TEXTE DE LA QUESTION (Question publiée au JO le :  11/08/2009  page :  7760) : "M. Michel Issindou attire l'attention de M. le ministre de la culture et de la communication sur les conséquences du projet de suppression de l'avis conforme des architectes des bâtiments de France. En effet, actuellement, le code du patrimoine prévoit que, dans les zones de protection du patrimoine architectural urbain et paysager (ZPPAUP), les permis de construire et de démolir ne peuvent être délivrés qu'après l'avis conforme d'un architecte des bâtiments de France. Cette obligation d'avis conforme avait conduit le législateur à supprimer le périmètre de protection des monuments historiques dans les ZPPAUP puisque l'avis conforme de l'architecte des bâtiments de France était impératif avant la délivrance du permis de construire ou de démolir. Le projet de suppression de l'avis des architectes des bâtiments de France aurait pour conséquence, selon de nombreuses associations, de mettre en péril des éléments essentiels de notre patrimoine en raison de l'abaissement du niveau de protection. Il lui demande donc de bien vouloir préciser le contenu de ce projet ainsi que les pistes envisagées pour garantir le niveau de protection de l'ensemble des sites concernés par ces dispositions"

TEXTE DE LA REPONSE (Réponse publiée au JO le :  27/10/2009  page :  10186) : "L'article 9 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement - dite « Grenelle 1 » - prévoit désormais que l'avis des architectes des Bâtiments de France (ABF), préalable à la délivrance de l'autorisation pour exécuter des travaux dans le périmètre des zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP), est un avis simple. Par voie de conséquence, la procédure de recours administratif contre l'avis de l'architecte des Bâtiments de France auprès du préfet de région a été supprimée. Ces nouvelles dispositions ne mettent en cause ni l'économie générale du dispositif des ZPPAUP ni sa pérennité. D'abord, l'autorité compétente pour la délivrance des autorisations d'urbanisme demeure bien entendu liée par les dispositions réglementaires de la ZPPAUP, sauf à prendre le risque d'une annulation de sa décision par le juge administratif, saisi par le représentant de l'État ou par des tiers. Ensuite, le nombre infime de recours enregistrés chaque année, jusqu'à ce jour, contre les avis des architectes des Bâtiments de France en ZPPAUP, permet de penser que l'autorité compétente pour délivrer les autorisations d'urbanisme continuera, dans l'immense majorité des cas, de suivre ces avis. Les collectivités territoriales qui ont choisi la ZPPAUP comme instrument pour leur politique de protection et de mise en valeur patrimoniale, dans le cadre d'un partenariat étroit avec l'État, comptent en effet, plus que jamais, sur l'expertise et l'appui des architectes des Bâtiments de France, avec lesquels elles ont tissé des relations de confiance. Enfin, le ministre chargé de la culture conserve la faculté d'évoquer tout dossier dont l'architecte des Bâtiments de France est saisi. Le législateur a donc estimé que l'État devait conserver, sous cette forme, une procédure rapide et efficace pour garantir l'intérêt général de la protection et de la mise en valeur du patrimoine. Cette décision manifeste clairement, s'il en était besoin, l'intérêt accordé par le Parlement et le Gouvernement aux ZPPAUP, dispositif éprouvé qui concerne aujourd'hui plus de 600 communes. C'est la raison pour laquelle, au-delà de la question de la forme de l'avis de l'architecte des Bâtiments de France, la modernisation de la conception et de la gestion des ZPPAUP constitue un chantier capital. D'ores et déjà, la définition progressive d'une approche régionale de la politique des ZPPAUP, favorisée par la fusion des directions régionales des affaires culturelles (DRAC) et des services départementaux de l'architecture et du patrimoine (SDAP), permettra de conforter la lisibilité et, partant, la légitimité de l'action des architectes des Bâtiments de France dans ces zones de protection. En outre, il est nécessaire d'examiner tous les moyens d'améliorer le régime de la ZPPAUP, tant du point de vue de son contenu que de ses procédures d'instruction et de ses modalités de gestion, et de s'interroger, à cette occasion, sur la répartition des rôles entre l'État et les collectivités territoriales dans sa mise en oeuvre. C'est pourquoi vient d'être confié à M. Thierry Tuot, conseiller d'État, le soin d'être rapporteur d'une mission de concertation et de propositions, présidée par le ministre de la culture et de la communication, associant des élus nationaux et territoriaux aux professionnels de l'architecture et de la protection du patrimoine. Les conclusions de cette mission seront présentées dans des délais compatibles avec le calendrier des travaux parlementaires, l'objectif étant d'intégrer les pistes de travail retenues dans la loi dite « Grenelle II », dont le projet sera examiné par le Parlement à partir du mois de septembre 2009. "

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TEXTE DE LA QUESTION (Question publiée au JO le :  14/07/2009  page :  6985) : "M. Jean-Christophe Lagarde attire l'attention de M. le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales sur la prise en compte des capteurs solaires dans les dispositions du règlement national d'urbanisme (RNU). Pour les communes qui ne disposent pas de plan local d'urbanisme, d'une carte communale ou d'un même document en tenant lieu, les dispositions sont fixées par les règles nationales de l'urbanisme. Ces dispositions prennent en compte l'intérêt public d'urbanisme, d'hygiène ou encore de sécurité et salubrité, mais aucunement des considérations environnementales. Cette absence de mention risque de poser de sérieux problèmes de voisinage, notamment lors de la présence de capteurs solaires et des servitudes techniques en découlant sur une construction existante. Un nouveau bâtiment, qui ne prendrait pas en compte l'emplacement et la hauteur affectés pour l'ensoleillement du bâtiment voisin dont des capteurs solaires sont déjà installés, risque de mettre à néant les efforts environnementaux et financiers du voisin. C'est pourquoi il souhaite savoir si le Gouvernement compte prendre en compte les capteurs solaires dans les dispositions du RNU".

TEXTE DE LA REPONSE (Réponse publiée au JO le :  27/10/2009  page :  10209) : "Les projets de construction, tant dans le cas de l'installation de capteurs solaires sur un bâtiment existant que dans celui de la construction d'un bâtiment à proximité d'un bâtiment existant comportant des capteurs solaires, doivent respecter les préoccupations environnementales et paysagères. Sur les territoires non couverts par un document d'urbanisme, les autorisations d'occupation du sol sont délivrées sur le fondement des règles générales de l'urbanisme et des autres dispositions réglementaires, applicables au projet, telles que celles relatives à la protection des sites et paysages ou des monuments historiques. Sur ces territoires, l'État a toujours la possibilité, en application de l'article R. 111-21 du code de l'urbanisme, de refuser un projet ou de ne l'accepter que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. Les articles R. 111-16 à R. 111-19 du code de l'urbanisme y réglementent les distances minimales à respecter entre les constructions ; l'article R. 111-22 de ce code prévoit aussi que dans les secteurs déjà partiellement bâtis, présentant une unité d'aspect et non compris dans des programmes de rénovation, l'autorisation de construire à une hauteur supérieure à la hauteur moyenne des constructions avoisinantes peut être refusée ou subordonnée par des prescriptions particulières. Par ailleurs, une autorisation de construire est toujours délivrée sous réserve des droits des tiers, ce qui signifie que même si l'autorisation de construire est légale au regard des règles précitées, un voisin peut faire valoir les préjudices, par exemple liés à la perte d'ensoleillement, qu'il subit du fait de la construction. Il peut en effet, se prévaloir de l'article 544 du code civil qui protège le droit d'utiliser sa propriété, par exemple en construisant mais que la jurisprudence interprète comme interdisant de causer à autrui un trouble anormal de voisinage (Cour de cassation, Civ. 3e, 4 février 1971, Bull. Civ. III, n° 78). Ce trouble peut être la réalisation d'une construction causant au voisin un préjudice important, par exemple, une perte d'ensoleillement"

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TEXTE DE LA QUESTION (Question publiée au JO le :  12/05/2009  page :  4441) : "M. Olivier Dussopt attire l'attention de M. le secrétaire d'État chargé du commerce, de l'artisanat, des petites et moyennes entreprises, du tourisme et des services sur l'application des dispositions de l'article L. 752-18 du code de commerce, modifié par l'article 102 de la loi de modernisation de l'économie n° 2008-776 du 4 août 2008 (LME) : « Avant l'expiration du délai de recours ou, en cas de recours, avant la décision de la commission nationale, le permis de construire ne peut être accordé ni la réalisation entreprise et aucune nouvelle demande ne peut être déposée pour le même terrain d'assiette auprès de la commission départementale d'aménagement commercial ». Il y a lieu de s'interroger sur la manière de concilier ces dispositions du code de commerce avec celles de l'article L. 425-7 du code de l'urbanisme qui prévoient, dans leur nouvelle formulation issue de l'article 105 de la LME, que « lorsque le permis de construire porte sur un projet soumis à une autorisation d'exploitation commerciale, le permis ne peut être accordé avant la délivrance de cette autorisation. Sa mise en oeuvre ne peut être entreprise avant l'expiration des recours entrepris contre elle. » Antérieurement à l'adoption de la LME, il résultait de l'interprétation combinée des articles L. 752-18 du code de commerce et R. 423-36 du code de l'urbanisme que la réalisation du projet d'équipement commercial ne pouvait être entreprise et le permis de construire, dont le délai d'instruction était prolongé de quatre mois, ne pouvait être délivré, tant qu'une autorisation de la CNEC, expresse ou tacite, n'était pas intervenue. Depuis l'entrée en vigueur de la LME, l'article R. 423-36 du code de l'urbanisme, issu du décret n° 2008-1212 du 24 novembre 2008, envisage désormais la seule hypothèse d'un refus d'autorisation par la CDAC, en prolongeant de cinq mois le délai d'instruction de la demande de permis de construire. Dans ce contexte, la question posée est celle de savoir si un effet suspensif est toujours attaché au recours engagé devant la CNAC contre une décision de la CDAC, y compris lorsque cette décision est favorable à un projet de création ou d'extension d'un ensemble commercial, ou si, eu égard aux dispositions précitées de l'article L. 425-7 du code de l'urbanisme actuellement en vigueur, il convient d'appliquer des règles juridiques différentes selon que la CDAC a refusé ou autorisé le projet ? Autrement dit, faut-il attendre l'expiration du délai de recours et, le cas échéant, la décision définitive de la CNAC ou peut-on procéder à la délivrance d'un permis de construire lorsque le projet a obtenu l'autorisation de la commission départementale ? À première lecture, il existe une contradiction entre les dispositions de l'article L. 752-18 du code de commerce et celles de l'article L. 425-7 du code de l'urbanisme. En effet, selon l'article L. 752-18 du code de commerce, l'introduction d'un recours devant la CNAC contre la décision d'une CDAC suspend les effets de cette décision dans l'attente de celle de la commission nationale qui se substitue à elle. Cette règle s'applique d'ailleurs que le projet soit soumis à permis de construire ou non. Il attire son attention sur le fait qu'une telle lecture impliquerait que soient méconnues les dispositions du code de l'urbanisme qui distinguent entre « délivrance » et « mise en oeuvre » du permis. De plus, dans le cadre de cette interprétation, le recours pour excès de pouvoir engagé devant le Conseil d'État contre la décision de la CNAC serait suspensif, contrairement à tous les autres recours pour excès de pouvoir contre une décision administrative. En effet, comment alors interpréter les dispositions de l'article L. 425-7 du code de l'urbanisme qui édicte que « la mise en oeuvre du permis de construire ne peut être entreprise avant l'expiration des recours entrepris contre elle » ? Cette interprétation contreviendrait en outre au principe d'indépendance des législations selon lequel les autorisations d'urbanisme n'ont pas à assurer le respect de législations extérieures. Surtout, une telle solution irait à l'encontre de l'objectif de simplification et de rapidité dans les procédures d'aménagement commercial, fixé par la LME"

TEXTE DE LA REPONSE (Réponse publiée au JO le :  27/10/2009  page :  10179) : " L'articulation entre la délivrance du permis de construire et l'autorisation d'exploitation commerciale (AEC) est prévue par les articles L. 425-7 du code de l'urbanisme et L. 752-18 du code de commerce. L'article L. 425-7 du code de l'urbanisme dispose que le permis de construire ne peut être accordé avant la délivrance de l'autorisation d'exploitation commerciale et que sa mise en oeuvre ne peut être entreprise avant l'expiration des recours exercés contre cette décision. Il résulte de ces dispositions que, dès qu'une AEC est accordée par la commission départementale d'aménagement commercial (CDAC), le permis de construire peut être délivré par l'autorité administrative compétente. L'arrêté pris par celle-ci doit alors préciser au demandeur qu'en cas de recours formé devant la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC), la mise en oeuvre du projet ne pourra intervenir avant que la CNAC ne se soit prononcée et ce, conformément aux dispositions de l'article L. 752-18 du code de commerce. S'agissant des recours visés à l'article L. 425-7 du code de l'urbanisme, le terme « recours » s'applique, bien entendu, aux seuls recours administratifs préalables obligatoires exercés devant la CNAC. Celle-ci doit se prononcer dans un délai de quatre mois à compter de sa saisine, conformément aux dispositions de l'article L. 752-17 du code de commerce. En revanche, comme tous les recours contentieux pour excès de pouvoir, les recours formés devant la juridiction administrative contre une décision de la CNAC ne sont pas suspensifs. Le porteur de projet pourra donc procéder, sans délai, à l'exécution des travaux, dès que la décision de la Commission nationale accordant le projet lui aura été notifiée. Ainsi, l'ensemble des dispositions précitées répondent aux objectifs de simplification et de rapidité des procédures voulus par le législateur. À cet égard, il est rappelé que le délai imparti à la CDAC pour l'examen d'un projet est désormais de deux mois (art. L. 752-14 du code de commerce), au lieu de quatre mois sous l'ancienne législation. De même, le délai d'instruction du permis de construire a été ramené de sept à six mois (art. R. 423-28 c du code de l'urbanisme). Enfin, l'obligation du recours administratif préalable devant la CNAC doit permettre de réduire de manière significative les délais de la procédure contentieuse dans la mesure où les décisions de la Commission nationale ne sont susceptibles de recours que devant le Conseil d'État qui statue en premier et dernier ressort. "

Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés

La circonstance d’une demande de permis de construire porte sur construction relevant par ailleurs de la législation sur les installations classées soumises à autorisation d’exploiter ne saurait suffire à l’exclure du champ d’application du permis tacite des lors que la demande de permis n’est pas en elle-même soumise à enquête publique.

CE. ord. 14 octobre 2009, Eurovia c/ Cne de Mondelange, req. n°327.930 (140e note de commentaires)


Voici une décision d’importance en ce qu’elle constitue la première par laquelle le Conseil d’Etat a été amené à juger qu’un projet d’installation classée pour la protection de l’environnement soumise à autorisation d’exploiter peut donner lieu à un permis de construire tacite. La réponse n’était pas évidente. En effet, l’article R.421-19 (g) du Code de l’urbanisme dans sa rédaction applicable à la date des faits disposait que « le constructeur ne peut bénéficier d'un permis de construire tacite (…) lorsque la construction fait partie des catégories d'aménagements, d'ouvrages ou de travaux soumis à enquête publique en application des articles R. 123-1 à R. 123-33 du code de l'environnement ».

Toutefois, aux termes du point n°21 de l’annexe de l’article R.123-1 du Code de l’environnement les « constructions soumises à permis de construire » assujetties à la procédure d’enquête publique sont les constructions d'une SHOB supérieure à 5 000 mètres carrés (sur le territoire d'une commune non dotée, à la date du dépôt de la demande, d'un PLU ou d'un document en tenant lieu ayant fait l'objet d'une enquête publique), les immeubles à usage d'habitation ou de bureau d'une hauteur au-dessus du sol supérieure ou égale à 50 mètres, les ensembles immobiliers d'une SHON nouvelle à usage de commerce supérieure à 10 000 mètres carrés ainsi que les équipements culturels, sportifs ou de loisirs susceptibles d'accueillir plus de 5 000 personnes. Il reste que selon le point 17° de l’annexe précité toute installation classée pour la protection de l’environnement soumise à autorisation d’exploiter est assujettie à cette procédure d’enquête publique.

Dans une certaine mesure, on peut ainsi rapprocher ce dispositif du champ d’application de la procédure d’étude d’impact puisqu’aux termes des points 1° et 2° de l’annexe de l’article R.122-6 du Code de l’environnement, en ce qu’ils renvoient aux points 7° et 9° de l’annexe de l’article R.122-8, sont assujettis à la procédure d’étude d’impact les réservoirs de stockage d'eau "sur tour" d'une capacité égale ou supérieure à 1 000 m3 et autres réservoirs de stockage d'eau d'une superficie égale ou supérieure à 10 ha, la création SHOB supérieure à 5 000 mètres carrés (sur le territoire d'une commune non dotée, à la date du dépôt de la demande, d'un PLU ou d'un document en tenant lieu ayant fait l'objet d'une enquête publique), la construction d'immeubles à usage d'habitation ou de bureau d'une hauteur au-dessus du sol supérieure à 50 mètres, la création d'une SHON nouvelle à usage de commerce supérieure à 10 000 mètres carrés ainsi que construction d'équipements culturels, sportifs ou de loisirs susceptibles d'accueillir plus de 5 000 personnes. Quant aux installations classées, il résulte du point 10° de l’annexe de l’article R.122-5 du Code de l’environnement que seules celles soumises à déclaration en sont dispensées ou, a contrario, que toute installation classée soumise à autorisation d’exploiter relève de la procédure d’étude d’impact.

Or, à ce titre, et pour application de l’ancien article R.421-2 (8°) du Code de l’urbanisme en ce qu’il disposait que le dossier de demande de permis de construire devait comporter « l'étude d'impact, lorsqu'elle est exigée », il a été maintes fois jugé que tout dossier de demande de permis de construire devait nécessairement comporter une étude d’impact dès lors que la demande se rapporter à un projet portant sur une installation classée soumise à autorisation et ce, qu’il s’agisse d’une installation nouvelle (CE. 13 juillet 2007, SIETOM, req. n°294.603) ou de travaux portant sur une installation existante (CAA. Marseille, 21 février 2007, ANPER, req. n°03MA00068).

Partant, et compte tenu des similitudes de la règlementation sur la procédure d’enquête publique avec celle sur la procédure d’étude d’impact, on pouvait donc penser que des lors que la demande se rapportait à une installation classée soumise à autorisation d’exploiter, celle-ci devait donc être considéré comme portant sur une construction soumise à enquête publique au sens de l’article R.421-19 (f) du Code de l’urbanisme et conséquemment exclue du champ d’application du permis de construire tacite.

Il reste que pour présenter des aspects communs, les dispositifs relatifs aux procédures d’enquête publique, d’une part, et d’étude d’impact, d’autre part, présentent une différence substantielle. Il faut, en effet, préciser que l’article R.122-7 du Code de l’environnement dispose que « les dispenses d'étude d'impact résultant des dispositions du tableau de l'article R. 122-6 ne sont pas applicables aux catégories d'aménagements, ouvrages et travaux figurant au tableau de l'article R. 122-5 ». Il s’ensuit, en la matière et en substance, que le principe de dispense posé par l’article R.122-6 à l’égard des constructions soumises à permis de construire – hors de celles visées aux points 7° et 9° de l’article R.122-8 – s’efface devant les cas d’assujettissement à étude d’impact prévus par l’article R.122-5, lequel ne dispense de cette procédure que les installations classées soumise à déclaration.

Or, non seulement les articles R.123-1 et suivants du Code de l’environnement ne comportent aucun dispositif équivalent à l’article R.122-7 mais, en outre, le cas des installations classées et celui des constructions soumises à permis de construire sont traités dans un même ensemble, en l’occurrence l’annexe de l’article R.123-1. Force est ainsi de considérer que l’annexe précitée doit faire l’objet d’une lecture stricte et, en d’autres termes, qu’une construction soumise à permis de construire n’est assujettie, en tant que telle, à enquête publique que dans les quatre cas prévue par son point 21°. D’ailleurs, s’agissant du moyen tiré de la méconnaissance de l’ancien article R.421-17 du Code de l’urbanisme, le Conseil d’Etat avait pu juger qu’il ne pouvait être soutenu à l’encontre d’un permis de construire que « ce projet aurait dû faire l'objet d'une enquête publique au titre des dispositions du code de l'urbanisme, alors même qu'une telle enquête a été conduite au titre de la législation relative aux installations classées pour la protection de l'environnement (CE. 13 juillet 2006, Ministre de l’équipement, req. n°269.720).

Dès lors, qu’une demande de permis de construire se rapportant à une installation classée soumise autorisation ne constituait pas un projet soumis à enquête publique au regard de l’article R.421-17 du Code de l’urbanisme, on voyait donc mal pourquoi il aurait dû en aller différemment pour application de l’article R.421-19 (f) du même code en ce qu’il visait les constructions faisant partie « des catégories d'aménagements, d'ouvrages ou de travaux soumis à enquête publique en application des articles R. 123-1 à R. 123-33 du code de l'environnement ». C’est ce que confirme l’ordonnance du Conseil d’Etat du 14 octobre 2009.

Dans cette affaire, la société pétitionnaire avait présenté une demande de permis de construire, portant sur une installation classée soumise à autorisation, relevant alors de la compétence du représentant de l’Etat dans le département, compte tenu de l’importance de ce projet envisagé sur le territoire d’une commune n’étant alors dotée d’autant document d’urbanisme local. Mais au terme de l’enquête publique se rapportant à la demande d’autorisation d’exploiter, le Préfet devait s’abstenir de statuer expressément sur la demande de permis de construire. Il reste qu’ultérieurement, la commune devait se doter d’un PLU puis opposer un refus de permis de construire à la société pétitionnaire. Toutefois, le Conseil d’Etat devait donc considérer que, d’une part, la demande avait précédemment donné lieu à un permis de construire tacite à l’expiration d’un délai d’un mois après la clôture de l’enquête publique sur la demande d’autorisation d’exploiter et, d’autre part et par voie de conséquence, que la décision de refus de la commune devait être requalifiée en décision de retrait d’un permis de construire tacite (pour exemple : CE. 19 février 2007, Sté d’Avignon Construction Immobilier, req. n°296.283) ; décision illégale compte tenu, notamment, de l’absence de mise en œuvre préalable de la procédure administrative contradictoire prévue par l’article 24 de la loi du 12 avril 2000 mais aussi de la tardivité de cette décision de retrait au regard de la date de formation du permis du construire tacite (on regrettera toutefois que le Conseil d’Etat ne se soit pas prononcé sur le délai applicable au sujet d’un permis acquis avant le 1er octobre 2007 mais après l’entrée en vigueur de l’article L.424-5 limitant à trois mois le délai de retrait d’un permis de construire, d’aménager ou de démolir).

Bien que rendue sous l’empire du dispositif applicable avant le 1er octobre 2007 et, plus précisément, de l’ancien article R.421-19 (f) du Code de l’urbanisme, la solution ne nous parait devoir être différente au regard des dispositions en vigueur depuis cette date (Rép. Min. n°18.427 ; publiée au JO le : 19/08/2008 page : 7094) et ce, malgré les termes beaucoup plus généraux de l’article R.424-2 (d) en ce qu’il dispose que « par exception au b de l'article R. 424-1, le défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction vaut décision implicite de rejet (…) lorsque le projet est soumis à enquête publique en application des articles R. 123-7 à R. 123-23 du code de l'environnement ». En effet, si cet article vise le cas où « le projet est soumis à enquête publique » là où l’ancien article R421-19 (f) visait plus particulièrement le cas où « la construction fait partie des catégories d'aménagements, d'ouvrages ou de travaux soumis à enquête publique », il reste qu’ainsi qu’il a été pré-exposé le Conseil d’Etat a jugé que le fait que la demande de permis de construire porte sur une installation classée soumise à autorisation d’exploiter ne suffisait pas à considérer que cette demande était elle-même soumise à enquête au sens de l’ancien article R.421-17 du Code de l’urbanisme qui lui-même était applicable « lorsque le projet est soumis à enquête publique dans les condition prévues par les articles R. 123-1 à R. 123-33 du code de l'environnement » et ce, de la même façon et selon les mêmes termes que l’actuel article R.423-57.

D’ailleurs, si la soumission de l’autorisation d’exploiter à enquête publique devait amener à considérer que la demande de permis de construire devrait être traitée comme portant sur un « projet soumis à enquête publique » au sens du Code de l’urbanisme, il s’ensuivrait que l’instruction de cette demande serait régie par les articles R.423-20 et R.423-32 dudit code, lesquels disposent respectivement que, d’une part, « par dérogation aux dispositions de l'article R. 423-19, lorsque le permis ne peut être délivré qu'après enquête publique, le délai d'instruction d'un dossier complet part de la réception par l'autorité compétente du rapport du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête » et que, d’autre part, « dans le cas prévu à l'article R. 423-20 où le permis ne peut être délivré qu'après enquête publique (…) le délai d'instruction est de deux mois à compter de la réception par l'autorité compétente du rapport du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête ». Il reste que si tel était le cas, on comprendrait mal l’utilité de l’article L.425-10 du Code de l’urbanisme en ce qu’il dispose que « lorsque le projet porte sur une installation soumise à autorisation en vertu de l'article L. 512-2 du code de l'environnement (…) les travaux ne peuvent être exécutés avant la clôture de l'enquête publique ». En effet, admettre que la délivrance d’un permis de construire une installation classée soumise à autorisation d’exploiter serait nécessairement subordonnée à enquête publique préalable et, par voie de conséquence, que le délai d’instruction de la demande court à compter de la remise du rapport d’enquête rendrait sans objet l’article L.425-10 puisqu’en toute hypothèse, un permis de construire portant sur une telle installation classée ne saurait intervenir avant la remise dudit rapport, laquelle est nécessairement postérieure à la clôture de l’enquête publique : il n’y aurait donc aucune utilité à préciser que les travaux ne peuvent être entrepris avant cette clôture… Et force est donc de considérer qu’une demande de permis de construire se rapportant à une installation classée soumise à autorisation d’exploiter ne constitue pas un « projet soumis à enquête publique » au sens des dispositions du Code de l’urbanisme applicables depuis le 1er octobre 2007.

Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés

TEXTES :

Décret n° 2009-1272 du 21 octobre 2009 relatif à l'accessibilité des lieux de travail aux travailleurs handicapés JORF n°0246 du 23 octobre 2009 page 17725 texte n° 13

Arrêté du 24 septembre 2009 portant approbation de diverses dispositions complétant et modifiant le règlement de sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public (JORF n°0246 du 23 octobre 2009 page 17718 texte n° 12)

REPONSE MINISTERIELLE n°43146 : 

Question (JOAN, 24/02/2009, p.  1728): "Mme Marie-Jo Zimmermann attire l'attention de Mme la ministre du logement sur le cas d'une commune n'ayant pas de plan local d'urbanisme et où un lotisseur privé a déposé une demande de permis d'aménager un lotissement à usage d'habitation. Pour accéder à ce lotissement privé, la commune s'est engagée à réaliser et à financer un îlot de sécurité sur une route départementale à l'intérieur de l'agglomération. Le maire a été autorisé par le conseil municipal à signer une convention avec le lotisseur fixant les conditions de remboursement des travaux. Les articles L. 332-6 et suivants du code de l'urbanisme énumèrent limitativement les contributions d'urbanisme exigibles des lotisseurs. Elle lui demande donc si la commune peut demander au lotisseur une contribution financière, assimilable à une offre de concours, pour l'îlot de sécurité".

Réponse (JOAN, 20/10/2009, p.9944) : "Les articles L. 332-6 et suivants du code de l'urbanisme énumèrent limitativement les contributions d'urbanisme exigibles des constructeurs et lotisseurs. Ces dispositions d'ordre public ne prévoient pas la possibilité d'accepter des offres de concours et interdisent tout versement spontané de contributions financières destinées à couvrir le coût des équipements publics générés par leurs opérations (CE Section, 4 février 2000, req. n° 202.981, « EPAD c/SNC Coeur Défense », eb. P. 31, C.E. 10 octobre 2007, req. n° 268.205, « Commune de Biot »). En revanche, il peut être mis à la charge de ces mêmes opérateurs, sur le fondement des articles L. 332-6-1-2° -c, L. 332-8 et, le cas échéant, L. 332-12 du code de l'urbanisme, une participation pour le financement d'un équipement public exceptionnel rendu nécessaire par une construction à caractère industriel, agricole, commercial ou artisanal. En l'espèce, la participation mise à la charge du bénéficiaire du permis d'aménager un lotissement à usage d'habitation n'entre pas dans le champ d'application de l'article L. 332-8 précité et présente donc un caractère illégal. Le coût de cet aménagement de sécurité ne peut qu'être pris en charge par le département, maître d'ouvrage de cette voie routière. Le paiement d'une telle participation ouvre droit à ce lotisseur et à ses acquéreurs successifs, à une action en répétition de l'indu portant intérêt au taux légal majoré de cinq points (art. L. 332-30 du code de l'urbanisme). À défaut d'inscription de cette participation sur le registre prévu à l'article L. 332-29 du même code, le délai de prescription de cinq ans de l'action en répétition de l'article L. 332-30 leur est inopposable (CAA Paris, 18 septembre 2008, req. n° 06PA04154, « Commune d'Antony »). Enfin, la perception d'une telle participation illégale est susceptible de constituer le délit pénal de concussion".

Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés

Chacun des co-titulaires d’un permis de construire conjoint doit présenter un titre habilitant à construire au sens de l’ancien article R.421-1-1 du Code de l’urbanisme, y compris si l’un des pétitionnaires y le propriétaire du terrain à construire.

CE. 14 octobre 2009, Cne de Messange, req. n°297.727 (139e note de commentaires)


Voici un arrêt bien plus intéressant qu’il n’y paraît dès lors que l’arrêt « Ville de Grenoble » s’il a ouvert une exception au principe selon lequel un ensemble immobilier unique doit faire l’objet d’un permis de construire unique, il n’en as pas pour autant fait disparaitre l’intérêt du permis conjoint dès lors que le champ d’application et les conditions de mise en œuvre de cette exceptions apparaissent limités et restant à affiner. Mais surtout, le fait que l’arrêt commenté ce jour ait été rendu en application de l’ancien article R.421-1-1 du Code de l’urbanisme n’en réduit pas totalement l’intérêt.

Comme on le sait, il résulte de l’actuel article R.431-5 du Code de l’urbanisme, lequel s'est substitué à l’ancien article R.421-1-1 , que le pétitionnaire doit seulement attester de sa qualité ou de son titre habilitant à construire, au regard de ceux visés par l’actuel article R.423-1 , et n’a donc plus à en produire le justificatif au dossier; cette attestation étant en fait "intégrée" au sein du formulaire "CERFA" de demande. De ce fait, d’aucuns estiment que dès lors que l’attestation prévue est remplie par le pétitionnaire, le permis de construire délivré au vu de celle-ci est incontestable s’agissant de la qualité et du titre habilitant à construire et, a contrario, que le permis de construire n’est illégal, et n’emporte la responsabilité de l’administration, que lorsque cette attestation n’a pas été établie.

Mais, à notre sens, cela n’est pas si certain ; loin s’en faut. Dans son économie générale l’actuel article R.423-1 du Code de l’urbanisme n’est en effet pas si différent de l’article R.421-1-1 du Code de l’urbanisme puisque l’un comme l’autre se bornent à énoncer les qualités et titres habilitant une personne à déposer une demande de permis de construire. Or, au titre de l’ancien article R.421-1-1 du Code de l’urbanisme, le juge administratif a toujours estimé que le permis de construire avait vocation à sanctionner la qualité et le titre habilitant à construire du pétitionnaire. On voit donc mal pourquoi il en irait différemment sous l’empire de l’actuel article R.423-5 du Code de l’urbanisme dès lors que le nouvel article R.423-1 du Code de l'urbanisme définit clairement les personnes présentant la qualité requise pour demander une autorisation d'urbanisme.

A ce titre, il reste donc nécessaire que le pétitionnaire soit habilité à construire sur l’ensemble du terrain d’assiette de sa demande et, a contrario, un permis de construire portant sur un terrain n’étant pas entièrement couvert par le titre du pétitionnaire pourrait s’en trouver affecter d’illégalité et ce, quelle que soit l’importance de la portion du terrain sur laquelle il n’apparaît pas habilité à construire (CE. 20 mai 1994, CIL de Champvert, req. n°106.555).

Or, un permis de construire obtenu conjointement par deux maîtres d’ouvrage ne constitue pas deux autorisations distinctes délivrées sous la forme d’un seul arrêté mais une seule et même autorisation ayant deux co-titulaires. ll s’ensuit que chacun des titulaires d’un permis de construire conjoint est au regard du droit de l’urbanisme autorisé à en exécuter l’intégralité, y compris lorsqu’il porte sur plusieurs unités foncières. De ce fait, force est donc de considérer que chacun d’entre eux doit disposer d’une qualité et/ou d’un titre l’habilitant à construire sur l’ensemble du terrain d’assiette de l’autorisation.

Précisément, ce fut l’une des questions posées dans l’affaire « Nouveau Logis Centre Limousin » - premier cas où le juge administratif ait eu à se prononcer clairement sur la pratique du permis de construire conjoint – puisque si chacun des deux pétitionnaires était propriétaire de l’un des deux terrains sur lequel portait le permis de construire en cause, il reste qu’aucun d’entre eux ne disposait d’un titre habilitant à construire sur le terrain dont il n’était pas propriétaire. Cependant, ni le Conseil d’Etat (CE. 28 juillet 1999, SA d’HLM « Le nouveau logis – Centre Limousin », req. n° 182.167) ni la Cour administrative d’appel de Nantes n’ont clairement statué sur cette branche du moyen présenté par les requérants et tiré de l’ancien article R.421-1-1 du Code de l’urbanisme.

Mais il ressort, toutefois, des conclusions du Commissaire du gouvernement de la Cour nantaise que celui-ci avait estimé que cette circonstance n’était pas de nature à affecter le permis de construire en cause puisque, justement, les deux propriétaires des terrains concernés s’étaient associés. Dans ce cas, on ne peut en effet que présumer que soit chacun des co-titulaires n’exécutera que les travaux autorisés sur le terrain dont il est propriétaire, soit chacun a accepté que l’autre exécute des travaux sur sa propriété.

Pour autant, la Cour administrative d’appel de Bordeaux devait ultérieurement juger que chacun des co-titulaires d’un permis de construire devait être titré au sens de l’ancien article R.421-1-1 du Code de l’urbanisme et ce, alors même que deux d’entre eux étaient les seuls propriétaires de l’unique terrain sur lequel portait l’autorisation en cause.

Mais dans cette affaire la Cour administrative d’appel de Bordeaux n’a annulé le permis de construire litigieux qu’en tant qu’il avait été délivré au pétitionnaire ne présentant pas un titre habilitant à construire et, en d’autres termes, l’a validité en ce qu’il avait été délivré aux propriétaires du terrain. Précédemment, la Cour administrative d’appel de Lyon avait d’ailleurs également considéré qu’un permis de construire conjoint est à cet égard divisible pour ainsi en confirmer la légalité en ce qu’il avait été délivré au pétitionnaire disposant d’un titre habilitant construire (CAA. Lyon, 12 juin 2001, Assoc. Lac d’Annecy Environnement, req. n°00LY01431).

Et précisément, c’est cette analyse de l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Bordeaux que le Conseil d’Etat vient de confirmer en tous points en jugeant :

« Considérant qu'aux termes de l'article R. 421-1-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : La demande de permis de construire est présentée soit par le propriétaire du terrain ou son mandataire, soit par une personne justifiant d'un titre l'habilitant à construire sur le terrain, soit par une personne ayant qualité pour bénéficier de l'expropriation dudit terrain pour cause d'utilité publique. / La demande précise l'identité du demandeur, l'identité et la qualité de l'auteur du projet, la situation et la superficie du terrain, l'identité de son propriétaire au cas où celui-ci n'est pas l'auteur de la demande ;
Considérant qu'il résulte de ces dispositions que lorsqu'une demande de permis de construire est présentée par plusieurs personnes, chacune de ces personnes doit justifier d'un titre l'habilitant à construire ; que par suite, un permis accordé conjointement à plusieurs personnes dont l'une ne justifie pas d'un tel titre est illégal en tant qu'il est délivré à cette personne ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la demande d'autorisation d'aménager, valant permis de construire, a été présentée conjointement par M. Gérard D, propriétaire du terrain en cause, et par M. Christian D ; que ce dernier ne justifiait pas, lors du dépôt de cette demande, d'un titre l'habilitant à construire ; que, par suite, la cour administrative d'appel de Bordeaux n'a pas commis d'erreur de droit en jugeant, après avoir relevé que la demande de permis de construire avait été déposée par M. Gérard D, propriétaire du terrain, et par M. Christian D, que l'autorisation accordée était entachée d'illégalité en tant qu'elle désignait M. Christian D comme bénéficiaire ».

Chacun des co-titulaires d’un permis de construire conjoint doit donc bien présenter une qualité ou un titre habilitant à construire, y compris si l’un des pétitionnaires est le propriétaire du terrain à construire.

Mais il est vrai que là où l’ancien article R.421-1-1 du Code de l’urbanisme prescrivait un titre habilitant à construire, l’article R.423-1 du Code de l’urbanisme n’impose plus au pétitionnaire, lorsqu’il n’est pas le propriétaire du terrain à construire, que d’attester être autorisé par celui-ci à exécuter les travaux ; cette attestation s’opérant en fait par la simple signature du formulaire « CERFA » de demande, lequel intègre une formule type à cet effet. On peut donc penser que dès lors que le propriétaire du terrain signera avec un autre pétitionnaire ce formulaire, cette signature vaudra autorisation donnée à l’autre d’exécuter les travaux sur son terrain.

Il reste que sous l’empire de l’ancien article R.421-1-1, il avait pu être jugé qu’un titre habilitant à construire pouvait procéder d’une simple autorisation ad hoc du propriétaire dont on aurait également pu penser qu’elle pourrait implicitement résulter de la co-signature du formulaire de demande de permis de construire. Il n’est donc pas si certain que l’article R.423-1 du Code de l’urbanisme soit en lui-même de nature à modifier la jurisprudence précitée.

Mais en toute hypothèse, force est d’admettre qu’il ne pourrait y avoir d’autorisation tacite à exécuter les travaux que pour le cas où celui qui serait réputé la consentir à l’autre, en formant avec lui une demande conjointe, est le propriétaire du terrain à construire ou, à tout le moins, dispose sur ce terrain de droits réels immobiliers dont il a l’entière jouissance et non pas le bénéficiaire d’une simple autorisation ad hoc délivrée intuitu personnae par le propriétaire du terrain sans pour autant lui conférer l’entière jouissance des droits à construire attachés à son terrain et, donc, sans lui permettre d’en faire bénéficier un tiers.




Patrick E. DURAND
Docteur en droit - Avocat au Barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés