Si l'article L. 332-6 du code de l'urbanisme fixe de façon limitative les contributions qui peuvent être mises à la charge des constructeurs à l'occasion de la délivrance du permis de construire, ce dont il résulte qu'aucune autre participation ne peut leur être demandée à ce titre, ce dispositif n’affecte pas de nullité une convention par laquelle un tiers s’engage à acquérir des terrains et à les rétrocéder gratuitement à la commune cocontractante et, à défaut, à verser à cette dernière une indemnité compensatoire.

CAA. Paris, 26 avril 2007, Cne de Puteaux, req. n°04PA00833

Dans cette affaire, la SNC Puteaux Aménagements avait conclu avec la commune de Puteaux une convention aux termes de laquelle elle s’était engagée, notamment, à acquérir un ensemble parcellaire appartenant à l’Etablissement Public pour l’Aménagement de la Défense et à la rétrocéder gratuitement à la commune cocontractante en vue de la réalisation d’équipements publics.

Mais cette convention stipulait également que « dans l'hypothèse où la SNC Puteaux aménagement ne serait pas en mesure de rétrocéder à la ville l'ensemble des terrains d'assiette prévu dans la convention précitée et nécessaire à la réalisation d'équipements publics, la SNC Puteaux aménagement versera à la ville une indemnité forfaitaire d'un montant de 10 millions de francs, valeur novembre 1991, à titre de dédommagement du fait que la ville ne pourrait plus réaliser les équipements prévus sur ces terrains en provenance de l'EPAD. Cette somme sera indexée sur la variation de l'indice du coût de la construction ».

Or, précisément, la SNC de Puteaux ne put remettre les terrains prévus à la commune qui, par voie de conséquence, sollicita le paiement de cette indemnité compensatoire.

Toutefois, ladite SNC devait saisir le Tribunal administratif de Paris et obtenir de ce dernier qu’il déclare nulles les stipulations formalisant l’engagement qu’elle avait pris envers la commune de Puteaux ainsi que celles relatives à l’indemnité due à défaut de respecter cette obligation et ce, sur le fondement de l’article L.332-6 du Code de l’urbanisme.

Mais la commune devait interjeter appel de ce jugement auprès de la Cour administrative d’appel de Paris qui, pour sa part, réforma le jugement attaqué et ce, au motif suivant :

« Considérant que si l'article L. 332-6 du code de l'urbanisme fixe de façon limitative les contributions qui peuvent être mises à la charge des constructeurs à l'occasion de la délivrance du permis de construire et qu'il en résulte qu'aucune autre participation ne peut leur être demandée à ce titre, l'indemnité litigieuse prévue par les stipulations de l'article 3 de la convention qui avait pour objet de compenser la non-réalisation d'une obligation contractuelle, à savoir, la rétrocession à la ville des terrains d'assiette acquis auprès de l'EPAD nécessaires à la réalisation d'équipements publics, n'entre pas dans le champ d'application de l'article L. 332-6 du code de l'urbanisme ; que cette obligation pouvait être licitement prévue par les stipulations contractuelles susévoquées, dès lors qu'elle est la contrepartie d'un empêchement de réaliser les équipements prévus dans cette zone, notamment une crèche, des espaces verts et des parkings publics ; que, par suite, la COMMUNE DE PUTEAUX est fondée à soutenir que c'est à tort que le Tribunal administratif de Paris a déclaré nulles les stipulations de l'article 7f de la convention du 7 février 1991 ainsi que celles des articles 1, 2, 3 de la convention du 12 décembre 1991 et a déchargé pour ce motif la SNC Puteaux Aménagement de la somme mise à sa charge par la COMMUNE DE PUTEAUX par le titre exécutoire n° TR5430/99 pour un montant de 14 029 645, 22 F (soit 2 138 805, 63 euros) ».

En substance, la Cour administrative d’appel de Paris a donc considéré que les obligations mises à la charge de la SNC Puteaux ne constituaient pas une participation d’urbanisme illégale et, par voie de conséquence, n’affectaient pas de nullité la convention conclue avec la commune cocontractante. En première analyse, une telle décision ne manque pas de surprendre.

On sait, en effet, que les dispositions de l’article L.332-6 du Code de l’urbanisme – lesquelles, ainsi que le rappelle l’arrêté commenté, fixent de façon limitative les obligations qui peuvent être mises à la charge des « bénéficiaires des autorisations de construire » – sont d’ordre public et que l’article L.332-30, relatif à l’action en répétition des participations d’urbanisme illégales, vise les taxes et contributions de toute nature qui sont « obtenues ou imposées » en violation de l’article L.332-6.

Il s’ensuit qu’une participation d’urbanisme dépourvue de tout fondement est illégale et sujette à répétition, y compris lorsque qu’elle a été acceptée par voie contractuelle (CE. 4 février 2000, EPAD, req. n°202.981) ; la convention conclue à cet effet étant-elle même affectée de nullité (CE. 16 janvier 1998, Sté Pierre Baron, req. n°91.156. Voir également : Cass. civ. 16 octobre 1991, JCP G 1992, II, n°21900).

Or, il va sans dire qu’aucune disposition du Code de l’urbanisme ne prévoit qu’un constructeur peut être assujetti à l’obligation d’acquérir des terrains d’un tiers pour les rétrocéder à la personne publique, quand bien même cette rétrocession aurait-elle pour but la réalisation d’équipements publics.

Mais précisément, dès lors que l’article L.332-6 du Code de l’urbanisme vise les « bénéficiaires des autorisations de construire », il est nécessaire, pour qu’une contribution qui n’est pas expressément prescrite par une telle autorisation soit qualifiée de participation d’urbanisme illégale, qu’il puisse être établi que son redevable y est assujetti en tant que constructeur.

A titre d’exemple, le Conseil d’Etat a ainsi pu juger que :

« Considérant qu'il ressort du dossier soumis aux juges du fond que la taxe locale d'équipement était instituée dans la commune d'Antibes lorsque la S.A. GRC-EMIN a été autorisée, par deux arrêtés du préfet des Alpes-Maritimes en date des 4 novembre 1981 et 25 mars 1982, à y construire un ensemble commercial sous réserve que l'accès soit réalisé "dans le cadre d'une permission de voirie délivrée par les services de l'équipement (d'Antibes)" ; que cette permission, délivrée le 2 septembre 1981, prévoyait la mise en place par le bénéficiaire d'une signalisation lumineuse tricolore au carrefour formé par la voie d'accès au centre commercial avec le chemin départemental 35 et la voie des Charmettes et la synchronisation de cette signalisation lumineuse avec celle du carrefour Saint-Claude ; que, dans ces conditions, la contribution ainsi mise à la charge de la société, nonobstant la circonstance qu'elle résulte d'une condition figurant dans la permission de voirie et non dans les permis de construire, mais à laquelle ceux-ci renvoient, devait être regardée comme une contribution aux dépenses d'équipement public imposée à la société requérante en sa qualité de constructeur ; qu'ainsi, en rejetant l'action en répétition engagée par celle-ci sur le fondement des dispositions précitées de l'article L. 332-6 du code de l'urbanisme au motif que la contribution dont s'agit, qui n'a pas été imposée par les permis de construire, n'aurait été mise à la charge de la société qu'en sa seule qualité de propriétaire du terrain d'assiette et n'entrerait pas dans les prévisions de l'article L. 332-6, la cour administrative d'appel de Lyon a commis une erreur de droit ; que la S.A. GRC-EMIN est, par suite, fondée à demander l'annulation de l'arrêt en date du 14 juin 1993 par lequel la cour administrative d'appel de Lyon a rejeté sa requête » (CE. 27 avril 1998, SA GRC Emin, req. n° 150.589).

Or, en l’espèce, les obligations mises à la charge de la SNC Puteaux Aménagements n’apparaissaient pas être la condition ou la conséquence même indirecte de la délivrance d’une autorisation d’urbanisme dont elle serait bénéficiaire mais la condition d’une autre vente de terrains à intervenir avec la commune puisque l’article 7 de la convention litigieuse stipulait que « la convention objet des présentes est consentie sous les conditions suspensives suivantes : f) que les terrains appartenant à l'EPAD dans le secteur Galliéni et devant recevoir pour partie les équipements publics prévus dans cette zone (parkings publics, escalators, dalle paysagée) aient été acquis par la SNC. Il est expressément précisé que la réalisation de cette condition suspensive concerne exclusivement l'intervention de l’acte authentique de vente à la SNC par la ville de Puteaux des terrains et droits de construire lui appartenant situés dans le secteur Galliéni ( sur la parcelle cadastrée section O 189 ) ».

Les obligations mises à la charge de la SNC Puteaux ne procédant pas de sa qualité du constructeur ou, plus précisément, de bénéficiaire d’une autorisation de construire, celles-ci ne pouvaient donc pas s’analyser comme constitutives d’une participation d’urbanisme illégale au regard de l’article L.332-6 du Code de l’urbanisme.

Telle nous semble être le sens de l’arrêt rendu par la Cour administrative d’appel de Paris dans cette affaire.

Patrick E. DURAND Docteur en droit – Avocat au Barreau de Paris. FRÊCHE & Associés

L’article L.332-28 du Code de l’urbanisme s’oppose à ce que l'autorité administrative modifie de sa propre initiative, au delà d'un délai de quatre mois courant à compter de la date de l'autorisation de construire définitive qui en est le fait générateur, le montant d'une participation perscrite à ce titre, même s’il n’est pas conforme à celui fixé par une délibération du conseil municipal antérieure à ladite autorisation.

CE. 3 novembre 2006, M. et Mme Pierre A., req. n°277.937


Dans cette affaire, la Ville de Pontoise avait délivré à la SCI « Résidence Beusire » deux permis de construire modificatifs, le 1er octobre 1991 et le 1er avril 1992, assortis de la prescription financière prévue par l’article L.421-3 du Code de l’urbanisme pour le cas où le constructeur se trouve dans l’impossibilité de réaliser les places de stationnement requises par le document d’urbanisme local au regard de la nature et de l’importance de son projet. Conséquemment, le 20 avril 1994, la Ville devait ainsi émettre deux titres exécutoires tendant au recouvrement de la participation prescrite par les autorisations modificatives précédemment délivrées mais ce, pour un montant plus élevé que celui annoncé par ces dernières puisqu’elles avaient fait application d’un taux erroné.

Mais faute de règlement de la SCI après un commandement de payer édicté le 31 octobre 1995, la commune décida de poursuivre le paiement de cette dette auprès de certains de ses associés, lesquels devaient ainsi contester cette démarche sur le fondement de l’article 1857 du Code civil, aux termes duquel chaque associé d’une société civile répond indéfiniment, à hauteur de sa part dans son capital social, des dettes de cette dernière, et, plus particulièrement, de son article 1858 selon lequel les créanciers d’une société civile ne peuvent poursuivre le paiement de ses dettes sociales contre un associé qu'après avoir préalablement et vainement poursuivi la personne morale.

Mais la Cour administrative d’appel de Versailles devait, pour sa part, rejeter ce moyen en considérant que par l’édiction d’un commandement de payer resté sans effet, la Ville de Pontoise justifiait du respect des prescriptions de l’article 1858 susvisé (CAA. Versailles, 16 décembre 2004,M & Mme Pierre X., req. n°02VE01078).

Il reste que si elle était effectivement une société civile, la SCI « Résidence Beausire » comptait plus particulièrement parmi les sociétés civiles immobilières constituées en vue de la vente d’immeubles, à l’égard desquelles l’article L.211-2 du Code de la construction et de l’habitation prévoit que les créanciers ne peuvent poursuivre le paiement des dettes sociales contre un associé qu'après avoir préalablement et vainement poursuivi la personne morale.

C’est donc en toute logique que faisant primer les dispositions spéciales de l’article L.211-2 du Code de la construction et de l’habitation sur les dispositions générales de l’article 1858 du Code civil, d’une part, le Conseil d’Etat a censuré, pour erreur de droit, l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Versailles mais qu’en considération de la très grande similitude de la condition posée par ces deux articles, la Haute Cour a néanmoins validé, d’autre part, la démarche de la Ville de Pontoise.

Mais bien qu’elle ne soit pas négligeable, là n’est pas la portée la plus intéressante de l’arrêt commenté. Au delà de ces considérations d’ordre procédural, la question de fond posée était, en effet, de savoir si l’administration pouvait rectifier, en l’occurrence, en l’augmentant, le montant de la participation prescrite par une autorisation d’urbanisme en constituant le fait générateur, notamment, dans le cas où le taux ainsi appliqué pour le calcul du montant de cette participation n’était pas celui alors en vigueur.

On sait, en effet, que les participations et contributions visées par les articles L.332-6-1.§.2° et L.332-9 du Code de l’urbanisme ont pour fait générateur les autorisations d’urbanisme portant sur les projets au titre desquels ces contributions sont exigibles ; ce qui implique, lorsque la contribution due est une participation financière, que l’autorisation en constituant le fait générateur en « fixe le montant » (art. L.332-28 ; C.urb), ce qui exclut qu’il y soit procéder ultérieurement à sa délivrance (CAA. Nantes, 28 avril 1999, Syndicat d’eau et d’assainissement de l’Anse du Cul-du-Loup, req. n°97NA.01702). C’est ainsi qu’il a pu être jugé qu’une commune ne pouvait réclamer le paiement de la participation due pour non réalisation d’aires de stationnement dès lors que le permis de construire en constituant le fait générateur n’en indiquait pas le montant (CAA. 14 février 2002, Sté Le Vert Galant, req. n°99PA02141).

Mais au cas présent, la problématique était plus spécifique puisque les permis de construire modificatifs obtenus par la SCI « Résidence Beausire » avaient fixé le montant de cette participation mais ce, de façon erronée au regard du taux alors applicable ; ce qui constituait la seule et unique cause de sa rectification à la hausse opérée par les titres exécutoires en litige. C’est ainsi que le Conseil d’Etat (suivant sur ce point l’analyse de la Cour administrative d’appel de Versailles) a « modulé » le principe posé par l’article L.332-28 du Code de l’urbanisme en jugeant que :

« Considérant toutefois qu'aux termes de l'article L. 332-28 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction en vigueur à la date des titres exécutoires du 20 avril 1994 : Les contributions mentionnées ou prévues au 2° de l'article L. 332-6-1 ( ) sont prescrites ( ) par l'autorisation de construire ( ). Cette autorisation ( ) en constitue le fait générateur. Il en fixe le montant ; qu'au nombre de ces contributions figure la participation destinée à la réalisation de parcs publics de stationnement lorsque les pétitionnaires du permis de construire ne peuvent satisfaire à leurs obligations en cette matière ; qu'il n'appartient pas à l'autorité administrative de modifier de sa propre initiative, au delà d'un délai de quatre mois courant à compter de la date de l'autorisation de construire définitive qui en est le fait générateur, le montant de cette participation alors même que ce montant ne serait pas conforme à celui fixé par une délibération du conseil municipal antérieure à ladite autorisation ».

Ce faisant, le Conseil d’Etat semble donc avoir considéré qu’une participation au montant erroné était illégale et qu’en pareil cas, l’administration pouvait, par principe, en modifier le montant mais que dans la mesure où les participations prescrites au titre de l’article L.332-8 du Code de l’urbanisme sont une composante de l’autorisation d’urbanisme en constituant le fait générateur, une telle modification valait retrait des dispositions de ladite autorisation ayant pour objet d’en fixer le montant.

En effet, ce qui est remarquable est que la Haute Cour ait encadré la possibilité de procéder de façon spontanée à une telle rectification dans un délai de quatre mois courrant à compter de la date de l’autorisation d’urbanisme constituant le fait générateur de la participation en cause.

On sait, en effet, que pour être une composante de ces autorisations, les participations prescrites au titre de l’article précité n’en sont pas moins divisibles, ce qui permet, le cas échéant, à leur titulaire de les contester devant le juge administratif sans avoir à solliciter l’annulation de l’entière autorisation. Tel est le cas de la participation visée à l’article L.421-3 du Code de l’urbanisme (CE. 9 décembre 1991, SCI l’Océan, req. n°95.090) du moins, pour ce qui concerne le calcul du montant de cette participation et non pas son assiette, c’est-à-dire le calcul du nombre de places exigibles au regard des prescriptions de l’article 12 du règlement d’urbanisme local (CE. 7 juillet 1999, SCI Rentlex, req. n°184.759) ; ce qui est logique dès lors qu’une telle erreur est d’ordre urbanistique puisqu’elle procède, précisément, d’une erreur d’application des prescriptions de cet article et non pas d’une erreur purement arithmétique et comptable.

Mais force est donc de considérer qu’en encadrant la possibilité de rectifier le montant d’une participation dans un délai de quatre mois courrant à compter de la date de l’autorisation d’urbanisme en constituant le fait générateur, le Conseil d’Etat a transposé à la matière le principe général issu de la jurisprudence « Ternon » fixant à quatre mois le délai de retrait spontané des actes individuelles créateurs de droit lorsqu'ils sont illégaux (sous réserve de la loi « ENL » du 13 juillet 2006 rapportant le délai de retrait des autorisations d’urbanisme à trois mois).

Il faut donc en déduire que les participations prescrites par une autorisation d’urbanisme revêtent, pour son titulaire, la double qualité d’actes faisant grief à l’égard desquels il a intérêt à agir par voie contentieuse et d’actes créateurs d’un droit au maintien du montant de la participation ainsi fixé, que l’administration ne peut donc modifier, en tous les cas à leur désavantage, passé un délai de quatre mois à compter de la date de cette autorisation.

Pour conclure sur le cas d’espèce, on précisera que, selon nous, la solution de cette affaire n’aurait pas été nécessairement différente si la Ville de Pontoise avait émis les titres exécutoires en litige dans ce délai de quatre mois dans la mesure où de tels titres ne sont assimilables à aucun des actes visés par l’article L.332-28 du Code de l’urbanisme. A notre sens, la Ville aurait ainsi dû, dans ce délai, édicter des permis de construire rectificatifs des arrêtés modificatifs des 1er octobre 1991 et 1er avril 1992 s’agissant du montant de la participation ainsi prescrite pour ensuite émettre des titres exécutoires sur la base de cette précédente rectification.


Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au Barreau de Paris
Cabinet Frêche & Associés