Dès lors que l’administration n’a pas l’obligation de se prononcer sur la conformité des travaux, l’expiration du délai lui étant ouvert par l’article R.462-6 du Code de l’urbanisme pour éventuellement contester cette conformité ne fait naître aucune décision susceptible de recours.

CAA. Nancy, 16 juin 2011, Jean-Marie A. & autres, req. n°10NC00782


Voici un arrêt qui appelle peu de commentaires mais qui à notre sens mérite toutefois d’être relevé ; étant précisé que celui-ci a été rendu par la formation plénière de la Cour.

Comme on le sait, l’une des principales difficultés générées à l’égard des opérateurs par l’ancien « certificat de conformité » procédait de l’inertie relativement fréquente de l’administration pour le délivrer.

En effet, s’il résultait de l’ancien article R. 460-4 que l’administration devait, le cas échant, statuer sur la demande de certificat de conformité dans les trois mois suivant la réception de la déclaration d’achèvement, le constructeur ne pouvait, à défaut, se prévaloir d’un certificat tacite qu’à la -condition d’avoir, sans succès, mis en œuvre la procédure prévue par l’ancien article R. 460-5 (CE. 24 mai 1993, SCI Le Panorama, req. n° 127 247).

C’est cette difficulté que le dispositif entré en vigueur le 1er octobre 2007 est censé avoir résolu ou, à tout le moins, c’est l’interprétation qui en a été le plus souvent faite…

Dans l’affaire objet de l’arrêt commenté ce jour, le constructeur avait formulé la déclaration d’achèvement de travaux prévue par les articles L.462-1 et R.462-1 du Code de l’urbanisme, laquelle devait conduire les services administratifs a procédé aux opérations de contrôle de la conformité des travaux accomplis. A l’expiration du délai leur étant ouvert à cet effet, lesdits services n’estimèrent pas nécessaire d’édicter la décision prévue par l’article R.462-9 dudit Code en mettant en demeure le constructeur de régulariser les travaux.

Il reste que des tiers devaient pour leur part estimer que les travaux n’avaient pas été accomplis conformément au permis de construire obtenu et, par voie de conséquence, devaient exercer un recours à l’encontre de la « décision implicite » née selon eux à l’expiration du délai prévu par l’article R.462-6 du Code de l’urbanisme pour contester la conformité des travaux.

Mais ce recours devait être rejeté comme irrecevable par le Tribunal administratif de Châlons-en-Champagne, lequel considéra que l’expiration de ce délai ne faisait naître aucune décision implicite susceptible de recours ; ce que devait donc confirmer la Cour administrative d’appel de Nancy au motif suivant :

« Considérant qu'il résulte des dispositions précitées de l'article L. 462-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de l'ordonnance n°2005-1527 du 8 décembre 2005 applicable au litige, qu'il incombe au seul pétitionnaire de s'engager sur la conformité des travaux au regard de l'autorisation de construire dont il est titulaire ; que si le dépôt de la déclaration d'achèvement des travaux ouvre à l'autorité compétente un délai qui lui permet de procéder ou de faire procéder au récolement des travaux et le cas échéant, dans l'hypothèse où les travaux ne sont pas conformes, de mettre en demeure le pétitionnaire de régulariser sa situation, il ne résulte pas des dispositions précitées que l'administration ait l'obligation de se prononcer, par une décision administrative, sur la conformité des travaux ; que, par suite, l'expiration du délai, prévu par les dispositions précitées de l'article R 462-6 du code de l'urbanisme, dans lequel le maire de Baslieux-sous-Châtillon, auquel les consorts A avaient adressé le 4 novembre 2008 une déclaration attestant l'achèvement de la construction autorisée et la conformité des travaux au regard de l'autorisation de construire, a fait procéder au récolement des travaux et avait le pouvoir de prendre la décision de mise en demeure prévue à l'article L 462-2 précité, n'a pas fait naître une décision susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir ; que, dès lors, les consorts A ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement contesté, le Tribunal de Châlons-en-Champagne a rejeté pour irrecevabilité leurs conclusions tendant à l'annulation de la décision implicite par laquelle le maire de Baslieux-sous-Châtillon n'a pas fait opposition à la déclaration d'achèvement des travaux déposée par la SARL Prestations viticoles du Val de Marne ».

Sur ce point, deux principales observations doivent être formulées. En premier lieu, il faut rappeler et préciser que :

• d’une façon générale, et sauf à des très rares exceptions, une décision administrative est par nature toujours susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation ;
• plus spécifiquement, la Cour administrative de Nancy a au premier chef fondé sa décision sur le fait qu’il ne résultait pas des dispositions en vigueur du Code de l’urbanisme que « l'administration ait l'obligation de se prononcer, par une décision administrative, sur la conformité des travaux ».

Selon nous, l’arrêt de la Cour doit donc être compris comme signifiant non pas que l’expiration du délai prévu par l’article R.462-6 du Code de l’urbanisme fait naître une décision qui n’est pas susceptible de recours mais que l’expiration de ce délai ne génère tout simplement aucune décision implicite.

L’expiration de ce délai ne saurait donc être considérée comme attestant tacitement de la conformité des travaux accomplis ; ce que conforme d’ailleurs l’article R.462-10 du Code de l’urbanisme en ce qu’il précise que « lorsque aucune décision n'est intervenue dans le délai prévu à l'article R. 462-6, une attestation certifiant que la conformité des travaux avec le permis ou la déclaration n'a pas été contestée est délivrée sous quinzaine ».

L’expiration de ce délai ne génère donc qu’un « état de fait » lié à l’absence de contestation de la conformité des travaux, telle qu’elle a été déclarée par le titulaire du permis de construire.

En second lieu, il faut relever qu’en l’espèce, les services administratifs avaient bien effectué des opérations de récolement des travaux et que, par ailleurs, la Cour administrative s’est prononcée indépendamment de toute considération liée au point de savoir si ces opérations étaient ou non obligatoires au titre de l’article R.462-7 du Code de l’urbanisme.

La solution retenue semble donc valoir en toute hypothèse, indépendamment du caractère obligatoire ou non de ce récolement et du point de savoir si l’administration l’a ou non effectué.

Toutefois, sans nous apparaître manifestement erronée, l’analyse opérée par la Cour ne nous apparait pas totalement satisfaisante dans la mesure où la Cour nous semble avoir analysé la recevabilité de la requête en la considérant et en la traitant comme un recours dirigé à l’encontre d’une prétendue décision implicite valant attestation de conformité puisque, rappelons-le, la solution retenue procède au premier chef de ce qu’il pas des dispositions en vigueur du Code de l’urbanisme que « l'administration ait l'obligation de se prononcer, par une décision administrative, sur la conformité des travaux ».

Or, il ressort tant des visas que des considérants de l’arrêté que les requérants contestaient la décision implicite née selon eux de l’expiration du délai susvisé non pas en tant que décision attestant tacitement de la conformité des travaux mais comme la décision par laquelle le maire n'a pas fait opposition à la déclaration d'achèvement des travaux, c’est-à-dire comme la décision de ne pas mettre en œuvre l’article R.462-9 du Code de l’urbanisme.

Il reste que s’il nous parait indiscutable que l’expiration du délai prévu par l’article R.462-6 ne génère pas une décision implicite valant attestation tacite de conformité, l’article R.462-9 dispose que « lorsqu'elle estime que les travaux ne sont pas conformes à l'autorisation, l'autorité compétente pour délivrer le permis ou prendre la décision sur la déclaration préalable met en demeure, dans le délai prévu à l'article R. 462-6, le maître de l'ouvrage de déposer un dossier modificatif ou de mettre les travaux en conformité avec l'autorisation accordée ».

Pour autant, en se fondant principalement sur l’article L.462-1 du Code de l’urbanisme pour juger d’une façon générale que l’administration n’a pas « l'obligation de se prononcer, par une décision administrative, sur la conformité des travaux » dans la mesure où « il incombe au seul pétitionnaire de s'engager sur la conformité des travaux au regard de l'autorisation de construire dont il est titulaire », la Cour administrative d’appel de Nancy semble avoir considéré que même lorsqu’à l’issue des opérations de récolement l’administration constate la non-conformité des travaux accomplis, celle-ci n’aurait pas l’obligation de mettre le constructeur en demeure de les régulariser.

Il reste qu'il n'est pas si évident que le fait que l'administration n'ait plus à certifier la conformité des travaux dorénavant déclarée par le pétitionnaire signifie nécessairement qu'elle n'a plus non plus l'obligation de sanctionner la non-conformité des travaux accomplis qu'elle peut être amenée à constater, notamment dans le cadre d'un récolement rendu obligatoire par l'article R.462-7 du Code de l'urbanisme.   

Il n'en demeure pas moins qu'à suivre cet arrêté, l’expiration du délai prévu par l’article R.462-6 du Code de l’urbanisme comme la délivrance du certificat prévu par l’article R.462-10 ne permettraient donc même pas de présumer qu’en ne contestant pas la conformité des travaux l’administration a estimé, même à tort, que les travaux ont été régulièrement accomplis…

Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés 

Même introduit après l’expiration du délai d’un an visé par l’article R.600-3 du Code de l’urbanisme, un recours en annulation est recevable dès lors que le bénéficiaire de l’autorisation contestée ne rapporte pas la preuve de la réception en mairie de la déclaration d’achèvement prévue par l’article R.462-1.

CAA. Bordeaux, 30 juin 2011, M. Bruno A., req. n°10BX02875


Avant le 1er octobre 2007, il résultait des anciennes règles régissant l’affichage des autorisations d’urbanisme et le déclenchement des délais de recours contentieux à leur encontre qu’un recours en annulation pouvait être exercé à l’encontre d’une telle autorisation tant qu’elle n’avait pas fait l’objet d’un affichage régulier ou, plus précisément, qu’un tel recours était recevable dès lors que l’administration ou le titulaire de l’autorisation en cause ne prouvait pas l’accomplissement régulier de la formalité dite du « double affichage ».

Il n’était donc pas exclu qu’un recours en annulation exercé plusieurs années après l’achèvement des travaux soit déclaré recevable et, le cas échéant, emporte l’annulation de l’autorisation ainsi contestée ; ce qui était d’autant plus problématique que l’affichage de cette autorisation pouvait avoir été régulièrement accompli mais que les preuves de celui-ci pouvaient ne pas avoir été conservées.

C’est cette problématique qu’est venu régler l’actuel article R. 600-3 du Code de l’urbanisme en disposant que « aucune action en vue de l'annulation d'un permis de construire ou d'aménager ou d'une décision de non-opposition à une déclaration préalable n'est recevable à l'expiration d'un délai d'un an à compter de l'achèvement de la construction ou de l'aménagement » et ce, tout en précisant que « sauf preuve contraire, la date de cet achèvement est celle de la réception de la déclaration d'achèvement mentionnée à l'article R. 462-1 ».

Partant, l’article R.600-3 précité s’inscrit donc a priori dans la « tendance classique » du droit de l’urbanisme s’agissant de l’appréciation de l’achèvement des travaux.

En effet, si la notion d’achèvement est à géométrie variable et si plus précisément le stade auquel les travaux peuvent être considérés comme achevés varie selon que la question se pose au juge pénal, au juge civil, au juge administratif ou au juge fiscal, cette notion est en toute hypothèse une notion factuelle : l’appréciation de l’achèvement ou de l’inachèvement d’une construction au regard du droit de l’urbanisme s’apprécie donc de façon concrète, en considération de son état physique.

De ce fait, si l’article R.462-1 du Code de l’urbanisme prévoit la formulation d’une déclaration instaurée aux fins notamment d’acter de l’achèvement des travaux précédemment engagés, il reste qu’en principe, la formulation de cette déclaration ou son absence n’a à elle seule aucune incidence sur l’appréciation de l’état d’achèvement des constructions régulièrement autorisées ou, plus précisément, ne constitue par principe qu’un simple indice et, dans certains cas, une simple présomption ou plus généralement. A titre d’exemple, on peut notamment relever qu’il a été récemment jugé que :

« Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 421-1 du code de l'urbanisme, un permis de construire est exigé pour les travaux exécutés sur les constructions existantes, lorsqu'ils ont pour effet d'en changer la destination, de modifier leur aspect extérieur ou leur volume ou de créer des niveaux supplémentaires (...) et qu'aux termes de l'article R. 421-1-1 du même code : La demande de permis de construire est présentée soit par le propriétaire du terrain ou son mandataire, soit par une personne justifiant d'un titre l'habilitant à construire sur le terrain, soit par une personne ayant qualité pour bénéficier de l'expropriation dudit terrain pour cause d'utilité publique. (...) ; qu'il ressort des pièces du dossier que, par l'effet d'un contrat de vente en l'état futur d'achèvement conclu le 30 juin 2004 entre la société GNC HOLDING et la SCI Saint Jean, cette dernière a immédiatement acquis la propriété d'un terrain, cadastré section 8, n° 32, sis au parc Bisanne, route nationale n° 57, sur le territoire de la commune de Jouy-aux-Arches, ainsi que, au fur et à mesure de sa construction, la propriété d'un bâtiment, dénommé bâtiment 1 , à usage d'activités et de bureaux, édifié par la société GNC HOLDING en vertu du permis de construire initial qui lui a été délivré le 29 décembre 2003 et de deux permis modificatifs ultérieurs ; qu'il ressort d'une attestation établie le 28 juin 2004 par l'architecte chargé de la construction de ce bâtiment qu'à cette date les travaux de clos et de couvert du bâtiment en cause étaient entièrement achevés ; que la circonstance que les travaux autorisés par le permis de construire dont bénéficiait la société GNC HOLDING n'avaient pas fait l'objet de la déclaration prévue par l'article R. 460-1 du code de l'urbanisme attestant leur achèvement ne faisait pas obstacle à ce que la SCI Saint Jean puisse bénéficier, le 10 février 2005, en sa qualité de propriétaire de la construction existante, d'un nouveau permis de construire l'autorisant à changer la destination de ce bâtiment et à en augmenter la surface, sans qu'elle ait à obtenir l'accord de la société GNC HOLDING dès lors que la délivrance de ce nouveau permis à la SCI Saint Jean ne peut être regardée comme comportant un transfert de tout ou partie du permis précédemment délivré à la société GNC HOLDING » (CAA. Nancy, 29 avril 2010, Sté GNC Holding, req. n°08NC01854).

De même, ni la déclaration d’achèvement, ni même la délivrance d’une attestation de conformité ne suffisent à établir le déclenchement du délai de prescription de l’action civile régie par l’article L.480-13 du Code de l’urbanisme ; ces actes constituant « un élément sérieux de nature à prouver, d’une part, que la construction est achevée et d’autre part, que les conditions d’application de l’article L.480-13 du Code de l’urbanisme sont vraisemblablement remplies » (C. Masson-Daum (rapporteur) sur Cass.civ., 11 mai 2000, Mme Duguet, BJDU, n°2/2000, p.137) mais n’instituant pas pour autant une présomption irréfragable.

Surtout, si pour ce qui concerne le champ d’application du droit de préemption urbain dont ne relèvent pas les ventes d’immeubles achevés depuis moins de dix ans, la date d’achèvement est présumée être celle de la formulation de la déclaration d’achèvement en application de l’article R.213-24.al.-1 du Code de l’urbanisme, il ressort toutefois de la jurisprudence tant judiciaire (Cass.civ., 11 mai 2000, Mme Duguet, Bull. civ., III, p.107) qu’administrative (CAA. Versailles, 21 avril 2005, René Cazals, req. n°02VE03315) que l’absence de déclaration d’achèvement ne s’oppose pas à ce que l’ouvrage soit considéré comme achevé et le cas échéant conforme au permis de construire (CE. 30 janvier 1995, M. et Mme Lambourdière, req. n° 138907 ; CE. 18 janvier 1980, Boussard, req. n°12651) ou, a contrario, inachevé malgré la formulation d’une telle déclaration (CE. 14 janvier 1983, M.Y, req. n°26022).

Il reste que dans l’arrêt objet de la note de ce jour, la Cour administrative d’appel de Bordeaux a donc jugé que :

« Considérant qu'aux termes de l'article R. 600-3 du code de l'urbanisme : Aucune action en vue de l'annulation d'un permis de construire ou d'aménager ou d'une décision de non-opposition à une déclaration préalable n'est recevable à l'expiration d'un délai d'un an à compter de l'achèvement de la construction ou de l'aménagement. Sauf preuve contraire, la date de cet achèvement est celle de la réception de la déclaration d'achèvement mentionnée à l'article R. 462-1 ; qu'aux termes de ce dernier article : La déclaration attestant l'achèvement et la conformité des travaux est signée par le bénéficiaire du permis de construire ou d'aménager ou de la décision de non-opposition à la déclaration préalable ou par l'architecte ou l'agréé en architecture, dans le cas où ils ont dirigé les travaux. Elle est adressée par pli recommandé avec demande d'avis de réception postal au maire de la commune ou déposée contre décharge à la mairie (...) ;
Considérant que, pour rejeter par ordonnance la demande de M. A comme manifestement irrecevable, le président de la président de la 2ème chambre du Tribunal administratif de Bordeaux s'est fondé sur la circonstance selon laquelle la demande était tardive pour avoir été présentée au-delà du délai prévu par les dispositions précitées ; que, toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier que la déclaration d'achèvement des travaux, du 13 octobre 2007 établie par le bénéficiaire du permis, qui mentionne un achèvement des travaux le 14 septembre 2007, ait été transmise au maire de la commune selon les formalités prévues par les dispositions précitées ; que si le document intitulé Dossier du permis de construire émanant de la commune mentionne une date d'achèvement des travaux le 14 septembre 2007, ce document porte par ailleurs la mention non remis , alors que le registre chronologique des permis de construire mentionne également la date d'achèvement des travaux le 14 septembre 2007 mais ne vise ni la déclaration d'achèvement de travaux, ni sa transmission en mairie ; qu'il suit de là que M. A est fondé à soutenir que c'est à tort que le Tribunal administratif de Bordeaux s'est fondé sur les dispositions de l'article R 600-3 pour rejeter comme irrecevable sa demande ; qu'il y a lieu, par suite, d'annuler cette ordonnance ».

Dans cette affaire, la Cour a donc censuré l’analyse du juge de première instance en se bornant à constater l’absence de preuve de la réception par la mairie de la déclaration d’achèvement prévue par l’article R.462-1 du Code de l’urbanisme, et ce :

• alors même que la date d’achèvement mentionnée sur la déclaration alléguée par le bénéficiaire du permis de construire contesté correspondait à celle ressortant des documents détenus par la mairie qui n’était pourtant pas réputée selon la Cour avoir reçu cette déclaration ;

• surtout, sans rechercher si les travaux en cause étaient ou non achevés et en s’abstenant même d’évoquer l’éventuelle absence de preuves apportées sur ce point par le bénéficiaire de cette autorisation.

Ce faisant, la Cour nous semble ainsi avoir opérer une interprétation toute particulière des termes « sauf preuve contraire » de l’article R.600-3 du Code de l’urbanisme puisqu’il en résulterait que :

• si le requérant peut établir la recevabilité de sa requête en contestant la réalité de la date d’achèvement des travaux et en démontrant que celle-ci est en fait postérieure à la réception par la mairie de la déclaration prévue par l’article R.462-1; ce qui revient d’ailleurs à en contester la validité puisqu’une telle déclaration ne peut être valablement formulée tant que les travaux en cause ne sont pas achevés (CE. 14 janvier 1983, M.Y, req. n°26022) ;

• en revanche, le bénéficiaire du permis de construire attaqué ne pourrait pas pour sa part établir que le recours est irrecevable en établissant la date effective d’achèvement des travaux, faute de rapporter la preuve de la réception par la mairie de cette déclaration…

Mais quoi qu’il en soit, cet arrêt illustre le principal « intérêt » de l’article R.600-3 : là où l’ancien article R.490-7 du Code de l’urbanisme impliquait de conserver presqu’ad vitam aeternam la preuve du régulier affichage du permis de construire, ce nouveau dispositif impose d’en faire de même mais pour ce qui concerne la preuve de l’achèvement des travaux et, selon l’arrêt commenté, la preuve de la réception par la mairie de cette déclaration d’achèvement...

Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés 

Lorsque le permis de construire vaut autorisation de démolition au titre de l’article L.451-1 du Code de l’urbanisme, l’irrégularité affectant l’affichage du permis pour ce qui concerne son « volet démolition » rend inopposable le délai de recours visé par l’article R.600-2 pour l’ensemble de l’autorisation, y compris si les requérants n’ont présenté aucun moyen se rapportant à cet aspect du projet

CAA. Nancy, 9 juin 2011, M. et Mme Jean-Michel A, req. n°10 NC01632


Voici un arrêt « tête d’épingle » appelant peu de commentaires mais qui présente néanmoins un intérêt pratique évident dès lors qu’il constitue une des premières décisions abordant la question des liens unissant l’autorisation de démolition intégrée au permis de construire lorsque ce dernier a été obtenu en application de la faculté offerte par l’article L.451-1 du Code de l’urbanisme dont on rappellera qu’il dispose : « lorsque la démolition est nécessaire à une opération de construction ou d'aménagement, la demande de permis de construire ou d'aménager peut porter à la fois sur la démolition et sur la construction ou l'aménagement. Dans ce cas, le permis de construire ou le permis d'aménager autorise la démolition ».

Dans cette affaire, le pétitionnaire avait obtenu un permis de construire intégrant donc à ce titre une autorisation de démolition. Mais lors de l’affichage de ce permis sur le terrain des opérations, celui-ci omis d’indiquer la surface des bâtiments à démolir comme le prévoit pourtant l’article A.424-16 (d) du Code de l’urbanisme.

Or, cette autorisation devait faire l’objet d’un recours en annulation mais ce, après l’expiration d’un délai de deux moins à compter de cet affichage. C’est la raison pour laquelle ce recours fût rejeté comme manifestement irrecevable par le jeu d’une « ordonnance de tri » (art. R.222-1 ; CJA).

Les requérants devaient toutefois interjeter appel en faisant valoir l’omission affectant le panneau d’affichage du permis de construire contesté ; ce à quoi le pétitionnaire devait pour sa part opposer que :

• l’omission en cause n’affectait que le « volet démolition » du projet et ne concernait donc pas le permis de construire en lui-même ;
• et par voie de conséquence que la requête était irrecevable dès lors qu’en première instance, les requérants n’avaient invoqué aucun moyen se rapportant au « volet démolition » du projet.

A priori, force serait de suivre l’argument du pétitionnaire. En première analyse, en effet, on pourrait considérer au regard de l’objet et de la finalité de l’article L.451-1 du Code de l’urbanisme entrée en vigueur le 1er octobre 2007 qu’un arrêté obtenu à ce titre recouvre en fait deux autorisations dans la mesure où :

• l’article précité ne prévoit qu’une faculté destinée à se substituer à l’obligation d’obtenir un permis de démolir ;
• les règles d’urbanisme applicables aux travaux de construction, d’installation ou d’aménagement sont totalement distinctes de celles opposables aux travaux de démolition (art. 421-6 ; C.urb).

Par ailleurs, hors du cas prévu par l’article précité, on sait que l’annulation d’un permis de démolir ne remet pas en cause la légalité du permis de construire puisqu’en vertu du principe d’indépendance des procédures, cette annulation bien que rétroactive n’a aucune incidence sur le fait que l’autorisation de construire a été délivré au vu d’un dossier comportant le justificatif d’une demande de permis de construire.

Or, pareillement, dans le cas visé par l’article L.451-1 du Code de l’urbanisme l’illégalité éventuelle du « volet démolition » d’un permis de construire ne serait donc pas de nature à remettre en cause le fait que cette autorisation a été délivrée au regard d’un dossier comportant les pièces requises lorsque le pétitionnaire met en œuvre la faculté prévue par cet article.

De ce fait, il serait donc possible d’en conclure que les deux autorisations portées par un arrêté obtenu au titre de l’article précité sont totalement dissociables, si bien que :

• il serait possible d’exercer un recours ne portant que sur le « volet démolition » ou que sur le « volet construction » autorisé par un tel arrêté ;
• les mentions du panneau d’affichage d’un permis de construire obtenu sur la base de l’article précité sont donc elles-mêmes dissociables ;
• et par voie de conséquence, que les erreurs ou omissions affectant le panneau d’affichage apposé sur le terrain pour ce qui concerne le « volet démolition » du projet ne s’opposent pas au déclenchement des délais de recours pour ce qui concerne l’autorisation de construire elle-même.

Il reste qu’à notre sens, la mise en œuvre de l’article L.451-1 du Code de l’urbanisme emporte une véritable fusion des procédures du permis de démolir et du permis de construire, ce dont il résulte que l’administration instruit et apprécie globalement la demande, le dossier et le projet.

Selon nous, l’arrêté obtenu au titre de l’article précité revêt ainsi une nature distincte d’un permis de construire délivré au vu d’un dossier comportant seulement le justificatif d’une demande de permis de démolir.

Surtout, et de ce fait, cette nature nous parait nettement plus proche pour ne pas dire identique à un permis de construire portant sur un « ERP » qui, au titre de l’article L.425-3 du Code de l’urbanisme, tient alors lieu de l’autorisation de travaux visée par l’article L.111-8 du Code de l’urbanisme dont il est alors indivisible alors même que dans ce cas :

• le pétitionnaire n’a à adjoindre à son dossier le « volet sécurité et accessibilité » prévu par l’article R.431-30 qu’en trois exemplaires ;
• ce volet n’est instruit que par les seules commissions de sécurité et d’accessibilité compétentes ;
• le permis de construire et l’autorisation de travaux prévue par l’article L.111-8 précité procèdent non pas seulement de procédure mais de législations indépendantes.

A notre sens, les deux autorisations portées par l’article L.451-1 du Code de l’urbanisme – qui d’ailleurs précise que « dans ce cas, le permis de construire (…) autorise la démolition » – sont donc indissociables.

Par voie de conséquence, il nous semble que l’absence de mention du « volet démolition » du permis de construire sur le panneau d’affichage s’y rapportant est de nature à s’opposer au déclenchement du délai de recours pour l’ensemble de cette autorisation.

Précisément, c’est cette seconde analyse que devait suivre la Cour administrative d’appel de Nancy en jugeant que :

« Considérant, en l'espèce, qu'il est constant que le panneau d'affichage du permis de construire de la SCI Villa du Sud ne comportait, contrairement aux prescriptions de l'article A. 424-16 du code de l'urbanisme précité, aucune mention des bâtiments à démolir alors que le permis délivré à la SCI Villa du Sud en application de l'article L. 451-1 du code de l'urbanisme, prévoyait la démolition d'une maison individuelle et d'une grange ; que cette omission[ms1] substantielle fait obstacle à ce que l'affichage soit regardé, pour l'application des dispositions de l'article R. 600-2 du même code, comme suffisant pour le déclenchement du délai de recours à l'égard des tiers ; que la circonstance que M. et Mme A n'aient aux termes de leur requête soulevé à l'encontre du permis en litige que des moyens relatifs à la légalité de la construction autorisée et n'aient pas contesté la démolition autorisée par ce même permis, est sans influence sur l'appréciation de régularité de l'affichage dès lors que les prescriptions de l'article A. 424-16 du code de l'urbanisme précité s'appliquent dans leur intégralité tant aux permis de construire qu'aux permis de démolir ; qu'enfin, la circonstance que les requérants aient pu avoir accès au dossier de permis de construire qu'ils ont produit lors de leur première demande d'annulation dudit permis de construire le 27 mai 2010 devant le Tribunal, ne peut avoir pour effet de regarder les informations mentionnées sur le panneau comme étant suffisantes pour faire courir le délai de recours contentieux ; que par suite, sans qu'il soit besoin de statuer sur l'autre moyen de régularité de l'ordonnance, M. et Mme A sont fondés à soutenir que c'est à tort que, par l'ordonnance contestée, le vice-président du Tribunal administratif de Strasbourg a rejeté pour tardiveté leur demande ; que l'ordonnance contestée doit pour ce motif être annulée ; qu'il y a lieu de renvoyer M. et Mme A devant le Tribunal administratif de Strasbourg pour qu'il soit statué sur leur demande ».

Néanmoins, cet arrêt appelle à notre sens une légère réserve en ce qu’il s’est borné à juger que « la circonstance que les requérants aient pu avoir accès au dossier de permis de construire qu'ils ont produit lors de leur première demande d'annulation dudit permis de construire le 27 mai 2010 devant le Tribunal, ne peut avoir pour effet de regarder les informations mentionnées sur le panneau comme étant suffisantes pour faire courir le délai de recours contentieux ».

Il faut en effet rappeler que la « philosophie » des dispositions aujourd’hui codifiées aux articles R.424-15 et A.424-16 du Code de l’urbanisme est de permettre aux tiers « d’aller à la mairie pour prendre toute la mesure du projet », ce qui implique que le panneau apposé à ce titre sur le terrain des opérations soit renseigné de façon suffisante « afin d’éviter [que les tiers] soient dissuadés d’agir par une information ambiguë ou incomplète » (Conclusions ARRIGHI de CASANOVA sur CE. 16 février 1994, Sté Northerntélécom immobilier, BJDU, 1994, n°4, p.92) ; ce dont il résulte qu’un panneau d’affichage même renseigné de façon imprécise ou erronée satisfait ainsi aux dispositions précitées dès lors qu’il permet néanmoins aux tiers de saisir l’économie générale du projet et de comprendre qu’il leur est loisible de consulter le dossier produit par le pétitionnaire (CE. 14 novembre 2003, Ville de Nice, req. n°254.003).

Or, de ce fait, il pourrait être considéré que l’absence de mention du « volet démolition » d’un projet déclenche néanmoins le délai de recours des tiers et ce, pour l’ensemble de l’autorisation, si :

• compte tenu de la configuration des lieux, c’est-à-dire du terrain et des bâtiments existants ;
• au regard des mentions du panneau se rapportant au projet de construction ;

les tiers ne peuvent que comprendre que la mise en œuvre du projet de construction renseignée sur ce panneau implique nécessairement la démolition des bâtiments présents sur le terrain sur lequel ce panneau a été apposé ; leur offrant ainsi la possibilité d’aller en mairie prendre connaissance du dossier pour vérifier l’existence d’une demande d’autorisation de démolir et prendre connaissance du « volet démolition » du projet.

Mais il est vrai que cette démarche dans laquelle la Cour ne s’est pas engagée appellerait une appréciation nécessairement subjective du projet et de la compression que le tiers peuvent en avoir à la vue du panneau d’affichage et du terrain sur lequel il est apposé.

Reste maintenant à attendre la réponse sur la principale question posée par l’article L.451-1 du Code de l’urbanisme : quels sont les liens qui unissent au fond le permis de construire et l’autorisation de démolition qu’il intègre et, concrètement, l’illégalité du seul « volet démolition » du projet est-elle de nature à emporter l’annulation de l’ensemble du permis de construire…

Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés 

Dès lors que conformément à l’article R.431-5 du Code de l’urbanisme le pétitionnaire a attesté présenter l’une des qualités visées par l’article R.423-1, le moyen tiré de la méconnaissance de cet article ne saurait être utilement invoqué à l’encontre d’un permis de construire (?)

CAA. Lyon 31 mai 2011, Geneviève A, req. n°09LY01225 & CAA. Marseille, 5 mai 2011, req. n°09MA01426


Voici deux arrêts qui offrent l’occasion de revenir sur la portée des dispositions combinées des articles R.423-1 et R.431-5 du Code de l’urbanisme et, concrètement, sur la question du contrôle de la qualité et du titre habilitant à construire le pétitionnaire. Et force est de constater que plus de trois ans et demi après l’entrée en vigueur de ce dispositif, cette question n’est toujours pas clairement tranchée…

Il résulte en effet clairement de l’article R.431-5 du Code de l’urbanisme qu’en dehors du cas particulier où le projet porte pour tout ou partie sur le domaine public, (voir également : CAA. Marseille, 14 avril 2011, Association Sauvons le Business Club, req. n°09MA03433) le pétitionnaire n’a plus aucun document à produire pour établir sa qualité et son titre l’habilitant à construire mais doit seulement attester disposer d’une telle qualité ; cette attestation ayant vocation à être établie par la simple signature du formulaire « CERFA » dont l’imprimé intègre un « attestation type ». Il reste qu’il résulte tout aussi clairement de l’article R.423-1 dudit code que le dispositif en vigueur régit encore les qualités et titres autorisant à obtenir légalement un permis de construire.

De ce fait, deux principales analyses de la portée des dispositions combinées de ces articles sont possibles en cas de contentieux sur ce point, à savoir en substance :

• soit, le juge doit se borner à vérifier si le pétitionnaire a ou non attesté présenter l’une de ces qualités et dès lors que le pétitionnaire l’a effectivement fait le moyen tiré de la méconnaissance de l’article R.423-1 du Code de l’urbanisme est nécessairement voué au rejet ;
• soit, l’article R.431-5 dudit code a dans une certaine mesure généralisé l’ancienne théorie dite du « propriétaire apparent » et ainsi limité la sanction de l’absence du titre habilitant à construire au cas d’une contestation sérieuse sur ce titre et au cas de fraude, ce dernier cas impliquant que le pétitionnaire prouve l’existence du titre dont il a attesté à travers la signature du formulaire « CERFA ».

Certaines, jurisprudence illustrent d’ailleurs l’hésitation qu’il est possible d’avoir en la matière. A titre d’exemple, on peut notamment relever que le Conseil d’Etat a jugé que :

« Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme : Les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont adressées par pli recommandé avec demande d'avis de réception ou déposées à la mairie de la commune dans laquelle les travaux sont envisagés : / a) Soit par le ou les propriétaires du ou des terrains, leur mandataire ou par une ou plusieurs personnes attestant être autorisées par eux à exécuter les travaux (...) ; qu'aux termes du dernier alinéa de l'article R. 431-5 du même code : La demande comporte également l'attestation du ou des demandeurs qu'ils remplissent les conditions définies à l'article R. 423-1 pour déposer une demande de permis ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis au juge des référés que la SAS Wilson Nivel a attesté, dans sa demande, satisfaire aux conditions lui permettant de présenter la demande de permis de construire et a, au surplus, produit le procès-verbal de l'assemblée générale des copropriétaires du 23 mai 2008, qui faisait apparaître que celle-ci s'était prononcée sur le projet au vu de documents comportant l'état actuel et l'état projeté du bâtiment ; que, dans ces conditions, eu égard à son office, le juge des référés n'a commis aucune erreur de droit et n'a pas dénaturé les pièces du dossier en relevant que le moyen tiré du défaut de qualité du demandeur du permis de construire n'était pas de nature, en l'état de l'instruction, à faire naître un doute sérieux sur la légalité de la décision attaquée » (CE. 5 juillet 2010, Jérôme A, req. n°334.798).

Dans cette affaire, le Conseil d’Etat s’est donc fondé non seulement sur l’attestation visée par l’article R.431-5 du Code de l’urbanisme mais également sur le titre produit au dossier par le pétitionnaire ; sans compter qu’il a confirmé sur ce point l’ordonnance attaquée eu égard à l’office du juge des référés.

De même, la Cour administrative d’appel de Nantes a jugé que « considérant qu'il ressort des pièces du dossier que M. et Mme A ont attesté dans leur demande du 30 décembre 2008 avoir qualité pour solliciter le permis de construire contesté ; que, par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les dispositions précitées auraient été méconnues » avant néanmoins d’ajouter que « qu'en tout état de cause, l'extension envisagée est implantée en limite séparative sans prendre appui sur le mur appartenant exclusivement aux époux Y ; que, par suite, les pétitionnaires n'étaient pas tenus d'obtenir l'accord de ces derniers pour déposer leur demande » (CAA Nantes, 18 février 2011, M. & Mme X, req. n°09NT02787).

Et dans le même sens, la Cour administrative d’appel de Lyon a jugé que « considérant qu'il ressort des pièces du dossier que, tant sur l'imprimé normalisé de demande que dans une notice explicative jointe, la société Grand Sud Holding, a attesté avoir qualité pour déposer une demande sur les trois parcelles AM21, AM 151p et AM 152p constituant la totalité de l'assiette du projet ; que, par suite, la circonstance que la société pétitionnaire ait, alors qu'elle n'y était pas tenue, joint à sa demande, un document justifiant de l'existence d'un compromis de vente sur les parcelles AM 21 et AM 151p, et n'ait joint aucun document relatif à la parcelle AM 152p, est sans influence sur la régularité de la demande » mais a également relever « qu'au demeurant, il ressort des pièces du dossier contentieux que la société pétitionnaire était titulaire d'une promesse de vente datée du 9 août 2007 portant sur les trois parcelles susmentionnées ; que la société le JARDIN DE SARDA n'est, par suite, pas fondée à soutenir que le permis d'aménager litigieux a été délivré en méconnaissance des dispositions précitées de l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme » (CAA. Lyon, 15 février 2011, SARL Jardin de Sarda, req. n°09LY02155). Et précédemment, cette même Cour avait d’ailleurs jugé que « considérant qu'en appel, M. C et M. A reprennent le moyen tiré de ce que le document cadastral qui a été joint à la demande de permis de construire est inexact, sans davantage préciser qu'en première instance les règles d'urbanisme dont ils entendent invoquer la méconnaissance ; qu'en tout état de cause, à supposer même que les requérants doivent ainsi être regardés comme ayant entendu se prévaloir du fait que, contrairement à ce que laisse penser la demande de permis, M. B n'est pas propriétaire de la totalité du terrain d'assiette du projet, le maire, en l'état du dossier qui lui était soumis, en l'absence de toute contestation élevée sur la propriété de ce terrain et alors qu'il n'est pas démontré, ni même allégué, que ce dossier ne permettait pas de regarder l'intéressé comme propriétaire, n'a pas méconnu les dispositions de l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme, selon lesquelles la demande de permis de construire est présentée soit par le ou les propriétaires du ou des terrains, leur mandataire ou par une ou plusieurs personne attestant être autorisées par eux à exécuter les travaux (...) » (CAA. Lyon, 26 novembre 2009, Ferdinand C., req. n°09LY00080) ; induisant ainsi qu’éventuellement, le requérant pouvait utilement contester la qualité attestée par pétitionnaire.

Pour autant, la Cour administrative de Lyon vient donc de juger que :

« Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme : Les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont adressées par pli recommandé avec demande d'avis de réception ou déposées à la mairie de la commune dans laquelle les travaux sont envisagés : / a) Soit par le ou les propriétaires du ou des terrains, leur mandataire ou par une ou plusieurs personnes attestant être autorisées par eux à exécuter les travaux (...) ; que, conformément à ces dispositions, la directrice de l'EHPAD Résidence La Matinière a attesté, dans la demande de permis de construire, avoir qualité pour demander la présente autorisation ; que, par suite, Mme A ne peut soutenir que le pétitionnaire n'avait pas qualité pour déposer la demande de permis de construire » (CAA. Lyon, 31 mai 2011,Geneviève A., req. n°09LY01215) ;

et sans est donc tenue à un contrôle strictement formel, limité à l’existence de l’attestation prévue par l’article R.431-5, induisant ainsi que dès lors que le pétitionnaire avait attesté présenter l’une des qualités visées par l’article R.432-1 du Code de l’urbanisme le moyen tiré de la violation de cet article est en toute hypothèse inopérant ; comme l’a d’ailleurs explicitement jugé le Tribunal administratif de Versailles et ce, alors même que la qualité à démolir le bâtiment objet de la demande du pétitionnaire, la commune, procédait d’une ordonnance d’expropriation pourtant annulée (TA. Versailles, 22 février 2011, M.B., req. n°08-07661).

En revanche, la Cour administrative d’appel de Marseille vient pour sa part de juger que :

« Considérant, qu'aux termes de l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : Les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont adressées par pli recommandé avec demande d'avis de réception ou déposées à la mairie de la commune dans laquelle les travaux sont envisagés : a) Soit par le ou les propriétaires du ou des terrains, leur mandataire ou par une ou plusieurs personnes attestant être autorisées par eux à exécuter les travaux ; (...) ;
Considérant que, si à la date d'instruction du dossier de demande de permis, la commune avait autorisé la SOCIETE DES EAUX D'ALET, par lettre du maire en date du 18 janvier 2008 habilité par son conseil municipal par délibération du 6 octobre 2006, à déposer une demande de permis de construire, cette délibération, qui n'a pas été transmise au contrôle de légalité par le maire, était dépourvue de caractère exécutoire, ainsi qu'il a été jugé par un arrêt de ce jour n° 09MA01524 ; qu'il s'ensuit que la société pétitionnaire ne pouvait se prévaloir de l'autorisation accordée par le maire sur le fondement de cette délibération pour justifier d'une autorisation régulière au sens des dispositions précitées ; que, dès lors, l'association est fondée à soutenir que ces dispositions ne pouvaient servir de fondement légal à la demande de permis de construire » (CAA. Marseille, 5 mai 2011, Sté des Eaux d’Alet, req. n°09MA01426)

et a donc fait un contrôle pour le moins approfondi de l’existence et de la validité du « titre » en vertu duquel le permis de construire attaqué avait été obtenu.

Il reste que la portée de cet arrêt reste difficile à établir. En effet, si à notre sens :

• le fait qu’il s’agisse d’un terrain communal n’a pas de réel incidence dans la mesure où il ne semble pas que ce terrain appartenait au domaine public ;
• le fait que le « titre » du pétitionnaire émanait de la collectivité compétente pour délivrer le permis de construire en litige n’a pas plus d’incidence dans la mesure où la Cour n’a pas énoncé que la collectivité ne pouvait pas de ce fait ignorer que la délibération en cause n’était pas exécutoire mais a jugé que « la société pétitionnaire ne pouvait se prévaloir de l'autorisation accordée par le maire sur le fondement de cette délibération » ; étant d’ailleurs relever que dans l’affaire objet du jugement susvisé du Tribunal administratif de Versailles la commune s’était elle-même délivrée le permis de démolir en litige ;

force est toutefois de constater que l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Marseille précité est muet sur l’attestation prévue par l’article R.431-5 du Code de l’urbanisme et ne vise d’ailleurs même pas ce dispositif.

Il faut ainsi relever que le permis de construire en cause portait sur la réalisation d'un bâtiment destiné à accueillir une usine d'embouteillage et avait été délivré le 28 août 2008. On ne peut donc exclure que la demande ait été présentée avant le 1er octobre 2007 bien que « l’habilitation » conférée par le Maire ait été conférée le 18 janvier 2008 puisqu’il est seulement requis que le pétitionnaire dispose d’un titre au plus tard à la date de délivrance du permis de construire ; le fait qu’il n’en disposait pas à la date de dépôt de la demande n’ayant aucune incidence sur la légalité de l’autorisation obtenu.

Force est en effet de rappeler que si l'article 26 du décret du 5 janvier 2007 dispose que : « les demandes de permis de construire et d'autorisations prévues par le code de l'urbanisme déposées avant le 1er octobre 2007 demeurent soumises aux règles de compétence, de forme et de procédure en vigueur à la date de leur dépôt » - ce qui concerne notamment les questions relatives à la production au dossier du titre habilitant à construire – il reste qu’en revanche, les questions liées à la réalité de ce titre concernent en revanche des règles de fond.

Telle étant la raison pour laquelle la légalité d’un même permis de construire – sollicité avant le 1er octobre 2007 mais délivré après cette date – a pu être appréciée pour ce qui concerne la production du « titre » au dossier de demande au regard de l’article R.421-1-1 du Code de l’urbanisme mais pour ce qui concerne l’exigibilité de ce titre au regard de l’actuel article R.423-1 (CAA. Lyon, 16 février 2010, Pascal X., req. n°09NT00832)…

Il n’en demeure pas moins que dans ce contexte, la question relative à la meilleure façon de défendre un permis de construire frappé d’un recours sur ce point reste entière : doit-on se borner à alléguer de l’attestation prévue par l’article R.431-5 du Code de l’urbanisme ou produire le « titre » établissant la réalité de la qualité ainsi attestée en s’assurant que ce titre soit exempt de toute critique et/ou en espérant que le juge administratif saisi n’en opère pas un contrôle trop poussé ? 




Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés