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Permis de construire valant division - Page 3

  • Les incidences sur le permis de construire valant division du projet de décret relatif aux corrections à apporter a la reforme des autorisations d’urbanisme

    Si le permis de construire valant division est peu concerné par le projet de décret devant en principe entré en vigueur le 1er octobre 2012, celui-ci apporte toutefois deux « précisions/modifications » relatives, pour l’une, à l'assiette foncière de cette autorisation et, pour l’autre, à l’articulation de cette procédure avec la règlementation sur les lotissements.


    L’un des principaux apports de la réforme entrée en vigueur le 1er octobre 2007 est d’avoir supprimé la condition dite de la « maitrise d’ouvrage unique » antérieurement issue de l’article R.421-7-1 du Code de l’urbanisme. A cet égard, la réforme a ainsi placé le permis de construire valant division sous le régime de droit commun en permettant notamment que celui-ci soit obtenu conjointement par plusieurs titulaires comme le prévoie expressément l’article R.423-1.

    1.- Il reste que là où l’article R.423-1 induit également clairement qu’un permis de construire peut porter sur plusieurs terrains, l’article R.431-24 dans sa rédaction actuelle définit toujours le permis de construire valant division comme une autorisation se rapportant à une opération groupée portant sur un « même terrain » et ce, comme c’était déjà le cas de l’ancien article R.421-7-1.

    Or, à ce titre, la Cour administrative d’appel de Paris avait comme on le sait pu juger qu’un permis de construire valant division devait porter sur une seule et même unité foncière.

    A priori, cette solution avait donc également vocation à valoir pour application de l’article R.431-24 du Code de l’urbanisme ; ce qui réduisait substantiellement l’utilité du permis de construire valant division conjoint.

    C’est cette problématique que vise à régler le projet de décret devant en principe entrer en vigueur le 1er mars 2012 et aux termes duquel l’article précité devrait prévoir que : « lorsque les travaux projetés portent sur la construction de plusieurs bâtiments dont le terrain d'assiette comprenant une ou plusieurs unités foncières contiguës doit faire l'objet d'une division en propriété ou en jouissance avant l'achèvement de l'ensemble du projet, le dossier présenté à l'appui de la demande est complété par un plan de division (…) ».

    Un permis de construire valant division pourra donc clairement porter sur une, deux ou plusieurs unités foncières pour autant que celles-ci soient contiguës : pour ce qui concerne son assiette, le régime de cette autorisation s’en trouve donc clarifiée.

    Mais pour ce qui concerne le champ d’application de cette procédure, il faut relever que dans sa version à venir l’article précité précisera qu’elle s’applique, notamment, lorsque « le terrain d'assiette comprenant une ou plusieurs unités foncières contiguës doit faire l'objet d'une division en propriété ou en jouissance ».

    A suivre la lettre de l’article précité, c’est donc seulement « le terrain d’assiette » qui « doit faire l’objet d’une division » et non pas spécifiquement, en cas de pluralité de propriétés, chacune des unités foncières composant ce terrain d’assiette.

    Cette nouvelle rédaction génère ainsi une nouvelle interrogation : deux opérateurs pourront-ils s’associer pour obtenir ensemble un permis de construire valant division portant sur leurs propriétés respectives lorsque l’une seulement a vocation à être divisée et ce, aux fins que le projet développé sur l’autre puisse bénéficier le cas échéant d’une application globalisée des règles d’urbanisme au titre de l’article R.123-10-1 du Code de l’urbanisme ?

    2.- Mais par ailleurs, l’institution du permis de construire valant division conjoint, combinée à l’exclusion générale de cette procédure de la règlementation sur les lotissements telle qu’elle résulte actuellement de l’article R.442-1 c) du Code de l’urbanisme, a conduit à certaines pratiques « déviantes » dont au premier chef celle consistant pour le propriétaire du terrain à faire obtenir conjointement cette autorisation par les acquéreurs des terrains et des bâtiments à créer ou à l’obtenir lui-même personnellement avant de le transférer partiellement à ses acquéreurs.

    Comme le sait, cette pratique a toutefois connu un coup d’arrêt lié à l’intervention d’une Réponse ministérielle du 22 mars 2011 :

    « (…) une telle division ne saurait ni remettre en cause le projet d'ensemble, ni permettre de contourner une autre réglementation. Ainsi, elle ne saurait conduire à céder des permis de construire distincts qui n'assureraient plus l'organisation initiale de l'ensemble du projet (accès, réseaux, espaces et équipements communs). De même, sauf à relever de la procédure du lotissement, elle ne saurait intervenir que dans les limites du champ d'application de l'article R. 442-1 d, c'est-à-dire dans la mesure où les droits à construire cédés préalablement à la division portent uniquement sur « un groupe de bâtiments ou un immeuble autre qu'une maison d'habitation individuelle. En effet, toute cession de droits à construire une maison individuelle, emportant cession de l'assiette de la construction à édifier, entre dans le champ d'application des lotissements et ne peut donc être autorisée dans le cadre d'une scission de permis de construire valant division. Les acquéreurs de lots à bâtir une maison individuelle ne sauraient être privés des garanties assorties à la procédure des lotissements : bornage, garantie d'achèvement des travaux de voirie et espaces communs, maintien des règles d'urbanisme pendant cinq ans (…). » (JOAN du 22/03/2011 ; p.2878).

    Le projet de décret tend ainsi à valider cette position de l’administration centrale puisque l’article R.442-1, qui actuellement se borne à disposer sur ce point que « ne constituent pas des lotissements au sens du présent titre les divisions de terrains effectuées conformément à un permis de construire prévu à l'article R. 431-24 » devrait à l’avenir préciser que « ne constituent pas des lotissements au sens du présent titre les divisions de terrains effectuées conformément à un permis de construire prévu à l'article R. 431-24 lorsque ce permis n’est pas destiné à être mis en œuvre par des maîtres d’ouvrage construisant chacun une maison individuelle au sens de l’article L. 231-1 du code de la construction et de l’habitation ».

    Toutefois, il faut relever que si cette réponse ministérielle ne visait que le transfert partiel du permis de construire valant division, le projet de décret va plus loin puisqu’il en résulte que seront exclus de la procédure de lotissement non plus seulement les transferts partiels mais également les permis de construire valant division initialement obtenus de façon conjointe par les acquéreurs.

    Sur ce point, il faut souligner que sont donc visés et réintégrés à la procédure de lotissement uniquement les permis de construire valant division destinés à être « mis en œuvre par des maîtres d’ouvrage construisant chacun une maison individuelle au sens de l’article L. 231-1 du code de la construction et de l’habitation ».

    A contrario, cette précision tend donc à confirmer que dans tous les autres cas, le permis de construire valant division est exclu de la procédure de lotissement, y compris donc lorsqu’il est destiné à être mis en œuvre par les acquéreurs des terrains et des bâtiments à créer dès lors qu’il ne s’agit pas de maisons individuelles.

    Mais surtout, il faut rappeler que la réponse ministérielle précitée n’interdit pas de façon absolue le transfert partiel d’un permis de construire valant division portant sur ces maisons individuelles puisqu’elle expose simplement que dans ce cas ce transfert ne saurait permettre d’échapper à la procédure de lotissement et induit donc a contrario qu’un tel transfert est donc possible pour autant qu’il soit précédé de l’autorisation de lotissement requise (« sauf à relever de la procédure du lotissement »).

    Or, de façon quelque peu curieuse, le projet de décret va également dans ce sens. En effet, et ainsi qu’il a été pré-exposé, la seule modification apportée par ce projet de décret quant au champ d’application du permis de construire valant division a donc uniquement trait à son assiette puisque les termes « sur le même terrain » seront supprimés et qu’en conséquence, il sera précisé que le terrain d’assiette de cette autorisation peut comprendre « une ou plusieurs unités foncières contiguës ».

    En résumé, et à s’en tenir à lettre de ces articles dans leur rédaction à venir, le nouvel article R.431-24 du Code de l’urbanisme n’exclura pas de son champ d’application, et n’interdira donc pas les permis valant division obtenus conjointement par les acquéreurs des maisons individuelles à édifier et le nouvel article R.442-1 aura pour seul objet et pour seul effet de ne plus les dispenser de la procédure de lotissement.

    A priori, il sera donc toujours possible que les acquéreurs des maisons individuelles à édifier soient conjointement titulaires d’un permis de construire valant division ou en deviennent bénéficiaires par le jeu de transferts partiels ultérieurs, mais ce, à la condition préalable que le propriétaire d’origine du terrain ait satisfait à la procédure de lotissement.

    Or, s’il est à notre sens évident qu’une simple déclaration préalable ne pourra suffire lorsque le projet intègre la réalisation de voies, d’équipements ou d’espaces communs – lesquels ne sauraient légalement relever du permis de construire valant division (voir le futur article L.442-1-2) – force est d’admettre que, dans le cas d’un projet dit « sans travaux », l’intérêt d’imposer au propriétaire du terrain d’origine la formulation d’une telle déclaration est quel que peu limité et le sera d’autant plus avec le futur article R.442-2 qui devrait disposer que « lorsqu’une construction est édifiée sur une partie d’une unité foncière qui a fait l’objet d’une division, la demande de permis de construire tient lieu de déclaration préalable de lotissement dès lors que la demande indique que le terrain est issu d’une division »…

    Patrick E. DURAND
    Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
    Cabinet FRÊCHE & Associés
     

  • Veille règlementaire : réponse ministérielle (commentée) du 22 mars 2011 sur le transfert partiel du PCVD & la règlementation sur les lotissements

    Le transfert partiel d’un permis de construire valant division est possible si « les permis issus de la scission du permis initial sont légaux et auraient pu être délivrés de manière autonome » et à la condition, en outre, que cette cession de « permis de construire distincts » n’aboutisse pas, notamment, à contourner la règlementation sur les lotissements.

     

    Texte de la question (Question publiée au JO le : 25/05/2010 page : 5679)
    « M. Michel Vauzelle attire l'attention de M. le secrétaire d'État chargé du logement et de l'urbanisme sur les conditions de transfert partiel d'un permis de construire valant division parcellaire. Ce transfert partiel valant division à une pluralité de titulaires est admis par la règlementation depuis que le nouvel article R431-24 du code de l'urbanisme a supprimé l'exigence de l'unicité de maître d'ouvrage posée par l'ancien article R. 421-7-1. Les praticiens de l'urbanisme et notamment les notaires s'interrogent sur la possibilité de céder à chaque bénéficiaire du transfert partiel, l'assiette de la construction qui en est l'objet. En effet, en vertu de l'article R442-1,c du code de l'urbanisme les divisions résultant de ces cessions ne sont pas constitutives d'un lotissement dès lors qu'elles sont effectuées conformément au permis valant division, c'est-à-dire au plan de division approuvé par les autorités administratives. Cette opération revient à céder des terrains à bâtir en vue de l'implantation d'un bâtiment en franchise du respect de la règlementation des lotissements. L'acquéreur étant muni d'un permis de construire attendu par l'effet d'un transfert partiel ou conjoint. Certains considèrent que le recours à cette technique de vente de terrains sous couvert d'un permis de division doit être écarté lorsque le permis valant division porte sur la construction de maisons individuelles. Selon eux, l'article R442-1,d relatif aux divisions primaires, par le jeu d'une contre exception, maintient dans le champ du lotissement la division d'un terrain au profit d'un acquéreur qui a déjà obtenu son permis de construire, portant sur une maison individuelle. Ainsi, accorder un transfert partiel de permis valant division portant sur la construction d'une maison individuelle avec cession des lots à différents acquéreurs reviendrait à contourner la règlementation sur les lotissements. Il lui demande donc de bien vouloir préciser si le transfert partiel d'un permis valant division portant sur la construction d'une maison individuelle avec cession de lots aux divers acquéreurs contourne effectivement la règlementation des lotissements ou si cette procédure est possible et licite. Il l'interroge pour savoir si un propriétaire initial d'un terrain qui le divise, peut le faire au profit d'une pluralité d'acquéreurs de lots qu'ils construiront. »

    Texte de la réponse (Réponse publiée au JO le : 22/03/2011 page : 2878)
    « L'article R. 431-24 du code de l'urbanisme permet de réaliser des opérations immobilières d'ensemble, y compris des maisons individuelles dites groupées, dans le cadre d'un seul permis de construire. Ce permis de construire, dit permis de construire valant division, autorise, d'une part, la construction de plusieurs bâtiments sur un même terrain, d'autre part, la division de ce terrain selon le plan de division annexé à la demande. L'article R. 442-1 c exclut clairement du champ d'application de la procédure du lotissement les divisions effectuées, conformément à ce permis. Par ailleurs, les dispositions de l'article R. 431-24 ne s'opposent pas à ce que la division foncière intervienne avant tout commencement de construction, dès lors que les permis issus de la scission du permis initial sont légaux et auraient pu être délivrés de manière autonome. Toutefois, une telle division ne saurait ni remettre en cause le projet d'ensemble, ni permettre de contourner une autre réglementation. Ainsi, elle ne saurait conduire à céder des permis de construire distincts qui n'assureraient plus l'organisation initiale de l'ensemble du projet (accès, réseaux, espaces et équipements communs) de même, sauf à relever de la procédure du lotissement, elle ne saurait intervenir que dans les limites du champ d'application de l'article R. 442-1 d, c'est-à-dire dans la mesure où les droits à construire cédés préalablement à la division portent uniquement sur « un groupe de bâtiments ou un immeuble autre qu'une maison d'habitation individuelle». En effet, toute cession de droits à construire une maison individuelle, emportant cession de l'assiette de la construction à édifier, entre dans le champ d'application des lotissements et ne peut donc être autorisée dans le cadre d'une scission de permis de construire valant division. Les acquéreurs de lots à bâtir une maison individuelle ne sauraient être privés des garanties assorties à la procédure des lotissements : bornage, garantie d'achèvement des travaux de voirie et espaces communs, maintien des règles d'urbanisme pendant cinq ans. Enfin, chaque fois qu'un propriétaire divise un terrain au profit d'une pluralité d'acquéreurs de lots qui édifieront chacun une maison individuelle, il doit effectivement engager une procédure de lotissement au sens de l'article L. 442-1 préalablement à la vente des lots ou à leur attribution en jouissance ».


    Voici une réponse ministérielle qui a tout le moins marque un sérieux infléchissement de la doctrine administrative sur le transfert partiel, en l’occurrence du permis de construire valant division, pour qui un tel transfert abouti(sai)t en substance à la formation d’une autorisation conjointe mais individualisant les responsabilités de ses « co-titulaires ».

    On l’a déjà écrit, l’analyse selon laquelle un transfert partiel aboutit à une telle autorisation conjointe se marie mal, d’une façon générale, avec le caractère réel et non pas personnel des autorisations d’urbanisme ; ce dont il résulte que :

    - cette autorisation se borne à autoriser un projet et non pas une personne déterminée à l’exécuter (CAA. Marseille, 23 novembre 2006, M. X., req. n°04MA00264 ; TA. Nice, 13 mai 1997, SCL LE Pavillon, req. n°93-03645) ;

    - plus spécifiquement, chacun des « co-titulaires » d’un permis de construire conjoint doit présenter un « titre habilitant à construire » sur l’ensemble de l’assiette foncière de ce permis puisque chacun est réputé être autorisé à exécuter la totalité du projet ;

    - et par voie de conséquence que le permis de construire peut n’être annulé qu’en tant qu’il a été délivré à celui ne disposant pas d’un tel titre (CE. 14 octobre 2009, Cne de Messange, req. n°297.727) puisqu’au regard de l’objet d’un permis de construire et de son caractère réel, cette annulation partielle n’a aucune conséquence réelle pour le « titulaire titré » puisque si ce dernier s’en retrouve seul bénéficiaire d’une autorisation rendue unipersonnelle, il reste qu’il était déjà regardé à l’origine comme autorisé à réaliser l’ensemble du projet.

    Plus spécifiquement, cette analyse ne permet pas d’expliquer la condition s’imposant à la pratique du transfert partiel.

    Il faut en effet rappeler que dans l’arrêté ayant consacré la pratique du transfert partiel (CE. 24 juillet 1987, Epx Rayrole, req. n° 61.164) le Conseil d’Etat a en effet posé une condition de fond : le permis initial doit porter sur des constructions distinctes ; cette condition ayant amené la Cour administrative d’appel de Marseille a jugé qu’un permis de construire portant sur un ouvrage qualifié d’ensemble immobilier unique ne saurait légalement faire l’objet d’un transfert partiel (CAA. Marseille, 18 mars 2004, Cne de Beausoleil, req. n° 01MA00551) ; décision conforme à l’arrêt « Rayrol » conditionnant donc la pratique du transfert partiel au cas où les « constructions (sont) distinctes ».

    Or, si l’on considère que le transfert partiel aboutit à une autorisation restant conjointe, un ensemble immobilier unique ne pourrait donc pas relever d’une telle autorisation. Il reste que la consécration du permis de construire conjoint (CE. 28 juillet 1999, SA d’HLM « Le nouveau logis – Centre Limousin », req. n° 182.167) s’est faite à l’égard d’un ensemble immobilier unique, constitué en l’occurrence de deux ouvrages accolés à édifier sur un parc de stationnement souterrain commun.

    Pour valider cette analyse, il faudrait donc dénier au transfert partiel les vertus d’une autorisation initialement conjointe ; ce qui n’a toutefois pas de sens si l’on considère que le transfert partiel ne consiste fondamentalement qu’à ajouter un ou plusieurs noms à la liste du ou des titulaires de l’autorisation initiale restant conjointe.

    Certes, on pourrait considérer que cette limite au transfert partiel tient à l’individualisation des responsabilités qu’il emporte pour les co-titulaires dans le cadre de l’exécution de l’autorisation restant conjointe. Il reste qu’une autorisation d’urbanisme a pour seul objet d’autoriser un projet au regard des normes lui étant opposables : sa légalité est donc étrangère à toute considération liée à son exécution. On peut d’ailleurs relever que dans l’arrêt « Beausoleil » la Cour a écarté l’argument tenant au fait que le bénéficiaire du transfert s’était « engagé à respecter les normes techniques permettant leur exécution ».

    A l’inverse, si l’on considère que le transfert partiel aboutit à scinder le permis initial en deux autorisations distinctes, la règle de principe maintenue par l’arrêt « Ville de Grenoble » (CE. 17 juillet 2009, Ville de Grenoble, req. n°301.615) peut expliquer non seulement l’arrêt « Beausoleil » mais également la raison pour laquelle l’arrêt « Rayrol » conditionne le transfert partiel au cas où les « constructions (sont) distinctes » : un permis de construire portant sur des constructions indissociables formant un ensemble immobilier unique ne peut donner lieu à un transfert partiel puisqu’un tel transfert aboutirait à faire relever la réalisation de cet ensemble de deux autorisations distinctes en méconnaissance de la règle de principe rappelée par l’arrêt précité.

    La réponse ministérielle commentée traite de cette question et va en ce sens en ce qu’elle précise que : « les dispositions de l'article R. 431-24 ne s'opposent pas à ce que la division foncière intervienne avant tout commencement de construction, dès lors que les permis issus de la scission du permis initial sont légaux et auraient pu être délivrés de manière autonome ».

    Dans la mesure où un transfert partiel aboutit en une « scission du permis initial », « les permis issus de (cette) scission » doivent être légaux au regard cette condition, de la même façon que si dès l’origine le projet avait relevé de demandes de permis distincts.

    Partant, c’est en conséquence qu’il faut apprécier les effets de cette scission au regard de la règlementation sur les lotissements. Sur ce point, en effet, la réponse ministérielle commentée :

    - rappelle d’abord que « l'article R. 442-1 c exclut clairement du champ d'application de la procédure du lotissement les divisions effectuées, conformément à ce permis » ;

    - précise ensuite que si « les dispositions de l'article R. 431-24 ne s'opposent pas à ce que la division foncière intervienne avant tout commencement de construction, dès lors que les permis issus de la scission du permis initial sont légaux et auraient pu être délivrés de manière autonome » il n’en demeure pas moins que « toutefois une telle division ne saurait ni remettre en cause le projet d'ensemble, ni permettre de contourner une autre réglementation » ;

    - puis oppose enfin en conséquence à la cession de « permis de construire distincts » « les limites du champ d'application de l'article R. 442-1 d ».

    En substance, « la division foncière » résultant « de la scission du permis initial » et de la cession de « permis de construire distincts » est donc une division nouvelle ou du moins une division qui n’est plus rattachable au permis d’origine puisqu’il faut alors en apprécier le régime au regard de la règlementation sur les lotissements non plus en considération de l’item c) de l’article R.442-2 mais au regard de son item d).

    Ainsi, « sauf à relever de la procédure de lotissement », un transfert partiel se rapportant à une maison individuelle ne peut « être autorisée dans le cadre d'une scission de permis de construire valant division » puisque les bénéficiaires de tels transferts ne peuvent pas être regardés comme des « personnes (…) qui ont elles-mêmes obtenu un permis de construire portant sur la création d'un groupe de bâtiments » ; ce qui est en revanche le cas des co-titulaires d’une autorisation conjointe…

     


    Patrick E. DURAND
    Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
    Cabinet FRÊCHE & Associés