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TEXTE DE LA QUESTION N°17953 - JOAN 26/02/2008, p.1529

"Mme Aurélie Filippetti attire l'attention de M. le ministre d'État, ministre de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables, sur les problèmes posés par l'entrée en vigueur, au 1er octobre 2007, de la réforme des autorisations d'urbanisme. En effet, depuis le 1er octobre 2007, c'est un nouvel édifice que les collectivités locales inaugurent en matière d'autorisations d'urbanisme. Cette réforme, qui tend à répondre à un objectif fondamental de clarification et de simplification du code de l'urbanisme, présente un certain nombre d'incohérences. Ainsi, la déclaration, par laquelle le propriétaire d'un bien soumis à droit de préemption urbain manifeste l'intention d'aliéner ce bien, doit indiquer les prix et les conditions de l'aliénation projetée. La décision de la commune décidant la préemption se doit alors d'être prise dans les 2 mois et transmise au contrôle de légalité. Depuis les modifications des autorisations d'urbanisme et notamment les permis d'aménager, il n'est désormais plus nécessaire de justifier de la maitrise foncière pour demander l'autorisation d'aménager afin de réaliser un lotissement. L'instruction peut donc être entreprise, la signature du permis d'aménager entrainant automatiquement les autorisations de mutations ou locations des terrains, alors que le lotisseur n'est pas encore propriétaire des terrains, avec toutes les conséquences et litiges que ce type de situation peut engendrer par la suite. Dans cette configuration, un maire peut légitimement s'interroger sur l'opportunité d'une part de signer le permis d'aménager et d'autre part d'utiliser son droit de préemption. Elle lui demande donc quelles sont les solutions préconisées en la matière".

TEXTE DE LA REPONSE - JOAN 26/11/2008, p. 10185 :

"Les procédures d'instruction et de délivrance des autorisations de construire et d'aménager ne s'appliquent ni aux décisions de préemption ni aux ventes immobilières. Ainsi, pour que les ventes de terrain puissent valablement intervenir ou pour qu'une procédure de préemption puisse être instruite, il est toujours nécessaire que le vendeur apporte la preuve qu'il est propriétaire du terrain, à la différence de l'instruction d'une autorisation de construire ou d'aménager, au cours de laquelle cette preuve n'est pas exigée. Les demandes de permis doivent préciser l'identité du demandeur et comporter éventuellement l'attestation par laquelle ce dernier déclare être autorisé par le propriétaire ou son mandataire à exécuter les travaux. Avec l'entrée en vigueur de la réforme des autorisations d'urbanisme le 1er octobre 2007, dès lors que ces informations sont présentes, l'autorité compétente n'a plus la possibilité de refuser l'autorisation de construire en raison d'un doute sur l'identité du propriétaire du terrain ou sur la validité de l'autorisation d'effectuer les travaux. Ces questions sont en effet régies par le droit privé et ne relèvent donc pas du service instructeur. Une demande d'autorisation dans laquelle le demandeur a indiqué son identité et, éventuellement, déclare être autorisé par le propriétaire à exécuter les travaux devra donc être instruite normalement. La construction ou l'aménagement autorisés ne pourront cependant être réalisés que par le propriétaire du terrain ou par une tierce personne mandatée par lui".

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Voici une question interessante - la réponse nous paraît un peu courte et pour partie erronée - en qu'elle permet d'aborder ce qui, à notre sens, est le seul véritable apport de la réforme des autoriations d'urbanisme s'agissant des dossiers de demande d'autorisation.

Comme on le sait, il résulte du nouvel article R.431-5 du Code de l’urbanisme, lequel s'est substitueé à l’ancien article R.421-1-1 , que le pétitionnaire doit seulement attester de sa qualité ou de son titre habilitant à construire, au regard de ceux visés par le nouvel article R.423-1 , et n’a donc plus à en produire le justificatif au dossier; cette attestation étant en fait "intégrée" au sein du formulaire "CERFA" de demande.

De ce fait, d’aucuns estiment que dès lors que l’attestation prévue est remplie par le pétitionnaire, le permis de construire délivré au vu de celle-ci est incontestable s’agissant de la qualité et du titre habilitant à construire et, a contrario, que le permis de construire n’est illégal, et n’emporte la responsabilité de l’administration, que lorsque cette attestation n’a pas été établie. Mais, à notre sens, cela n’est pas si certain.

Dans son économie générale le nouvel article R.423-1 du Code de l’urbanisme n’est en effet pas si différent de l’article R.421-1-1 du Code de l’urbanisme puisque l’un comme l’autre se bornent à énoncer les qualités et titres habilitant une personne à déposer une demande de permis de construire. Or, au titre de l’ancien article R.421-1-1 du Code de l’urbanisme, le juge administratif a toujours estimé que le permis de construire avait vocation à sanctionner la qualité et le titre habilitant à construire du pétitionnaire.

On voit donc mal pourquoi il en irait différemment sous l’empire du nouvel article R.423-5 du Code de l’urbanisme dès lors que le nouvel article R.423-1 du Code de l'urbanisme définit clairement les personnes présentant la qualité requise pour demander une autorisation d'urbanisme.

Néanmoins, le nouvel article R.431-5 du Code de l’urbanisme et la production de l’attestation qu’il prescrit sont de nature à atténuer l’étendue de cette sanction et, par voie de conséquence, la responsabilité de l’administration.

On sait, en effet, que hors du cas où le pétitionnaire se déclarait propriétaire du terrain à construire, l’ancien article R.421-1-1 du Code de l’urbanisme impliquait non seulement que le pétitionnaire produise au dossier la preuve de son titre habilitant à construire mais également que l’administration en contrôle le caractère approprié et la validité.

La substitution à cette obligation d’une simple attestation est donc de nature à réduire l’étendue du contrôle incombant à l’administration, laquelle n’a donc plus qu’à vérifier que l’attestation prévue est remplie.

Mais de ce fait, le nouvel article R.431-5 du Code de l’urbanisme place de façon systématique l’administration dans une situation identique à celle qui était la sienne, en vertu de la théorie dite du « propriétaire apparent », lorsqu’à titre d’exemple, le pétitionnaire se déclarait propriétaire du terrain à construire ou s’abstenait de remplir la rubrique du formulaire « CERFA » dédiée à l’identification du propriétaire du terrain.

En pareil cas, en effet, l’administration était tenue de regarder le pétitionnaire comme le propriétaire apparent du terrain à construire et, par voie de conséquence, ne pouvait refuser de délivrer le permis de construire sollicité au motif tiré de l’article R.421-1-1 du Code de l’urbanisme mais ce, sauf en cas de « contestation sérieuse » sur la réalité de cette qualité.

Dès lors que, comparé à l’ancien article R.421-1-1 du Code de l’urbanisme, le nouvel article R.423-1 du Code de l’urbanisme ne nous semble pas, en lui-même, de nature à remettre en cause la règle selon laquelle le permis de construire a vocation à sanctionner la qualité et le titre du pétitionnaire, il nous semble donc que dans le cas où l’administration aurait connaissance, en cours d’instruction de la demande, d’une « contestation sérieuse » sur la réalité de la qualité ou du titre annoncés par le pétitionnaire, celle-ci serait tenue de rejeter la demande et, a contrario, que le permis de construire délivré dans ces conditions serait illégal.

Mais en toute hypothèse, si l’attestation prévue par le nouvel article R.431-5 du Code de l’urbanisme ne nous apparaît pas nécessairement de nature à garantir la légalité du permis de construire dès lors qu’elle a été remplie par le pétitionnaire, elle tend, en revanche, à limiter substantiellement la responsabilité de l’administration. En effet :

- soit, cette attestation n’est pas remplie et de ce fait l’administration, après avoir invité le pétitionnaire à régulariser sa demande, pourra de ce seul chef refuser légalement le permis de construire sollicité, quand bien même le pétitionnaire disposerait-il néanmoins de l’une des qualités ou de l’un des titres prévus par le nouvel article R.423-1 du Code de l’urbanisme ;

- soit, cette attestation est expressément remplie mais les informations fournies sont erronées et de ce fait, il nous semble que, du moins dans la plupart des cas, le permis de construire délivré dans ces conditions sera illégal car frauduleux , ce qui est de nature à affranchir l’administration de toute responsabilité lorsqu’elle n’a pas eu connaissance du caractère erroné de cette attestation et à atténuer substantiellement sa responsabilité lorsqu’une « contestation sérieuse » sur ce point a été élevée auprès d’elle au cours de l’instruction de la demande.

Et l’on précisera que, selon nous, cette analyse vaut également s’agissant des travaux se rapportant à un immeuble en copropriété et de l’autorisation de l’assemblée générale des copropriétaires nécessaire à cet effet. En effet, si ce cas n’est pas spécifiquement visé par le nouvel article R.423-1 du Code de l’urbanisme, il nous semble néanmoins couvert par ce dernier en ce qu’il vise « le ou les propriétaires du ou des terrains, leur mandataire ou par une ou plusieurs personnes attestant être autorisées par eux à exécuter les travaux » ; étant rappelé que l’ancien article R.421-1-1 du Code de l’urbanisme n’était pas plus précis, loin s’en faut, à ce sujet.

Mais pour conclure, on soulignera que si le nouvel article R.423-1 du Code de l’urbanisme ne prévoit que la production d’une simple attestation, il n’interdit pas au pétitionnaire de produire le titre qu’il estime l’habiliter à construire . Or, en pareil cas, si le titre produit est inadéquat, le permis de construire sera illégal et sa délivrance, en toute connaissance de cause, par l’administration pourrait être de nature, selon nous, à engager sa responsabilité.



Patrick E. DURAND
Docteur en droit - Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés