Un maire qui utilise les pouvoirs de police spéciale qui lui sont conférés pour assurer la sécurité dans les établissements recevant du public (ERP) pour ordonner la fermeture d’un tel établissement en considération d’une préoccupation relevant de la législation d’urbanisme entache sa décision d’un détournement de procédure.

TA. Versailles, 20 octobre 2006, SCI L’Orée du Parc, req. n°05-02149


Dans cette affaire, le maire de la commune défenderesse avait usé des pouvoirs de police spéciale qu’il tient de l’articles R.123-52 du Code de la construction et de l’habitation pour ordonner la cessation d’une activité de restauration dans un ERP développant également une activité de centre aéré et, en d’autres termes, ordonner la fermeture partielle de cet établissement.

En apparence, cette mesure de police fondée sur les dispositions du Code de la construction et de l’habitation relatives à la sécurité dans les ERP était motivée par le fait que l’activité de restauration litigieuse amenait cet établissement à recevoir plus de personnes que le nombre de celles auquel il avait été autorisé au titre de ses activités de centre aéré.

Il reste qu’il ressortait de l’arrêté ordonnant cette fermeture ainsi que des autres pièces du dossier que le maire reprochait, en réalité, à l’exploitant de cet établissement, d’une part, d’avoir exécuté des travaux modifiant la destination de ce dernier sans avoir préalablement obtenu un permis de construire pour ainsi, d’autre part et surtout, développer dans la zone où cet établissement était sis une activité interdite par le POS communal. En substance, le motif réel de sa décision procédait donc d’une préoccupation relevant de la législation et de la police d’urbanisme.

Dans un premier temps, l’exploitant saisit le juge des référés du Tribunal administratif de Versailles, lequel devait rejeter sa requête pour défaut d’urgence ou, plus précisément, au motif que l’irrégularité de la situation dans laquelle il s’était placé de lui-même en exécutant sans autorisation des travaux assujettis à permis de construire lui interdisait d’invoquer une quelconque urgence à suspendre la décision contestée (TA. Versailles, 8 avril 2005, SCI l’Orée du Parc05-01996).

Il est ainsi intéressant de noter que cette appréciation fut ultérieurement censurée par le Conseil d’Etat qui, pour sa part, considéra qu’à « supposer même que la société et la commune se seraient placées dans une situation irrégulière en ne demandant pas de permis de construire, cet arrêté porte aux intérêts de la société L'Orée du Parc une atteinte suffisamment grave et immédiate pour estimer remplie la condition d'urgence posée par l'article L. 521-1 du code de justice administrative » et ordonna la suspension de l’arrêté litigieux en jugeant qu’il existait un doute sérieux sur sa légalité externe (CE. 5 décembre 2005, SCI l’Orée du Parc, req. n°280.070).

Mais le juge du fond du Tribunal administratif de Versailles devait aller plus loin encore en considérant que non seulement le motif fondé sur la prétendue méconnaissance des règles de sécurité opposables aux ERP n’était pas établi mais qu’en outre et par voie de conséquence, en usant des pouvoirs de police spéciale qu’il tient du Code de la construction et de l’habitation pour assurer la sécurité dans les ERP dans un but relevant de la législation d’urbanisme, le maire de la commune défenderesse avait entaché sa décision d’illégalité interne et en l’occurrence, d’un détournement de procédure :

"Considérant que si le maire de Choisel soutient que la décision a été prise afin de faire respecter les règles de sécurité opposables aux établissements recevant du public, il ressort cependant des pièces du dossier et, en particulier, des correspondances échangées entre les parties que le véritable motif de l’arrêté est le refus de la commune de Choisel de voir s’implanter une activité principalement commerciale dans une zone protége et la volonté de faire respecter dans cette zone la réglementation d’urbanisme locale ; que par suite, en utilisant une procédure visant à garantir le respect des règles de sécurité prévues au code de la construction et de l’habitation pour assurer le respect des dispositions du code de l’urbanisme, le maire de Choisel a bien commis un détournement de procédure"

Il faut, en effet, rappeler que s’il s’agit de matières connexes, la réglementation de sécurité des ERP et la réglementation d’urbanisme n’en sont pas moins des législations distinctes et indépendantes. Il s’ensuit que, par principe, une préoccupation relevant de la police des ERP ne peut justifier une mesure de police d’urbanisme et qu’à l’inverse, une préoccupation d’urbanisme ne peut justifier une mesure de police fondée sur la réglementation de sécurité des ERP.

Or, ce principe, ne connaît qu’une seule exception, en l’occurrence prévue par l‘article L.421-3 du Code de l’urbanisme en vertu duquel le permis de construire a vocation à sanctionner les règles de sécurité des ERP à travers l’avis émis par la commission départementale de sécurité dont l’avis est requis, pour les établissements autres que de cinquième catégorie, par l’article R.421-53 du Code de l’urbanisme (cf : note du 10 août 2006 ; sur sa consultation au titre de l'accessibilité, voir ici), lequel vaut alors autorisation au titre de l’article R.123-22 du Code de la construction et de l’habitation.

Par voie de conséquence, le maire de la commune défenderesse ne pouvait donc pas utiliser les pouvoirs de police spéciale relative à la sécurité des ERP pour sanctionner des faits qui, à les supposer établis, n’auraient pu justifier qu’une mesure d’interruption des travaux édictée sur le fondement de l’article L.480-2 du Code de l’urbanisme. Il reste qu’une telle mesure n’est légale que pour autant qu’elle soit édictée lorsque les travaux sont en cours, ce qui n’était pas le cas en l’espèce puisque les travaux litigieux étaient déjà achevés au moment où le maire avait édicté la décision litigieuse.



Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet Frêche & Associés

Si la légalité d’une décision de préemption semble subordonnée à la faisabilité juridique du projet la motivant au regard des règles d’urbanisme qui lui sont opposables, celle-ci est, en revanche, indépendante de toute considération liée à sa nécessité ou à son utilité compte tenu de l’existence d’autres projets tendant au même but.

CAA. Bordeaux, 12 septembre 2006, M. X., req. n°03BX02110


L’arrêt commenté précise les conditions auxquelles est subordonnée la légalité interne d’une décision de préemption et ce que doit subséquemment contrôler le juge administratif. On sait, en effet, que si la légalité externe d’une décision de préemption est subordonnée au respect d’un grand nombre de prescriptions d’ordre procédural et formel, les conditions de sa légalité interne résultent uniquement de l’article L.210-1.al.1 du Code de l’urbanisme en ce qu’il dispose que : « les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement ».

Or, s’il est établi qu’à ce titre il incombe au juge administratif de vérifier que le projet motivant la décision de préemption constitue bien une opération d’aménagement au sens de l’article L.300-1 du Code de l’urbanisme, la question de pose de savoir quel type de contrôle appelle la précision selon laquelle le droit de préemption doit être exercé « dans l’intérêt général ».

Dans cette affaire, la Communauté urbaine de Bordeaux avait décidé de préempter un terrain aux fins d’y réaliser un programme de logements sociaux. Et comme souvent, l’acquéreur évincé devait exercer un recours en annulation à l’encontre de cette décision. Toutefois, ses moyens d’annulation étaient plus originaux que sa démarche puisque le requérant soutenait que, d’une part, le coefficient d’occupation des sols applicable au terrain ne permettait la réalisation du projet motivant la décision de préemption contestée et que, d’autre part, un projet privé de logements sociaux était pas ailleurs projeté.

En substance, le requérant estimait donc que le projet n’était pas juridiquement réalisable au regard des prescriptions d’urbanisme qui lui seraient opposables et, au surplus, était inutile puisqu’un projet privé répondant à l’objectif poursuivi par le titulaire du droit de préemption était déjà planifié.

Saisie en appel, après que la requête eu été rejetée par le Tribunal administratif de Bordeaux, la Cour administrative d’appel de Bordeaux devait confirmer le jugement de première instance et, par voie de conséquence, rejeter la requête de l’acquéreur évincé aux motifs suivants :

« Sur le premier moyen : considérant que si les visas de l'arrêté du 6 décembre 2001 mentionnent que le terrain est situé dans la zone UBg du plan d'occupation des sols qui le régit, alors que ce terrain est en réalité inclus dans la zone UC1 du même plan dont le règlement offre un coefficient d'occupation des sols de 0,2 au lieu de 0,5 pour celui de la première zone, il ne ressort pas des pièces du dossier que les dispositions du plan d'occupation des sols effectivement applicables s'opposeraient à la réalisation du projet de logements sociaux en vue duquel le droit de préemption urbain a été exercé ni qu'elles rendraient la parcelle préemptée inapte à cette réalisation ; qu'il ne résulte pas davantage du dossier que l'erreur ainsi commise affecterait les caractéristiques essentielles du projet de construction de logements, tel qu'il existait à la date de la préemption ; qu'ainsi, la préemption décidée par le président de la communauté urbaine de Bordeaux ne peut être regardée, du seul fait de l'erreur commise quant à la référence de la zone où est située la parcelle soumise au droit de préemption, comme entachée d'illégalité ;
Sur le second moyen : considérant que la décision de préemption contestée, justifiée par le projet de construction de logements sociaux, répond à un objectif d'intérêt général légalement prévu par les dispositions de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme instituant le droit de préemption urbain ; qu'à l'appui de conclusions dirigées contre une pareille décision, le moyen tiré de l'existence d'un projet privé de construction de logements locatifs, qui répondrait aux exigences fixées par le plan d'occupation des sols en matière de coefficient d'occupation du sol, est inopérant ».

Sur le premier moyen, il faut ainsi relever que la Cour n’a pas estimé que celui-ci était par nature inopérant mais a effectivement recherché si les prescriptions d’urbanisme applicables au terrain préempté et, plus précisément, le coefficient d’occupation du sol prescrit par le POS communal étaient susceptibles de s’opposer à la réalisation des logements sociaux projetés pour ainsi valider, sur ce point, la décision contestée dans la mesure où tel n’était pas le cas en l’espèce. Et l’on soulignera que cette conclusion n’a pas été formulée avec l’insertion de l’usuel « en toute état de cause », ce qui induit que si effectivement lesdites prescriptions d’urbanisme s’étaient opposées à la réalisation du projet, la décision de préemption en litige aurait pu être conséquemment annulée. On rappellera, en effet, que cette insertion dans une décision juridictionnelle doit être comprise comme signifiant que le juge estime qu’en toute hypothèse, le moyen manque en fait et qu’il n’est donc pas utile à la solution du litige de vérifier si, en droit, il compte effectivement parmi ceux susceptibles d’être utilement opposés à la décision contestée et, en d’autres termes, d’emporter son annulation s’il est établi en fait.

Il semble donc falloir en déduire que la légalité d’une décision de préemption est subordonnée à la faisabilité juridique du projet motivant cette décision, notamment, au regard des prescriptions d’urbanisme applicables.

Une telle conclusion nous paraît toutefois sujette à caution, notamment, pour ce qui concerne le contrôle de la faisabilité juridique du projet au regard des prescriptions du règlement d’urbanisme local.

Tout d’abord, s’il est de jurisprudence bien établie qu’une décision de préemption doit être motivée par un projet contemporain, réel et précis, il n’est cependant pas nécessaire que celui-ci soit finalisé ; ce qui est le plus souvent le cas puisque la collectivité publique attendra d’être propriétaire de l’immeuble préempté pour arrêter définitivement la consistance du projet.

On peut donc s’interroger sur l’opportunité de contrôler la faisabilité d’une opération au stade de projet au regard de prescriptions juridiques puisque lors de sa finalisation le projet pourra être modifié pour, le cas échéant, être adapté aux prescriptions qui lui seront alors opposables.

Ensuite, aucune disposition textuelle, ni aucune règle d’origine jurisprudentielle n’impose que le projet motivant la décision de préemption soit réalisé dans un délai précis. Or, entre la décision de préemption et la réalisation du projet, les règles juridiques qui lui sont opposables peuvent évoluer dans un sens ou dans un autre, si bien qu’un projet juridiquement réalisable à la date d’édiction de cette décision pourra ultérieurement ne plus être concrétisable ou inversement.

Enfin et surtout, une décision de préemption ne vaut ni autorisation de travaux et n’emporte en elle même aucune utilisation ou occupation du sol, c’est-à-dire qu’elle ne relève pas du champ d’application matériel du règlement d’urbanisme local. En outre, pour être légale, une décision de préemption doit tendre à la réalisation d’une opération d’aménagement au sens de l’article L.300-1 du Code de l’urbanisme, ce qui induit, notamment, que le projet la motivant réponde à l’intérêt général. Or, si tel est effectivement, le cas, ce projet pourra justifier une révision du document d’urbanisme local, le cas échéant, selon la procédure simplifiée prévue par l’article L.123-13 du Code de l’urbanisme.

Dès lors, il ne nous semble pas que le contrôle du juge administratif puisse et doive porter sur la faisabilité du projet au regard des prescriptions d’urbanisme qui lui sont opposables à la date d’édiction de la décision de préemption motivée par ce dernier. Aussi, la portée apparente de l’arrêt commenté sur ce point semble devoir être relativisée puisque si ce dernier semble opérer un tel contrôle et semble implicitement juger le moyen opérant, toujours est-il que ce moyen n’a pas été retenu à l’encontre de la décision contestée.

En revanche, la portée du second considérant est beaucoup plus nette puisque la Cour administrative d’appel de Bordeaux a donc jugé que dès lors qu’une décision de préemption tend, comme en l’espèce, à la réalisation d’une opération d’aménagement au sens de l’article L.300-1 du Code de l’urbanisme, cette décision répond ipso facto à l’objectif d’intérêt général que lui assigne l’article L.210-1.

Par voie de conséquence, la Cour en a donc déduit que le moyen tiré de l’existence d’un projet privé de logements sociaux et, en d’autres termes, de l’inutilité et/ou de l’absence de nécessité de la décision de préemption était inopérant, c’est-à-dire n’était pas, en toute hypothèse, de nature à emporter l’annulation d’une telle décision.

Il s’ensuit qu’il n’incombe pas au juge administratif de vérifier l’utilité du projet poursuivi, ni la nécessité de préempter l’immeuble en cause. A cet égard, l’arrêt commenté confirme l’analyse faite par la Cour administrative d’appel de Douai qui elle-même avait, peu de temps auparavant, jugé que :

« Considérant, en premier lieu, qu'il appartient au juge de l'excès de pouvoir de vérifier si les projets d'actions ou d'opérations envisagés par le titulaire du droit de préemption entrent dans le champ d'application de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme et sont ainsi de nature à justifier légalement l'exercice du droit de préemption ; qu'il suit de là qu'en portant son contrôle sur la nécessité pour la COMMUNE DE COULOGNE de recourir à l'exercice du droit de préemption, le Tribunal administratif de Lille a entaché son jugement d'erreur de droit ; qu'ainsi, le moyen retenu par les premiers juges tiré de ce que la COMMUNE DE COULOGNE ne justifie pas de la nécessité d'acquérir le bien préempté, ne saurait justifier l'annulation qu'ils ont prononcée » (CAA. Douai, 9 février 2006, Communauté urbaine d’Arras, req. 05DA00504).

En tout état de cause, l’intérêt général auquel doit répondre une décision de préemption n’autorise donc pas le juge administratif à exercer sur celle-ci un contrôle analogue à celui qu’il pratique à l’égard des déclarations d’utilité publique préalables à une procédure d’expropriation.

On sait, en effet, que dans la mesure où le projet justifiant une telle expropriation doit non pas seulement répondre à un objectif d’intérêt général mais, bien plus, présenter une utilité publique, le juge exerce sur les déclarations d’utilité publique un contrôle maximal dit du « bilan coûts – avantages » par lequel il peut annuler un arrêté déclaratif d’utilité publique au motif, à titre d’exemple, que l’expropriation n’est pas nécessaire puisque la collectivité expropriante dispose déjà d’autres terrains lui permettant de réaliser la même opération dans les mêmes conditions (CE. 3 avril 1987, Métayer, req. n°64.995) et/ou qu’elle n’est pas utile puisque le projet poursuivi ne tend pas à répondre à un besoin insatisfait (CE. 30 avril 1997, Cne de Petit-Quevilly, req. n°140.440).


Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet Frêche & Associés

Lorsque l’article 12 du règlement d’urbanisme local ne contient aucune prescription relative au stationnement des véhicules, la seule circonstance que deux des places de stationnement à aménager ne soient pas accessibles ne peut suffire à établir que le permis de construire méconnaît les prescriptions de l’article 3 dudit règlement.

CAA. Nancy, 19 octobre 2006, M. Jean-Claude X., 05NC00269


Dans cette affaire, le pétitionnaire avait obtenu un permis de construire pour l’aménagement en habitation des combles d’un immeuble existant et la réalisation de trois places de stationnement. Cette autorisation devait, toutefois, faire l’objet d’un recours en annulation dont le seul moyen opérant était tiré de la méconnaissance de l’article 3 du POS communal relatif au accès, lequel se bornait, en l’espèce, à retranscrire l’économie générale de l’article R.111-4 du Code de l’urbanisme en disposant que « tout terrain enclavé est inconstructible, à moins que son propriétaire n'obtienne un passage aménagé sur les fonds de ses voisins dans les conditions fixées par l'article 682 du code civil ».

L’élément de fait présenté au soutient de ce moyen était, toutefois, spécifique puisque les requérants se bornaient à faire valoir que le permis de construire méconnaissait les prescriptions précitées dans la mesure où deux des trois emplacements de stationnement projetés n’étaient pas accessibles.

La Cour administrative d’appel de Nancy devait, cependant, confirmer le jugement de première instance et rejeter ce moyen ainsi que l’ensemble de la requête en jugeant que :

« considérant que M. X fait valoir que le permis de construire litigieux méconnaît les dispositions sus rappelées de l'article U3.1, au motif que les deux emplacements de parking dont il autorise l'aménagement ne seraient pas accessibles depuis la Grand'rue, et que la servitude de passage permettant l'accès à ces deux parkings est insuffisante pour les desservir ; que, toutefois, d'une part, il est constant que la construction projetée est accessible depuis la Grand'Rue, et, d'autre part, le règlement du plan d'occupation des sols ne contient pas de dispositions relatives aux stationnements des véhicules ; que, par suite, la construction litigieuse n'a pas été autorisée en méconnaissance des dispositions susrappelées de l'article U3.1, nonobstant la circonstance que les deux emplacements de parkings créés soient en réalité inaccessibles ».

La Cour a donc jugé que les deux places de stationnement litigieuses n’étaient certes pas accessibles mais que dans la mesure où l’article 12 du POS communal n’était pas réglementé aucun moyen tiré de cette situation ne pouvait prospérer à l’encontre du permis de construire contesté.

En substance, la Cour semble donc avoir considérer que dans la mesure où l’article 12 du règlement d’urbanisme local ne contenait aucune prescription relative au stationnement des véhicules et où, par voie de conséquence, aucune place de stationnement n’était requise à ce titre, la légalité du permis de construire en litige devait donc être appréciée indépendamment de toute considération liée aux places de stationnement néanmoins prévues par le pétitionnaire.

Pour faire preuve d’un louable pragmatisme, la solution retenue par l’arrêt commenté n’en appelle pas moins certaines réserves.

A suivre la démarche de la Cour, force serait donc de considérer qu’aucun moyen tiré des places de stationnement non requises au titre de l’article 12 du règlement d’urbanisme local ne saurait être utilement invoqué à l’encontre du permis de construire en autorisant l’aménagement. Et a priori, une telle solution devrait valoir aussi bien pour les places aménagées alors que l’article 12 n’en exige aucune que, le cas échéant, pour les places excédentaires, prévues en supplément du nombre exigé par cet article lorsque tel est le cas.

Il reste que le Conseil d’Etat a eu l’occasion de juger que dans le cas où les places excédentaires ne présentaient pas les dimensions prescrites par l’article 12 du règlement d’urbanisme local, cette circonstance suffisait à emporter l’annulation du permis de construire les ayant autorisées, quand bien même les places requises au titre de cet article respectaient pour leur part les dimensions prescrites par ce dernier (CE. 31 juillet 1996, Sté Balladins, req. n°127.667).

D’ailleurs, le juge administratif a déjà eu l’occasion de censurer plusieurs permis de construire en considération de l’inaccessibilité de certaines des places de stationnement projetées indépendamment de toute considération liée à la question de savoir si elles étaient ou non requises par l’article 12 du règlement d’urbanisme local (pour exemple : CAA. Lyon, 4 avril 2000, SARL GENEPI, req. n°99LY01288) .

A notre sens, la circonstance que les deux places litigieuses n’étaient pas prescrites par le POS communal ne peut donc justifier à elle seule que la Cour administrative d’appel de Nancy ait refusé de censurer le permis de construire contesté en considération de leur inaccessibilité.

Mais en l’espèce, il faut souligner que l’article 3 du POS communal n’imposait pas la desserte des constructions et des aménagements annexes mais l’accessibilité du terrain à construire depuis la voie publique, ce qui est d’ailleurs le seul objet de l’article R.111-4 du Code de l’urbanisme (CE. 26 octobre 2005, Cne de Sceaux, req. n°265.488) que ledit article 3 se bornait à retranscrire ; étant précisé que l’article 3 d’un règlement d’urbanisme local peut néanmoins imposer expressément que chacune des constructions projetées sur un même terrain dispose d’un accès propre (pour un exemple de permis de construire annulé au motif que chacun des trois bâtiments projetés ne disposait pas d’un accès propre à la voie publique : CAA. Versailles, 18 mai 2006, Sté Francelot, req. n°04VE03254), ce qui n’était donc pas le cas en l’espèce.

La Cour administrative d’appel de Nancy aurait donc pu se borner à constater que le terrain à construire était desservi par une voie publique pour conséquemment rejeter le moyen tiré de la prétendue méconnaissance de l’article 3 du POS communal.

Pour autant, la Cour a cru utile de relever non pas que le terrain était accessible depuis la voie publique existante au droit de ce dernier mais que « la construction projetée (était) accessible depuis la Grand'Rue » et, par voie de conséquence, respectait les prescriptions de l’article 3 du POS communal. A priori, il aurait donc été cohérent de tirer les conséquences du fait que les deux places de stationnement en cause était inaccessibles….

D’ailleurs, cette conséquence n’aurait pas nécessairement été l’annulation de l’entier permis de construire attaqué. Il apparaît, en effet, que les deux places litigieuses étaient manifestement isolées du reste de la construction autorisée et n’étaient donc pas nécessaires à la conformité du projet au regard de l’article 12 du POS communal puisque celui-ci n’était pas réglementé. En d’autres termes, ces deux places de stationnement étaient matériellement et juridiquement dissociables du reste du projet autorisé par le permis de construire litigieux.

Au pire et pour faire preuve de cohérence, la Cour aurait donc pu n’annuler ce permis de construire qu’en tant qu’il avait autorisé ces places de stationnement.

Il reste que, selon nous, la solution la plus simple et la plus satisfaisante d’un point de vue juridique aurait été que la Cour se limite à constater que, d’une part, l’article 3 du POS communal se bornait à imposer que le terrain à construire soit desservi par une voie publique pour, d’autre part, relever que tel était bien le cas en l’espèce et ainsi conclure que le moyen tiré de la méconnaissance de cet article était, tel qu’il était soutenu, inopérant puisque se rapportant à une considération de fait que ne saisissait pas l’article invoqué.

En résumé, si elle est fondamentalement justifier en droit, le raisonnement juridique mis en œuvre à cet effet par la Cour administrative d’appel de Nancy apparaît quelque peu contestable et ne saurait, selon nous, être transposé à toute autre affaire où l’article 12 du règlement d’urbanisme local ne serait pas réglementé.

Il n’en demeure pas moins que cet arrêt peut être rapproché d’autres décisions dans lesquelles le juge administratif a fait preuve d’une certaine clémence à l’égard des conditions de praticabilité des places de stationnement projetées et, notamment, de l’arrêt par laquelle la Cour administrative d’appel de Paris a jugé que deux places de stationnement pouvait disposer d’un dégagement commun alors que le POS communal prescrivait que « chaque emplacement, dans une aire collective, doit répondre aux caractéristiques minimales suivantes : longueur 5 mètres, largeur 2,30 mètres, dégagement 6 x 2,30 mètres » (CAA. Paris, 29 juin 1999, Allanches, req. n°95PA03081) ou de celui par lequel le Conseil d’Etat a considéré que certaines places de stationnement pouvaient n’être accessibles qu’à partir d’autres emplacements (CE. 26 février 2001, Mme Dorwling-Carter, req. n°211.318) alors que dans les deux cas, les places litigieuses n’étaient pas excédentaires mais indispensables assurer le respect de l’article 12 du règlement d’urbanisme local quant au nombre de places nécessaires.



Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat à la Cour
Cabinet Frêche & Associés

Lorsque les maisons individuelles sont dissociables de l’hôtel autorisé par le même permis de construire, l’absence de justification au dossier présenté par le pétitionnaire d’une demande d’autorisation « CDEC » n’emporte l’annulation de ce permis qu’en tant qu’il autorise cet hôtel mais est sans incidence sur la légalité de celui-ci en ce qu’il permet l’édification des maisons.

CAA. Nantes, 18 avril 2006, Sté Investimmo Régions, req. n°04NT01390.


S’il est déjà quelque peu ancien (bien qu’il n’ait été publié que le 6 novembre 2006 sur le site Legifrance), l’arrêt commenté offre la possibilité d’appréhender la portée de l’article L.600-5 du Code de l’urbanisme qui dans sa rédaction issue de la loi « ENL » dispose que « lorsqu'elle constate que seule une partie d'un projet de construction ou d'aménagement ayant fait l'objet d'une autorisation d'urbanisme est illégale, la juridiction administrative peut prononcer une annulation partielle de cette autorisation.L'autorité compétente prend, à la demande du bénéficiaire de l'autorisation, un arrêté modificatif tenant compte de la décision juridictionnelle devenue définitive ».

Bien que cet article puisse apparaître particulièrement novateur, ce dernier ne constitue cependant pas une réelle nouveauté et se borne, en fait, à consacrer une pratique jurisprudentielle aussi ancienne que fréquente dont l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Nantes constitue un bon exemple (voir ici également).

Dans cette affaire, le pétitionnaire avait obtenu un permis de construire unique autorisant tout à la fois la construction de 125 maisons individuelles ainsi que l’édification d’un hôtel de 73 chambres. A ce dernier titre, sa demande de permis de construire relevait donc de l’article R.421-4.al.-2 du Code de l’urbanisme en ce qu’il prescrit que « lorsqu'il s'agit de constructions à usage commercial assujetties à l'autorisation de la commission départementale d'urbanisme commercial en vertu de l'article 29 de la loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973 d'orientation du commerce et de l'artisanat, la demande de permis de construire est complétée par la copie de la lettre adressée par le préfet au demandeur de l'autorisation précitée lorsque le dossier joint à la demande d'autorisation a été reconnu complet ».

Or, précisément, le dossier de demande de permis de construire présenté par le pétitionnaire ne contenait pas le justificatif prescrit par l’article précité : le permis de construire contesté était donc illégal.

La question était, toutefois, de savoir si cette illégalité procédant de l’absence d’une pièce exigible uniquement en considération de l’établissement hôtelier projeté devait également emportert l’annulation du permis de construire litigieux en ce qu’il autorisait, par ailleurs, 125 maisons individuelles.

On sait, en effet, que le principe d’indivisibilité du permis de construire, lequel s’oppose à son annulation partielle (CE. 5 novembre 1975, Sté Pativa, Rec., p.544), connaît une exception notable puisque lorsque les composantes du projet relevant de la demande présentée par le pétitionnaire sont dissociables, le permis de construire est alors divisible à leur égard. Il s’ensuit que celui-ci peut légalement faire l’objet d’un refus (CE. 4 janvier 1985, SCI Résidence du Port, req. n°47.248), d’un retrait ou d’une annulation partiels (CE. 18 février 2004, Csrts Constant, req. n°261.171) ainsi que, par ailleurs, d’un transfert partiel (en ce sens : CAA. Marseille, 18 mars 2004, Cne de Beausoleil, req. n°01MA00551) vers un ou plusieurs tiers (sous réserve de la problématique liée, en pareil cas, à l’exigibilité éventuelle d’une autorisation de lotir puisqu’un tel transfert est susceptible d’emporter l’intervention de plusieurs maître d’ouvrage sur un même terrain et, par voie de conséquence, une division foncière de ce dernier avant l’achèvement des travaux).

En l’espèce, le juge de première instance n’avait toutefois pas eu se pencher sur cette problématique puisqu’il avait estimé que le terrain à construire était sis dans une zone protégée au titre de l’article L.146-4 du Code de l’urbanisme issu de la loi « Littoral ». Or, quelles que soient ses caractéristiques intrinsèques et sa divisibilité matérielle, un projet de construction est toujours indivisible pour application des dispositions du Code de l’urbanisme issues de la loi « Littoral » (CE. 10 mai 1996, Sté du Port de Toga SA, req. n°140.799).

Saisie en appel, la Cour administrative d’appel de Nantes devait, toutefois, estimé que l’article L.146-4 du Code de l’urbanisme n’étaient pas applicables au terrain à construire et, par voie de conséquence, annuler le jugement de première instance qui avait censuré l’ensemble du permis de construire au motif tiré de la méconnaissance des prescriptions de cet article.

Dès lors, il s’agissait pour la Cour de juger si la méconnaissance de l’article R.421-4.al.-2 du Code de l’urbanisme pouvait emporter l’annulation de l’ensemble du permis de construire contestée, y compris donc pour ce qu’il autorisait 125 maisons individuelles alors que ces dernières n’exigeaient pas la production au dossier du document prescrit par l’article précité. En l’espèce, la Cour a ainsi jugé que :

« considérant qu'aux termes de l'article R. 421-4 alinéa 2 du code de l'urbanisme : Lorsqu'il s'agit de constructions à usage commercial assujetties à l'autorisation de la commission départementale d'urbanisme commercial en vertu de l'article 29 de la loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973 d'orientation du commerce et de l'artisanat, la demande de permis de construire est complétée par la copie de la lettre adressée par le préfet au demandeur de l'autorisation précitée lorsque le dossier joint à la demande d'autorisation a été reconnu complet ;
considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le projet de la société Investimmo Régions portait également sur la construction d'un hôtel de 71 chambres qui est assimilable à une construction à usage commercial ; qu'il était, dès lors, soumis, en vertu de l'article 29 de la loi du 27 décembre 1973, désormais codifié à l'article L. 720-5 du code de commerce, à l'autorisation préalable de la commission départementale d'équipement commercial ; qu'il est constant que le dossier de la demande de permis de construire déposée par la société Investimmo Régions n'était pas complété par l'attestation préfectorale exigée par les dispositions précitées de l'article R. 421-4 du code de l'urbanisme ; que, dès lors, l'arrêté litigieux, qui présente un caractère divisible en ce qu'il autorise, à la fois, la construction d'un ensemble de 125 maisons d'habitation et l'édification d'un établissement hôtelier de 71 chambres, lesquels constituent deux projets distincts en raison de leur objet propre et totalement dépourvus de lien de complémentarité entre eux, dont les emprises au sol sont nettement séparées, est illégal en ce que l'autorisation qu'il délivre porte sur cet équipement hôtelier » ;

pour ainsi, après avoir rejeté les autres moyens présentés par les requérants, n’annuler le permis de construire litigieux qu’en tant qu’il avait autorisé l’édification de l’hôtel dès lors que celui-ci était dissociable des 125 maisons individuelles par ailleurs projetées. A cet égard, on peut relever que pour ce faire, la Cour administrative d’appel de Nantes a souligné que :

- d’une part, les emprises au sol des deux ensembles étaient nettement séparées, ce dont il résulte que la circonstance qu’un projet de constructions ait vocation à être implanté sur une même unité foncière n’en constitue pas nécessairement un ensemble indissociable mais, a contrario, qu’un ensemble projeté sur deux unités foncières distinctes n’en est pas ipso facto divisible (CE. 26 mars 1997, ADLA, req. n°172.183) ;
- d’autre part, ces deux ensembles était dépourvus de lien de complémentarité entre eux, ce qui doit être compris comme signifiant qu’il n’existait entre les maisons et l’hôtel aucun lien d’interdépendance fonctionnelle et/ou juridique.

Mais quoi qu’il en soit, cet arrêt illustre donc parfaitement le fait qu’avant même l’article L.600-5 du Code de l’urbanisme issu de la loi « ENL », une autorisation d’urbanisme pouvait n’être que partiellement annulée, pour autant, donc, qu’elle soit divisible.

Précisément, la question posée par l’article L.600-5 du Code de l’urbanisme est de savoir si la faculté ainsi offerte au juge administratif l’est quand bien même l’autorisation et le projet contestés seraient-ils indivisibles. A notre sens, cette question appelle une réponse négative.

En effet, sans qu’il soit ici possible d’approfondir plus cette notion, on précisera qu’à la lumière de la jurisprudence rendue en la matière, un permis de construire et l’ouvrage ou l’ensemble immobilier qu’il autorise ne sont divisibles que pour autant que chacune des composantes considérée comme dissociable ne soit pas indispensable à la viabilité juridique et fonctionnelle des autres et ce faisant, à la légalité du permis de construire pris dans son ensemble.

C’est ainsi qu’un ensemble de plusieurs bâtiments distincts mais reliés entre eux par un accès et un parc de stationnement communs formeront un ensemble indivisible (CE. 1er décembre 1995, M. Ménager & Autres, req. n° 137.832 ; CAA. Nancy, 4 mars 1997, Epx Ravachol c/ Ville de Reims, req. n° 94NC01290) puisque cet accès et ce parc de stationnement sont indispensables à la conformité du projet aux prescriptions de l’article R.111-4 du Code de l’urbanisme et, le cas échéant, des articles 3 et 12 du règlement d’urbanisme local.

De même, lorsque les composantes du projet sont techniquement ou fonctionnement indissociables leur ensemble formera un tout indivisible devant faire l’objet d’une seule et même demande de permis de construire (CE. 26 mars 1997, ADLA, req. n°172.183) de sorte à ce que l’administration compétente puisse, comme le lui impose l’article L.421-3 du Code de l’urbanisme, prendre parti sur l’ensemble des aspects du projet tel qu’il est conçu par le pétitionnaire (CE. 7 novembre 1973, Giudicelli, req. n° 85.237).

Il s’ensuit qu’une annulation partielle d’une autorisation d’urbanisme indivisible aboutirait à autoriser un projet illégal et/ou un projet ne correspondant pas à celui sur lequel l’administration a pris parti au titre de l’article L.421-3 du Code de l’urbanisme et ce, alors que l’alinéa 2 de l’article L.600-5 n’impose nullement au bénéficiaire de solliciter de l’administration qu’elle lui délivre « un arrêté modificatif tenant compte de la décision juridictionnelle devenue définitive ». En d’autres termes, une telle interprétation de l’article L.600-5 du Code de l’urbanisme aboutirait à permettre au juge administratif ce a quoi l’administration ne peut procéder sans entacher sa décision d’illégalité…

Dans ce contexte, il nous semble donc que l’article précité se borne à consacrer l’ancienne pratique jurisprudentielle admettant l’annulation partielle des autorisations d’urbanisme divisibles et, par voie de conséquence, n’autorise pas le juge administratif à aller au delà que ce qui lui était déjà permis.

En réalité, la seule véritable innovation de l’article L.600-5 du Code de l’urbanisme tient à son alinéa 2 en ce que, tout d’abord, il officialise la notion de « modificatif » qui jusqu’à présent était strictement jurisprudentielle, ensuite, il permet d’obtenir un « modificatif » sur la base d’un permis de construire annulé ce que la jurisprudence prohibait (voir, toutefois, sur la possibilité d'obtenir un "modificatif" de régularisation sur la base d'un permis de construire suspendu en application de l'article L.521-1 du Code de justice administrative : CE. 24 février 2003, M. Jean-Michel X., req. n°251.928) et, enfin, prévoit le recours à la technique du « modificatif » indépendamment de toute considération liée à l’importance des modifications requises et à leur impact sur l’économie générale du projet initial.

Mais sur ces deux derniers points, il n’est pas à exclure qu’il s’agisse là de deux des multiples imprécisions dont est entachée la loi « ENL » dont on peut regretter, malgré l’importance des enjeux poursuivis, qu’elle ait été adoptée avec autant de précipitation et si peu de rigueur juridique…


Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat à la Cour
Cabinet Frêche & Associés