L’installation d’un portail dont la finalité est de fermer l'accès à une partie d'une propriété peut constituer une clôture au sens de l’ancien article L.441-2 du Code de l’urbanisme alors même qu'il n'est pas implanté en limite de propriété.

CE. 21 juiller2009, M. & MME A., Req. n°309.356


Mieux vaut tard que jamais : voici un arrêt qui nous permet d’aborder le régime spécifique de ces installations particulières que constituent les clôtures et, notamment, la portée à leur égard du dispositif entrée en vigueur le 1eroctobre 2007.

Dans cette affaire, les requérants avait, en application de l’ancien article L.441-2 du Code de l’urbanisme, formulé une déclaration en vue de l’installation d’un portail à laquelle le Maire s’opposa au motif qu’il ferait obstacle à la libre circulation des piétons ; décision d’opposition dont le Tribunal administratif de Grenoble devait confirmer le bien fondé.

Mais les requérants devaient pour le part se pourvoir en cassation à l’encontre de ce jugement ; pourvoi rejeté par le Conseil d’Etat aux motifs suivants :

« Considérant qu'aux termes de l'article L. 441-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : Dans les parties du territoire ou zones visées à l'article L. 441-1, l'édification de clôtures est subordonnée à une déclaration préalable dans les conditions prévues à l'article L. 422-2 (...) ; qu'aux termes de l'article L. 441-3 du même code : L'autorité compétente en matière de permis de construire peut faire opposition à l'édification d'une clôture lorsque celle-ci fait obstacle à la libre circulation des piétons admise par les usages locaux. / L'édification d'une clôture peut faire l'objet, de la part de l'autorité compétente, de prescriptions spéciales concernant la nature, la hauteur ou l'aspect extérieur de la clôture pour des motifs d'urbanisme ou d'environnement ;
Considérant, en premier lieu, qu'un portail dont la finalité consiste à fermer l'accès à une partie d'une propriété peut constituer une clôture au sens des dispositions mentionnées ci-dessus, alors même qu'il n'est pas implanté en limite de propriété ; qu'ainsi, en jugeant que le portail objet de la déclaration déposée par M. et Mme A, qui avait pour objet d'empêcher le passage sur certaines parcelles de leur propriété, entrait, compte tenu de ses caractéristiques et nonobstant la circonstance qu'il n'était pas établi en limite de cette propriété, dans le champ d'application de l'article L. 441-2 du code de l'urbanisme, le tribunal administratif de Grenoble n'a pas commis d'erreur de droit ;
Considérant, en second lieu, qu'en estimant que l'installation du portail était de nature à faire obstacle à une libre circulation de piétons admise par un usage local, le tribunal administratif n'a pas dénaturé les faits de l'espèce ».

En résumé, la Conseil d’Etat a jugé qu’au regard de sa fonction, le portail projeté constituait bien une clôture alors même qu’elle n’était pas implanté en limite de propriété et, par voie de conséquence, que le Maire pouvait s’y opposer dès lors que cette installation était de nature à faire obstacle à la circulation des piétons. Cet arrêt va ainsi dans le sens d’un jugement du Tribunal administratif d’Amiens qui avait considéré que même lors que le portail et les murs projetés pour faire office de clôture ne sont pas implantés à l'alignement de la voie publique qui longe la propriété du pétitionnaire mais en recul de trois mètres de celui-ci, ils constituent par leur nature même une clôture non une construction au sens de l'article L. 421-1 du Code de l’urbanisme relatif au permis de construire ou à la déclaration de travaux exemptés de celui-ci et qu’ainsi, il n'appartenait pas au maire de la commune de s'opposer à l'édification de la clôture sur des considérations autres que celles tenant à la libre circulation des piétons, ainsi qu'il résulte de l'article L. 441-3 du Code de l’urbanisme, si bien que par voie de conséquence les motifs tirés de l'atteinte aux intérêts protégés par l'article R. 111-4 du même code, alors même que cette disposition aurait été opposée en vue de protéger la sécurité des piétons, et de la méconnaissance, pour des raisons identiques, de l'article NC 3 du POS, alors que ces dispositions ne sont applicables qu'aux constructions soumises à permis de construire, n'étaient pas susceptibles d'entraver le droit du pétitionnaire de clore sa parcelle, dès lors qu'en lui-même, son exercice n'a pas pour effet de constituer un obstacle à la libre circulation des piétons (TA. Amiens, 18 septembre 2007, M. Leterme, req. n°05-02793).

Bien que rendu sous l’empire du dispositif en vigueur avant le 1er octobre 2007, cet arrêt conserve un réel intérêt dès lors que les clôtures font encore aujourd’hui l’objet d’un régime procédural spécifique et, notamment, distinct de celui des murs  ; toute la difficulté étant d’établir les cas où une construction se présentant sous la forme d’un mur constitue une clôture.

 Le régime procédural des murs procède en effet des articles R.421-2 (f), R.421-3 (a), R.421-9 (e) et R.421-11 (b) du Code de l’urbanisme. Aux termes de l’article R.421-2 du Code de l’urbanisme, les murs sont ainsi dispensés par principe de toute formalité à la triple condition, tout d’abord, qu’ils ne soient pas implantés dans un secteur sauvegardé dont le périmètre a été délimité ou dans un site classé, ensuite, que leur hauteur soit inférieure à deux mètres et, enfin, qu’ils ne constituent pas des clôtures régies par l’article R.421-12. Mais il faut cependant réserver le cas des murs de soutènement qui aux termes de l’article R.421-3 sont dispensés de toute formalité dès lors qu’ils ne sont pas sis dans un secteur sauvegardé dont le périmètre a été délimité. Même implantés dans un site classé, les murs de soutènement sont donc dispensés de toute formalité préalable.

En revanche, il résulte de l’article R.421-9 du Code de l’urbanisme que les murs dont la hauteur au dessus du sol est égale ou supérieure à deux mètres sont assujettis à déclaration préalable. Toutefois, ce même article précisant qu’il en va ainsi « à l'exception des cas mentionnés à la sous-section 2 ci-dessus » – laquelle intègre notamment les articles R.421-2 (f) et R.421-3 (a) – il s’ensuit que les murs de clôture et les murs de soutènement restent à ces titres dispensés de toute formalité même s’ils présentent une hauteur égale ou supérieure à deux mètres. Il reste que ce même article indique s’appliquer « en dehors des secteurs sauvegardés dont le périmètre a été délimité et des sites classés ».

A ce stade, on pourrait donc en déduire qu’à l’intérieur de ces secteurs et de ces sites, les murs peuvent se retrouver assujettis à permis de construire. Mais l’article R.421-11 (b) précise que dans ces secteurs et sites – ainsi d’ailleurs que dans les réserves naturelles, dans les espaces ayant vocation à être classés dans le cœur d'un futur parc national dont la création a été prise en considération en application de l'article R. 331-4 du Code de l'environnement et à l'intérieur du cœur des parcs nationaux délimités en application de l'article L. 331-2 du même code – les murs, mais quelle que soit leur hauteur, ne sont soumis qu’à déclaration préalable.

En résumé, il résulte des articles des articles R.421-2 (f), R.421-3 (a), R.421-9 (e) et R.421-11 (b) du Code de l’urbanisme que :

•  les murs ne sont jamais soumis à permis de construire ;
• les murs sont dispensés de toute formalité formalités dès lors qu’il s’agit de murs de soutènement qui ne sont pas sis dans un secteur sauvegardé dont le périmètre a été adopté ou de murs présentant une hauteur inférieure à deux mètres n’étant pas sis dans un tel secteur, un site classé, une réserve naturelle, un espace ayant vocation à être classé dans le cœur d'un futur parc national dont la création a été prise en considération en application de l'article R. 331-4 du Code de l'environnement et à l'intérieur du cœur des parcs nationaux délimités en application de l'article L. 331-2 du même code.

Il reste qu’un mur peut précisément former une clôture. Or, les clôtures relèvent pour leur part d’un régime procédural totalement distinct de celui des murs tel qu’il procède des articles des articles R.421-2 (f), R.421-3 (a), R.421-9 (e) et R.421-11 (b). Il résulte, en effet, de l’article R.421-2 (g) du Code de l’urbanisme que les clôtures sont par principe dispensées de toute formalité mais par exception soumis à déclaration préalable dans les quatre cas prévus par l’article R.421-12, c’est-à-dire lorsqu’elles sont situées :

•  dans un secteur sauvegardé dont le périmètre a été délimité, dans le champ de visibilité d'un monument historique défini à l'article L. 621-30-1 du Code du patrimoine ou dans une zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager créée en application de l'article L. 642-1 du Code du patrimoine ;
•  dans un site inscrit ou dans un site classé en application des articles L. 341-1 et L. 341-2 du Code de l'environnement ;
•  dans un secteur délimité par le plan local d'urbanisme en application du 7° de l'article L. 123-1 ;
• dans une commune ou partie de commune où le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme a décidé de soumettre les clôtures à déclaration.

Mais la principale problématique est donc de déterminer la procédure applicable lorsqu’il s’agit d’un mur de clôture. Seul l’article R.421-2 (f) traite de cette problématique en précisant que le principe de la dispense qu’il pose ne vaut pas lorsque mur considéré constitue une clôture et, plus précisément, une clôture régie par l’article R.421-12. Par voie de conséquence, quelles que soient la hauteur et la sectorisation du mur au regard des dispositions propres à ces ouvrages, ce mur sera soumis à déclaration préalable dès lors qu’il forme une clôture et est projeté dans l’un des secteurs visés par l’article R.421-12. Mais dès lors qu’aux termes de l’article R.421-2 (f), le fait que l’ouvrage constitue une clôture prime le fait qu’il s’agisse d’un mur, force est de considérer qu’il en va de même pour les autres dispositions relatives aux murs et qu’en d’autres termes, un mur de clôture est, quelle que soit sa hauteur, dispensé de toute formalité dès lors qu’il n’est pas sis dans un des secteurs visés par l’article R.421-12.

Reste donc à déterminer les critères permettant de qualifier un mur, ou toute autre installation, en tant que clôture. Pour ce faire, il faut se référer à la fonction dévolue à ce mur au regard de celle reconnue à une clôture, à savoir limiter l’accès à une propriété. Il reste que le seul fait qu’un mur soit édifié en limite de propriété ne suffit pas à le qualifier de clôture (CE. 12 mai 1989, Arnadi, req. n°68.107) ; ce qu’a fait le Conseil d’Etat dans l’arrêt commenté en soulignant que « le portail objet de la déclaration déposée par M. et Mme A, qui avait pour objet d'empêcher le passage sur certaines parcelles de leur propriété ».

Il a en effet pu être jugé qu’un mur destiné à retenir un remblai destiné à permettre l’accès à un garage doit être regardé comme un mur de soutènement et non comme une clôture, même s’il est implanté en limite de propriété (CE. 10 février 1997, Renollet, req. n°119.441). Sauf à être projeté dans un secteur sauvegardé dont le périmètre a été délimité, ce mur sera donc dispenser de toute formalité, même s’il est sis dans un secteur au sein duquel une délibération du conseil municipal a été prise en application de l’article R.421-12. Mais a contrario, même s’il ne se prolonge pas tout autour du terrain, un mur sera regardé comme une clôture dès lors qu’il n’a pas d’autre fonction que limiter l’accès à ce terrain (CE. 2 mars 1994, Cne des Côtes-de-Corps, req. n°13.655), y compris donc s’il n’est pas implanté en limite de propriété.

Il reste qu’il se peut également qu’un mur de soutènement soit surmonté d’un mur faisant office de clôture. Dans ce cas, il conviendra d’appliquer à chaque partie de cet ouvrage les règles générées par sa fonction propre (CAA. Lyon, 28 décembre 2001, SCI Le Traineau d’Or, req. n°97LY00255).

Toutefois, l’arrêt attaqué n’a plus d’intérêt que pour ce qui concerne le régime procédural applicable aux clôtures.

Comparé aux dispositions de l’ancien article L.441-1 du Code de l’urbanisme, le dispositif entré en vigueur le 1er octobre 2007 a en effet substantiellement réduit les cas où ces installations sont soumises à autorisation, en l’occurrence à décision de non-opposition à déclaration préalable.

Il reste que l’ancien article L.441-3 disposait que « l'autorité compétente en matière de permis de construire peut faire opposition à l'édification d'une clôture lorsque celle-ci fait obstacle à la libre circulation des piétons admise par les usages locaux » tout en se bornant à préciser que « l'édification d'une clôture peut faire l'objet, de la part de l'autorité compétente de prescriptions spéciales concernant la nature, la hauteur ou l'aspect extérieur de la clôture pour des motifs d'urbanisme et d'environnement ». Par voie de conséquence, ces dispositions limitaient considérablement les motifs pour lesquels l’autorité compétente pouvait faire opposition à une déclaration de clôture ou ordonner l’interruption des travaux d’installation de celle-ci.

Or, si les clôtures font donc encore l’objet de dispositions spécifiques pour ce qui concerne le régime procédural leur étant applicable, il reste le dispositif entrée en vigueur le 1er octobre 2007 ne comporte aucune restriction équivalente à celle résultant de l’ancien article L.441-3 : par principe, les clôtures sont donc assujetties à l’ensemble des prescriptions en vigueur, et toute prescription d’urbanisme peut ainsi justifier une opposition à une déclaration préalable portant sur l’installation d’une clôture ; étant rappelé que la circonstance que ces installations soient par principe dispensé de toute formalité n’a pas d’incidence sur ce point dès lors que l’article L.421-8 du Code de l’urbanisme précise que « à l'exception des constructions mentionnées au b de l'article L. 421-5, les constructions, aménagements, installations et travaux dispensés de toute formalité au titre du présent code doivent être conformes aux dispositions mentionnées à l'article L. 421-6 » et les soumet donc à l’ensemble des prescriptions d’urbanisme applicables…



Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés

APPLICATION & INTERPRETATION DES NORMES:

CE. 24 JUILLET 2009, CNE BOESCHEPE, REQ. N°311.337
Les activités d'élevage et d'étalonnage de chevaux du pétitionnaire, alors même que celles-ci ne correspondrait pas à l'activité principale de l'intéressé, peuvent permettre de regarder la construction d'une grange composée de quatre boxes à chevaux comme une construction à usage agricole au sens de l'article ND1 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune et, par voie de conséquence, autoriser la construction d'une maison d'habitation sur la même parcelle répondant à la nécessité d'assurer une présence continue permettant de suivre l'état de santé des chevaux.

CE. 21 JUILLET 2009, CNE DE SAINT-MICHEL-CHEF, REQ. N°310.234
Sauf disposition contraire, les dispositions de l’article 6 d’un règlement d’urbanisme local n’ont pas pour objet de réglementer l'implantation des constructions situées au second rang par rapport aux voies publiques.

CE. 21 JUILLET 2009, CNE DE LIMOGES, REQ. N°316.459
La circonstance qu’une toiture présente une pente – en l’espèce de 12% - ne s’oppose pas à ce qu’elle soit qualifiée de toiture terrasse au sens de l’article 11 d’un règlement local d’urbanisme.

CAA. MARSEILLE, 10 JUILLET 2009, JOEL Z., REQ. N°07MA01898
Le projet portant d'une part, après démolition, sur la reconstruction de la moitié arrière de l'atelier existant ainsi que sur la dépose et le remplacement de la charpente et de la couverture de la partie avant de ce bâtiment et, d'autre part, sur l'extension de cet atelier, à l'ouest, par la construction de deux logements doit être regardé comme constitutif de l’aménagement d’un immeuble existant dès lors que toutes les parties de cet ensemble immobilier communiquent entre elles.

CAA. MARSEILLE, 10 JUILLET 2009, ERIC X., 07MA02042
Les quatre places de stationnement situées dans un garage en sous-sol ne peuvent être prise en compte pour application de l’article 12 du règlement local d’urbanisme – en impliquant 6 – dès lors que le projet prévoit également l’aménagement de deux places devant l’entrée de ce garage, susceptibles ainsi d’en empêcher l’entrée et la sortie.

CE. 1ER JUILLET 2009, SCI CHATEAU LEDEUIX, REQ. N°309.133
Les dispositions de l’article R.111-21 du Code de l’urbanisme qui visent des projets qui portent une atteinte visible à leur environnement naturel ou urbain, peuvent à ce titre s'appliquer à des travaux qui affectent l'aspect du bâtiment lui-même sur lequel ils sont exécutés, notamment lorsque, ce bâtiment contribuant au caractère monumental d'une perspective, il est porté atteinte à celle-ci.

CAA. VERSAILLES, 28 MAI 2009, M.X, REQ. N°07VE01916
Le seul fait qu’il se soit engagé à laisser visiter sa maison pendant un mois après l’achèvement des travaux ne saurait suffire à établir que la construction projetée et une maison-témoin et non pas une construction à destination d’habitation.


DROIT DE PREEMPTION :

CE. 24 JUILLET 2009, STE FINADEV, REQ. N°316.158
Il résulte des dispositions de l’article L.213-2 du Code de l’urbanisme que le titulaire du droit de préemption dispose pour exercer ce droit d'un délai de deux mois qui court à compter de la réception de la déclaration d'intention d'aliéner. Mais dans la mesure où ce délai, qui constitue une garantie pour le propriétaire qui doit savoir dans les délais les plus brefs s'il peut disposer librement de son bien, ne peut être prorogé par la demande de précisions complémentaires que si la déclaration initiale était incomplète ou entachée d'une erreur substantielle portant sur la consistance du bien objet de la vente, son prix ou les conditions de son aliénation ; dans ce cas, le délai de deux mois court à compter de la réception par l'administration d'une déclaration complétée ou rectifiée.

CE. 24 JUILLET 2009, SCI 40 SEVRAN, REQ. N°316.694
Une décision de préemption est suffisamment motivée par la référence à une délibération définisant les orientations générales de ce programme, qui visent notamment, dans le onzième arrondissement, à développer et mieux répartir l'offre de logements sociaux et à conduire une politique du logement social qui favorise le relogement des populations en difficulté en garantissant les principes de la mixité sociale et ce, alors même que cette décision ne vise pas l’immeuble en cause.

CE. 6 MAI 2009, CNE DE PLESSIS-TREVISE, REQ. N°311.167
Si la lutte contre l'habitat insalubre entre dans les objets de l'article L. 300-1 et peut en conséquence justifier l'exercice du droit de préemption urbain, la démolition d'un bâtiment, sa dépollution ou la volonté de restructurer des parcelles ne sauraient constituer, à elles seules, dès lors qu'elles ne s'inscrivent pas dans un projet plus global relevant de l'article L. 300-1, l'une des actions ou opérations d'aménagement mentionnées par les dispositions précitées.


LOTISSEMENTS & DIVISIONS FONCIERES :

CAA. VERSAILLES, 28 MAI 2009, JEAN X., REQ. N°08VE00314
Dès qu'il résulte des termes mêmes de la demande de permis de construire présentée par les pétitionnaires que cette demande emportait la division de l'unité foncière, dont ils sont propriétaires, en deux lots seulement, en vue de la construction d'une maison à usage de rapport, cette opération entrait dans les prévisions de l'ancien article R. 315-54 et non dans celles de l'article R. 315-2 du code de l'urbanisme. Par suite, les requérants ne sauraient utilement, pour établir la constructibilité de cette seconde maison, se prévaloir des dispositions de ce dernier article, qui ne prennent pas en compte, pour la division d'une propriété foncière, les terrains détachés d'une propriété et rattachés à une propriété contiguë.


AUTORISATIONS D’URBANISME :

CE. 27 JUILLET 2009, SCI LA PAIX, REQ. N°305.920
Lorsque le sous-sol d’un initialement impropre à l'habitation a été transformé, sans permis de construire, en quatre appartements équipés de cuisines et de salles de bain, leur propriétaire ne saurait ultérieurement déposer une simple déclaration de travaux ayant pour objet, après décaissement du bâtiment, d'agrandir les ouvertures dont bénéficiaient les logements réalisés dans ces conditions : il lui incombe de présenter une demande de permis de construire autorisant l'ensemble des travaux qui ont eu ou qui devaient avoir pour effet de modifier la destination du sous-sol de son immeuble.

CE. 21 JUILLET 2009, M. & MME A., REQ. N°309.356
L’installation d’un portail dont la finalité consiste à fermer l'accès à une partie d'une propriété peut constituer une clôture au sens de l’ancien article L.441-2 du Code de l’urbanisme alors même qu'il n'est pas implanté en limite de propriété.

CE. 17 JUILLET 2009, VILLE DE GRENOBLE, REQ. N°301.615
S’il résulte des dispositions de l’actuel article L.421-6 du Code de l’urbanisme qu'une construction constituée de plusieurs éléments formant, en raison des liens physiques ou fonctionnels entre eux, un ensemble immobilier unique, doit en principe faire l'objet d'un seul permis de construire, elles ne font pas obstacle à ce que, lorsque l'ampleur et la complexité du projet le justifient, notamment en cas d'intervention de plusieurs maîtres d'ouvrage, les éléments de la construction ayant une vocation fonctionnelle autonome puissent faire l'objet de permis distincts, sous réserve que l'autorité administrative ait vérifié, par une appréciation globale, que le respect des règles et la protection des intérêts généraux que garantirait un permis unique sont assurés par l'ensemble des permis délivrés. Par suite, le juge administratif ne peut annuler un permis de construire du seul fait qu’il ne porte que sur une partie d’un ensemble immobilier unique.

CAA. PARIS, 3 JUILLET 2009, GUY X., REQ. N°07PA00677
Lorsque l’article 13 du règlement local d’urbanisme édicte des prescriptions particulières sur la nature des arbres à planter, le dossier de demande de permis de construire doit comporter les informations requises pour permettre de vérifier avec précision le respect de ces prescriptions ; ce qui n’est pas le cas lors que plans et la notice écrite ne permettent pas de savoir si cette catégorie d'arbres sera bien plantée alors même que, par ailleurs, le document graphique joint à la demande de permis de construire fait apparaître la présence de dix végétaux, soit en l’espèce cinq sujets de plus que le minimum requis, dès lors qu’aucun autre élément du dossier ne permet cependant d'en apprécier la nature et la catégorie.

CAA. BORDEAUX, 29 JUIN 2009, CNE DE MIGNE-AUXANCES, REQ. N°08BX00686
Un projet peut être non conforme à l’article 11 du règlement local d’urbanisme compte tenu de son volume alors même que sa hauteur est inférieure au seuil prescrit par l’article 10.


CONTENTIEUX :

CE. 27 JUILLET 2009, CNE DE BONO, REQ. N°306.946
Les prescriptions de l’article L.600-1-1 du Code de l’urbanisme ne sont pas opposables à une association dont la modification des statuts et le recours à l’encontre du permis de construire contesté sont postérieures à l’entrée en vigueur de ce dispositif.

CE. 21 JUILLET 2009, M. AIRES A, REQ. N°307.540
Dès lors que le caractère rétroactif de l'annulation par un arrêt d’appel d’un jugement ayant annulé un POS a pour conséquence que ce document d'urbanisme doit être regardé comme n'ayant jamais cessé d'exister et de produire ses effets et, en particulier, comme étant en vigueur à la date à laquelle le maire de la commune a refusé d'accorder un permis de construire, le juge administratif peut régulièrement substituer, à la demande de la commune, au motif erroné initialement retenu par cette dernière pour fonder son refus le motif tiré de la méconnaissance des dispositions de ce POS.

CE. 1ER JUILLET 2009, ASSOCIATION LA FOURMI VOUVRILLONNNE, REQ. N° 319.238
Les dispositions de l’article L.600-1-1 du Code de l’urbanisme sont inapplicables à un recours introduit par une association à l’encontre d’une décision de préemption.

CE. 26 MAI 2009, MME B, REQ. N°316.252
Lorsque l'auteur d'un recours entrant dans le champ d'application de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme qui, n'ayant pas justifié de l'accomplissement des formalités de notification requises, a été invité à le faire par le greffe du tribunal administratif, adresse au tribunal, en réponse à cette invitation à régulariser, une lettre annonçant les justificatifs demandés, il appartient au greffe du tribunal, si les justificatifs annoncés ne figurent pas dans l'enveloppe reçue du requérant, d'en aviser ce dernier.

CE. 8 AVRIL 2009, CNE DE BANON, REQ. N°307.515
La cour administrative d'appel ne méconnait pas les dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme en jugeant que le tribunal administratif a pu, sans entacher son jugement d'irrégularité, s'abstenir de mentionner expressément dans ses motifs et, par conséquent, écarter implicitement les moyens autres que celui qu'il a retenu pour annuler les documents d'urbanisme litigieux.



Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés

TEXTE DE LA QUESTION (publiée au JO le : 26/05/2009 page : 5080) :
« M. Jacques Remiller appelle l'attention de Mme la garde des sceaux, ministre de la justice, sur les associations qui engagent des procédures en justice abusives contre des constructions ou réalisations communales ou d'intérêt général. Il semblerait qu'une proposition ait été faite de demander à ces associations, qui intentent des procédures dans le but manifeste de retarder les constructions, le dépôt d'une caution de garantie. Il aurait été proposé une caution de 1 000 euros et éventuellement de 10 000 euros afin de limiter les poursuites abusives. Il lui demande de bien vouloir l'informer de la position du Gouvernement sur cette possibilité de cautionner des procédures judiciaires, afin de limiter les procédures abusives ».

TEXTE DE LA REPONSE (publiée au JO le : 04/08/2009 page : 7711) :
« Des règles spécifiques ont été introduites pour responsabiliser les requérants dans la présentation des recours dirigés contre un document d'urbanisme ou une décision relative à l'occupation ou l'utilisation du sol. Ceux-ci sont tenus de notifier leur recours au bénéficiaire de l'acte ainsi qu'à l'auteur de la décision dans un délai contraint de quinze jours francs, à peine d'irrecevabilité de la requête. Cette mesure, prévue à l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme et reprise à l'article R. 411-7 du code de justice administrative, a pour objectif de renforcer la sécurité juridique des bénéficiaires d'autorisations d'urbanisme. En outre, en vertu de l'article L. 600-1-1 du code de l'urbanisme, une association n'est recevable à agir en justice à l'encontre d'une décision relative à l'utilisation ou à l'occupation des sols que si le dépôt de ses statuts en préfecture est intervenu antérieurement à l'affichage en mairie de la demande du pétitionnaire. Enfin, l'article R. 741-12 du code de justice administrative permet au juge d'infliger une amende, dont le montant peut aller jusqu'à 3 000 euros, à l'auteur d'une requête qu'il estime abusive. Ces mesures semblent suffisantes pour prévenir les procédures qui auraient un caractère abusif. Le Gouvernement est par suite très réservé quant à la proposition évoquée de demander aux associations qui engagent une procédure en justice à l'encontre de construction ou réalisation communale ou d'intérêt général le dépôt d'une caution de garantie »


TEXTE DE LA QUESTION (publiée au JO le : 28/04/2009 page : 3973) :
« M. Antoine Herth attire l'attention de M. le ministre d'État, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, sur les conséquences de l'application, depuis le 1er octobre 2007, du nouvel article L. 480-8 du code de l'urbanisme. En effet, avant de pouvoir être mise en recouvrement auprès du comptable direct du Trésor, l'astreinte d'urbanisme doit être liquidée. Or, des suites de l'abrogation de l'ancien dispositif de liquidation et en l'absence d'un nouveau, la mise en recouvrement est aujourd'hui impossible puisque ni le maire ni le préfet ne disposent de cette compétence. Aussi, il lui demande si, en l'absence de dispositif dérogatoire, le droit commun des procédures d'exécution doit s'appliquer. Dans l'hypothèse où la création d'un nouveau dispositif de liquidation de l'astreinte serait envisagée, il souhaiterait, en outre, connaître le délai de mise en oeuvre de ce nouveau dispositif »

TEXTE DE LA REPONSE (publiée au JO le : 21/07/2009 page : 7234) :
« L'article L. 480-8 du code de l'urbanisme prévoit que les astreintes prononcées en matière d'infraction aux règles d'urbanisme sont recouvrées par les comptables directs du Trésor, sur la réquisition du préfet, pour le compte de la ou des communes, aux caisses desquelles sont versées les sommes recouvrées. Cet article a pour objet de pallier les difficultés rencontrées par les communes qui sont normalement compétentes pour liquider et recouvrer les astreintes pénales en matière d'infractions des normes d'urbanisme. Toutefois, cet article, entré en vigueur le 1er octobre 2007, soulève de grandes difficultés d'application liées notamment à la nécessité de réquisition d'un comptable public par le préfet en vue du recouvrement d'une recette publique. En concertation avec l'association des maires de France, le Gouvernement a préparé un projet de modification de ce texte qui sera présenté prochainement au Parlement »


TEXTE DE LA QUESTION (publiée au JO le : 31/03/2009 page : 2994) :
« M. Jacques Remiller appelle l'attention de M. le ministre d'État, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, sur l'application du décret n° 2008-1353 du 19 décembre 2008 prolongeant le délai de validité des permis de construire, d'aménager ou de démolir et des décisions de non-opposition à une déclaration préalable qui a porté à trois ans au lieu de deux le délai de validité des autorisations en cours à la date de sa publication soit le 20 décembre 2008. Malheureusement l'articulation de ces dispositions avec celles du décret n° 2007-18 du 5 janvier 2007 pris pour l'application de l'ordonnance n° 2005-1527 du 8 décembre 2005 relative aux permis de construire et aux autorisations d'urbanisme est sujette à diverses interprétations. Les pétitionnaires, professionnels et particuliers, mais également les services instructeurs rencontrent de grandes difficultés pour déterminer avec certitude le régime de péremption applicable à une autorisation délivrée avant la réforme des permis. Il serait notamment injuste que les autorisations délivrées après le 1er octobre 2007 bénéficient de cette mesure favorable, tandis que les anciens permis encourraient une péremption au bout de deux ans. Il souhaite donc avoir confirmation que la prolongation du délai de validité à trois ans bénéficie également aux permis délivrés sous l'ancien régime, c'est-à-dire avant le 1er octobre 2007 »

TEXTE DE LA REPONSE (publiée au JO le : 21/07/2009 page : 7232) :
« S'agissant des autorisations demandées ou les déclarations faites avant le 1er octobre 2007, il y a bien lieu d'appliquer les dispositions du décret n° 2008-1353 du 19 décembre 2008 relatif au délai de validité des autorisations d'urbanisme. En effet, même si l'article 26 du décret du 5 janvier 2007 précise que ces autorisations ou déclarations restent soumises aux règles de compétence, de forme et de procédure en vigueur à la date de leur dépôt, la durée de validité est une règle de fond et non de forme ou de procédure. L'article 26 ne lui est donc pas applicable. Le décret du 19 décembre 2008 est également applicable aux permis de construire accordés avant le 1er octobre 2007 »


TEXTE DE LA QUESTION (publiée au JO le : 02/10/2007 page : 5953) :
« Mme Françoise Hostalier attire l'attention de M. le secrétaire d'État chargé des transports sur les modalités de la mise à disposition des services de l'État pour l'instruction des actes relatifs à l'occupation du sol relevant de la compétence des communes. En effet, les maires des communes de moins de 10 000 habitants peuvent, en application de l'ordonnance n° 2005-1527 du 8 décembre 2005 (art. L. 422-8 du code de l'urbanisme), disposer gratuitement des services déconcentrés de l'État pour l'instruction des permis de construire et autres autorisations d'urbanisme qui leur paraissent justifier l'assistance technique de ces services. La réforme des autorisations d'occupation des sols, effective à compter du 1er octobre 2007, nécessite, en l'occurrence, de revoir les conditions reprises dans les conventions de mise à disposition, actuellement en vigueur entre l'État et les communes. Or il semblerait que cette nouvelle répartition de l'instruction des actes ne prenne pas en compte les capacités humaines et budgétaires des plus petites d'entre elles, permettant d'assumer, notamment, le transfert du contrôle de la conformité des travaux (récolement). Bien que cette procédure de récolement constitue une opération ponctuelle (s'agissant des bâtiments publics et des périmètres ABF) et facultative (s'agissant d'opérations diligentées sur demande formelle de pétitionnaires), celle-ci engage, de fait, la responsabilité juridique des communes. Bien souvent dépourvues de ressources techniques propres, les toutes petites communes redoutent, donc, l'entrée en vigueur de cette réforme. Elle lui demande, en conséquence, de bien vouloir l'instruire des mesures susceptibles d'être adoptées par le Gouvernement afin d'apaiser les vives inquiétudes suscitées par cette réforme auprès des élus des communes concernées »

TEXTE DE LA REPONSE (publiée au JO le : 21/07/2009 page : 7218) :
« Si la réforme du code de l'urbanisme intervenue en octobre 2007 avait bien pour objectif de modifier le régime juridique du contrôle de conformité des travaux, elle n'a pas accru les responsabilités pesant sur les autorités communales. La refonte des textes régissant cette matière a, tout au contraire, permis de réduire les obligations évoquées ci-dessus. En effet, en application du principe posé à l'article R. 462-1 du code de l'urbanisme, une « déclaration attestant l'achèvement et la conformité des travaux [DAACT] (...) signée par le bénéficiaire » de l'autorisation de construire suffit désormais à établir que la construction respecte bien le permis accordé. En dehors des cas strictement énumérés à l'article R. 462-7 du code de l'urbanisme, l'évolution du cadre juridique a libéré les communes de leurs obligations de vérifications in situ, pour basculer vers un régime déclaratif qui suppose avant tout la mise en jeu de la responsabilité de la personne qui élabore la déclaration et la signe. De ce point de vue, la DAACT permet de libérer des moyens autrefois affectés au récolement, dans la mesure où l'intervention de la commune se borne à la simple possibilité de s'opposer à la déclaration, pour autant qu'elle le juge nécessaire. Le gain ainsi opéré devrait permettre de faire face aux seuls récolements obligatoires listés à l'article R. 462-7 et que les petites communes n'effectuent en leur nom qu'à condition d'être dotées d'un document de planification. Dans le cas contraire, les autorisations sont délivrées au nom de l'État dont la responsabilité serait engagée en cas de recours et nullement celle de la collectivité locale. Pour ces raisons, aucune modification n'est envisagée ».




Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés

TEXTE DE LA QUESTION (Question publiée au JO le : 04/12/2007 page : 7580) :
"Mme Marie-Jo Zimmermann attire l'attention de M. le ministre d'État, ministre de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables, sur le cas d'une commune dont le plan local d'urbanisme (PLU) prévoit qu'un terrain peut être l'objet d'une urbanisation globale sous forme de lotissement. Elle souhaiterait savoir si le maire peut refuser l'autorisation de lotir au motif que la capacité de la station d'épuration de la commune est saturée".

TEXTE DE LA REPONSE (Réponse publiée au JO le : 23/06/2009 page : 6139) :
"L'insuffisante capacité de la station d'épuration d'une commune peut constituer une raison suffisante entraînant le refus du permis d'aménager pour un projet de lotissement dont le raccordement serait envisagé sur le réseau public d'assainissement. En effet, dans le cas d'une insuffisance du réseau public, en particulier par une saturation du réseau d'évacuation des eaux ou de la station d'épuration, la réalisation d'une ou plusieurs constructions raccordées à ce réseau serait de nature à entraîner des risques de pollution des eaux (nappe phréatique, eaux de rivière par exemple). Un refus de permis de construire ou d'aménager peut donc être opposé, notamment sur le fondement de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, lequel permet de refuser des projets de nature à porter atteinte à la salubrité publique, y compris dans le cas où le secteur serait par ailleurs reconnu constructible par le plan local d'urbanisme de la commune. Le juge administratif vérifie en particulier les permis de construire ou de lotir ne portent pas atteinte à la salubrité publique, en particulier au regard de l'assainissement et en vue d'éviter une pollution des eaux. Dans le cas où une station d'épuration est en surcharge hydraulique et organique, le juge considère comme régulière la décision du maire de refuser une autorisation de lotir au motif que le projet est, s'agissant de l'évacuation des eaux usées, de nature à porter atteinte à la salubrité et à la sécurité publiques (CAA Bordeaux, 8 février 2007, n° 04BX00294 ; TA Toulouse, 13 avril 2005, n° 030620), de même pour une maison individuelle (TA Nice, 22 juin 2006, n° 504440). Il sanctionne également les permis de construire qui ne comporteraient pas les garanties nécessaires au respect des préoccupations de salubrité en matière d'assainissement eu égard aux risques de pollution (CE, 25 juillet 1986, n° 41690 ; CE, 25 septembre 1987, n° 66734). Dans certains cas toutefois, en application de l'article L. 11-4 du code de l'urbanisme, lorsque des travaux sont envisagés sur le réseau public d'assainissement, le permis de construire ou d'aménager peut être accordé si l'autorité compétente est en mesure d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés. Par ailleurs, certains projets de constructions ou d'aménagements peuvent ne pas prévoir de raccordement au réseau public dès lors qu'ils comportent un dispositif d'assainissement non collectif, dans les zones d'assainissement non collectif délimitées par les communes ou leurs groupements, conformément à l'article L. 2224-10 du code général des collectivités territoriales. La circulaire interministérielle du 8 décembre 2006, adressée aux préfets, précise les conditions de la mise en conformité de la collecte et du traitement des eaux usées des communes soumises aux dispositions prises pour la transposition de la directive n° 91/271/CEE du 21 mai 1991 relative au traitement des eaux résiduaires urbaines. Elle demande en particulier aux préfets de veiller à ce que l'ouverture à l'urbanisation de nouveaux secteurs ne puisse intervenir alors que la collecte et le traitement des eaux usées qui en seraient issus ne pourraient pas être effectués dans des conditions conformes à la réglementation en vigueur, et si l'urbanisation n'est pas accompagnée par la programmation des travaux et actions nécessaires à la mise en conformité des équipements de collecte et de traitement situés à l'aval de ces secteurs. Il est aussi demandé aux préfets de veiller à assurer, pour les opérations relevant d'une compétence décentralisée, un strict contrôle de légalité et, dans le cas où l'autorité compétente ne rapporterait pas, à leur demande, une décision qu'ils jugeraient irrégulière, de déférer cette dernière devant le juge administratif compétent"

                                                                                               ***

Voici une réponse qui nous permet d'aborder, rapidement, une des interrogations relatives au contrôle de la viabilité des terrains dans le cadre d'un lotissement soumis à déclaration.

On relèvera, en effet, que la réponse précitée ne fait état que du refus de permis de construire ou, pour le lotissement, du refus de permis d'aménager. Et pour cause puisque selon l'administration centrale, il n'incombe pas à l'autorité compétente de contrôler la viabilisation des terrains dans le cadre d'un lotissement soumis à déclaration dans la mesure où la brieveté du délai d'instruction d'une déclaration ne lui permet pas de recueillir l'avis des services compétents sur ce point.  Mais la validité de cette position nous parait sujette à caution.

En effet, aucune disposition législative ou règlementaire applicable en la matière n'impose à l'autorité compétente pour statuer sur la déclaration de consulter les services en charge de la gestion du réseau d'eau, d'assainissement et/ou d'électricité. Les avis que ces services peuvent émettre sont donc strictement facultatifs, ne lient pas l'autorité compétente et de saurait se substituer à son appréciation sur la question.

Or, faute de disposition contraire sur ce point, l'instruction d'une déclaration de lotissement est donc, d'une façon générale, soumise au principe posé par les articles L.421-6 et L.421-7 du Code de l'urbanisme - dont on rappellera qu'ils disposent que, d'une part, "le permis de construire ou d'aménager ne peut être accordé que si les travaux projetés sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires relatives à l'utilisation des sols, à l'implantation, la destination, la nature, l'architecture, les dimensions, l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords et s'ils ne sont pas incompatibles avec une déclaration d'utilité publique" et que, d'autre part, "lorsque les constructions, aménagements, installations et travaux font l'objet d'une déclaration préalable, l'autorité compétente doit s'opposer à leur exécution ou imposer des prescriptions lorsque les conditions prévues à l'article L. 421-6 ne sont pas réunies" - et en application duquel il incombe à l'autoirté compétente de prendre parti sur tous les apsects du projet saisis par cet article.

En outre, et plus spécifiquement, il faut rappeler que les anciennes dispositions de l'article L.421-5 du Code de l'urbanisme ont été transposées à l'article L.111-4 du Code de l'urbanisme en conséquence d'un arrêt du Conseil d'Etat ayant précédemment jugé qu'elles n'étaient opposables qu'à une demande de permis de construire; telle étant la raison pour laquelle celui-ci dispose et précise que "lorsque, compte tenu de la destination de la construction ou de l'aménagement projeté, des travaux portant sur les réseaux publics de distribution d'eau, d'assainissement ou de distribution d'électricité sont nécessaires pour assurer la desserte du projet, le permis de construire ou d'aménager ne peut être accordé si l'autorité compétente n'est pas en mesure d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés. Lorsqu'un projet fait l'objet d'une déclaration préalable, l'autorité compétente doit s'opposer à sa réalisation lorsque les conditions mentionnées au premier alinéa ne sont pas réunies".

Et dans le même sens, il faut relever que l'article R.111-1 du Code de l'urbanisme précise expréssement que "les dispositions du présent chapitre sont applicables aux constructions, aménagements, installations et travaux faisant l'objet d'un permis de construire, d'un permis d'aménager ou d'une déclaration préalable ainsi qu'aux autres utilisations du sol régies par le présent code" ; l'article R.111-8 disposant pour sa part, à titre d'exemple, que "l'alimentation en eau potable et l'assainissement des eaux domestiques usées, la collecte et l'écoulement des eaux pluviales et de ruissellement ainsi que l'évacuation, l'épuration et le rejet des eaux résiduaires industrielles, doivent être assurés dans des conditions conformes aux règlements en vigueur".

Faute de disposition expresse contraire sur ce point, on voit donc mal comment sous prétexte de ne pas être en mesure de consulter les services interessés dans le délai d'instruction d'une déclaration, l'autorité compétente pourrait s'affranchir de contrôler la viabilité des terrains d'un lotissement à aménager dans le cadre d'une déclaration...

Sur ce, bonnes vacances (jurisurba reviendra au mois d'août avec, je l'espère, mais j'attends un arrêt avec impatience, plus de jurisprudences intéressantes que ces dernières semaines).    


Patrick E. DURAND
Docteur en droit - Avocat au Barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés