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Le règlement de PLU peut-il réserver une zone à seulement certaines activités d’une même catégorie de destinations ?

Si la liste de destination fixée par l’ancien article R.123-9 du Code de l’urbanisme présente un caractère limitatif, il n’en demeure pas moins qu’au regard de l’article L.123-1-5 (2°) alors applicable un règlement de PLU peut légalement réserver une zone à seulement certaines des activités d’une même catégorie de destination et, partant, à seulement certains types de CINASPIC.

CAA. Bordeaux, 12 janvier 2017, req. n°14BX03698 :

Voici un arrêt qui permet d’affiner les possibilités de réglementation ouvertes en considération de la destination des constructions et la propension des règlements de PLU, ou d’autres de ses documents, à soumettre à des règles distinctes des constructions relevant d’une même catégorie de destination, telles que ces destinations sont définies par le Code de l’urbanisme.

En l’espèce, la délibération contestée était ainsi attaquée en ce qu’elle avait notamment approuvé une zone dont le règlement la présentait comme destinée à accueillir "des ensembles immobiliers nouveaux à vocation exclusive d'équipements, de services publics ou d'intérêt collectif, et de bureaux, destinés à accueillir des activités hospitalières, médicales, sanitaires et sociales".

Ainsi, et compte tenu de l’étendue de la notion de CINASPIC, ce règlement avait pour effet d’exclure les CINASPIC n’accueillant pas des activités de ce type pour ainsi les soumettre à la même interdiction que celle opposable aux autres destinations de construction ; seuls certaines activités de cette unique destination s’en trouvant ainsi autorisées.

Or, comme on le sait, le Conseil d’Etat avait précédemment jugé que « s'il est loisible aux auteurs des plans locaux d'urbanisme de préciser, pour des motifs d'urbanisme et sous le contrôle du juge, le contenu des catégories énumérées à l'article R. 123-9, les dispositions de cet article ne leur permettent, toutefois, ni de créer de nouvelles catégories de destinations pour lesquelles seraient prévues des règles spécifiques, ni de soumettre certains des locaux relevant de l'une des catégories qu'il énumère aux règles applicables à une autre catégorie ».

Pour autant, la Cour administrative d’appel de Bordeaux a donc écarté ce moyen en jugeant que :

« selon l'article AUY1 du règlement du plan local d'urbanisme : " Sont interdites les occupations et utilisations du sol non mentionnées à l'article AUY 2 ". L'article AUY 2 relatif aux " occupations et utilisations du sol soumises à des conditions particulières " admet, à condition notamment qu'elles fassent l'objet d'un projet d'ensemble et de la réalisation ou la programmation des équipements nécessaires à leur desserte, les occupations et utilisations du sol suivantes : " les constructions et installations en infrastructure ou superstructure, d'utilité publique ou nécessaires à l'exploitation d'un service public ou d'intérêt collectif, sous réserve qu'elles ne constituent pas des installations à usage exclusif de production d'électricité à partir de l'énergie mécanique du vent ; / les constructions et occupations du sol destinées aux équipements d'intérêt collectif à caractère hospitalier, médical, sanitaire ou social ; / les constructions à destination d'habitation à caractère sanitaire et social telles que maison de retraite, centre d'accueil, maison de convalescence, (...) / les constructions à destination d'habitation sous réserve : / qu'elles soient destinées au logement des personnes nécessaires pour assurer la surveillance des constructions ou installations existantes dans la zone, / et que la surface hors oeuvre nette à destination d'habitation n'excède pas 100 m² ; / les constructions à destination de bureaux directement liées et nécessaires aux constructions ou installations autorisés dans la zone ; / les installations classées pour la protection de l'environnement directement liées et nécessaires aux constructions ou installations autorisées dans la zone, aux conditions cumulatives suivantes ; - que leur importance (volume, emprise) ne modifie pas le caractère du secteur, /- que soient mises en oeuvre toutes les dispositions utiles pour les rendre compatibles avec les milieux environnants et permettre d'éviter les nuisances éventuelles ; / les aires de stationnement liées à une activité autorisée et installée sur l'unité foncière, à condition que soient mises en oeuvre toutes les dispositions utiles pour éviter les nuisances éventuelles ".

Les requérants font valoir que les dispositions de l'article AUY2 du règlement du plan local d'urbanisme de Puilboreau méconnaissent l'article R. 123-9 du code de l'urbanisme en ce qu'elles créent une nouvelle catégorie de destination non prévue par cet article. S'ils sont fondés à soutenir, contrairement à ce qu'ont estimé les premiers juges, que les destinations pouvant être soumises à des règles différentes au sein d'une même zone définies par l'article R. 123-9 présentent un caractère limitatif, les dispositions précitées du code de l'urbanisme habilitent toutefois les auteurs d'un plan local d'urbanisme, pour des motifs d'urbanisme, à délimiter des zones en fonction de la nature des activités pouvant y être exercées et à définir en conséquence les occupations et utilisations du sol interdites. Ainsi, en créant une zone AUY, dont le règlement du plan local d'urbanisme précise qu'elle est destinée à accueillir " des ensembles immobiliers nouveaux à vocation exclusive d'équipements, de services publics ou d'intérêt collectif, et de bureaux, destinés à accueillir des activités hospitalières, médicales, sanitaires et sociales ", les auteurs du plan local d'urbanisme, qui n'ont pas édicté de règles différentes dans une même zone, ont seulement entendu préciser le contenu de la catégorie correspondant aux constructions et installations nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif, conformément aux dispositions du 1° de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme ».

En effet, si à l’égard des prescriptions que peut édicter un règlement, l’article R.123-9 du Code de l’urbanisme présente "formellement" un corps de règle unique, il n’en demeure pas moins que ses dispositions n’ont pas toutes le même fondement.

C’est ainsi que pour justifier la solution retenue dans l’affaire précitée au regard d’une précédente décision semblant induire le contraire, le Rapporteur public a précisé que :

« Il est vrai, ensuite, que dans la décision CE 18juin 2010, Ville de Paris qui est citée par la commune défenderesse : vous avez écarté un « moyen tiré de ce que l’article N2-1 du règlement de la zone N du PLU, qui traite des occupations du sol soumises dans cette zone à des conditions particulières, méconnaîtrait les dispositions [du 4° alinéa de l’article R. 23-9] en définissant des destinations non prévues par cet article ›› - en jugeant que s'il « a pour objet d'autoriser des règles différentes au sein d'une même zone en fonction des destinations des constructions ››, cet alinéa « ne fixe pas de manière limitative les destinations des constructions de la zone N ››.

Et si ce considérant n'a pas été fiché, l’ensemble de la décision a été publié au Recueil et elle reprend, sur le point qui nous intéresse, la lecture qui avait été retenue, peu auparavant, par une décision de la 9° sous-section jugeant seule du 8 juin 2010, Société Immoconcept, où il ait été admis de manière générale, alors que c'était un ancien POS qui était alors en cause, « que les plans d'urbanisme peuvent délimiter, pour des motifs d'urbanisme, des zones dans lesquelles l’implantation de certains établissements commerciaux est interdite ou réglementée ››.

Sans doute, cette solution, qui rejoint celle que vous aviez adoptée dans la décision CE 7 mai 1986, Société Guyenne et Gascogne, en admettant la légalité d'un POS interdisant l’implantation de commerces de détail de plus de 500 m2 à Lourdes, doit-elle être confirmée. Mais si tel est le cas, c'est à notre sens parce qu'elle est fondée, comme l’indiquait la décision Immoconcept, sur le fait que les règles prévues par les 1° et 2° de l’article R. 123-9 qui étaient en cause, ont pour fondement le 1° de l’article L. 123-1 du CU qui permet aux PLU de « préciser l 'affectation des sols selon [notamment] la nature des activités qui peuvent y être exercées ››.

Sur le fondement de cette habilitation spécifique, les autorités locales peuvent donc choisir d`interdire ou de limiter, dans une zone considérée, l'implantation de certaines activités au sein d'une catégorie de destination  mais pas d`autres, en cohérence avec l’objectif des PLU qui est notamment, d'après l’article L. 121-1 s disde déterminer les conditions permettant d`assurer « la diversité des fonctions urbaines [...] en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs en matière d'habitat, d'activités économiques, notamment commerciales ››.

Dès lors que items 1° et 2° de l’article R.123-9 alors applicable ont pour base légale spécifique une disposition législative les autorisant à régir l’affectation des sols n’ont seulement en considération de la destination des constructions mais également, et plus précisément, de leur nature, un règlement peut donc n’autoriser ou n’interdire dans une même zone que certaines activités d’une même destination de construction.

Partant, la solution retenue dans cet arrêt de la Cour bordelaise, est donc parfaitement transposable au régime actuel dès lors que l’article L.151-9 du Code de l’urbanisme précise lui-même que « le règlement(…) peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. »

Patrick E. DURAND

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