de construire suffit à l’exclure de la définition du lotissement, est moins problématique ; même si elle impliquerait également de considérer que ce défaut de base légale vaut également pour ce que cet article concerne les permis de construire ne portant que sur une maison individuelle…

    Quoi qu’il en soit, l’article L.442-1-1 issu de l’ordonnance du 22 décembre 2011 précise dorénavant expressément qu’un « décret en Conseil d'Etat énumère les divisions en vue de construire qui, en fonction de leur objet particulier ou par suite de leur contrôle au titre d'une autre procédure, ne sont pas constitutives d'un lotissement au sens de l'article L. 442-1 » ; lesquelles sont donc énoncées par l’article R.442-1, les « divisions primaires » relevant de son item a).

    S’il semble quelque peu délicat de considérer que les « divisions primaires » sont des divisions contrôlées « au titre d’une autre procédure » (puisque l’on voit mal comment et sous quelle forme se contrôle aurait vocation à s’opérer) et s’il n’est pas si évident de saisir en quoi elles revêtent un « objet particulier » (notamment au regard d’autres types de divisions visées par l’article R.442-1) puisqu’elles sont bien pratiquées en vue de construire, force est néanmoins de considérer que l’article L.442-1-1 du Code de l’urbanisme assure une base légale aux exemptions prévues par l’article R.442-1 et donc notamment à celle visée par son item a). Et d’ailleurs, la brochure du Ministère sur la réforme du lotissement entrée en vigueur le 1er mars 2012 présente ainsi l’utilité de l’article L.442-1-1 issu de l’ordonnance du 22 décembre 2011 : « donne une base légale aux exceptions ».

    Il s'ensuit par l’article L.442-1-1 précité le législateur a donc seulement entendu habiliter le pouvoir réglementaire à énumérer les divisions foncières qui « ne sont pas constitutives d'un lotissement au sens de l'article L. 442-1 » et, d’ailleurs, l’article R.442-1 précise expressément avoir pour unique objet de viser celles qui « ne constituent pas des lotissements ».

    En toute hypothèse, depuis le 1er octobre 2007, le pouvoir règlementaire n’a jamais été habilité à définir les divisions foncières en vue de construire constitutive d’un lotissement.

    Il n’apparait donc pas possible de lire l’actuel item a) de l’article R.442-1 – ni d’ailleurs l’ancien item a) – comme ayant pour objet unique d’inclure dans la définition du lotissement toute division foncière liée à la réalisation d’une maison individuelle et ce, par exception au principe général selon lequel les divisions intervenant après l’obtention du permis de construire sont par nature exclues de la définition du lotissement.

    Au demeurant, si l’on devait s’en tenir à le lettre de l’arrêt commenté sur ce point en ce qu’il s’est donc borné à relever que « la division, résultant de la cession de l'une des parcelles, est intervenue postérieurement à la délivrance du permis de construire attaqué », force serait alors de relever que le Conseil d’Etat ne s’est aucunement attaché à s’assurer qu’il y avait identité entre le titulaire du permis de construire et le détenteur de la maîtrise foncière de parcelle ainsi destinée à être bâtie : pour échapper au lotissement il suffirait donc à un propriétaire d’obtenir un permis de construire sur son terrain avant d’en céder une partie à un tiers…

    3.- Mais en toute hypothèse, il ressort donc clairement de cet arrêt que si la division de l’unité foncière d’origine était intervenue avant que son propriétaire n’y obtienne un permis de construire sur la partie qu’il devait conserver, cette opération aurait été constitutive d’un lotissement.

    Ainsi, si cet arrêt confirme qu’il y avait bien lotissement dès le premier lot à construire, il tend en revanche à infirmer les vertus prêtées par certains, à commencer par l’Administration centrale (Rép. min n°16280 : JOAN 17/06/2008, p.5150), à l’ancien article R.442-2 du Code de l’urbanisme et, notamment, à son item f).

    On sait en effet que sous l’empire du dispositif applicable entre le 1er octobre 2007 et le 29 février 2012, il était fréquemment considéré que le terrain constituant le reliquat d’un tènement plus vaste ayant été précédemment divisé selon le mode opératoire alors prévu par l’article R.442-1 d) du Code de l’urbanisme échappait lui-même de ce seul fait à la règlementation sur les lotissements, y compris lorsque dans un second temps son propriétaire projetait d’y construire ou de le céder à un tiers projetant lui-même d’y construire.

    Cette analyse s’appuyait sur l’item f) de l’article R.442-2 alors applicable, lequel visait sans distinction, ni restriction, « les terrains issus des divisions mentionnées à l'article R. 442-1 ». Il reste que, pour faire preuve d’un pragmatisme bienvenu, cette analyse n’était cependant pas totalement satisfaisante sur le plan juridique.

    Sans revenir sur les détails du régime alors applicable, ni sur les motifs sur lesquelles reposait la jurisprudence à laquelle ce dispositif était censé mettre un terme (CAA. Douai, 31 mai 2001, Yavan G., req. n°98DA12831 ; confirmé par : CE. 29 juillet 2002, Cne de Bois-Guillaume, req. n° 236.948) – voir icion rappellera en effet que l’article R.442-2 précité avait pour seul et unique objet de fixer les modalités de décompte des lots issus d’une même propriété d’origine et ce, uniquement « pour l'application du a de l'article R. 421-19 » alors en vigueur, et donc uniquement pour déterminer si le lotissement considéré relevait d’un permis d’aménager ou d’une déclaration.

    Dans le cas du reliquat d’un tènement plus vaste ayant précédemment fait l’objet d’une « division primaire », l’article R.442-2 visait ainsi uniquement à déterminer l’autorisation éventuellement requise pour diviser ce reliquat mais n’avait donc aucunement pour objet de déterminer en amont si ce reliquat constituait ou non lui-même un lots à construire au sens de la règlementation sur les lotissement ; l’article R.442-2 n’ayant plus généralement pas pour objet de participer à la qualification du lotissement puisqu’il ne trouvait à s’appliquer que « pour l'application du a de l'article R. 421-19 », c’est-à-dire uniquement pour le traitement procédural de divisions déjà qualifiées de lotissement en application des dispositions combinées des articles L.442-1 et R.442-1 du Code de l’urbanisme. D’ailleurs, dans les cas qui correspondaient à son item f), l’article R.442-2 ne trouvait en tout état de cause à s’appliquer que lorsque le reliquat issu d’une ou plusieurs divisions préalables d’une unité foncière d’origine avait lui-même vocation à être ultérieurement divisé.

    De ce fait, et en toute hypothèse lorsqu’aucune nouvelle division n’était projetée sur ce reliquat, sa qualification au regard de la règlementation sur les lotissements ne semblait pouvoir s’opérer qu’à travers la définition fixée par l’article L.442-1, lequel visait alors non seulement les divisions ayant pour objet de créer un terrain à bâtir mais également celles ayant pour effet de créer un tel terrain sur une période inférieure à dix ans. S’il était également pris en compte par l’item a) de l’article R.421-19, pour application duquel avait été adopté l’article R.442-2, le délai de dix ans prévu par l’article précité n’était donc pas seulement la période à retenir pour apprécier si les divisions considérées impliquaient ou non l’obtention d’un permis d’aménager, il constituait également la période sur laquelle devait être appréciée la constitution même d’un lotissement et ce, alors même qu’il y semblait déjà y avoir lotissement dès la formation du premier lot à construire.

    C’était donc bien qu’alors même que la division initiale n’avait pas eu pour objet de créer un lot à construire constitutif d’un lotissement, il semblait néanmoins falloir rechercher si elle n’avait pas ultérieurement eu pour effet d’aboutir à la création d’un tel lot dans les dix années suivantes. Et partant, le seul fait qu’une division réalisée au titre de l’article R.441- d) n’ait pas pour objet de créer un lot constitutif d’un lotissement au moment de sa réalisation ne permettait donc pas nécessairement de conclure que le reliquat né par l’effet de cette division était lui-même insusceptible d’être qualifié de lotissement, tout particulièrement si son propriétaire décidait ensuite de le vendre dans sa totalité à un tiers projetant d’y construire. En effet, quel que soit le moment de cette cession par rapport à la date à laquelle l’acquéreur de la totalité de ce reliquat y obtenait un permis, il n’en demeurait pas moins qu’à sa date de délivrance ce permis portait sur un terrain né par l’effet d’une division préalable déjà réalisée à la date de cette cession alors que cette dernière, même si elle intervenait après l’obtention de ce permis, n’emportait elle-même aucune division foncière nouvelle : cette cession ne correspondait donc pas à l’hypothèse alors visée par l’article R.442-1 d) du Code de l’urbanisme. Il n’était donc pas si certain que le reliquat d’un terrain précédemment détaché de façon indirecte par le jeu de la « division primaire » de la partie cédée en vue de construire de l’unité foncière initiale échappait nécessairement et en toute hypothèse à la règlementation sur les lotissements.

    Précisément, il faut rappeler que dans l’affaire objet de l’arrêt commenté ce jour la parcelle à construire devait provenir d’une division foncière liée à la cession à un tiers de la partie déjà bâtie du terrain d’origine sans qu’aucun travaux ne soit projeté sur cet immeuble.

    Or, l’article R.442-2 a) alors applicable visait également « les terrains supportant des bâtiments qui ne sont pas destinés à être démolis ».

    Pour autant, ce n’est donc pas cette circonstance qui a justifié en l'espèce l’exclusion de l’opération de la règlementation et de la procédure sur les lotissements mais le fait que cette division se réalise selon un mode opératoire correspondant à la finalité poursuivi par l’article R.442-a) alors en vigueur.

    Le simple fait qu’une parcelle soit issue d’une division correspondant à l’une de celles alors visées par l’ancien article R.442-2 ne suffisait donc pas en lui-même à exclure dans sa totalité l’opération considérée de la règlementation du lotissement…

    4.- Cela étant, force est maintenant de s’interroger sur la portée globale de cet arrêt au regard du régime en vigueur depuis le 1er mars 2012.

    Dans cette perspective, on peut ainsi rappeler que si la Cour administrative de Nantes avait considéré « que la cession de cette partie du terrain d'assiette n'ayant pas pour objet d'y implanter un ou plusieurs bâtiments, une telle opération ne constitue pas un lotissement au sens de l'article L. 442-1 du code de l'urbanisme », le Conseil d’Etat a censuré cette analyse en précisant « qu'une opération d'aménagement ayant pour effet la division en deux lots d'une propriété foncière est susceptible de constituer un lotissement, au sens de ces dispositions, s'il est prévu d'implanter des bâtiments sur l'un au moins de ces deux lots ».

    Précisément, la principale innovation de l’ordonnance du 22 décembre 2011 est d’avoir substantiellement modifié la définition du lotissement, et par voie de conséquence, le champ d’application de sa procédure puisque l’article L.442-1 dispose dorénavant que « constitue un lotissement la division en propriété ou en jouissance d'une unité foncière ou de plusieurs unités foncières contiguës ayant pour objet de créer un ou plusieurs lots destinés à être bâtis ».

    L’article précité a donc supprimé d'une façon générale le "lotissement effet" et non pas seulement le délai d’appréciation rétroactif de dix ans qu'au demeurant, l’on ne retrouve plus non plus à l’article R.421-19 a) du Code de l’urbanisme, le champ d’application de la procédure du permis d’aménager n’étant lui-même plus directement déterminé par le nombre de lots à construire.

    Partant, l’ancien article R.442-2, et notamment son item f), ont été abrogés et n’ont plus d’équivalent, les divisions visées par ce dernier article ayant été intégrées à l’article R.442-1 – telle « les détachements de terrains supportant des bâtiments qui ne sont pas destinés à être démolis » - lesquels ne sont donc plus en principe constitutive d’un lotissement.

    Il s’ensuit que le reliquat conservé par le propriétaire de l’unité foncière initiale semble aujourd’hui pouvoir accéder immédiatement à un statut identique aux terrains n’ayant jamais été divisés ; ce qui précédemment n’était le cas qu’au terme d’un délai de dix ans passé la dernière division. Ainsi, quand bien même ce reliquat serait-il cédé à un tiers en vue de construire, voire quand bien même les parcelles initialement acquises dans un autre but feraient-elles ensuite l’objet d’un projet de construction, il n’en demeure pas moins que ces terrains apparaissent aujourd’hui devoir en principe échapper à la procédure de lotissement puisque s’ils sont certes issus d’une division préalable, celle-ci n’avait alors pas nécessairement pour objet de créer ces terrains en tant que lots destinés à l’implantation de bâtiments ; ce n’est que par l’effet d’un projet ultérieur à cette division qu’ils se trouvent revêtir le caractère de terrains à bâtir. Il nous semble donc clair que, sans attendre dix ans, ce reliquat indirectement issue d’une précédente division pourra le plus être bâti, le cas échant cédé, et a fortiori divisé selon ce même procédé, sans formalité préalable au titre de la règlementation sur les lotissements.

    En cela, ce dispositif génère cependant une difficulté. Certes, ce reliquat sera lui-même issu de fait d’une division non constitutive d’un lotissement. Il reste que cette division n’aura donc pas été contrôlée alors que, comme on le sait l’article R.442-1 a) du Code de l’urbanisme exclut de son champ d’application les divisions se rapportant à un permis de construire portant sur une maison individuelle. Or, si l’on considère que ce reliquat n’est pas lui-même issu d’une division ayant eu pour objet d’en faire un lot à bâtir au moment auquel elle a été réalisée, ce reliquat pourra être ensuite, et sans condition de délai, librement cédé à un tiers, y compris s’il projette d’y construire une maison individuelle ; l’article précité n’étant pas opposable à cette cession dès lors que celle-ci n’emporte aucune nouvelle division en vue de construire ; sauf peut-être à ce qu’il soit établi que cette cession a volontairement été artificiellement dissociée dans le temps de la première et ce, dans le but d’échapper à la procédure de lotissement.

    Mais pour revenir au cas d’espèce, et ainsi conclure, il faut peut être également réservé le cas où le détachement de la partie bâtie du terrain d’origine est vendue à un tiers dans le seul but de permettre à son propriétaire de réaliser un projet de construction sur le reliquat qu’il conserve, à titre d’exemple, pour contourner un article 5 du POS/PLU qui limiterait le nombre de bâtiment par unité foncière, pour créer une limite séparative ou encore pour régénérer totalement la constructibilité de ce reliquat à la faveur de l’abrogation de l’ancien article L.111-5 du Code de l’urbanisme. Dans ces cas, en effet, ce reliquat n’est pas seulement l’effet de la cession de la partie bâtie du terrain cédée à un tiers mais peut être regardé comme issue d’une division ayant spécifiquement « pour objet de créer un (…) lot destiné à être bâti ».

    Même sous l’empire du régime en vigueur depuis le 1er mars 2012, le reliquat conservé par le propriétaire ne semble donc pas échapper par nature et en toute hypothèse à la règlementation sur les lotissements.

    C’est peut-être l’intérêt à cet égard de l’arrêt commenté de ce jour puisqu’il permet au propriétaire du terrain d’origine de bénéficier du régime des « divisions primaires » en étendant le mode opératoire de l’article R.442-1 a) du Code de l’urbanisme au cas où le propriétaire divise non pas au « au profit de personnes qui ont obtenu un permis de construire » mais à son seul et unique profit; ce qui certes ne colle pas à la lettre de cet article mais correspond néanmoins à sa finalité puisque l'on voit mal pourquoi le propriétaire devrait ainsi se trouver assujetti à une procédure protectrice qui, dans ce cas, n'est pourtant pas en principe applicable aux tiers-acquéreurs.

     

     

    Patrick E. DURAND
    Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
    Cabinet FRÊCHE & Associés

  • Les POS/PLU ne peuvent légalement pas interdire les lotissements ou limiter les divisions foncières productives de terrain à bâtir

    Le législateur n’a pas conféré aux auteurs des POS/PLU une compétence leur permettant d’interdire par principe les lotissements ou de limiter la faculté reconnue aux propriétaires de procéder à la division d'une ou de plusieurs propriétés foncières en vue de l'implantation de bâtiments.

    CE. 27 juillet 2012, Franck Hoffman, req. n°342.908

    Comme on le sait, l’administration centrale avait souvent précisé qu’un POS ou un PLU ne pouvait légalement pas interdire les lotissements dans la mesure où ces documents ne peuvent légalement édicter que des règles de fond (pour exemple : Rép. Min n°13258, JOAN 25/03/2008 ; p.2606). Selon l’administration, la notion de lotissement n’était donc pas un type d’occupation du sol.

    Pour autant de nombreux arrêts d’appel devaient faire application de règlements d’urbanisme locaux interdisant les lotissements. Et surtout, certaines jurisprudences devaient clairement valider la légalité des dispositions d’un règlement local d’urbanisme interdisant purement et simplement les lotissements au motif qu’il s’agissait d’un type d’occupation du sol que ces documents pouvaient réglementer en application des dispositions des actuels articles L.123-1 et R.123-9 du Code de l’urbanisme (CAA. Versailles, 6 novembre 2008, Sté Foncière de l’Ouest, req. n°07VE01713 ; CAA. Marseille, 31 mars 2011,M. X…, req. n°09MA01536).

    Le Conseil d’Etat vient ainsi de trancher cette question en jugeant, à l'inverse de ces arrêts d'appel, que :

    « Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que M. B, propriétaire d'un terrain situé sur le territoire de la commune de Callian, dans le département du Var, classé en zone naturelle NB du plan d'occupation des sols, a déposé une déclaration préalable afin de procéder à la division de son terrain et de créer un lot destiné à accueillir une construction ; que, par un arrêté du 2 avril 2008, le maire de Callian s'est opposé à cette déclaration préalable, au motif que l'article NB2 du règlement du plan d'occupation des sols interdisait les lotissements dans cette zone ; que, par un jugement du 2 juillet 2010, contre lequel M. B se pourvoit en cassation, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cet arrêté ;
    Considérant que le livre IV du code de l'urbanisme fixe le régime des constructions, aménagements et démolitions et définit notamment les procédures administratives d'autorisation ou de déclaration auxquelles ils sont préalablement soumis ; qu'en vertu des dispositions de son article L. 442-1, applicables au présent litige, le lotissement constitue une division d'une ou plusieurs propriétés foncières en vue de l'implantation de bâtiments ;
    Considérant qu'en vertu de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction en vigueur à la date de la décision attaquée, le règlement du plan d'occupation des sols, comme celui du plan local d'urbanisme qui lui a succédé, a pour objet de fixer les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés, dans sa rédaction applicable au litige, à l'article L. 121-1, lesquelles peuvent notamment comporter l'interdiction de construire, délimitent les zones à urbaniser ou à protéger et définissent, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l'implantation des constructions ; qu'il ne ressort, en revanche, ni de ces dispositions ni d'aucune autre disposition législative que les auteurs du règlement d'un plan d'occupation des sols aient compétence pour interdire par principe ou pour limiter la faculté reconnue aux propriétaires de procéder, dans les conditions prévues au livre IV précité du code de l'urbanisme, à la division d'une ou de plusieurs propriétés foncières en vue de l'implantation de bâtiments, faculté qui participe de l'exercice de leur droit à disposer de leurs biens, dont il appartient au seul législateur de fixer les limites ;
    Considérant qu'il résulte de ce qui précède qu'en interdisant par principe les lotissements dans une ou plusieurs zones qu'il délimite, le règlement d'un plan d'occupation des sols ou d'un plan local d'urbanisme édicte des règles qui excèdent celles que la loi l'autorise à prescrire ; que, dès lors, en jugeant que le plan d'occupation des sols de la commune de Callian a pu légalement interdire les lotissements en zone NB, le tribunal administratif de Toulon a commis une erreur de droit ; qu'il suit de là, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens du pourvoi, que M. B est fondé à demander l'annulation du jugement attaqué
    ».


    Si tel étaient le sens des conclusions du rapporteur public dans cette affaire et bien que l’arrêt précité vise l’article L.442-1 du Code de l’urbanisme, la solution retenue n’apparait cependant pas spécifiquement résulter de l’analyse selon laquelle le lotissement n'est qu'une règle de procédure.

    Outre que l’article L.442-1 n’a pas pour objet de définir une procédure mais vise à la qualification d’un type d’opérations foncières, la référence à cet article par le Conseil d’Etat (dans le second "considérant") nous semble tendre au premier chef à définir la notion de lotissement utilisée par le POS litigieux aux fins d’apprécier (dans le "considérant suivant") si elle comptait ou non parmi les opérations couvertes par l’article L.123-1 du Code de l’urbanisme dans sa rédaction applicable au cas d’espèce.

    Cela étant, il n’est pas inintéressant de relever qu’alors que le document d’urbanisme en cause était un POS, le Conseil d’Etat a retenu la définition du lotissement telle qu’elle était fixée par le Code de l’urbanisme à la date de la décision d’opposition en litige et non pas celle en vigueur à la date d’approbation du POS en cause et ce, contrairement à la démarche qui avait pu être suivie sur ce point par le Tribunal administratif de Marseille qui pour juger que l’interdiction de lotir édictée dans cette affaire par le POS n’était pas applicable à une déclaration préalable pourtant formulée au titre de l’article R.421-23 a) du Code de l’urbanisme mais se rapportant à une opération de divisions foncières ne constituant pas un lotissement au sens de l’article R.315-1 en vigueur à la date d’approbation de ce document local d’urbanisme (TA. Marseille, 12 janvier 2001, Raffini & autres).

    Il est vrai que la démarche inverse n’aurait eu que peu d’incidence pour ce qui concerne non pas leur applicabilité à la décision contestée mais la légalité des dispositions du POS en cause dès lors que :

    • la finalité des divisions foncières relevant de la procédure de lotissement sous l’article R.315-1 du Code de l’urbanisme n’était pas fondamentalement différente de celle résultant de l’article L.442-1 alors en vigueur ;
    • l’article L.123-1 dans sa dernière rédaction demeurant applicable au POS (art. L.123-19 ; C.urb) n’était pas si éloigné sur ce point de celles citées par le Conseil d’Etat dans cette affaire.

    Il n’en demeure pas moins que, d’une façon générale, il semble donc falloir en déduire que les notions du Code de l’urbanisme que peuvent le cas échéant utilisées les POS ou les PLU doivent être interprétées au regard de la définition retenue pas ce code dans sa rédaction en vigueur à la date de la décision individuelle d’urbanisme en litige et non pas donc en considération de celles qui pouvaient être applicables à la date d’approbation du document d’urbanisme en cause.

    Pour le reste, la solution retenue par le Conseil d’Etat dans cette affaire procède donc de l’analyse selon laquelle seul le législateur peut fixer des limites au droit de lotir en tant que démembrement du droit de propriété alors qu’aucune disposition législative, et notamment pas l’article L.123-1 du Code de l’urbanisme, ne confère cette compétence aux auteurs des POS et des PLU.

    Force est d’admettre que cette conclusion n’était pas si évidente.

    D’une part, et d’une façon générale, on peut relever que l’article L.123-1 du Code de l’urbanisme disposait, dans sa version en vigueur à la date de la décision en litige, que « les plans locaux d'urbanisme comportent un règlement qui fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durable, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés à l'article L. 121-1, qui peuvent notamment comporter l'interdiction de construire, délimitent les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger et définissent, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l'implantation des constructions. A ce titre, ils peuvent : 1° Préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être fait ou la nature des activités qui peuvent y être exercées ».

    Il s’ensuit donc que :

    • malgré l’usage du « notamment », l’interdiction des lotissements ou la limitation du droit de diviser ne peut pas être considérée comme une règle tendant à la réalisation ne serait que de l’un des objectifs de l’article L.121-1 du Code de l’urbanisme ;
    • bien que par définition indissociable d’un projet d’implantation de constructions au sens de l’article L.123-1 précité, une division foncière constitutive lotissement n’en est pas pour autant un usage du sol au sens de ce même article.

    De même, si l’ancien comme l’actuel article L.123-5 du Code de l’urbanisme prévoient que le règlement de POS ou du PLU est opposable non pas seulement pour « l’exécution de tous travaux » mais également « pour la création de lotissement » ainsi distinctement visée, ce n’est donc pas pour autant que les auteurs de ces règlements sont habilités à prévoir des règles ayant spécifiquement pour objet d’encadrer le droit de lotir en tant que tel.

    D’autre part, et plus spécifiquement cet arrêt va a priori dans le sens contraire d’une récente jurisprudence du Conseil d’Etat, du moins pour ce qu’il précise que les POS et les PLU ne peuvent pas même « limiter la faculté reconnue aux propriétaires de procéder (…) à la division d'une ou de plusieurs propriétés foncières en vue de l'implantation de bâtiments ».

    Dans cette précédente affaire, le Conseil d’Etat avait en effet jugé que :

    « Considérant qu'en vertu du 12° de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date de la délibération attaquée, les plans locaux d'urbanisme peuvent " fixer une superficie minimale des terrains constructibles lorsque cette règle est justifiée par des contraintes techniques relatives à la réalisation d'un dispositif d'assainissement non collectif ou lorsque cette règle est justifiée pour préserver l'urbanisation traditionnelle ou l'intérêt paysager de la zone considérée " ; que sur la base de ces dispositions, le conseil municipal de Saint-Germain-en-Laye a adopté, par délibération du 18 octobre 2005, un article UE 5-2 du règlement du plan local d'urbanisme, fixant la superficie minimale des terrains constructibles à 600 m2 dans les zones UE a) et UE a1) ; que pour annuler, dans cette mesure, cette délibération, la cour administrative d'appel de Versailles s'est fondée sur la circonstance que cette règle n'était susceptible de concerner qu'un seul terrain, celui appartenant à M. A, qui se trouvait en outre être le seul terrain non bâti de la zone UE a1) ; qu'en conférant ainsi à l'article UE 5-2 cette seule portée, alors que cette disposition a également pour vocation de faire obstacle, pour l'ensemble des terrains des deux zones, à d'éventuels projets de détachement de parcelles aux fins d'édification de nouveaux bâtiments sur des terrains d'une superficie inférieure à 600 m2, la cour a commis une erreur de droit ; que, par suite, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens du pourvoi, l'arrêt attaqué doit être annulé ; que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune, qui n'est pas la partie perdante, la somme demandée à ce titre par M. A ; qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. A le versement à la COMMUNE DE SAINT-GERMAIN-EN-LAYE de la somme de 3 000 euros au titre des mêmes dispositions » (CE. 18 novembre 2011, Cne de Saint-Germain-en-Laye, req. n°333.937) ;

    et ce, en suivant les conclusions de son Rapporteur Public qui avait estimé qu’en « permettant au 12° de l’article L.123-1 du Code de l’urbanisme aux documents locaux d’urbanisme de prévoir une règle de superficie minimale des parcelles constructibles, le législateur avait précisément pour intention de faciliter, dans des situations le justifiant, la préservation d’un habitat peu dense, aux parcelles régulières et paysagères, en faisant obstacle non seulement à la densification de l’habitat mais aussi au morcellement excessif des parcelles » (BJDU, n°2/2012, p.121).

    Dans cet arrêt, le Conseil d’Etat avait donc reconnu à l’article 5 des règlements locaux d’urbanisme une finalité aboutissant à limiter, certes dans des cas particuliers, le droit de diviser en vue de l’implantation de bâtiments et ce, en considération d’une volonté du législateur qui ne ressortait cependant par clairement de l’article L.123-1 12° du Code de l’urbanisme.

    Précisément, ce précédent arrêt amène à s’interroger non pas tant sur la survivance de la solution ainsi retenue que sur l’arrêt objet de la présente note en ce qu’il vise non pas l’interdiction de lotir mais le fait « d’interdire par principe les lotissements ».

    En première analyse, on pourrait en effet être tenté de considérer que les POS et les PLU pourraient, dans une certaine mesure « par exception », interdire les lotissements dans des secteurs spécifiques et/ou certains lotissements d’une nature ou d’une importance particulière. Cette analyse semble cependant difficile à suivre dès lors que :

    • une telle interdiction n’est certes pas de principe mais aboutit néanmoins à « limiter la faculté reconnue aux propriétaires de procéder (…) à la division d'une ou de plusieurs propriétés foncières en vue de l'implantation de bâtiments » ;
    • à s’en tenir aux fondements de l’analyse du Conseil d’Etat, les auteurs des POS et des PLU ne sont tout simplement pas compétents pour limiter l’exercice du droit de lotir, fut-ce par exception et dans ces cas particuliers.

    En revanche, il nous semble que le fondement de l’analyse du Conseil d’Etat et la rédaction de cet arrêt pourraient permettre de conclure, notamment, au maintien de la jurisprudence « Cne de Saint-Germain » précitée et, donc, à la possibilité d’encadrer la constitution des lotissements non pas par des règles se rapportant directement de par leur objet propre au droit de diviser mais par des règles d’effet équivalent uniquement relatives à l’implantation des constructions, tel les dispositions d’un article 5 d’un règlement local d’urbanisme se combinant à une exception à l’article R.123-10-1 ; du moins si l’on admet qu’une telle exception ne limite pas elle-même le droit de lotir…

     

    Patrick E. DURAND
    Docteur en droit – Avocat associé au barreau de Paris

    Cabinet Frêche & Associés

  • Qu’est-ce qu’un projet portant sur la construction de plusieurs bâtiments au sens de l’article R.431-24 du Code de l’urbanisme ?

    Dès lors que le permis de construire contesté n’autorise qu’un seul et même bâtiment sur le terrain, les dispositions de l’article R.431-24 du Code de l’urbanisme lui seraient inopposables et ce, quelles que soient les intentions réelles ou supposées du pétitionnaire concernant l’édification d’autres bâtiments sur le même terrain.

    CAA. Lyon, 27 mars 2012, SAS Laucel, req. n°11LY01782

    Comme on le sait, le champ d’application de la procédure de permis de construire valant division est défini par l’article R.431-24 du Code de l’urbanisme qui dispose que : « lorsque les travaux projetés portent sur la construction, sur le même terrain, de plusieurs bâtiments dont le terrain d'assiette doit faire l'objet d'une division en propriété ou en jouissance avant l'achèvement de l'ensemble du projet, le dossier présenté à l'appui de la demande est complété par un plan de division (...) ».

    groupe hab.jpgIl s’ensuit qu’un tel permis de construire ne saurait être exigé (CAA. Bordeaux, 31 mai 2001, Cts Pezin, req. n°97BX02195), ni revendiqué lorsque le projet ne prévoit l’édification que d’un seul et unique bâtiment (CAA. Versailles, 10 juin 2010, M. et Mme A, req. n°09VE01586). Toute la question est toutefois d’établir le cadre dans lequel il faut se placer pour déterminer si les travaux projetés portent ou non sur la construction de plusieurs bâtiments. Plus spécifiquement, il s’agit de savoir s’il faut prendre en compte l’ensemble des travaux correspondant au projet tel qu’il est effectivement développé par le pétitionnaire ou s’en tenir aux seuls travaux objets de la demande de permis de construire présentée par le pétitionnaire.

    C’est à cette question que la Cour administrative d’appel de Lyon a donc répondu en jugeant que :

    « Considérant qu'aux termes de l'article R. 421-34 du code de l'urbanisme : " Lorsque les travaux projetés portent sur la construction, sur le même terrain, de plusieurs bâtiments dont le terrain d'assiette doit faire l'objet d'une division en propriété ou en jouissance avant l'achèvement de l'ensemble du projet, le dossier présenté à l'appui de la demande est complété par un plan de division et, lorsque des voies ou espaces communs sont prévus, le projet de constitution d'une association syndicale des acquéreurs à laquelle seront dévolus la propriété, la gestion et l'entretien de ces voies et espaces communs à moins que l'ensemble soit soumis au statut de la copropriété ou que le demandeur justifie de la conclusion avec la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale compétent d'une convention prévoyant le transfert dans leur domaine de la totalité des voies et espaces communs une fois les travaux achevés " ; qu'il ressort des pièces du dossier que si la société BG Développement et Promotion a indiqué dans sa première demande de permis de construire que le terrain devait être divisé en propriété ou en jouissance et y a annexé un plan de masse faisant apparaître l'emprise d'un " futur projet ", ladite demande portait sans équivoque sur la construction d'un unique bâtiment et n'a pas été interprétée autrement par le maire d'Auxonne en son arrêté du 12 janvier 2010, lequel n'autorise aucune autre construction ; qu'au demeurant, le permis de construire modificatif délivré le 20 juillet 2010, à l'encontre duquel n'est invoqué aucun moyen distinct de ceux visant le permis initial, a dissipé à cet égard toute ambiguïté, la demande y afférente soulignant l'absence, dans le projet en cause, de toute division en propriété ou en jouissance et comportant un plan de masse rectifié exempt de référence à de futurs projets ; que les intentions, réelles ou supposées, prêtées à la société BG Développement et Promotion concernant d'autres constructions sur le même terrain sont dépourvues de toute incidence sur la nature et l'étendue du projet autorisé par les arrêtés contestés, qui n'entre pas lui-même dans les prévisions de l'article R. 431-24 précité du code de l'urbanisme, dès lors inutilement invoqué par les sociétés requérantes ».

    Ainsi, selon la Cour, dès lors que la demande et le permis de construire obtenu ne portent eux-mêmes que sur l’édification d’un seul et unique bâtiment l’article R.431-24 du Code de l’urbanisme est inopposable. Sur ce point, il faut surtout souligner que si rien ne laissait réellement apparaitre que le pétitionnaire prévoyait effectivement l’édification d’un autre bâtiment sur le terrain, la Cour a précisé que cet article était inapplicable quelles que soient « les intentions, réelles ou supposées, prêtées à la société BG Développement et Promotion concernant d'autres constructions sur le même terrain ».

    Selon la Cour, l’article R.431-24 du Code de l’urbanisme ne serait donc opposable que lorsque la demande présentée par le pétitionnaire porte en elle-même sur la construction de plusieurs bâtiments et ce, indépendamment de la consistance réelle du projet d’ensemble développé par le pétitionnaire sur le terrain considéré et, par voie de conséquence, quand bien même la construction d’un autre bâtiment serait-elle projetée sur le même terrain.

    La validité d’une telle analyse apparait discutable ou, à tout le moins, doit être nuancée. Il est vrai qu’aux termes de l’article R.431-24 du Code de l’urbanisme, ce qu’il est convenu d’appeler un permis de construire valant division n’est jamais qu’un permis de construire de droit commun présentant pour toute particularité procédurale d’être délivré au vu d’un dossier comportant les pièces visées par ce même article. Or, compte tenu de sa place dans le code et de sa tournure rédactionnelle, cet article ne vise en fait qu’une hypothèse et, partant, ne semble avoir vocation à s’appliquer que lorsque la demande porte elle-même sur la réalisation de plusieurs bâtiments.

    Il reste que tel était déjà le cas de l’ancien article R.421-7-1 du Code de l’urbanisme en ce qu’il disposait que « lorsque la demande de permis de construire porte sur la construction, sur un même terrain, par une seule personne physique ou morale, de plusieurs bâtiments dont le terrain d'assiette doit faire l'objet d'une division en propriété ou en jouissance, le dossier présenté à l'appui de la demande est complété par (…) ».

    Cet article visait donc lui-même une hypothèse, se rapportant d’ailleurs expressément à « la demande », et non pas aux « travaux projetés » visés par l'artcile R.431-24. Pour autant, le juge administratif avait considéré que cet article était opposable, et surtout s’opposait lui-même, à ce qu’une demande de permis de construire se rapportant à une opération groupée soit présentée par plusieurs pétitionnaires (CE. 4 mai 1983, Chapel, req. n°33.620) ou porte sur plusieurs unités foncières distinctes (CAA. Paris, 30 mai 2000, Cne de Jouars-Ponchartrain, req n°97PA01305).

    Mais il est vrai que les considérations relatives au nombre de pétitionnaires et à l’assiette foncière de la demande comme condition de validité de la demande ne sont pas parfaitement transposables à celle relative aux nombres de bâtiments à construire qui elle a trait au projet lui-même et pose en fait la question du caractère impératif ou facultatif de ce dispositif et, concrètement, la question de la possibilité de faire relever une opération impliquant la réalisation de plusieurs bâtiments sur un même terrain non pas d’un unique permis de construire groupé mais d’une pluralité de permis de construire dont chacun ne porte que sur un seul bâtiment, notamment lorsque les bâtiments projetés sont physiquement distincts et ne sont pas liés entre eux par des équipements communs les rendant indissociables.

    Cela étant, c’est précisément cette démarche qu’avait adopté le pétitionnaire dans l’affaire « Mareil-le-Guyon », lequel avait présenté, le même jour, cinq demandes de permis de construire en vue d’édifier cinq maisons individuelles sur l’unité foncière dont il était propriétaire. Toutefois, ces demandes devaient faire l’objet de cinq décisions de refus, toutes motivées par le fait qu’un tel projet impliquait nécessairement la division foncière du terrain à construire, si bien que ces cinq demandes auraient dû être, soit précédées de l’obtention d’une autorisation de lotir, soit groupées dans le cadre d’une unique demande de permis de construire valant division. Mais en appel, puis en cassation (CE. 7 mars 2008, Cne de Mareil-le-Guyon, req. n°296.287), ces refus de permis de construire devaient être annulés au motif que les cinq maisons individuelles n’étant destinées qu’à être louées, la réalisation du projet pris dans sa globalité n’impliquant donc aucune division foncière :

    « Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le projet litigieux porte sur la construction de cinq maisons individuelles sur un même terrain appartenant à M. X ; que ces maisons sont destinées, selon les déclarations du pétitionnaire, à faire l'objet d'une location et qu'il n'est pas établi, contrairement à ce que soutient la commune, que chacune de ces habitations soit destinée à devenir la propriété exclusive et particulière de chaque occupant ; que si la commune de Mareil-le-Guyon soutient également que la location de ces logements implique, conformément à l'article 1709 du code civil, la jouissance privative des habitations louées, cet usage personnel ne saurait être assimilé, par lui-même, à une opération de division du sol en propriété ou en jouissance visée par les dispositions précitées du 2ème alinéa de l'article R. 315-1 et de l'article R. 421-7-1 du code de l'urbanisme, un tel usage n'impliquant le bénéfice d'aucun droit à construire ; qu'ainsi, le terrain d'assiette du projet n'ayant pas vocation à faire l'objet d'une division en propriété ou même en jouissance, c'est à tort que le Tribunal administratif de Versailles a considéré que le projet nécessitait la délivrance d'un permis de construire groupé prévu par les dispositions précitées de l'article R. 421-7-1 du code de l'urbanisme » (CAA. Versailles, 8 juin 2006, M. X…, req. n° 04VE03538).

    Dans cette affaire, le juge administratif ne s’est donc aucunement attaché à constater que chacune des maisons projetées avait donné lieu à une demande de permis de construire distinctes mais s’est exclusivement fondé sur l’absence de division foncière induite par le projet. C’est donc bien que dans le cas contraire, le projet aurait a priori dû faire l’objet d’une seule et même demande de permis de construire placée sous l’empire de l’actuel article R.431-24 du Code de l’urbanisme ; sauf peut-être à ce que les divisions foncières induites par la réalisation aient précédemment été autorisées par une autorisation de lotissement.

    D’ailleurs, force est de noter que dans l’arrêt commenté ce jour, la Cour a néanmoins relevé que le projet en cause n’impliquait aucune division foncière et ce, de la même façon que dans l’arrêt « Pezin », la Cour administrative d’appel de Bordeaux avait exclu la procédure du permis de construire valant division non seulement au motif que la construction projetée, pour accueillir deux habitations individuelles, présentait néanmoins les caractéristiques architecturales d’un bâtiment unique mais également en raison du fait qu’il n’était pas établi que chacune des habitations était destinée à devenir la propriété exclusive et particulière de chacun de ses occupants.

    « Considérant qu' aux termes de l'article R.421-7-1 du code de l'urbanisme : " Lorsque la demande de permis de construire porte sur la construction, sur un même terrain, par une seule personne physique ou morale, de plusieurs bâtiments dont le terrain d'assiette doit faire l'objet d' une division en propriété ou en jouissance, le dossier présenté à l'appui de la demande est complété par les documents énumérés à l'article R.315-5 (a) et, le cas échéant, à l' article R.315-6 du code de l'urbanisme ?" ;
    Considérant que le projet de la S.C.I. Enez Eussa, objet du permis de construire délivré le 30 mai 1997 par le maire de Puilboreau, porte sur la construction d'un bâtiment comprenant deux habitations individuelles, sur le lot n? 6 du lotissement "les Flénauds" à Puilboreau, autorisé par arrêté municipal du 12 juillet 1995 ; que ces deux habitations sont accolées, ont une toiture et une façade communes et constituent, ainsi que l'a jugé le tribunal administratif, un bâtiment unique ;
    Considérant qu' il ressort des pièces du dossier que ce projet a fait l'objet d'une demande unique de permis de construire, sur un terrain appartenant à la S.C.I. Enez Eussa et n' a été l'objet d'aucune division en propriété ou en jouissance ; qu'il n'est pas établi que chacune des habitations soit destinée à devenir la propriété exclusive et particulière de chaque occupant ; que la privatisation de l'emprise au sol des habitations ne constitue pas, par elle-même, une opération de division de ce sol ; qu'il suit de là que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, la construction litigieuse n'emporte pas une subdivision du lot n? 6 et n'est donc pas de nature à accroître le nombre de lots issus d'une même unité foncière et, en conséquence, à modifier irrégulièrement le lotissement ; que, dès lors, le moyen manque en fait
    » (CAA. Bordeaux, 31 mai 2001, Cts Pezin, req. n°97BX02195).


    Il n’est donc pas si certain que le seul fait que la demande et le permis de construire en cause ne portent, pris isolément, que sur l’édification d’un seul et unique bâtiment ne suffise en lui-même à rendre inopposable l’article R.431-24 du Code de l’urbanisme lorsqu’il est établi que le projet porte sur l’édification d’autres bâtiments sur le même terrain et implique sa division foncière ; sauf peut-être à ce que ce projet puisse légalement relever de plusieurs permis de construire distincts et que le détachement de leur parcelle d’assiette s’opère au titre de l’item a) de l’article R.442-1 du Code de l’urbanisme, ce qui est toutefois peu évident lorsque ce projet relève d’un seul et même maître d’ouvrage. Nous y reviendrons surement…

    Patrick E. DURAND
    Docteur en droit – Avocat associé au barreau de Paris

    Cabinet Frêche & Associés

  • Le retour du permis de construire tenant lieu d’autorisation de lotir de l’article R.442-2 du Code de l’urbanisme permet-il la régularisation isolée des bâtiments d’une opération groupée ?

    Le décret du 28 février 2012 a introduit un mécanisme de régularisation des lots de lotissement destiné à les rendre constructibles au profit de leurs acquéreurs en leur permettant d’obtenir un permis de construire tenant lieu de déclaration préalable. Si ce dispositif semble inapplicable aux lots d’un lotissement soumis à permis d’aménager, il faut s’interroger sur sa propension à permettre la régularisation des bâtiments et des détachements de parcelles réalisés en exécution d’un permis de construire valant division précédemment annulé.


    Pendant longtemps, le permis de construire valant division a constitué un instrument exclusivement applicable à une forme particulière d’utilisation du sol – les opérations dites groupées – et qui tendait à permettre le contrôle des futures divisions foncières réalisées par les constructeurs.

    Lotissement-pavillonaire.jpgLe contrôle de ce type de divisions résulte de l’article 82 de la loi du 15 juin 1943 qui avait institué une procédure particulière assujettissant les groupes d'habitations destinées à la vente ou à la location à une procédure équivalente à celle applicable aux lotissement et, plus précisément, à l’obtention d’un arrêté préfectoral ayant pour objet exclusif d’autoriser le projet d'aménagement relatif à cette opération groupée. Et ce n’est qu’une fois cette autorisation d’aménagement délivrée que le constructeur pouvait obtenir le permis de construire se rapportant aux bâtiments à édifier.

    Les décrets du 20 mai 1955 et surtout du 31 décembre 1958 ont toutefois simplifié, mais également généralisé, la procédure applicable aux opérations groupées en prévoyant que le permis de construire se rapportant à ces opérations dispensait d’autorisation de lotir.

    On parlait alors, suivant les termes des dispositions de l’article R.421-37 du Code de l’urbanisme alors applicable, de permis tenant lieu d’autorisation de lotir.

    C’est l’article R.421-7-1 du Code de l’urbanisme, institué par le décret du 26 juillet 1977, qui a amené à employer les termes permis de construire valant division, ou permis groupé, en faisant de cette autorisation un permis de construire délivré au vu d’un dossier comportant des pièces spécifiques, lesquelles n’étaient exigées que pour les opérations correspondant aux projets visés par cet article, à savoir « la construction, sur un même terrain, par une seule personne physique ou morale, de plusieurs bâtiments dont le terrain d'assiette doit faire l'objet d'une division en propriété ou en jouissance ».

    Le décret du 28 février 2012 a pour sa part introduit un dispositif spécifique, codifié à l’article R.442-2 du Code de l’urbanisme dont on rappellera qu’il dispose que « lorsqu'une construction est édifiée sur une partie d'une unité foncière qui a fait l'objet d'une division, la demande de permis de construire tient lieu de déclaration préalable de lotissement dès lors que la demande indique que le terrain est issu d'une division ».

    Si le champ d’application de ce dispositif est a priori clairement défini, il mérite néanmoins que l’on s’attache à une question spécifique : ce dispositif peut-il être mise en œuvre pour permettre la régularisation des bâtiments édifiés en exécution d’un permis de construire valant division ultérieurement annulé ?

    En principe, la régularisation du projet objet d’un permis de construire valant division annulé impliquera l’obtention d’une nouvelle autorisation ; sauf à ce qu’en application de l’article L.600-5 du Code de l’urbanisme, le permis initial n’ait été que partiellement annulé.

    Dans ce cas particulier la régularisation du projet peut en effet relever d’un simple « modificatif » comme le prévoit l’alinéa 2 de cet article. Quant aux transferts éventuellement annulés, ceux-ci pourront le cas échéant être régularisés par de nouvelles décisions de transfert, pour autant bien entendu que le permis de construire valant division d’origine n’ait été ni annulé, ni exécuté puisqu’une autorisation d’urbanisme annulée ou entièrement exécutée ne peut plus légalement donner lieu à un transfert.

    Il peut en effet arriver que l’annulation du permis de construire valant division initial intervienne après l’achèvement complet du projet (notamment dans le cas d’un permis groupé délivré aux acquéreurs des immeubles à créer) ; ce qui pose alors la question de la régularisation du projet aux fins d’éviter une action en démolition à l’encontre des bâtiments (art. L480-13 ; C.urb), la remise en cause de la validité des divisions foncières réalisées ou pour permettre qu’ultérieurement les immeubles créés fassent l’objet de travaux nouveaux.

    Le cas échéant, cette régularisation pourra intervenir par un nouveau permis de construire valant division obtenu par le même titulaire que l’autorisation initiale finalement annulée.

    Il est vrai que si l’opération a déjà été réalisée, le pétitionnaire, vendeur des parcelles bâties à créer, ne disposera plus alors de la maîtrise foncière du terrain d’origine.

    Il n’en demeure pas moins que, d’une façon générale, une demande d’autorisation d’urbanisme de régularisation est instruite dans les mêmes conditions qu’une demande portant sur un projet à réaliser et que, plus spécifiquement, le pétitionnaire pourra obtenir des acquéreurs des terrains bâtis à régulariser l’autorisation de déposer cette demande au titre de l’article R.423-1 du Code de l’urbanisme.

    Toutefois, il apparait également envisageable que les acquéreurs de ces terrains bâtis obtiennent ensemble un permis de construire valant division conjoint. Certes, une telle autorisation visera sur ce point à régulariser des divisions foncières réalisées par un tiers, en l’occurrence le titulaire d’origine du permis de construire initial ultérieurement annulé.

    Il reste que dans la mesure où le permis de construire valant division présente un caractère réel, et non pas personnel donc, il n’apparait pas avoir vocation à autoriser spécifiquement telle ou telle personne à réaliser les divisions induites par le projet. Au demeurant, un tel permis de construire valant division aura pour seul objet et pour seul effet de régulariser les terrains bâtis au regard du droit de l’urbanisme et n’affranchira donc pas en-lui-même le titulaire de l’autorisation initiale de la mise en cause éventuelle de sa responsabilité s’agissant des conséquences de cette annulation.

    Mais plus spécifiquement, il faut donc s’interroger sur la possibilité ouverte à chacun des acquéreurs des terrains bâtis de les régulariser individuellement en obtenant un permis de construire ne portant que sur le lot que chacun aura acquis.

    Dans la mesure où chacun de ces permis de construire ne portera que sur le terrain que le pétitionnaire aura acquis, ces permis de construire ne vaudront donc pas division au sens de l’article R.431-24 du Code de l’urbanisme.

    En outre, dès lors que la parcelle d’assiette de chacun de ces permis de construire aura été acquise par le pétitionnaire avant la délivrance de cette autorisation, le détachement de cette parcelle ne saurait être régularisé par le jeu de l’article R.442-1 a) du Code de l’urbanisme, c’est-à-dire en tant que division primaire et ce, quand bien même ces permis de construire ont-ils pour objet de se substituer à une autorisation initiale qui était elle-même affranchit de la procédure de lotissement (CE. 18 octobre 1995, SCI Vaugirard, Rec. p.1080).

    Il reste que si l’annulation du permis de construire valant division initial est susceptible de rendre irrégulière la formation des terrains créés avant que cette autorisation n’ait été annulée, c’est dans la mesure où de ce fait la division du terrain d’origine ne plus bénéficier de l’article R.442-1 d) affranchissant de cette même procédure les divisions exécutées conformément à un permis de construire obtenu en application de l’article R.431-24 du Code de l’urbanisme.

    Au regard du droit de l’urbanisme, on pourrait donc considérer que les terrains ainsi détachés se trouvent dans une situation identique à ceux résultant d’un lotissement non-autorisé.

    A ce stade, il s’agit donc d’établir si la régularisation de cette situation peut s’opérer par le jeu de permis de construire obtenus en vertu de l’article R.442-2 du Code de l’urbanisme dans sa rédaction issue du décret du 28 février 2012.

    Sur ce point, il faut en effet rappeler que le permis de construire visé par l’article R.442-2 est clairement conçu comme une autorisation de régularisation.

    La notice préalable au décret précité précise en effet expressément que « la régularisation d'une division qui aurait dû faire l'objet d'une déclaration préalable peut être effectuée au moment du dépôt de la demande de permis de construire sur un lot » ; la régularisation opérée au titre de l’article R.442-2 du Code de l’urbanisme n’intervenant toutefois qu’au regard du droit de l’urbanisme et au profit des acquéreurs des lots irrégulièrement créés : cette régularisation n’affranchit donc pas le vendeur de ces lots de sa responsabilité liée à la méconnaissance, en amont, de la règlementation sur les lotissements.

    Il nous semble ainsi que la régularisation d’une opération groupée réalisée en exécution d’un permis de construire valant division ultérieurement annulée pourra s’opérer par le jeu de permis obtenus en application de l’article précité lorsque cette opération ne s’est pas accompagnée de la création d’équipements communs puisqu’au regard de la règlementation sur les lotissements, les divisions réalisées dans le cadre de cette opération auraient pu relever d’une simple déclaration préalable ; sauf à ce que le terrain soit situé en site classé ou en secteur sauvegardé.

    Cela étant, si l’opération initiale à emporter la réalisation effective d’équipements communs avant l’annulation du permis de construire valant division se rapportant à cette opération, on voit mal pourquoi il y aurait lieu de s’opposer à la régularisation des immeubles ainsi créés au motif qu’au regard de la règlementation sur les lotissements, l’opération aurait exigé un permis d’aménager.

    En effet, si le régime du permis d’aménager vise au premier chef à assurer la protection des acquéreurs du lotissement à créer, ce régime n’a précisément plus lieu d’être dès lors que les équipements communs du lotissement ont été réalisés ; « l’existence de fait » semblant, dans la réglementation sur les lotissements, primer « l’existence légale ».

    Dans cette mesure chacun des acquéreurs semblera donc pouvoir régulariser son propre immeuble, non seulement de façon individuelle mais surtout quand bien même les autres acquéreurs de l’opération groupée ne s’engageraient-ils pas concomitamment dans une telle entreprise de régularisation.

    A cet égard, l’article R.442-2 du Code de l’urbanisme institue donc une forme particulière de permis de construire valant division, lequel a certes un champ d’application aussi limité que spécifique mais constitue néanmoins un retour certains au permis de construire tenant lieu d’autorisation de lotir, y compris pour les opérations groupées.

     

    Patrick E. DURAND
    Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
    Cabinet FRÊCHE & Associés