Le décret du 24 mars 2011 étend le champ d’application de la procédure d’étude de sécurité publique et modifie le contenu de ce document.

I.- Le champ d’application de la procédure d’étude de sécurité publique est défini par l’article R.111-48 du Code de l’urbanisme.

Comme dans sa version antérieure au décret du 24 mars 2011, l’article R.111-48 issu de ce dernier opère une distinction entre les agglomérations de plus de 100.000 habitants et les autres ; étant précisé que :

• selon l’annexe 4 de la circulaire du 1er octobre 2007 relative aux études de sécurité publique, la notion d’agglomération au sens de l’article précité doit être comprise « au sens des unités urbaines de l’INSEE », cet institut définissant cette notion d’unité urbaine comme : « la notion d'unité urbaine repose sur la continuité de l'habitat : est considérée comme telle un ensemble d'une ou plusieurs communes présentant une continuité du tissu bâti (pas de coupure de plus de 200 mètres entre deux constructions) et comptant au moins 2 000 habitants. La condition est que chaque commune de l'unité urbaine possède plus de la moitié de sa population dans cette zone bâtie. Les unités urbaines sont redéfinies à l'occasion de chaque recensement de la population. Elles peuvent s'étendre sur plusieurs départements » ;

• lorsqu’une norme utilise la notion d’agglomération sans la définir le juge administratif se réfère le plus souvent à la notion d’unité urbaine au sens de l’INSEE (pour exemple : CAA. Lyon, 9 mai 2000, Ministre de l’aménagement du territoire, req. n°98LY00230) comme le font d’ailleurs certaines dispositions du Code général des collectivités territoriales (pour exemple : article R.2334-7).

1.- Dans les agglomérations de plus de 100.000 habitants (1°) restent tout d’abord soumise à étude de sécurité publique et, sans changement comparé au régime antérieure, l'opération d'aménagement qui, en une ou plusieurs phases, a pour effet de créer une surface hors œuvre nette supérieure à 70 000 mètres carrés » (a).

En revanche, là où ensuite l’ancien article R.111-48 (b) du Code de l’urbanisme ne visait que création d'un établissement recevant du public de première catégorie, au sens de l'article R. 123-19 du code de la construction et de l'habitation, le nouveau dispositif assujettit à étude de sécurité publique :

• la création d'un établissement recevant du public de première ou de deuxième catégorie ou d’un établissement d'enseignement du second degré de troisième catégorie ;

• les travaux et aménagements soumis à permis de construire exécutés sur un établissement recevant du public existant de première ou de deuxième catégorie ou sur un établissement d'enseignement du second degré de troisième catégorie ayant pour effet soit d'augmenter de plus de 10 % l'emprise au sol, soit de modifier les accès sur la voie publique.

Enfin, dans ces même agglomérations, le décret du 24 mars 2011 ajoute un troisième type d’opérations soumis à étude de sécurité publique : « l'opération de construction ayant pour effet de créer une surface hors œuvre nette supérieure ou égale à 70 000 mètres carrés » (c) ; étant relevé qu’à la différence de l’item a) relatif aux opérations d’aménagement, l’item c) ne précise pas « en une ou plusieurs phases ».

2.- Par ailleurs, le décret du 24 mars 2011 créé un régime propre aux agglomérations ne comptant pas plus de 100.000 habitants (1° bis). S’y trouvent ainsi soumis à étude de sécurité publique, les opérations ou travaux suivants :

• la création d'un établissement d'enseignement du second degré de première, deuxième ou troisième catégorie au sens de l'article R. 123-19 du code de la construction et de l'habitation ;

• la création d'une gare ferroviaire, routière ou maritime de première ou deuxième catégorie ainsi que les travaux soumis à permis de construire exécutés sur une gare existante de même catégorie et ayant pour effet soit d'augmenter de plus de 10 % l'emprise au sol, soit de modifier les accès sur la voie publique.

3.- Mais plus généralement, le décret du 24 mars 2011 conserve un dispositif s’appliquant sur l’ensemble du territoire national, tout en le complétant.

Sans changement, reste ainsi soumise à étude de sécurité publique la réalisation d'une opération d'aménagement ou la création d'un établissement recevant du public, situés à l'intérieur d'un périmètre délimité par arrêté motivé du préfet ou, à Paris, du préfet de police, pris après avis du conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance ou à défaut du conseil départemental de prévention, et excédant des seuils définis dans cet arrêté.

En revanche, le décret du 24 mars 2011 a pour effet de soumettre à cette procédure « celles des opérations des projets de rénovation urbaine mentionnés à l'article 8 du décret n° 2004-123 du 9 février 2004 relatif à l'Agence nationale pour la rénovation urbaine comportant la démolition d'au moins 500 logements déterminées par arrêté du préfet ou, à Paris, du préfet de police, en fonction de leurs incidences sur la protection des personnes et des biens contre les menaces et agressions.

II.- le décret du 24 mars 2011 enrichit et affine par ailleurs quelque peu l’article R.111-49 du Code de l’urbanisme relatif au contenu de l’étude de sécurité publique. Comme précédemment, ce document doit ainsi toujours comprendre :

• un diagnostic précisant le contexte social et urbain et l'interaction entre le projet et son environnement immédiat ;

• l'analyse du projet au regard des risques de sécurité publique pesant sur l'opération ;

• les mesures proposées, en ce qui concerne, notamment, l'aménagement des voies et espaces publics et, lorsque le projet porte sur une construction, l'implantation, la destination, la nature, l'architecture, les dimensions et l'assainissement de cette construction et l'aménagement de ses abords, pour prévenir et réduire les risques de sécurité publique mis en évidence dans le diagnostic et faciliter les missions des services de police, de gendarmerie et de secours.

Toutefois, il résulte du décret que dans les cas où une étude de sécurité publique est exigée en raison de travaux ou aménagements sur un établissement recevant du public existant, le « diagnostic » susvisé ne porte que sur l'interaction entre le projet et son environnement immédiat. En outre, si une étude a été réalisée depuis moins de quatre ans pour le même établissement, elle peut être jointe au dossier de demande de permis de construire et la nouvelle étude n’a alors à porter que sur la partie de l'établissement donnant lieu à modification de plus de 10 % de l'emprise au sol ou modifiant les accès sur la voie publique.

En revanche, et dans tous les cas où elle est exigée, l'étude doit dorénavant se prononcer sur l'opportunité d'installer ou non un système de vidéoprotection.

III.- Mais pour entrer en vigueur ce jour, les dispositions des articles R.111-48 et R.111-49 du Code de l’urbanisme résultant du décret du 24 mars 2011 ne sont toutefois pas applicables

• aux opérations relevant du 1° et du 1° bis de l'article R. 111-48 du code de l'urbanisme dont la demande de permis de construire a été déposée avant le 1er juin 2011, c'est-à-dire à celles visées selon leur situation au sein ou en dehors d’une agglomération de plus de 100.000 habitants ;

• aux zones d'aménagement concerté dont le dossier de création a été approuvé avant le 1er juin 2011 ;

• Et lorsqu'une convention pluriannuelle de rénovation urbaine a été signée avant la date d'entrée en vigueur du présent décret, les opérations relevant du 3° de l'article R. 111-48 du code de l'urbanisme doivent donner lieu à la réalisation d'une étude de sécurité dans les deux ans, si l'opération n'a pas encore fait l'objet d'une demande de subvention à l'Agence nationale pour la rénovation urbaine.

Par voie de conséquence, elles sont donc en revanche d’applicabilité immédiate s’agissant des permis de construire portant sur « la création d'un établissement recevant du public, situés à l'intérieur d'un périmètre délimité par arrêté motivé du préfet ou, à Paris, du préfet de police, pris après avis du conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance ou à défaut du conseil départemental de prévention, et excédant des seuils définis dans cet arrêté » (art. R.111-48 2° ; C.urb).

Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés 

Le transfert partiel d’un permis de construire valant division est possible si « les permis issus de la scission du permis initial sont légaux et auraient pu être délivrés de manière autonome » et à la condition, en outre, que cette cession de « permis de construire distincts » n’aboutisse pas, notamment, à contourner la règlementation sur les lotissements.

Texte de la question (Question publiée au JO le : 25/05/2010 page : 5679)
« M. Michel Vauzelle attire l'attention de M. le secrétaire d'État chargé du logement et de l'urbanisme sur les conditions de transfert partiel d'un permis de construire valant division parcellaire. Ce transfert partiel valant division à une pluralité de titulaires est admis par la règlementation depuis que le nouvel article R431-24 du code de l'urbanisme a supprimé l'exigence de l'unicité de maître d'ouvrage posée par l'ancien article R. 421-7-1. Les praticiens de l'urbanisme et notamment les notaires s'interrogent sur la possibilité de céder à chaque bénéficiaire du transfert partiel, l'assiette de la construction qui en est l'objet. En effet, en vertu de l'article R442-1,c du code de l'urbanisme les divisions résultant de ces cessions ne sont pas constitutives d'un lotissement dès lors qu'elles sont effectuées conformément au permis valant division, c'est-à-dire au plan de division approuvé par les autorités administratives. Cette opération revient à céder des terrains à bâtir en vue de l'implantation d'un bâtiment en franchise du respect de la règlementation des lotissements. L'acquéreur étant muni d'un permis de construire attendu par l'effet d'un transfert partiel ou conjoint. Certains considèrent que le recours à cette technique de vente de terrains sous couvert d'un permis de division doit être écarté lorsque le permis valant division porte sur la construction de maisons individuelles. Selon eux, l'article R442-1,d relatif aux divisions primaires, par le jeu d'une contre exception, maintient dans le champ du lotissement la division d'un terrain au profit d'un acquéreur qui a déjà obtenu son permis de construire, portant sur une maison individuelle. Ainsi, accorder un transfert partiel de permis valant division portant sur la construction d'une maison individuelle avec cession des lots à différents acquéreurs reviendrait à contourner la règlementation sur les lotissements. Il lui demande donc de bien vouloir préciser si le transfert partiel d'un permis valant division portant sur la construction d'une maison individuelle avec cession de lots aux divers acquéreurs contourne effectivement la règlementation des lotissements ou si cette procédure est possible et licite. Il l'interroge pour savoir si un propriétaire initial d'un terrain qui le divise, peut le faire au profit d'une pluralité d'acquéreurs de lots qu'ils construiront. »

Texte de la réponse (Réponse publiée au JO le : 22/03/2011 page : 2878)
« L'article R. 431-24 du code de l'urbanisme permet de réaliser des opérations immobilières d'ensemble, y compris des maisons individuelles dites groupées, dans le cadre d'un seul permis de construire. Ce permis de construire, dit permis de construire valant division, autorise, d'une part, la construction de plusieurs bâtiments sur un même terrain, d'autre part, la division de ce terrain selon le plan de division annexé à la demande. L'article R. 442-1 c exclut clairement du champ d'application de la procédure du lotissement les divisions effectuées, conformément à ce permis. Par ailleurs, les dispositions de l'article R. 431-24 ne s'opposent pas à ce que la division foncière intervienne avant tout commencement de construction, dès lors que les permis issus de la scission du permis initial sont légaux et auraient pu être délivrés de manière autonome. Toutefois, une telle division ne saurait ni remettre en cause le projet d'ensemble, ni permettre de contourner une autre réglementation. Ainsi, elle ne saurait conduire à céder des permis de construire distincts qui n'assureraient plus l'organisation initiale de l'ensemble du projet (accès, réseaux, espaces et équipements communs) de même, sauf à relever de la procédure du lotissement, elle ne saurait intervenir que dans les limites du champ d'application de l'article R. 442-1 d, c'est-à-dire dans la mesure où les droits à construire cédés préalablement à la division portent uniquement sur « un groupe de bâtiments ou un immeuble autre qu'une maison d'habitation individuelle». En effet, toute cession de droits à construire une maison individuelle, emportant cession de l'assiette de la construction à édifier, entre dans le champ d'application des lotissements et ne peut donc être autorisée dans le cadre d'une scission de permis de construire valant division. Les acquéreurs de lots à bâtir une maison individuelle ne sauraient être privés des garanties assorties à la procédure des lotissements : bornage, garantie d'achèvement des travaux de voirie et espaces communs, maintien des règles d'urbanisme pendant cinq ans. Enfin, chaque fois qu'un propriétaire divise un terrain au profit d'une pluralité d'acquéreurs de lots qui édifieront chacun une maison individuelle, il doit effectivement engager une procédure de lotissement au sens de l'article L. 442-1 préalablement à la vente des lots ou à leur attribution en jouissance ».


Voici une réponse ministérielle qui a tout le moins marque un sérieux infléchissement de la doctrine administrative sur le transfert partiel, en l’occurrence du permis de construire valant division, pour qui un tel transfert abouti(sai)t en substance à la formation d’une autorisation conjointe mais individualisant les responsabilités de ses « co-titulaires ».

On l’a déjà écrit, l’analyse selon laquelle un transfert partiel aboutit à une telle autorisation conjointe se marie mal, d’une façon générale, avec le caractère réel et non pas personnel des autorisations d’urbanisme ; ce dont il résulte que :

- cette autorisation se borne à autoriser un projet et non pas une personne déterminée à l’exécuter (CAA. Marseille, 23 novembre 2006, M. X., req. n°04MA00264 ; TA. Nice, 13 mai 1997, SCL LE Pavillon, req. n°93-03645) ;

- plus spécifiquement, chacun des « co-titulaires » d’un permis de construire conjoint doit présenter un « titre habilitant à construire » sur l’ensemble de l’assiette foncière de ce permis puisque chacun est réputé être autorisé à exécuter la totalité du projet ;

- et par voie de conséquence que le permis de construire peut n’être annulé qu’en tant qu’il a été délivré à celui ne disposant pas d’un tel titre (CE. 14 octobre 2009, Cne de Messange, req. n°297.727) puisqu’au regard de l’objet d’un permis de construire et de son caractère réel, cette annulation partielle n’a aucune conséquence réelle pour le « titulaire titré » puisque si ce dernier s’en retrouve seul bénéficiaire d’une autorisation rendue unipersonnelle, il reste qu’il était déjà regardé à l’origine comme autorisé à réaliser l’ensemble du projet.

Plus spécifiquement, cette analyse ne permet pas d’expliquer la condition s’imposant à la pratique du transfert partiel.

Il faut en effet rappeler que dans l’arrêté ayant consacré la pratique du transfert partiel (CE. 24 juillet 1987, Epx Rayrole, req. n° 61.164) le Conseil d’Etat a en effet posé une condition de fond : le permis initial doit porter sur des constructions distinctes ; cette condition ayant amené la Cour administrative d’appel de Marseille a jugé qu’un permis de construire portant sur un ouvrage qualifié d’ensemble immobilier unique ne saurait légalement faire l’objet d’un transfert partiel (CAA. Marseille, 18 mars 2004, Cne de Beausoleil, req. n° 01MA00551) ; décision conforme à l’arrêt « Rayrol » conditionnant donc la pratique du transfert partiel au cas où les « constructions (sont) distinctes ».

Or, si l’on considère que le transfert partiel aboutit à une autorisation restant conjointe, un ensemble immobilier unique ne pourrait donc pas relever d’une telle autorisation. Il reste que la consécration du permis de construire conjoint (CE. 28 juillet 1999, SA d’HLM « Le nouveau logis – Centre Limousin », req. n° 182.167) s’est faite à l’égard d’un ensemble immobilier unique, constitué en l’occurrence de deux ouvrages accolés à édifier sur un parc de stationnement souterrain commun.

Pour valider cette analyse, il faudrait donc dénier au transfert partiel les vertus d’une autorisation initialement conjointe ; ce qui n’a toutefois pas de sens si l’on considère que le transfert partiel ne consiste fondamentalement qu’à ajouter un ou plusieurs noms à la liste du ou des titulaires de l’autorisation initiale restant conjointe.

Certes, on pourrait considérer que cette limite au transfert partiel tient à l’individualisation des responsabilités qu’il emporte pour les co-titulaires dans le cadre de l’exécution de l’autorisation restant conjointe. Il reste qu’une autorisation d’urbanisme a pour seul objet d’autoriser un projet au regard des normes lui étant opposables : sa légalité est donc étrangère à toute considération liée à son exécution. On peut d’ailleurs relever que dans l’arrêt « Beausoleil » la Cour a écarté l’argument tenant au fait que le bénéficiaire du transfert s’était « engagé à respecter les normes techniques permettant leur exécution ».

A l’inverse, si l’on considère que le transfert partiel aboutit à scinder le permis initial en deux autorisations distinctes, la règle de principe maintenue par l’arrêt « Ville de Grenoble » (CE. 17 juillet 2009, Ville de Grenoble, req. n°301.615) peut expliquer non seulement l’arrêt « Beausoleil » mais également la raison pour laquelle l’arrêt « Rayrol » conditionne le transfert partiel au cas où les « constructions (sont) distinctes » : un permis de construire portant sur des constructions indissociables formant un ensemble immobilier unique ne peut donner lieu à un transfert partiel puisqu’un tel transfert aboutirait à faire relever la réalisation de cet ensemble de deux autorisations distinctes en méconnaissance de la règle de principe rappelée par l’arrêt précité.

La réponse ministérielle commentée traite de cette question et va en ce sens en ce qu’elle précise que : « les dispositions de l'article R. 431-24 ne s'opposent pas à ce que la division foncière intervienne avant tout commencement de construction, dès lors que les permis issus de la scission du permis initial sont légaux et auraient pu être délivrés de manière autonome ».

Dans la mesure où un transfert partiel aboutit en une « scission du permis initial », « les permis issus de (cette) scission » doivent être légaux au regard cette condition, de la même façon que si dès l’origine le projet avait relevé de demandes de permis distincts.

Partant, c’est en conséquence qu’il faut apprécier les effets de cette scission au regard de la règlementation sur les lotissements. Sur ce point, en effet, la réponse ministérielle commentée :

- rappelle d’abord que « l'article R. 442-1 c exclut clairement du champ d'application de la procédure du lotissement les divisions effectuées, conformément à ce permis » ;

- précise ensuite que si « les dispositions de l'article R. 431-24 ne s'opposent pas à ce que la division foncière intervienne avant tout commencement de construction, dès lors que les permis issus de la scission du permis initial sont légaux et auraient pu être délivrés de manière autonome » il n’en demeure pas moins que « toutefois une telle division ne saurait ni remettre en cause le projet d'ensemble, ni permettre de contourner une autre réglementation » ;

- puis oppose enfin en conséquence à la cession de « permis de construire distincts » « les limites du champ d'application de l'article R. 442-1 d ».

En substance, « la division foncière » résultant « de la scission du permis initial » et de la cession de « permis de construire distincts » est donc une division nouvelle ou du moins une division qui n’est plus rattachable au permis d’origine puisqu’il faut alors en apprécier le régime au regard de la règlementation sur les lotissements non plus en considération de l’item c) de l’article R.442-2 mais au regard de son item d).

Ainsi, « sauf à relever de la procédure de lotissement », un transfert partiel se rapportant à une maison individuelle ne peut « être autorisée dans le cadre d'une scission de permis de construire valant division » puisque les bénéficiaires de tels transferts ne peuvent pas être regardés comme des « personnes (…) qui ont elles-mêmes obtenu un permis de construire portant sur la création d'un groupe de bâtiments » ; ce qui est en revanche le cas des co-titulaires d’une autorisation conjointe…

Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés 

Texte de la question (publiée au JO le : 13/07/2010 page : 7798) : « M. Rudy Salles attire l'attention de M. le secrétaire d'État chargé du logement et de l'urbanisme sur le problème de non-classement des palais des congrès en catégorie CINASPIC (constructions et installations nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif). Les parcs des expositions et les palais des congrès sont des outils structurants d'animation économique des territoires, avec une vocation de rayonnement et de développement des retombées économiques induites par leurs activités. Les parcs des expositions et les palais des congrès ont donc des activités très proches pour ne pas dire quasi identiques en termes d'accueil et d'organisation de manifestations. C'est d'ailleurs pour cette raison que les sociétés de gestion de ces équipements sont regroupées au sein d'une même fédération professionnelle la FSCEF (foires, salons, congrès et évènements de France). Ces équipements représentent, dans toutes les villes où ils sont implantés, des surfaces d'activité qui sont répertoriées dans les documents d'urbanisme. La loi instaurant les plans locaux d'urbanisme (PLU) a créé une catégorie classifiant les surfaces d'intérêt général dite CINASPIC, laissant aux collectivités territoriales la charge d'établir la liste précise des locaux rentrant dans cette catégorie. La ville de Paris a, dans le cadre de son PLU, établi une liste des surfaces classées CINASPIC dans laquelle on retrouve les théâtres, les stades non commerciaux, les centres de santé, les parcs des expositions, les ambassades. Contrairement aux parcs des expositions, les palais des congrès n'ont pas été classés dans la catégorie des CINASPIC. De ce fait, les surfaces d'activité des palais des congrès ne sont pas protégées par le PLU. Il lui demande donc quelles mesures le Gouvernement entend prendre afin d'intégrer les palais des congrès dans cette catégorie »


Texte de la réponse (publiée au JO le : 07/09/2010 page : 9772) : « L'article R. 123-9 du code de l'urbanisme relatif au règlement du plan local d'urbanisme précise que des règles particulières peuvent être applicables aux « constructions et installations nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif » (les « CINASPIC »). Ces derniers peuvent ainsi bénéficier de règles spécifiques de hauteur, d'implantation, de surface, etc. Toutefois le code ne donne aucune définition de cette notion. Certains PLU énumèrent donc, dans leur lexique généralement annexé au règlement, les constructions ou installations qui relèvent précisément de cette catégorie. C'est en effet aux collectivités qu'il appartient, au regard de leurs choix en matière d'urbanisme et d'aménagement, de lister ou non les constructions entrant dans cette catégorie. Les décisions prises par les communes à cet égard relèvent de l'opportunité, sous réserve que soient détaillés dans le document d'urbanisme les motifs des règles retenues et sauf erreur manifeste dans le choix de ces règles. Le contrôle de l'État sera donc nécessairement limité sur cette question dans la mesure où il s'attache plus aux questions de stricte légalité que d'opportunité. D'une manière générale il n'est pas judicieux d'enfermer les CINASPIC dans des catégories prédéterminées. Il s'agit, en effet, d'une notion à caractère évolutif dépendante des pratiques et des évolutions notamment technologiques. Une liste close n'aurait, par exemple, pas permis de considérer les éoliennes ou les antennes de radiotéléphonie comme faisant partie de cette catégorie, alors que c'est pourtant le cas. Finalement, les règles applicables aux CINASPIC ne sont pas nécessairement plus favorables mais peuvent être un moyen de contrôler de manière plus rigoureuse l'implantation de certains ouvrages ou installations ».


Commentaire : voici une réponse ministérielle qui nous permet d’aborder une question d’importance : les PLU peuvent-ils, comme l’induit le Ministère, définir la notion de « CINASPIC » et bien plus déterminer par une « liste close » ce qui relève ou non de cette catégorie.

Comme le précise le Ministère, il est exact que ni l’article R.123-9, ni aucune autre disposition du Code de l’urbanisme ne définit la notion de « CINASPÏC ».

En revanche, les contours de cette notion sont aujourd’hui assez précisément fixés par la jurisprudence, laquelle ne s’est d’ailleurs pas réellement éloignée de ceux initialement déterminés par la doctrine administrative. En effet, le Ministère de l’Equipement avait lui-même précédemment précisé que :

« les constructions à destination d’équipements collectifs correspondent à une catégorie vaste et ambiguë qui englobe l’ensemble des installations, des réseaux et des bâtiments qui permettent d’assurer à la population résidence et aux entreprises les services collectifs dont elles ont besoins (…).
Le POS peut distinguer ce type de destination des autres constructions (…).
Les bureaux correspondent aux locaux où sont effectués des tâches administratives et de gestion, dans le cadre de l’administration, des organismes financiers et des assurances (…) » (DGUHC, « Guide des POS », Juillet 1999, p.102).

Précisément, il ressort ainsi de la jurisprudence qu’effectivement « la notion d’équipement public ne saurait se confondre avec celle de bâtiment public, ni bien sûr avec celle de bâtiment accueillant du public. (…) Les bureaux de la CPAM, où les agents accomplissent leur travail, ne sont pas des équipements publics comme le sont une école, un hôpital, une piscine ou une bibliothèque, lesquels accueillent du public pour lui offrir un service d’enseignement, de soins, de loisirs. Il y’a dans la notion d’équipement public, l’idée de réponse apportée à un besoin collectif, par la mise à disposition d’installations sportives, culturelles, médicales, etc., ce que ne recouvre pas une simple construction de bureaux administratifs, même s’ils accueillent du public » (Concl. MITJAVILLE : CE. 3 mai 2004, CPAM de la Meuse, req. n°223.091).

Mais ultérieurement, la jurisprudence administrative y a ajouté un autre élément d’appréciation : il doit s’agir d’un besoin d’intérêt général.

En résumé, un « équipement collectif est une installation assurant un service d’intérêt général destiné à répondre à un besoin collectif » (Ccl Y.AGUILA sur CE. 23 novembre 2005, req. n°262.105, in BJDU, n°1/2006, p.20).

Cette définition résulte de la finalité même de la notion et de l’objet de l’actuel article R.123-9 de Code de l’urbanisme qui « vise à fonder une faculté de dérogation aux règles générales » (Concl Y.AGUILA sur CE. 23 novembre 2005, req. n°262.105, in BJDU, n°1/2006, p.20).

Il s’ensuit que le seul fait que la construction considérée soit réalisée par et/ou pour le compte d’une personne publique ne saurait en principe suffire à la qualifier d’équipement public, d’équipement nécessaire aux services publics ou d’équipement d’intérêt collectif (sur le caractère inopérant du critère organique : Ccl Y.AGUILA sur CE. 23 novembre 2005, req. n°262.105, in BJDU, n°1/2006, p.20).

Surtout, compte tenu de sa finalité, cette notion fait l’objet d’une application stricte puisqu’à titre d’exemple, il a pu être jugé que :

• les bureaux annexes de la Prison de la Santé ne constituaient pas de tels équipements au sens de l’ancien POS parisien alors même que ce dernier visait comme faisant partie de cette catégorie les établissements pénitentiaires (CE. 18 octobre 2006, Synd. des copropriétaires de l’immeuble « Les Jardins d’Arago », req. n°294.096) ;
• une résidence, sise sur le même terrain qu’un lycée et destinée à accueillir les élèves des classes préparatoire de ce dernier, ne constituait pas un « CINASPIC » alors même que le POS en cause classait dans cette catégorie les bâtiments scolaires (CAA. Marseille, 30 août 2001, req. n°99MA02325).

Dès lors si à notre sens l’article R.123-9 du Code de l’urbanisme ne s’oppose pas ce que les PLU déterminent ce qui constituent ou non un « CINASPIC » – d’autant que d’une façon générale cet article n’a pas nécessairement la portée que lui prête l’administration – il nous semble qu’effectivement cette définition peut faire l’objet d’un contrôle de la part du juge administratif – puisque l’on voit bien le risque d’abus et détournement qu’il peut y avoir en la matière – mais que celui-ci a vocation a être plus poussé que ce contrôle minimal que constitue le contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation.

Mais quoi qu’il en soit, l’examen de la jurisprudence rendue en la matière, permet de relativiser l’opportunité et/ou l’utilité d’une telle définition ; du moins telle qu’elle est le plus souvent opérée par les POS/PLU qui dans la plupart des cas visent précisément tel ou tel équipement en considération de leur affectation : équipement scolaire, équipement sportif, équipement culturel, etc…

Tout d’abord, ce type de définition ne prime pas les critères dégagés par la jurisprudence pour apprécier ce qui constitue ou non un « CINASPIC ».

En d’autres termes, le fait que la construction considérée ait une affectation correspondante à celle visée par le POS/PLU à travers sa définition ou sa liste des « CINASPIC » ne signifie pas nécessairement que cette construction relève effectivement de cette catégorie.

A titre d’exemple, pour application d’un article 14 autorisant un COS excédentaire pour les équipements collectifs et notamment les équipements culturels, il a été jugé qu’un complexe cinématographique constituait certes un équipement à caractère culturel mais n’en était pas pour autant un équipement collectif dès lors qu’à proprement parler, sa réalisation ne répondait pas à un besoin d’intérêt général (CE. 23 novembre 2005, req. n°262.105).

Ensuite, les collectivités peuvent « librement » les définir ou les lister mais elles peuvent en outre prévoir des règles distinctes selon les types de « CINASPIC » en visant des types et des catégories parfois relativement proches.

Or, il va sans dire que les auteurs du POS/PLU sont ultérieurement tenus par cette « catégorisation » qui les lie et qu’ils ne sauraient donc appliquer en opportunité puisqu’à titre d’exemple, un permis de construire portant sur l’extension d’un stade a été annulé dans la mesure où il avait été délivré en faisant application des règles de hauteur visant les équipements de loisirs cependant que les travaux portaient sur un équipement sportif (CAA. Douai, 7 juillet 2005, Assoc. « Sauvons la Citadelle de Lille », req. n°05DA00010 ; confirmé en cassation).

Dans le même sens, il faut également être vigilant quant aux termes employés. En effet, si la qualification d’équipement collectif est en principe indépendante de toute considération liée à la qualité du maître d’ouvrage (pour exemple : CAA. Paris, Boulart, req. n°97PA00693), il a néanmoins pu être jugé que « si l'installation projetée, qui consiste en un centre d'accueil pour enfants destiné à recevoir des jeunes dont la santé, la sécurité, la moralité, l'éducation sont compromises, a le caractère d'un équipement collectif d'intérêt général, cette seule circonstance n'est pas de nature à lui conférer le caractère d'équipement public au sens de l'article UE 1 II 2 du règlement du plan d'occupation des sols » dès lors que celui-ci ne visait expressément que les équipements publics » (CAA. Versailles, 19 janvier 2006, Fondation Mequignon, req. n°04VE00237).

Enfin, et surtout, une liste close ou l’édiction de prescriptions spécifiques ne bénéficiant expressément que tel ou tel « CINASPIC » présente un inconvénient majeur puisqu’elles ne s’appliquent pas aux autres équipements d’intérêt collectif puisqu’à titre d’exemple, il a été jugé : « que les permis de construire litigieux ont pour objet l'extension de l'immeuble dans lequel l'association "chez nous" a réalisé un centre d'accueil et d'hébergement pour des jeunes en difficulté ; qu'un tel bâtiment n'a pas les caractéristiques d'un bâtiment scolaire, hospitalier ou sanitaire, ni celles d'un équipement d'infrastructure au sens des dispositions précitées de l'article Uc 14 du règlement du plan d'occupation des sols, qui sont, d'après leurs termes mêmes, d'interprétation stricte ; que le permis de construire ne pouvait, par suite, légalement autoriser cet immeuble à dépasser le coefficient d'occupation des sols fixé pour la zone du plan d'occupation des sols dans laquelle se trouve situé le bâtiment dont la construction a été autorisée » (CE. 15 juin 2001, Cne de Vieux Boucau, req. n°218.119).

Mais les listes voulues pour figer dans le PLU ce qui constitue ou non des « CINASPIC » et, plus généralement, l’article R.123-9 du Code de l’urbanisme génèrent deux interrogations (dont l’une plus « sérieuse » que l’autre).

En premier lieu, et comme le souligne à raison la réponse ministérielle commentée, il s’agit d'une notion à caractère évolutif. Deux observations sur ce point.

D’une part, il incombe au juge administratif d’opérer un contrôle des normes et des servitudes destinées à faciliter la réalisation d’équipements d’intérêt général ; ce qu’il fait notamment en appréciant la réalité des besoins locaux auquel l’équipement en cause doit satisfaire (pour exemples : CAA. Lyon, 29 juin 2010, Monique A., req. n°08LY02349 ; CAA. Nancy, 18 novembre 1999, Cne de Heiteren, req. n°96NC01794).

D’autre part, on sait qu’une norme édictée par un POS/PLU peut devenir illégal et donc inopposable en raison de l’évolution des circonstances de droit ou de fait ayant concouru à son adoption. A ce titre notamment, il a été jugé qu’un emplacement réservé cessé d’être opposable dès lors qu’il était devenu inutile (CAA. Bordeaux, 12 février 2007, M. Jacques Y., req. n°04BX00214).

Ainsi, on peut s’interroger sur l’applicabilité des normes propres aux « CINASPIC » lorsqu’il peut être établi que, d’une part, elles visaient à satisfaire à des besoins locaux déterminés lors de l’adoption du POS/PLU mais que, d’autre part, ces besoins ont depuis été satisfaits ou ont disparus.

En second lieu, et plus spécifiquement, on peut également relever qu’il a été jugé : « qu'il est constant que les locaux acquis par la fondation étaient exclusivement destinés à l'habitation ; que la création d'un centre d'hébergement temporaire pour enfants, qui, comme il vient d'être dit est un équipement collectif d'intérêt général et ne saurait être regardé comme une construction à usage d'habitation, est ainsi constitutif d'un changement de destination du bâtiment existant ; que, dès lors que les dispositions de l'article UE 1 II 1 précitées n'autorisent les changements de destination qu'en tant qu'ils portent sur la création de locaux à usage de bureaux et de services, c'est à bon droit que le tribunal a jugé que lesdites dispositions faisaient obstacle à la délivrance du permis de construire sollicité par la FONDATION MEQUIGNON » (CAA. Versailles, 19 janvier 2006, Fondation Mequignon, req. n°04VE00237).

Rappelons ainsi que s’agissant du régime des travaux sur existants, l’article R.421-17 du Code de l’urbanisme se borne à viser « les changements de destination d'un bâtiment existant entre les différentes destinations définies à l'article R. 123-9 » ; ce dont il semble résulter (voir ici puis là) que tout changement de destination est à tout le moins soumis à déclaration préalable, y compris si ce changement ne s’accompagne d’aucun travaux.

Or, l’article R. 123-9 (al.18) du Code de l’urbanisme vise « les constructions destinées à l'habitation, à l'hébergement hôtelier, aux bureaux, au commerce, à l'artisanat, à l'industrie, à l'exploitation agricole ou forestière ou à la fonction d'entrepôt » mais également donc « les constructions et installations nécessaires aux services publics ou d’intérêt collectif ».

Mais si au regard de cet article, certains ouvrages ne peuvent qu’être qualifiés de « CINASPIC » d’autres peuvent sur ce point présenter une double destination ou plutôt une destination primaire et, le cas échéant, une destination secondaire.

A titre d’exemple, une usine d’incinération constitue intrinsèquement et en toute hypothèse une construction à destination industrielle, laquelle peut toutefois accéder au statut d’équipement collectif (CE. 23 décembre 1988, Association pour la défense de l’environnement de la Région de Miremont, req. n°82.863) et être soumise aux prescriptions spécifiquement prévues par le plan local d’urbanisme pour ce type d’équipement » (CE. 16 juin 2004, Laboratoire de Biologie Végétale – Yves ROCHER, req. n° 254.172), si d’une façon plus particulière l’usine considérée répond à un besoin de la population.

On peut dès lors se demander si la catégorie des « constructions et installations nécessaires aux services publics ou d’intérêt collectif » constituera une destination à part entière pour application du principe posé par les nouveaux articles R. 421-14 et R. 421-17 ; étant d’ailleurs relevé qu’elle est visée en tant que telle par le formulaire « CERFA » de déclaration préalable.

Mais force est d’admettre que la réponse devrait être négative puisque si tel était le cas le simple fait pour une construction de perdre les caractéristiques pour lesquelles elle pouvait être considérée comme un équipement d’intérêt collectif, pour ainsi s’en retrouver réduite à sa destination primaire, emporterait un changement de destination soumis à déclaration....

Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés 

Sur les modalités d’application des règles d’urbanisme aux permis liés à une division primaire :


Texte de la question (publiée au JO le : 01/12/2009 page : 11342) : "M. Gilles d'Ettore attire l'attention de M. le secrétaire d'État chargé du logement et de l'urbanisme sur les modalités d'instruction d'une demande de permis de construire en vue d'une division primaire. Les divisions dites primaires visées à l'article R. 442-1 d) du code de l'urbanisme ne constituent pas des lotissements. Il s'agit, selon cet article, des « divisions par ventes ou locations effectuées par un propriétaire au profit de personnes qu'il a habilitées à réaliser une opération immobilière sur une partie de sa propriété, et qui ont elles-mêmes déjà obtenu un permis d'aménager ou un permis de construire portant sur la création d'un groupe de bâtiments ou d'un immeuble autre qu'une maison d'habitation individuelle ». Le fait que, dans le cadre de la division primaire, un plan de division ne soit pas exigé dans le dossier de demande de permis de construire semble plaider pour une instruction du dossier de permis de construire sur la totalité du terrain d'assiette avant la division. Pourtant, la lecture stricte de l'article R. 442-1 d) ne semble pas permettre une telle interprétation. Les divisions dites primaires de l'article R. 442-1 d) du code de l'urbanisme échappent à la réglementation des lotissements et ne nécessitent ni déclaration préalable ni permis d'aménager. Il résulte de cette situation des incertitudes liées à la réforme du code de l'urbanisme issue principalement de l'ordonnance n° 2005-1527 du 8 décembre 2005. Aussi, il lui demande de bien vouloir lui préciser sur quelle assiette de la propriété la demande de permis de construire ou de permis d'aménager doit être déposée, de la totalité de l'assiette du propriétaire ou de la seule partie sur laquelle il a habilité la personne à réaliser une opération immobilière"

Texte de la réponse (publiée au JO 06/07/2010 page : 7645): "L'article R. 442-1 (d) du code de l'urbanisme dispose que sont exclues du champ d'application du lotissement, les divisions de terrains effectuées au profit d'une personne qui, habilitée par le propriétaire à réaliser une opération immobilière sur une partie de sa propriété, a déjà obtenu pour ce faire un permis d'aménager ou un permis de construire portant sur la création d'un groupe de bâtiments ou d'un immeuble autre qu'une maison d'habitation individuelle. L'assiette de la demande de permis de construire ou de permis d'aménager que le constructeur ou l'aménageur a été habilité à déposer varie selon le type de permis. Dans le cas d'un permis de construire, l'assiette de la demande est obligatoirement constituée par l'unité foncière, c'est-à-dire l'ensemble des parcelles cadastrales d'un seul tenant appartenant à ce propriétaire. À la date de la demande, cette unité foncière correspond à la propriété initiale, puisque la division n'a pas encore été effectuée. Dans le cas d'un permis d'aménager, la demande peut porter soit sur la totalité de l'unité foncière, soit sur une partie seulement, conformément à l'article R. 441-1 du code de l'urbanisme. En effet, il convient d'éviter que le reliquat de la propriété d'origine soit considéré comme un lot de lotissement sur lequel des colotis auraient un droit de regard en application des articles L. 442-10 et L. 442-11 du code de l'urbanisme. Dans l'hypothèse où l'assiette du projet n'est pas constituée par la totalité de l'unité foncière, le dossier de demande de permis d'aménager devra néanmoins comprendre, comme prévu à l'article R. 441-4, un plan du terrain à aménager et de ses abords faisant apparaître, notamment, la partie de l'unité foncière qui n'est pas incluse dans le projet d'aménagement"


Voici une réponse à une question qui, comme à d’autres, nous a beaucoup donné à réfléchir…

On sait, en effet, qu’aux fins de remédier aux difficultés et aux hésitations de la jurisprudence sur ce point, l’article R.123-10-1 du Code de l’urbanisme est venu préciser les modalités d’application des prescriptions du PLU aux opérations impliquant la réalisation de divisions foncière en disposant que : « dans le cas d'un lotissement ou dans celui de la construction, sur un même terrain, de plusieurs bâtiments dont le terrain d'assiette doit faire l'objet d'une division en propriété ou en jouissance, les règles édictées par le plan local d'urbanisme sont appréciées au regard de l'ensemble du projet, sauf si le règlement de ce plan s'y oppose ».

Ce texte ne vise donc que trois types d’opérations : les lotissements et les permis de construire délivrés au sein de ceux-ci, les permis de construire valant division et les permis portant sur une opérations groupées mais dont la division du terrain d’assiette doit être postérieure à l’achèvement du projet.

Celui-ci ne traite donc pas des opérations induisant une division foncière emportant la création de terrains à bâtir mais qui sont exclues du champ d’application de la procédure de lotissement par le jeu de l’article R.442-1 et parmi lesquelles comptent au premier chef les « divisions primaires » (d) ; dispositif introduit aux fins d’éviter l’alourdissement des procédures et la superposition inutile d’autorisations qui le plus souvent s’applique dans le cas d’une promesse de vente conclue sous la condition suspensive de l’obtention d’un permis ou d’un bail à construire dont la prise d’effet est conditionnée par la délivrance d’un tel permis.

Dès lors, la question à la quelle sont confrontés les praticiens est la suivante : la demande de permis liée à une « division primaire » doit elle être instruire à l’échelle de l’unité foncière sur laquelle elle porte ou à l’échelon du terrain devant être ultérieurement détaché.

La réponse du Ministère sur ce point est claire : l’instruction s’opère à l’échelle de l’unité foncière.

Si un récent « revirement de pensée » nous amène à partager cette conclusion – dès lors qu’en substance nous voyons mal quel impératif pourrait justifier qu’une « division primaire » ne bénéficie pas d’un dispositif applicable aux lotissements – il n’en demeure pas moins qu’elle génère quelques interrogations, lesquelles témoignent à notre sens de l’imperfection de l’article R.123-10-1.

En premier lieu, comme le souligne le ministère, une « division primaire » intervient nécessairement après l’obtention du permis de construire dont la légalité s’établit par principe à l’échelle de l’unité foncière telle qu’elle est constituée à la date à laquelle l’administration statue sur la demande. D’ailleurs, la rubrique de l’imprimé « CERFA » impose de renseigner sur l’unité foncière et non pas spécifiquement sur les seules parcelles d’assiette du projet.

Toutefois trois observations doivent être formulées sur ce point.

Tout d’abord, le fait que la division s’opère postérieurement au permis de construire n’apparait pas déterminant dans la mesure où :

- l’article R.123-10-1 tient précisément à la jurisprudence « Commune de Sceaux » selon laquelle les règles d’urbanisme doivent être appliquées en tenant compte des divisions impliquées par une « opération groupée » ;
- on voit mal alors pourquoi l’article R.123-10-1 du Code de l’urbanisme saisit le cas des permis groupés si le seul fait que les divisions qu’ils induisent s’opèrent postérieurement à leur délivrance suffit à en faire abstraction.

Ensuite, pourquoi en irait-il ainsi dès lors que tel n’est pas nécessairement le cas pour une autorisation de lotissement, un permis de construire délivré sur un lot à construire, un permis de construire valant division ou un permis « groupé » puisque l’article R.123-10-1 ne dit pas que les règles du PLU s‘applique à l’échelle de l’unité foncière d’origine mais « au regard de l'ensemble du projet » dont l’assiette ne couvre cependant pas toute l’unité foncière et peut, dans certains cas, couvrir plusieurs unités foncières.

Enfin, et surtout, il faut rappeler qu’il résulte de l’article R.123-10 du Code de l’urbanisme qu’en l’état de la jurisprudence du moins, la densité du projet et le respect du « COS » s’apprécie au regard de la superficie du terrain objet de la demande et, notamment, au regard de la seule superficie de la partie de l’unité foncière sur laquelle le pétitionnaire dispose de « droits à construire » :

« Considérant que l'article UG 14 du plan d'occupation des sols d' Epinay-sur-Seine fixe le coefficient d'occupation du sol pour la zone dans laquelle le permis a été demandé à 0,50 ; que si la demande de permis de construire déposée par l'association "Centre culturel et groupe des jeunes d' Epinay" fait état d'une surface de terrain de 28 928 m2 et s'il est effectivement établi que la commune est propriétaire d'un terrain ayant cette surperficie, il ressort des pièces du dossier que la surface du seul terrain qui faisait l'objet de la demande de permis était limité à 2 607 m2 ; que l'association pétitionnaire ne justifiait d'aucun autre droit à construire que celui qu'elle tenait du bail emphytéotique que lui avait concédé la commune et qui ne portait que sur ce terrain de 2 607 m2 ; qu'il est constant que le rapport de la surface hors oeuvre nette autorisée par le permis attaqué à la surface du terrain ainsi entendue dépasse le coefficient d'occupation du sol autorisé ; que la COMMUNE D'EPINAY-SUR-SEINE n'est donc pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Paris a annulé l'arrêté en date du 23 mai 1990 par lequel son maire a délivré à l'association "Centre culturel et groupe de jeunes d' Epinay" un permis de construire un centre culturel » (CE. 15 février 1993, Cne d’Epinay-sur-Seine, req. n°131.087).

En second lieu, la raison pour laquelle la « division primaire » échappe à la règlementation sur le lotissement tient à la finalité première de cette règlementation : garantir à l’acquéreur du terrain issu d’une division préalable qu’il pourra y obtenir un permis de construire au regard des caractéristiques du terrain ainsi créé.

Précisément, dans le cadre d’une « division primaire » (hors du cas où le projet porte sur une maison individuelle), il n’y a pas lieu d’apporter en amont cette garantie puisque le permis de construire a nécessairement été obtenu avant la division, c'est-à-dire avant l’acquisition du terrain emportant cette division.

D’ailleurs, certains PLU ne font exception à l’article R.123-10-1 du Code de l’urbanisme que pour ce qui concerne les lotissements. Tel est le cas du PLU de Paris qui ne s’oppose pas à cet article s’agissant des permis groupés impliquant des divisions postérieures à l’obtention de l’autorisation, voire à l’achèvement du projet. L’exception ainsi introduite par le PLU de Paris apparait donc résulter de cette nécessité de protection de l’acquéreur et non pas d’une considération liée à la conformité des constructions après la division de leur terrain d’assiette.

Il n’en demeure pas moins qu’il incombera à la jurisprudence de préciser si dans le cas où les PLU font exception à l’article R.123-10-1, cette exception vaut par assimilation pour les divisions relevant de l’article R.442-1 ou si, à tout le moins, c’est document peuvent prévoir qu’il en soit ainsi.

En dernier lieu, et plus concrètement, on voit mal comment l’administration pourrait instruire une demande de permis de construire se rapportant à une division primaire dès lors que le pétitionnaire n’a pas à produire un plan de division et n’a pas même à produire un « titre habilitant à construire » permettant à l’administration de comprendre qu’il y aura division ; rien n’imposant par ailleurs au pétitionnaire de produire un plan de division, ni même de figurer la division projetée sur le plan masse ;

Telle semble d’ailleurs être la position du Ministère, lequel a précisé qu’une « division primaire » était possible au stade du transfert du permis de construire (Rép. min. : JOAN du 06/04/2010 ; p.4048) : c’est donc bien qu’a priori une telle division n’a pas vocation à remettre en cause les modalités d’instruction de la demande initiale s’étant opérée à l’échelle de l’unité foncière.

Mais on peut dès lors se demande pourquoi le formulaire « CERFA » demande si « le terrain doit être divisé en propriété ou en jouissance avant l’achèvement de la (ou des) construction(s) » ; ce qui ne vaut pas que pour application de l’article R.431-24 du Code de l’urbanisme.



Sur la portée de l’attestation sur la qualité habilitant à construire :


Texte de la question (publiée au JO le : 02/06/2009 page : 5240) : "M. Xavier Breton appelle l'attention de M. le ministre d'État, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, sur la réforme du permis de construire. Selon les dispositions de l'article R. 431-7 du code de l'urbanisme relatif à la procédure d'instruction de permis de construire, de nombreux éléments de la demande deviennent déclaratifs, et le service instructeur n'a pas à assurer de vérification préalable. Aussi, lorsque les travaux concernés par un permis de construire impliquent les parties communes d'un immeuble en copropriété, l'accord préalable du syndic, réuni en assemblée générale, n'est plus obligatoire. C'est l'administration qui doit notifier le permis de construire au syndic de la copropriété pour faire courir le délai de recours dont ce syndic dispose à l'encontre de la dite autorisation. Le délai est de deux mois à compter de l'affichage régulier du permis. Ce délai s'applique au recours gracieux et au recours contentieux. Aussi, il lui demande s'il envisage de mettre en oeuvre une disposition intermédiaire avant le recours, de manière à permettre aux copropriétaires de se prononcer sur le permis de construire".

Texte de la réponse Réponse publiée au JO le : 06/07/2010 page : 7645 : "La réforme du code de l'urbanisme a été conduite dans le sens de la simplification et de la clarification des procédures administratives. Elle a conduit à diminuer de façon importante les pièces exigées au titre de l'urbanisme en privilégiant le système déclaratif et en arrêtant une liste exhaustive des pièces nécessaires à l'instruction des demandes d'autorisation. Toutefois, le système déclaratif ne remet pas en cause les responsabilités qui incombent à chacun. Aussi, lorsqu'un copropriétaire demande un permis de construire, il lui appartient d'obtenir l'accord des copropriétaires au préalable. Lorsque cet accord n'a pas été recueilli, le permis obtenu grâce à une fausse déclaration est illégal. Cette pratique constitue une fraude et la jurisprudence (CE, 17 juin 1955, Silberstein) autorise, dans le cas où la preuve de la fraude est apportée, le retrait du permis par l'autorité compétente sans conditions de délais sur demande de la copropriété. Cette décision s'effectue sous réserve d'une procédure contradictoire dans laquelle le bénéficiaire du permis présente ses observations écrites. Par ailleurs, lorsque le permis est obtenu avec l'accord de la copropriété, un copropriétaire peut engager un recours dans le délai de deux mois prévus par l'article R. 600-2 du code de l'urbanisme. Il n'est donc pas dans l'intérêt du demandeur de passer outre l'avis des copropriétaires. Il n'y a, en conséquence, aucune modification à apporter à la réglementation en vigueur"


Voici une réponse qui a une double importance.

D’une part, elle confirme que l’article R.423-1 du Code de l’urbanisme vise également les travaux se rapportant à un immeuble en copropriété, lesquels impliquent donc l’autorisation de l’assemblée générale des copropriétaires nécessaire à cet effet.

En effet, si ce cas n’est pas spécifiquement visé par le nouvel article R.423-1 du Code de l’urbanisme, il nous semble néanmoins couvert par ce dernier en ce qu’il vise « le ou les propriétaires du ou des terrains, leur mandataire ou par une ou plusieurs personnes attestant être autorisées par eux à exécuter les travaux » ; étant rappelé que l’ancien article R.421-1-1 du Code de l’urbanisme n’était pas plus précis, loin s’en faut, à ce sujet

D’autre part, et surtout, elle confirme que malgré l’attestation prévue par l’article R.431-5, le permis de construire sanctionne toujours la qualité habilitant à construire du pétitionnaire mais ce, en engageant la seule responsabilité de ce dernier.

Il résulte en effet de l’article R.431-5 du Code de l’urbanisme que, depuis le 1er octobre 2007, le pétitionnaire doit seulement attester de sa qualité ou de son titre habilitant à construire, au regard de ceux visés par le nouvel article R.423-1, et n’a donc plus à en produire le justificatif au dossier ; cette attestation étant en fait "intégrée" au sein du formulaire "CERFA" de demande.

De ce fait, d’aucuns estiment que dès lors que l’attestation prévue est remplie par le pétitionnaire, le permis de construire délivré au vu de celle-ci est incontestable s’agissant de la qualité et du titre habilitant à construire et, a contrario, que le permis de construire n’est illégal, et n’emporte la responsabilité de l’administration, que lorsque cette attestation n’a pas été établie.

Il reste que dans son économie générale le nouvel article R.423-1 du Code de l’urbanisme n’est en effet pas si différent de l’article R.421-1-1 du Code de l’urbanisme puisque l’un comme l’autre se bornent à énoncer les qualités et titres habilitant une personne à déposer une demande de permis de construire. Or, au titre de l’ancien article R.421-1-1 du Code de l’urbanisme, le juge administratif a toujours estimé que le permis de construire avait vocation à sanctionner la qualité et le titre habilitant à construire du pétitionnaire.

On voit donc mal pourquoi il en irait différemment sous l’empire du nouvel article R.423-5 du Code de l’urbanisme dès lors que le nouvel article R.423-1 du Code de l'urbanisme définit clairement les personnes présentant la qualité requise pour demander une autorisation d'urbanisme.

Néanmoins, le nouvel article R.431-5 du Code de l’urbanisme et la production de l’attestation qu’il prescrit sont de nature à atténuer l’étendue de cette sanction et, par voie de conséquence, la responsabilité de l’administration.

On sait, en effet, que hors du cas où le pétitionnaire se déclarait propriétaire du terrain à construire, l’ancien article R.421-1-1 du Code de l’urbanisme impliquait non seulement que le pétitionnaire produise au dossier la preuve de son titre habilitant à construire mais également que l’administration en contrôle le caractère approprié et la validité.

La substitution à cette obligation d’une simple attestation est donc de nature à réduire l’étendue du contrôle incombant à l’administration, laquelle n’a donc plus qu’à vérifier que l’attestation prévue est remplie.

Mais de ce fait, le nouvel article R.431-5 du Code de l’urbanisme place de façon systématique l’administration dans une situation identique à celle qui était la sienne, en vertu de la théorie dite du « propriétaire apparent », lorsqu’à titre d’exemple, le pétitionnaire se déclarait propriétaire du terrain à construire ou s’abstenait de remplir la rubrique du formulaire « CERFA » dédiée à l’identification du propriétaire du terrain.

En pareil cas, en effet, l’administration était tenue de regarder le pétitionnaire comme le propriétaire apparent du terrain à construire et, par voie de conséquence, ne pouvait refuser de délivrer le permis de construire sollicité au motif tiré de l’article R.421-1-1 du Code de l’urbanisme mais ce, sauf en cas de « contestation sérieuse » sur la réalité de cette qualité.

Dès lors que, comparé à l’ancien article R.421-1-1 du Code de l’urbanisme, le nouvel article R.423-1 du Code de l’urbanisme ne nous semble pas, en lui-même, de nature à remettre en cause la règle selon laquelle le permis de construire a vocation à sanctionner la qualité et le titre du pétitionnaire, il nous semble donc que dans le cas où l’administration aurait connaissance, en cours d’instruction de la demande, d’une « contestation sérieuse » sur la réalité de la qualité ou du titre annoncés par le pétitionnaire, celle-ci serait tenue de rejeter la demande et, a contrario, que le permis de construire délivré dans ces conditions serait illégal.

Mais en toute hypothèse, si l’attestation prévue par le nouvel article R.431-5 du Code de l’urbanisme ne nous apparaît pas nécessairement de nature à garantir la légalité du permis de construire dès lors qu’elle a été remplie par le pétitionnaire, elle tend, en revanche, à limiter substantiellement la responsabilité de l’administration. En effet :

- soit, cette attestation n’est pas remplie et de ce fait l’administration, après avoir invité le pétitionnaire à régulariser sa demande, pourra de ce seul chef refuser légalement le permis de construire sollicité, quand bien même le pétitionnaire disposerait-il néanmoins de l’une des qualités ou de l’un des titres prévus par le nouvel article R.423-1 du Code de l’urbanisme ;
- soit, cette attestation est expressément remplie mais les informations fournies sont erronées et de ce fait, il nous semble que, du moins dans la plupart des cas, le permis de construire délivré dans ces conditions sera illégal car frauduleux , ce qui est de nature à affranchir l’administration de toute responsabilité lorsqu’elle n’a pas eu connaissance du caractère erroné de cette attestation et à atténuer substantiellement sa responsabilité lorsqu’une « contestation sérieuse » sur ce point a été élevée auprès d’elle au cours de l’instruction de la demande.

Dès lors, on soulignera que si le nouvel article R.423-1 du Code de l’urbanisme ne prévoit que la production d’une simple attestation, il n’interdit pas au pétitionnaire de produire le titre qu’il estime l’habiliter à construire . Or, en pareil cas, si le titre produit est inadéquat, le permis de construire sera illégal mais la production de ce titre s’opposera à considérer que le pétitionnaire s’est prêté à une manœuvre dolosive : le permis pourra donc néanmoins acquérir un caractère définitif.

Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés