Opposabilité du cahier des charges d’une ZAC :

Texte de la question (publiée au JO le :  28/07/2009  page :  7344 ) :

« M. Maxime Gremetz attire l'attention de M. le ministre de l'espace rural et de l'aménagement du territoire sur l'aménagement des stations touristiques nouvelles du littoral Languedoc-Roussillon et tout particulièrement de la station Cap d'Agde. Cet aménagement a été effectué au regard des dispositions des articles L. 21-1 et L. 21-4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique qui ont imposé un cahier des charges générales de cession de terrains. L'édification de la station de Cap d'Agde ayant été effectuée en trois tranches et conformément aux dispositions du décret n° 55-253 en date du 3 février 1955, article 3, publié au Journal officiel en date du 15 février 1955, portant règlement d'administration publique relatif à l'octroi de concessions permettant la mise en oeuvre de certaines régions a imposé que, si la concession comportait l'exécution de travaux par tranches successives d'un programme général, des conventions et cahiers des charges particuliers approuvés par décret en Conseil d'État pouvaient préciser, au fur et à mesure de la réalisation du programme, les conditions de l'exécution de chacune de ces tranches. Pour chaque tranche de la station de Cap d'Agde (il en a existé trois) a donc nécessairement été rédigé un cahier des charges générales de cession de terrain ainsi que des cahiers des charges particuliers, approuvés par décret en Conseil d'État, afin d'être en conformité avec les dispositions de l'article 3, du décret n° 55-253 en date du 03 février 1955. Par courrier, en date du mois de juin 1988, le premier vice-président honoraire du Conseil d'État, ancien président de la mission interministérielle d'aménagement des stations nouvelles du littoral Languedoc-Roussillon, est venu préciser à M. le maire d'Agde que les cahiers des charges générales et particuliers de la station de Cap d'Agde ont été annexés à l'arrêté interministériel (intérieur, urbanisme, économie et finances) en date du 23 avril 1968, (publié au Journal officiel le 10 mai 1968) accordant à la SEBLI (société d'équipement du Biterrois et de son littoral) la concession de l'opération d'aménagement de Cap d'Agde. Un courrier de la SEBLI adressé à M. le maire d'Agde, en date du 30 décembre 1986, est venu préciser qu'une des dispositions des cahiers des charges et particulières de la station de Cap d'Agde a été violée depuis l'origine de cette station : non-réalisation d'équipements collectifs de loisirs dans chaque lot cédé par la SEBLI à chaque promoteur immobilier. Il lui demande pourquoi les services de l'État français d'alors (direction départementale de l'équipement de l'Hérault), antérieurement aux lois en matière de décentralisation, ont-ils pu délivrer des permis de construire en violation des dispositions des cahiers des charges générales et particuliers (documents régulièrement approuvés et publiés au Journal officiel) de la station de Cap d'Agde (non-réalisation d'équipements collectifs de loisirs dans chaque lot cédé par la SEBLI à chaque promoteur immobilier). Postérieurement aux lois en matière de décentralisation, pourquoi les services de l'État français, dans le cadre du contrôle de la légalité des permis de construire, délivrés par la collectivité territoriale d'Agde, n'ont-ils pas fait appliquer les dispositions des cahiers des charges générales et particuliers régulièrement approuvés par décret en Conseil d'État et relatif à la matérialisation d'équipements collectifs de loisirs, dans chaque lot cédé par la SEBLI, à chaque promoteur immobilier, sur une surface allant de 7 à 10 % du lot cédé par la société d'équipement SEBLI, ce d'autant plus qu'un arrêt du Conseil d'État "Camargue 2000" concernant la station du Grau-du-Roi du Gard dans le cadre de l'aménagement des stations nouvelles du littoral Languedoc-Roussillon, édifiée sous le même socle juridique que Cap d'Agde, expropriation pour cause d'utilité publique, est venu préciser " qu'un permis de construire ne peut pas légalement être délivré s'il méconnaît les prescriptions des cahiers des charges" ? Il lui demande de prendre en compte les éléments notifiés ci-dessus, et de lui apporter des éclaircissements sur cette affaire ».

Texte de la réponse (publiée au JO le :  01/12/2009  page :  11453 ) :

« Les cahiers des charges concernant l'opération d'aménagement du Cap-d'Agde n'ayant pas fait l'objet d'une publication aux hypothèques, ils ne sont pas opposables aux autorisations d'urbanisme, ainsi que l'a jugé le Conseil d'État dans son arrêt du 14 novembre 2005 commune d'Agde SCI résidence du golf en indiquant : « [...] si en application des dispositions de l'article 43 de l'ordonnance du 23 octobre 1958, les dispositions des cahiers des charges générales et particulières applicables à l'aménagement des terrains cédés par la société d'équipement du biterrois et de son littoral dans la zone préférentielle du Cap-d'Agde ont été approuvés par arrêtés préfectoraux des 9 janvier 1970 et 28 février 1979, ces dispositions à caractère réglementaire, faute d'avoir été publiées, n'étaient pas opposables aux tiers ; ». La réforme de l'application du droit des sols a mis fin à ce type de situation, en faisant de la production d'un extrait du cahier des charges de cession pour les projets situés en zone d'aménagement concertée une pièce obligatoire à fournir à l'appui de la demande de permis de construire ».

NB : on voit toutefois mal en quoi l'article R.431-23 du Code de l'urbanisme pourrait avoir "mis fin à cette situation" dès lors que la production d'un cahier des charges au dossier de demande de permis de construire ne saurait suffire à le rendre opposable.  

Lotissement soumis à permis d’aménager & décompte des terrains bâtis :

Texte de la question (publiée au JO le :  04/03/2008  page :  1736 ):

« M. Bernard Roman attire l'attention de M. le ministre d'État, ministre de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables, sur les problèmes d'interprétation des nouveaux textes relatifs à la définition du lotissement, et notamment aux terrains à prendre en compte pour vérifier le nombre de terrains à bâtir issus d'une propriété foncière sur une période de dix ans. L'article R. 442-2 du code de l'urbanisme précise que ne sont pas pris en compte "les terrains supportant des bâtiments qui ne sont pas destinés à être démolis". Si un terrain à bâtir a été détaché d'une propriété il y a moins de dix ans, il est comptabilisé à ce titre. Il lui demande si, dans l'hypothèse où, ultérieurement, ce terrain fait l'objet d'une opération de construction, il cesse d'être comptabilisé au titre des terrains issus de la propriété d'origine, à la date où est achevé le bâtiment qu'il supporte désormais ».

Texte de la réponse (publiée au JO le :  08/12/2009  page :  11706 ) :

« La comptabilisation du nombre de lots composant un lotissement résulte de l'application combinée des articles L. 442-1 et R. 442-2 du code de l'urbanisme. Le texte législatif précise que « constitue l'opération d'aménagement l'opération qui a pour objet ou qui sur une période de moins de dix ans, a eu pour effet la division (...) d'une ou plusieurs propriétés foncières en vue de l'implantation de bâtiments ». Les mentions réglementaires excluent, quant à elles, « les terrains supportant des bâtiments qui ne sont pas destinés à être démolis » pour le décompte des lots exigés à l'alinéa a de l'article R. 421-19 du code de l'urbanisme, c'est-à-dire pour les lotissements nécessitant un permis d'aménager car ils créent plus de deux lots à construire. Il ressort que tout détachement, dès l'émergence du premier lot à construire, est constitutif d'un lotissement et nécessite a minima une déclaration préalable selon l'alinéa a de l'article R. 421-23 du code de l'urbanisme. En conséquence, la question relative au nombre de lots et à la présence de constructions sur le terrain considéré, permettant l'exclusion de certains d'entre eux, n'est pertinente que pour déterminer le type d'autorisation exigible, permis d'aménager ou déclaration préalable, dans la mesure où la division relève bien du régime du lotissement. Or, celui-ci, en application de la définition générale rédigée à l'article L. 442-1, suppose de prendre en considération les mutations ou cessions foncières réalisées sur les dix dernières années. Il ne suffit donc pas qu'un terrain détaché nu soit bâti pour qu'il sorte, ipso facto, du calcul effectué pour procéder au choix entre permis d'aménager et déclaration préalable. Il convient que le terrain bâti, postérieurement au détachement, soit issu d'une division remontant à plus de dix ans pour qu'il cesse de compter au nombre des lots dénombrés dans le cadre d'un permis d'aménager. Le critère décisif est bien celui de la date à laquelle est née l'unité foncière nouvellement bâtie et non la date de la fin de la construction édifiée sur ce terrain. Si tel n'était pas le cas, le permis d'aménager perdrait l'essentiel de sa raison d'être, sauf dans les cas où plus de deux lots à construire seraient créés simultanément. »

Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés

Texte de la question (publiée au JO le :  04/08/2009  page :  7607) : "Mme Geneviève Gaillard attire l'attention de Mme la ministre d'État, garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés, sur les inquiétudes des associations de protection de l'environnement relatives à la proposition de loi de Monsieur Roland Blum visant à interdire l'accès à la justice des associations en matière d'urbanisme. Sous couvert de limiter les recours abusifs contre les autorisations de construire, le député Roland Blum a déposé le 4 mars 2009 une proposition de loi portant création d'un nouveau régime d'agrément pour restreindre l'accès à la justice des associations et imposer le dépôt d'une consignation d'un montant ne pouvant être inférieur à 1 000 € auprès du tribunal administratif. L'argument de l'existence de recours abusifs est avancé, alors que ces recours seraient très peu nombreux en réalité. Les associations de protection de l'environnement proposent comme solutions, pour éviter les recours contentieux, l'assistance et le conseil des élus sur le droit en vigueur ainsi qu'une large concertation en amont des projets afin de prendre en compte en temps utile les critiques et propositions des personnes concernées. Grâce au recours des associations, des espaces remarquables et fragiles ont pu être sauvés. Aussi, elle lui demande si elle entend faire en sorte que l'accès à la justice des associations ne soit pas interdit, ou même limité, mais qu'il soit pleinement garanti et effectif."

Texte la réponse (publiée au JO le :  24/11/2009  page :  11188) : "Des règles spécifiques ont été introduites pour responsabiliser les requérants dans la présentation des recours dirigés contre un document d'urbanisme ou une décision relative à l'occupation ou l'utilisation des sols. Ceux-ci sont tenus de notifier, par lettre recommandée avec accusé de réception, leur recours au bénéficiaire de l'acte ainsi qu'à l'auteur de la décision dans un délai contraint de quinze jours francs à compter du dépôt du déféré ou du recours, à peine d'irrecevabilité de la requête. Cette mesure, prévue à l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme et reprise à l'article R. 411-7 du code de justice administrative, a pour objectif de renforcer la sécurité juridique des bénéficiaires d'autorisations d'urbanisme. En outre, en application de l'article L. 600-1-1 du code de l'urbanisme, une association n'est recevable à agir en justice à l'encontre d'une décision relative à l'utilisation ou à l'occupation des sols que si le dépôt des statuts en préfecture est intervenu antérieurement à l'affichage en mairie de la demande du pétitionnaire. Enfin, l'article R. 741-12 du code de la justice administrative permet au juge d'infliger une amende, dont le montant peut aller jusqu'à 3 000 euros, à l'auteur d'une requête qu'il estime abusive. Ces mesures semblent suffisantes pour prévenir les procédures qui auraient un caractère abusif. Le Gouvernement est par suite très réservé quant à la proposition évoquée de créer un régime spécifique d'agrément des associations de protection de l'environnement et d'imposer aux requérants de consigner une somme fixée par le juge pour tout recours dirigé contre un permis de construire. De telles mesures, au surplus, iraient à l'encontre des objectifs du droit communautaire qui prévoient, pour la mise en oeuvre de la convention d'Arthur du 25 juin 1998 sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement, qu'un large accès à la justice soit assuré aux organisations non gouvernementales qui oeuvrent en faveur de l'environnement".

Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés 

Texte de la question (publiée au JO le : 12/05/2009  page :  4487 ) : « M. Bernard Deflesselles attire l'attention de Mme la ministre du logement sur le délai des révisions simplifiées du plan d'occupation des sols. La loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la loi de solidarité et renouvellement urbains, complétée par la loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003 relative à l'urbanisme et à l'habitat, a prévu qu'un plan d'occupation des sols demeure en vigueur jusqu'à ce qu'il soit révisé et mis sous forme de plan local d'urbanisme. Toutefois, pour permettre l'évolution des POS, avant qu'ils ne deviennent des PLU, une procédure de révision simplifiée a été instaurée. Son recours est ouvert jusqu'au 1er janvier 2010. Or il arrive que la mise en oeuvre de ces révisions demande beaucoup de temps, compte tenu des différentes contraintes qui doivent être intégrées, notamment en ce qui concerne les dispositions de la loi sur le littoral. Compte tenu des difficultés que rencontre un grand nombre de communes, il lui demande si elle peut lui indiquer s'il pourrait être envisagé d'accorder un délai supplémentaire au-delà du 1er janvier 2010 afin de permettre à ces communes de finaliser cette procédure de révision simplifiée ».

Texte de la réponse (publiée au JO le : 17/11/2009  page :  10944 ) : « Initialement prévue jusqu'au 31 décembre 2005, la possibilité offerte aux communes couvertes par un plan d'occupation des sols de bénéficier de la procédure de révision simplifiée a déjà été prorogée une première fois jusqu'au 31 décembre 2009 par l'article 39-IV de la loi de programme n° 2006-450 du 18 avril 2006 sur la recherche. À ce jour, aucun nouveau texte prorogeant le délai prévu à l'article L. 123-19 b du code de l'urbanisme n'est prévu. Les communes encore couvertes par un plan d'occupation des sols doivent donc le faire évoluer en plan local d'urbanisme afin de pouvoir bénéficier de la procédure de révision simplifiée après le 31 décembre 2009. De plus, il apparaît préférable de disposer d'un document d'urbanisme répondant réellement aux enjeux actuels de la commune, plutôt que de procéder à un ajustement d'un document à présent ancien ».

NB : dans sa rédaction issue de l’article 52 de la loi n°2009-967 du 3 aout 2009, l’article L.123-19 du Code de l’urbanisme précise « en cas d'annulation contentieuse du plan local d'urbanisme, l'ancien plan d'occupation des sols peut faire l'objet de révisions simplifiées pendant le délai de deux ans suivant la décision du juge devenue définitive »

Texte de la question (publiée au JO le :  31/03/2009  page :  3026 ) : « M. Éric Straumann interroge Mme la ministre du logement sur le délai d'ouverture de chantier des programmes de promotion immobilière dans le cadre des ventes en l'état futur d'achèvement (VEFA). Compte tenu de la crise immobilière actuelle dans notre pays, ce délai est devenu totalement incertain. Les banquiers demandent aux promoteurs une pré-commercialisation à hauteur de 40 % pour accorder les prêts relatifs aux opérations de construction. Les permis de construire ont une validité de 2 ans avec possibilité de proroger d'une année supplémentaire. La taxe locale d'équipement est exigible, quant à elle, 18 mois après la délivrance du permis de construire, ce qui est un délai très court en ces temps de crise. Ne sachant pas si l'opération sera réalisée, compte tenu du quota de 40 % de vente à atteindre, ni sous quel délai, il est difficile pour les promoteurs d'engager le paiement de la TLE. La seule solution qui permette d'éviter le paiement de la TLE serait d'annuler le permis de construire. Mais cela priverait inévitablement les promoteurs immobiliers d'une possibilité de vente ultérieure. Aussi lui demande-t-il si elle compte mettre en oeuvre une solution qui permettrait le report du paiement de la TLE en fonction de l'ouverture réelle du chantier ».

Texte de la réponse (publiée au JO le :  17/11/2009  page :  10943 ) : « La prorogation d'un an, par le décret n° 2008-1353 du 19 décembre 2008, des autorisations d'occupation du sol en cours, ainsi que de celles délivrées ultérieurement, jusqu'au 31 décembre 2010, a été décidée par le Gouvernement afin de ne pas empêcher la mise en oeuvre ultérieure de projets de construction différés actuellement pour des raisons conjoncturelles telles que celles évoquées dans la présente question. En revanche, la prorogation parallèle d'un an des délais de paiement actuels des taxes de l'urbanisme, en deux échéances à dix-huit et trente-six mois à compter de la date de délivrance du permis de construire ou le report du paiement de la taxe locale d'équipement (TLE) en fonction de l'ouverture réelle du chantier ont été écartés par le Gouvernement pour les motifs ci-après. Outre l'efficacité non avérée de ces mesures et les risques d'insolvabilité induits par l'allongement des délais de paiement, leur mise en œuvre aurait très sensiblement alourdi les tâches des services d'assiette ainsi que celles de recouvrement des comptables du Trésor, notamment en raison du nécessaire contrôle de l'ouverture réelle des chantiers préalablement à l'émission des avis d'imposition. En conséquence, cette dernière procédure a toujours été écartée en raison de la majoration significative des coûts d'assiette qu'elle générerait. Les délais actuels de recouvrement des taxes d'urbanisme à dix-huit et trente-six mois constituent une exception au recouvrement immédiat de l'impôt. Ces délais résultent d'un compromis entre la prise en compte des aléas rencontrés par les constructeurs et la protection des budgets des collectivités territoriales. Enfin, il convient de rappeler que le nouvel article L. 278 du livre des procédures fiscales, issu de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008, accorde désormais des délais de paiement particulièrement avantageux aux constructeurs dont le permis de construire est attaqué par un tiers. Le paiement des impositions afférentes à leur décision juridictionnelle est devenu définitif. Il n'est donc pas envisagé de modifier les échéances actuelles à dix-huit et trente-six mois de recouvrement des taxes d'urbanisme ». 

Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés 

TEXTE DE LA QUESTION (Question publiée au JO le :  11/08/2009  page :  7760) : "M. Michel Issindou attire l'attention de M. le ministre de la culture et de la communication sur les conséquences du projet de suppression de l'avis conforme des architectes des bâtiments de France. En effet, actuellement, le code du patrimoine prévoit que, dans les zones de protection du patrimoine architectural urbain et paysager (ZPPAUP), les permis de construire et de démolir ne peuvent être délivrés qu'après l'avis conforme d'un architecte des bâtiments de France. Cette obligation d'avis conforme avait conduit le législateur à supprimer le périmètre de protection des monuments historiques dans les ZPPAUP puisque l'avis conforme de l'architecte des bâtiments de France était impératif avant la délivrance du permis de construire ou de démolir. Le projet de suppression de l'avis des architectes des bâtiments de France aurait pour conséquence, selon de nombreuses associations, de mettre en péril des éléments essentiels de notre patrimoine en raison de l'abaissement du niveau de protection. Il lui demande donc de bien vouloir préciser le contenu de ce projet ainsi que les pistes envisagées pour garantir le niveau de protection de l'ensemble des sites concernés par ces dispositions"

TEXTE DE LA REPONSE (Réponse publiée au JO le :  27/10/2009  page :  10186) : "L'article 9 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement - dite « Grenelle 1 » - prévoit désormais que l'avis des architectes des Bâtiments de France (ABF), préalable à la délivrance de l'autorisation pour exécuter des travaux dans le périmètre des zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP), est un avis simple. Par voie de conséquence, la procédure de recours administratif contre l'avis de l'architecte des Bâtiments de France auprès du préfet de région a été supprimée. Ces nouvelles dispositions ne mettent en cause ni l'économie générale du dispositif des ZPPAUP ni sa pérennité. D'abord, l'autorité compétente pour la délivrance des autorisations d'urbanisme demeure bien entendu liée par les dispositions réglementaires de la ZPPAUP, sauf à prendre le risque d'une annulation de sa décision par le juge administratif, saisi par le représentant de l'État ou par des tiers. Ensuite, le nombre infime de recours enregistrés chaque année, jusqu'à ce jour, contre les avis des architectes des Bâtiments de France en ZPPAUP, permet de penser que l'autorité compétente pour délivrer les autorisations d'urbanisme continuera, dans l'immense majorité des cas, de suivre ces avis. Les collectivités territoriales qui ont choisi la ZPPAUP comme instrument pour leur politique de protection et de mise en valeur patrimoniale, dans le cadre d'un partenariat étroit avec l'État, comptent en effet, plus que jamais, sur l'expertise et l'appui des architectes des Bâtiments de France, avec lesquels elles ont tissé des relations de confiance. Enfin, le ministre chargé de la culture conserve la faculté d'évoquer tout dossier dont l'architecte des Bâtiments de France est saisi. Le législateur a donc estimé que l'État devait conserver, sous cette forme, une procédure rapide et efficace pour garantir l'intérêt général de la protection et de la mise en valeur du patrimoine. Cette décision manifeste clairement, s'il en était besoin, l'intérêt accordé par le Parlement et le Gouvernement aux ZPPAUP, dispositif éprouvé qui concerne aujourd'hui plus de 600 communes. C'est la raison pour laquelle, au-delà de la question de la forme de l'avis de l'architecte des Bâtiments de France, la modernisation de la conception et de la gestion des ZPPAUP constitue un chantier capital. D'ores et déjà, la définition progressive d'une approche régionale de la politique des ZPPAUP, favorisée par la fusion des directions régionales des affaires culturelles (DRAC) et des services départementaux de l'architecture et du patrimoine (SDAP), permettra de conforter la lisibilité et, partant, la légitimité de l'action des architectes des Bâtiments de France dans ces zones de protection. En outre, il est nécessaire d'examiner tous les moyens d'améliorer le régime de la ZPPAUP, tant du point de vue de son contenu que de ses procédures d'instruction et de ses modalités de gestion, et de s'interroger, à cette occasion, sur la répartition des rôles entre l'État et les collectivités territoriales dans sa mise en oeuvre. C'est pourquoi vient d'être confié à M. Thierry Tuot, conseiller d'État, le soin d'être rapporteur d'une mission de concertation et de propositions, présidée par le ministre de la culture et de la communication, associant des élus nationaux et territoriaux aux professionnels de l'architecture et de la protection du patrimoine. Les conclusions de cette mission seront présentées dans des délais compatibles avec le calendrier des travaux parlementaires, l'objectif étant d'intégrer les pistes de travail retenues dans la loi dite « Grenelle II », dont le projet sera examiné par le Parlement à partir du mois de septembre 2009. "

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TEXTE DE LA QUESTION (Question publiée au JO le :  14/07/2009  page :  6985) : "M. Jean-Christophe Lagarde attire l'attention de M. le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales sur la prise en compte des capteurs solaires dans les dispositions du règlement national d'urbanisme (RNU). Pour les communes qui ne disposent pas de plan local d'urbanisme, d'une carte communale ou d'un même document en tenant lieu, les dispositions sont fixées par les règles nationales de l'urbanisme. Ces dispositions prennent en compte l'intérêt public d'urbanisme, d'hygiène ou encore de sécurité et salubrité, mais aucunement des considérations environnementales. Cette absence de mention risque de poser de sérieux problèmes de voisinage, notamment lors de la présence de capteurs solaires et des servitudes techniques en découlant sur une construction existante. Un nouveau bâtiment, qui ne prendrait pas en compte l'emplacement et la hauteur affectés pour l'ensoleillement du bâtiment voisin dont des capteurs solaires sont déjà installés, risque de mettre à néant les efforts environnementaux et financiers du voisin. C'est pourquoi il souhaite savoir si le Gouvernement compte prendre en compte les capteurs solaires dans les dispositions du RNU".

TEXTE DE LA REPONSE (Réponse publiée au JO le :  27/10/2009  page :  10209) : "Les projets de construction, tant dans le cas de l'installation de capteurs solaires sur un bâtiment existant que dans celui de la construction d'un bâtiment à proximité d'un bâtiment existant comportant des capteurs solaires, doivent respecter les préoccupations environnementales et paysagères. Sur les territoires non couverts par un document d'urbanisme, les autorisations d'occupation du sol sont délivrées sur le fondement des règles générales de l'urbanisme et des autres dispositions réglementaires, applicables au projet, telles que celles relatives à la protection des sites et paysages ou des monuments historiques. Sur ces territoires, l'État a toujours la possibilité, en application de l'article R. 111-21 du code de l'urbanisme, de refuser un projet ou de ne l'accepter que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. Les articles R. 111-16 à R. 111-19 du code de l'urbanisme y réglementent les distances minimales à respecter entre les constructions ; l'article R. 111-22 de ce code prévoit aussi que dans les secteurs déjà partiellement bâtis, présentant une unité d'aspect et non compris dans des programmes de rénovation, l'autorisation de construire à une hauteur supérieure à la hauteur moyenne des constructions avoisinantes peut être refusée ou subordonnée par des prescriptions particulières. Par ailleurs, une autorisation de construire est toujours délivrée sous réserve des droits des tiers, ce qui signifie que même si l'autorisation de construire est légale au regard des règles précitées, un voisin peut faire valoir les préjudices, par exemple liés à la perte d'ensoleillement, qu'il subit du fait de la construction. Il peut en effet, se prévaloir de l'article 544 du code civil qui protège le droit d'utiliser sa propriété, par exemple en construisant mais que la jurisprudence interprète comme interdisant de causer à autrui un trouble anormal de voisinage (Cour de cassation, Civ. 3e, 4 février 1971, Bull. Civ. III, n° 78). Ce trouble peut être la réalisation d'une construction causant au voisin un préjudice important, par exemple, une perte d'ensoleillement"

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TEXTE DE LA QUESTION (Question publiée au JO le :  12/05/2009  page :  4441) : "M. Olivier Dussopt attire l'attention de M. le secrétaire d'État chargé du commerce, de l'artisanat, des petites et moyennes entreprises, du tourisme et des services sur l'application des dispositions de l'article L. 752-18 du code de commerce, modifié par l'article 102 de la loi de modernisation de l'économie n° 2008-776 du 4 août 2008 (LME) : « Avant l'expiration du délai de recours ou, en cas de recours, avant la décision de la commission nationale, le permis de construire ne peut être accordé ni la réalisation entreprise et aucune nouvelle demande ne peut être déposée pour le même terrain d'assiette auprès de la commission départementale d'aménagement commercial ». Il y a lieu de s'interroger sur la manière de concilier ces dispositions du code de commerce avec celles de l'article L. 425-7 du code de l'urbanisme qui prévoient, dans leur nouvelle formulation issue de l'article 105 de la LME, que « lorsque le permis de construire porte sur un projet soumis à une autorisation d'exploitation commerciale, le permis ne peut être accordé avant la délivrance de cette autorisation. Sa mise en oeuvre ne peut être entreprise avant l'expiration des recours entrepris contre elle. » Antérieurement à l'adoption de la LME, il résultait de l'interprétation combinée des articles L. 752-18 du code de commerce et R. 423-36 du code de l'urbanisme que la réalisation du projet d'équipement commercial ne pouvait être entreprise et le permis de construire, dont le délai d'instruction était prolongé de quatre mois, ne pouvait être délivré, tant qu'une autorisation de la CNEC, expresse ou tacite, n'était pas intervenue. Depuis l'entrée en vigueur de la LME, l'article R. 423-36 du code de l'urbanisme, issu du décret n° 2008-1212 du 24 novembre 2008, envisage désormais la seule hypothèse d'un refus d'autorisation par la CDAC, en prolongeant de cinq mois le délai d'instruction de la demande de permis de construire. Dans ce contexte, la question posée est celle de savoir si un effet suspensif est toujours attaché au recours engagé devant la CNAC contre une décision de la CDAC, y compris lorsque cette décision est favorable à un projet de création ou d'extension d'un ensemble commercial, ou si, eu égard aux dispositions précitées de l'article L. 425-7 du code de l'urbanisme actuellement en vigueur, il convient d'appliquer des règles juridiques différentes selon que la CDAC a refusé ou autorisé le projet ? Autrement dit, faut-il attendre l'expiration du délai de recours et, le cas échéant, la décision définitive de la CNAC ou peut-on procéder à la délivrance d'un permis de construire lorsque le projet a obtenu l'autorisation de la commission départementale ? À première lecture, il existe une contradiction entre les dispositions de l'article L. 752-18 du code de commerce et celles de l'article L. 425-7 du code de l'urbanisme. En effet, selon l'article L. 752-18 du code de commerce, l'introduction d'un recours devant la CNAC contre la décision d'une CDAC suspend les effets de cette décision dans l'attente de celle de la commission nationale qui se substitue à elle. Cette règle s'applique d'ailleurs que le projet soit soumis à permis de construire ou non. Il attire son attention sur le fait qu'une telle lecture impliquerait que soient méconnues les dispositions du code de l'urbanisme qui distinguent entre « délivrance » et « mise en oeuvre » du permis. De plus, dans le cadre de cette interprétation, le recours pour excès de pouvoir engagé devant le Conseil d'État contre la décision de la CNAC serait suspensif, contrairement à tous les autres recours pour excès de pouvoir contre une décision administrative. En effet, comment alors interpréter les dispositions de l'article L. 425-7 du code de l'urbanisme qui édicte que « la mise en oeuvre du permis de construire ne peut être entreprise avant l'expiration des recours entrepris contre elle » ? Cette interprétation contreviendrait en outre au principe d'indépendance des législations selon lequel les autorisations d'urbanisme n'ont pas à assurer le respect de législations extérieures. Surtout, une telle solution irait à l'encontre de l'objectif de simplification et de rapidité dans les procédures d'aménagement commercial, fixé par la LME"

TEXTE DE LA REPONSE (Réponse publiée au JO le :  27/10/2009  page :  10179) : " L'articulation entre la délivrance du permis de construire et l'autorisation d'exploitation commerciale (AEC) est prévue par les articles L. 425-7 du code de l'urbanisme et L. 752-18 du code de commerce. L'article L. 425-7 du code de l'urbanisme dispose que le permis de construire ne peut être accordé avant la délivrance de l'autorisation d'exploitation commerciale et que sa mise en oeuvre ne peut être entreprise avant l'expiration des recours exercés contre cette décision. Il résulte de ces dispositions que, dès qu'une AEC est accordée par la commission départementale d'aménagement commercial (CDAC), le permis de construire peut être délivré par l'autorité administrative compétente. L'arrêté pris par celle-ci doit alors préciser au demandeur qu'en cas de recours formé devant la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC), la mise en oeuvre du projet ne pourra intervenir avant que la CNAC ne se soit prononcée et ce, conformément aux dispositions de l'article L. 752-18 du code de commerce. S'agissant des recours visés à l'article L. 425-7 du code de l'urbanisme, le terme « recours » s'applique, bien entendu, aux seuls recours administratifs préalables obligatoires exercés devant la CNAC. Celle-ci doit se prononcer dans un délai de quatre mois à compter de sa saisine, conformément aux dispositions de l'article L. 752-17 du code de commerce. En revanche, comme tous les recours contentieux pour excès de pouvoir, les recours formés devant la juridiction administrative contre une décision de la CNAC ne sont pas suspensifs. Le porteur de projet pourra donc procéder, sans délai, à l'exécution des travaux, dès que la décision de la Commission nationale accordant le projet lui aura été notifiée. Ainsi, l'ensemble des dispositions précitées répondent aux objectifs de simplification et de rapidité des procédures voulus par le législateur. À cet égard, il est rappelé que le délai imparti à la CDAC pour l'examen d'un projet est désormais de deux mois (art. L. 752-14 du code de commerce), au lieu de quatre mois sous l'ancienne législation. De même, le délai d'instruction du permis de construire a été ramené de sept à six mois (art. R. 423-28 c du code de l'urbanisme). Enfin, l'obligation du recours administratif préalable devant la CNAC doit permettre de réduire de manière significative les délais de la procédure contentieuse dans la mesure où les décisions de la Commission nationale ne sont susceptibles de recours que devant le Conseil d'État qui statue en premier et dernier ressort. "

Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés