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Opérations complexes - Page 3

  • Du possible fractionnement de la réalisation d'un ensemble immobilier unique en plusieurs permis de construire

    Si la réalisation d'un ensemble immobilier unique doit en principe faire l'objet d'un seul permis de construire, l'ampleur et la complexité du projet peuvent justifier que les éléments de la construction ayant une vocation fonctionnelle autonome puissent faire l'objet de permis distincts, à la condition que l'autorité administrative ait vérifié, par une appréciation globale, que le respect des règles et la protection des intérêts généraux que garantirait un permis unique sont assurés par l'ensemble des permis délivrés.

    CE. 17 juillet 2009, Ville de Grenoble & Communauté d’Agglomération Grenoble Alpes Métropole, req. n°301.615 (133e note)

    jurisurba.jpgDans cette affaire, la communauté d'agglomération Grenoble Alpes Métropoles avait sollicité et obtenu un permis de permis de construire en vue d'être autorisée à réaliser un stade. Et parallèlement, la ville de Grenoble s’était vue délivrer le même jour un permis de construire portant sur la réalisation d'un parc de stationnement sous-terrain à aménager en dessous du stade projeté par la communauté d'agglomération.

    Mais confirmant le jugement de première instance, la Cour administrative d’appel de Lyon devait annuler le permis de construire délivré à la communauté d'agglomération Grenoble Alpes Métropole au motif tiré de l’irrégulier fractionnement de l’ensemble immobilier indivisible constitué par le stade et le parc de stationnement en deux permis de construire (CAA. Lyon, 28 décembre 2006, Association « SOS Parc Paul Mistral », req. n°05LY01535 ; cf : notre note : « La réalisation d’un ouvrage indivisible ne peut relever que d’un seul et même permis de construire », Construction & Urbanisme, n°4/2007). Et si la ville que la communauté d’agglomération devaient se pouvoir en cassation à l’encontre de l’arrêt de la cour d’appel, il reste qu’au vu de la jurisprudence ultérieure du Conseil d’Etat en la matière, les chances de succès de ce pourvoi apparaissaient minces puisque, confirmant ce qui ne ressortait alors qu’implicitement de sa jurisprudence (voir notamment : CE. 17 décembre 2003, Mme Bontemps, req. n° 242.282 ; CE. 25 septembre 1995, Mme Giron, req. n° 120.438 ; CE. 10 mai 1996, M. & Mme Maleriat Bihler, req. n° 136.926), la Haute Cour devait quelques mois après l’arrêt d’appel attaqué, poser le principe selon lequel « des constructions indivisibles doivent faire l'objet d'un permis de construire unique », ce dont il « résulte qu'un permis de construire ne peut être délivré à une partie seulement d'un ensemble indivisible » (CE. 10 octobre 2007, Association de défense de l'environnement d'une usine située aux Maisons à Saint-«Jory-Lasbloux, req. n°277.314 ; cf : notre note : « Des constructions constituant un ensemble indivisible doivent faire l’objet d’un permis de construire unique », Construction & Urbanisme, n°11/2007).

    Néanmoins, le Conseil d’Etat devait donc annuler l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Lyon – et renvoyer l’affaire à cette dernière – et ce faisant, substantiellement infléchir la règle consacrée par l’arrêt précité d’octobre 2007 :

    « Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article L. 421-3 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors applicable : Le permis de construire ne peut être accordé que si les constructions projetées sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires concernant l'implantation des constructions, leur destination, leur nature, leur architecture, leurs dimensions, leur assainissement et l'aménagement de leurs abords et si le demandeur s'engage à respecter les règles générales de construction prises en application du chapitre Ier du titre Ier du livre Ier du code de la construction et de l'habitation. / En outre, pour les immeubles de grande hauteur ou les établissements recevant du public, le permis de construire ne peut être délivré que si les constructions ou les travaux projetés sont conformes aux règles de sécurité propres à ce type d'immeubles ou d'établissements, que les locaux concernés soient ou non à usage d'habitation. / Pour les établissements recevant du public, le permis de construire ne peut être délivré que si les constructions ou les travaux projetés sont conformes aux dispositions de l'article L. 111-7 du code de la construction et de l'habitation. (...) ; que s'il résulte de ces dispositions qu'une construction constituée de plusieurs éléments formant, en raison des liens physiques ou fonctionnels entre eux, un ensemble immobilier unique, doit en principe faire l'objet d'un seul permis de construire, elles ne font pas obstacle à ce que, lorsque l'ampleur et la complexité du projet le justifient, notamment en cas d'intervention de plusieurs maîtres d'ouvrage, les éléments de la construction ayant une vocation fonctionnelle autonome puissent faire l'objet de permis distincts, sous réserve que l'autorité administrative ait vérifié, par une appréciation globale, que le respect des règles et la protection des intérêts généraux que garantirait un permis unique sont assurés par l'ensemble des permis délivrés ».

    Il faut en effet souligner que, par l’arrêt commenté, le Conseil d’Etat n’a pas totalement abandonné le principe selon lequel l’ancien article L.421-3 du Code de l’urbanisme, et donc l’actuel article L.421-6, impliquent que la réalisation d’un ensemble immobilier unique doit faire l’objet d’un seul et même permis de construire ; principe constituant le prolongement de la jurisprudence constante selon laquelle il résulte de ces mêmes dispositions que l’administration en charge d’instruire la demande ne peut délivrer le permis de construire sollicité sans prendre parti sur tous les aspects du projet et ainsi vérifier sa conformité d’ensemble au regard des règles qui lui sont opposables, ce qui s’oppose à ce que pour certains aspects du projet elle renvoie à une autorisation distincte (CE. 7 novembre 1973, Giudicelli, req. n° 85.237).

    Mais à cet égard, le premier apport de l’arrêt commenté est d’avoir défini le champ d’application matériel de cette règle de principe, à savoir une construction formant un ensemble immobilier unique.

    CALJMHU4CASULTCUCAZM1E1QCA7XW5H1CAARIA6TCA2ZMC37CAO0KGAFCA3CZ7S3CAO30SDWCATSMIMGCAL9BRWOCA7EHHD3CAPL1YJTCAOJUD6RCABM8PJECA61V7XTCAWBY2YYCADZNSEZ.jpgSur ce point, trois remarques méritent d’être formulées. Tout d’abord, l’arrêt commenté fait donc exclusivement référence à la notion d’ensemble immobilier unique et n’évoque jamais la notion d’ensemble indivisible ou indissociable (cf : notre article : « La divisibilité des ouvrages et des ensembles immobiliers en droit de l’urbanisme », Construction & Urbanisme, n°3/2006) ; ce qui nous semble pourvoir s’expliquer par le tempérament apporté à cette règle puisque si un ensemble immobilier unique peut dans certains cas faire l’objet de plusieurs permis de construire c’est donc qu’il n’est pas indivisible à cet égard.

    Ensuite, cet arrêt définit ce qu’il faut entendre par ensemble immobilier unique. Il s’agit des ouvrages dont les composantes sont liées entre elle d’un point de vue physique et/ou fonctionnel. Il peut donc s’agir des parties d’un ouvrage accolées ou superposées mais également, nous semble-t-il, de « volumes » reliés physiquement l’un à l’autre par un équipement ou un élément de construction commun.

    Mais cette règle de principe tend également à s’appliquer aux ouvrages qui bien que dissociés d’un point de vue physique sont liés entre eux par un rapport d’interdépendance fonctionnelle, c’est-à-dire lorsque le projet pris dans son ensemble ne peut fonctionner sans la réalisation de toutes ses composantes (en ce sens : CE. 26 mars 1997, ADLA, req. n° 172.183. Pour exemple, notre note : Les surfaces respectives d’ouvrages projetés sur un terrain bâti qui pour être réalisés concomitamment sont néanmoins dissociables n’ont pas à être additionnées pour établir si elles sont soumises à permis de construire ou à déclaration de travaux », TA. Nice, 24 mai 2006, Mme Baracco, Construction & Urbanisme, n°1/2007).

    Enfin, là où la décision d’octobre 2007 visait le cas « des constructions indivisibles », cet arrêt envisage uniquement l’hypothèse d’une construction formant un ensemble immobilier unique.

    Est-ce à dire que la règle de principe conservée par l’arrêt commenté ne trouve pas à s’appliquer dans le cas de constructions distinctes et qu’en toute hypothèse, celles-ci pourront nécessairement donner lieu à plusieurs permis de construire ? A priori, non puisqu’il résulte de l’arrêt commenté qu’un ensemble immobilier unique peut être constitué par la réunion de composantes physiquement dissociées et uniquement liées entre elles d’un point de vue fonctionnel.

    Or, si ces composantes n’ont strictement aucun lien physique, c’est qu’elles constituent autant de constructions distinctes.

    images.jpgMais le second et principal apport de l’arrêt commenté est donc d’avoir substantiellement assoupli la portée de la règle de principe fondée sur l’ancien article L.421-3 du Code de l’urbanisme pour ce faisant annuler l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Lyon pour avoir annulé le permis de construire contesté « du seul fait qu'il ne portait pas sur la totalité de l'ensemble immobilier » ; ce qui n’est toutefois pas tout à fait exact dans la mesure où c’est au regard de l’incidence du fractionnement de l’opération au regard de son assujettissement à enquête publique que la Cour a statué. Selon le considérant de principe de la décision objet de présente note, en effet, les dispositions de l’ancien article L.421-3 et de l’actuel article L.421-6 du Code de l’urbanisme ne font pas obstacle à ce que, lorsque l'ampleur et la complexité du projet le justifient, notamment en cas d'intervention de plusieurs maîtres d'ouvrage, les éléments de la construction ayant une vocation fonctionnelle autonome puissent faire l'objet de permis distincts, sous réserve que l'autorité administrative ait vérifié, par une appréciation globale, que le respect des règles et la protection des intérêts généraux que garantirait un permis unique sont assurés par l'ensemble des permis délivrés.

    Ce tempérament de la règle de principe appelle trois principales observations, correspondant aux trois principales conditions pour qu’un ensemble immobilier unique puisse relever de permis de construire distincts.

    En premier lieu, le fractionnement de la réalisation d’un ensemble immobilier unique n’est possible que lorsque l’ampleur et la complexité du projet le justifient ; toute la difficulté étant d’établir à partir de quel stade l’ampleur et la complexité du projet peuvent le justifier.

    En effet, si le Conseil d’Etat a mis en exergue « l’intervention de plusieurs maîtres d’ouvrage », il ne nous semble pas pouvoir s’agir d’un critère déterminant compte tenu du caractère réel et non pas personnel de la législation sur les autorisations d’urbanisme ; sans compter que si tel était le cas, la règle de principe tirée de l’ancien article L.421-3 pourrait être aisément contournée sur ce point par la constitution de plusieurs structures ad hoc distinctes.

    Il n’en demeure pas moins que les perspectives ouvertes par cet arrêt tendent à réduire l’intérêt de la consécration du permis de construire conjoint (sur ce point, voir notre article : « Le permis de construire conjoint », RDI, n°9/2008).

    En deuxième lieu, ce fractionnement en plusieurs permis de construire distincts n’est possible qu’à la condition qu’en outre, chacune des autorisations portent sur un élément du projet ayant une vocation fonctionnelle autonome.

    Cette condition appelle elle-même trois remarques.

    Tout d’abord, quelles que soient l’ampleur et la complexité du projet, seules ses composantes autonomes peuvent donc donner à des permis de construire distincts mais, par voie de conséquence, les différents éléments de cette composante doivent quant à eux nécessairement relever d’un même permis de construire dès lors qu’ils sont indépendantes les uns des autres (sur l’exemple de la divisibilité d’une composante d’un projet mais dont les différents éléments sont en revanche indissociables : CAA. Lyon. 19 avril 1994, Préfet du Dpt de Haute-Corse, req. n° 93LY01230). Le seul fait qu’un ensemble immobilier unique réunisse plusieurs composantes autonomes ne saurait permettre de fractionner librement sa réalisation en plusieurs permis de construire : il ne saurait y avoir plus de permis de construire que de composantes autonomes et chacune des autorisations délivrées doit correspondre à la totalité des éléments composant cette composante ; rien ne semblant s’opposer à ce qu’un même permis de construire porte sur la totalité de plusieurs de ces composantes.

    Ensuite, l’autonomie des composantes doit être appréciée d’un point de vue exclusivement fonctionnel puisqu’il résulte de l’arrêt commenté et du cas d’espèce que le seul fait que les composantes d’un projet soient liées par un rapport d’interdépendance physique et technique résultant du fait que la réalisation de l’une dépend de celle de l’autre ne s’oppose pas à son fractionnement en plusieurs permis de construire.

    Enfin, cette autonomie fonctionnelle semble devoir être appréciée isolément, uniquement en considération de la fonction propre de la composante du projet considérée puisqu’il est clair en l’espèce que le parc de stationnement souterrain était utile au stade à construire en superstructure. Néanmoins, cette circonstance ne s’est pas opposée à ce que le Conseil d’Etat considère que ce parc et ce stade avaient « chacun une vocation fonctionnelle autonome ».

    En troisième et dernier lieu, il est encore nécessaire que l'autorité administrative vérifie, par une appréciation globale, que le respect des règles et la protection des intérêts généraux que garantirait un permis unique sont assurés par l'ensemble des permis délivrés. Cette condition génère deux principales interrogations : quelles règles et quels intérêts doivent être pris en compte et comment l’autorité compétente peut-elle porter ou, à tout le moins, être regardée comme ayant porté sur le projet une appréciation globale.

    S’agissant de la protection des règles et intérêts que garantit par principe la délivrance d’un permis de construire unique, il est clair qu’il doit au premier chef s’agir du respect des règles d’urbanisme applicables au projet.

    L’administration doit donc vérifier que pris dans sa globalité, et non pas composante par composante, et demande par demande, le projet respecte l’ensemble des règles projet lui étant opposables et, en d’autres termes, que le fractionnement de sa réalisation en plusieurs autorisations n’aboutit pas à contourner une ou plusieurs de ces règles (pour l’exemple d’un fractionnement frauduleux : CAA. Paris, 18 octobre 2001, MM. Frack & Pinvin, req. n° 98PA02786).

    Reste qu’il convient d’établir comment l’administration peut vérifier, par une appréciation globale, que le respect des règles et la protection des intérêts généraux que garantirait un permis unique sont assurés par l'ensemble des permis délivrés ; étant relevé que le Conseil d’Etat a censuré l’arrêt d’appel pour avoir annuler le permis de construire attaqué du seul fait qu’il ne portait que sur une partie de l’ensemble immobilier projeté tout en soulignant qu’au surplus, « les deux permis avaient fait l'objet d'une instruction commune et avaient à l'origine été délivrés le même jour ».

    CA87GF8LCA7JPQ6SCANECO38CA5O3NNZCANC0SLECA9JM18JCAO2OSAHCACO2WD5CAHB2DY6CALSWPQ3CA1GAF1QCAGJ1Z4KCAK3GKZBCAE4TWS5CAAO8H5GCA2XVUXPCA9X0IP7CA5DK1MV.jpgTout d’abord, il parait nécessaire que toutes les demandes de permis de construire fassent l’objet d’une instruction commune ou, à tout le moins, coordonnée puisque l’on voit mal comment à défaut, au terme d’instructions isolées de chacune de ces demandes, l’administration pourrait être réputée avoir opéré une appréciation globale du projet. Mais sur ce point, la question est encore de savoir si l’administration peut ou doit procéder spontanément à cette instruction globale ou si elle doit y avoir été invitée, d’une façon ou d’une autre, par le ou les pétitionnaires. A priori, il serait logique que l’administration y soit invitée par le ou les pétitionnaires à travers les dossiers de demande.

    Deux considérations nous paraissent aller dans ce sens.

    D’une part, on sait que lorsque la réalisation d’un projet implique plusieurs autorisations distinctes – tels un permis de construire et un permis de démolir – le dossier de demande de permis de construire doit, au titre de l’article R.431-21 du Code de l’urbanisme justifier de la demande de permis de démolir aux fins d’assurer la coordination des procédures d’instruction. A défaut, le permis de construire délivré dans ces conditions est illégal.

    D’autre part, considérer que l’administration devrait spontanément procéder à cette instruction commune signifierait qu’elle devrait systématiquement rechercher si la demande de permis de construire qui lui est présentée se rapporte ou non à un projet dont l’une des composantes ferait concomitamment l’objet d’une autre demande. Il nous semble donc nécessaire que les dossiers de demande précise se rapporter à une partie d’un projet dont les autres composantes font l’objet d’autres demandes de sorte à mettre l’administration en mesure de procéder à une appréciation global du projet.

    Ensuite, et par voie de conséquence, force est d’admettre que la possibilité ainsi offerte qu’un ensemble immobilier unique donnent lieu à plusieurs permis de construire s’oppose à ce que la présentation des demandes soient trop fractionnées dans le temps. Ici encore, on voit en effet mal comment, du moins pour ce qui concerne la légalité du premier permis de construire, l’administration pourrait être réputée avoir apprécié globalement le projet si la première autorisation était délivrée avant même que la seconde n’ait été sollicitée.

    PC.jpgMais enfin, il faut se demander s’il est impératif que tous les permis de construire soient délivrés à la même date.

    En première analyse et si l’on s’en tient aux règles précédemment dégagés en la matière, ceci semble effectivement nécessaire, du moins pour assurer la légalité de l’ensemble de permis de construire se rapportant au projet.

    En effet, il ressort de la jurisprudence rendue en matière d’autorisations connexes que l’administration n’est réputée avoir connaissance d’un projet qu’à partir du moment où elle a statué sur la demande.

    Telle est la raison pour laquelle, compte tenu du principe d’indépendance des procédures, le seul fait que l’administration ait effectivement été précédemment saisie d’une demande de permis de démolir avant de délivrer un permis de construire n’assure pas la légalité de ce dernier au regard de l’article R.431-20 du Code de l’urbanisme mais qu’en revanche, le fait que la demande de permis de démolir n’ait pas été jointe au dossier de demande permis de construire est sans incidence si le permis de démolir a été délivré avant la délivrance du permis de construire puisqu’alors l’administration est réputée avoir eu connaissance de la première autorisation avant de délivrer la seconde (CE. 26 octobre 1994, OPHLM du Maine-et-Loire, req. n°127.718).

    Cependant, cette conclusion doit être doublement nuancée.

    D’une part, telle qu’il avait initialement dégagé, le principe selon lequel des constructions indivisibles devaient nécessairement donner lieu à un permis de construire unique semblait s’expliquer non seulement par les exigences résultant de l’ancien article L.421-3 du Code de l’urbanisme mais également par le fait qu’en vertu du principe d’indépendance des procédures, l’administration devait être mise en mesure de ce prononcer sur l’ensemble du projet et en avoir ainsi une connaissance complète à l’examen du seul dossier de demande produit par le pétitionnaire.

    Or, en admettant en l’espèce que l’administration pouvait apprécier globalement la conformité d’un même projet à travers l’examen de demandes de permis de construire distinctes, le Conseil d’Etat a substantiellement assoupli le principe d’indépendance des procédures.

    Il ne semble donc pas exclu que même lorsque les permis de construire se rapportant au projet n’auront pas été délivrés à la même date, leur légalité pourra être établie pour autant que l’administration puisse démontrer que dès la délivrance du premier permis elle avait une connaissance complète du projet lui permettant de le contrôler dans sa globalité.

    D’autre part et en toute hypothèse, il faut rappeler que la question de la possibilité de fractionner la réalisation d’un ouvrage indivisible en plusieurs permis de construire s’était déjà posée au sujet de la réalisation de l’opéra Bastille et, plus précisément, à l’occasion du recours à l’encontre du second permis de construire s’y rapportant.

    Or, le Conseil d’Etat avait considéré que l’administration avait pu délivrer, sans commettre d’erreur de droit, le permis de construire correspondant à la tranche A de l’Opéra Bastille au motif qu’elle avait précédemment autorisé la tranche B et qu’elle était donc en mesure d’apprécier l’aspect définitif de l’ensemble immobilier ainsi autorisé, lequel ne dépendait plus de permis de construire ultérieurs (CE. 23 décembre 1987, Centre national d’ophtalmologie des Quinze-Vingts, Rec., p. 433).

    De ce fait, même à admettre que les deux permis de construire doivent être délivrés à la même date, la méconnaissance de cette exigence n’aurait d’incidence que sur la légalité du premier.

    En revanche, la légalité du second serait assurée dès lors que le premier serait définitif – puisqu’en revanche, son éventuelle annulation s’opposerait a priori à ce que l’administration s’en prévale pour établir son appréciation globale du projet – et pour autant, bien entendu, que les autres conditions posées par l’arrêt commenté soient respectées.




    Patrick E. DURAND
    Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris

    Cabinet FRÊCHE & Associés

  • Les voies à aménager en exécution d’un permis de construire déterminent-elles l’implantation des constructions à réaliser au titre de cette même autorisation ?

    Dès lors que l’ancien article R.111-18 et le nouvel article R.111-7 du Code de l’urbanisme ne concernent pas des voies purement internes au projet que celui-ci prévoit, suite le moyen tiré de ce que les constructions projetées seraient édifiées, par rapport aux voies de circulation prévues à l'intérieur de l'ensemble immobilier, en méconnaissance de la règle ainsi posée est inopérant.

    CAA. Bordeaux, 11 juillet 2008, Mme X, req. n°06BX01786


    Bien qu’il appelle peu de commentaires, voici un arrêt intéressant en ce qu’il traite d’une question n’ayant donné lieu qu’a peu de jurisprudence et qui conserve tout son intérêt, dans la mesure où la règle posée par l’ancien article R.111-18 du Code de l’urbanisme a été reprise quasiment à l’identique par le nouvel article R.111-17 en ce qu’il dispose que « lorsque le bâtiment est édifié en bordure d'une voie publique, la distance comptée horizontalement de tout point de l'immeuble au point le plus proche de l'alignement opposé doit être au moins égale à la différence d'altitude entre ces deux points. Lorsqu'il existe une obligation de construire au retrait de l'alignement, la limite de ce retrait se substitue à l'alignement. Il en sera de même pour les constructions élevées en bordure des voies privées, la largeur effective de la voie privée étant assimilée à la largeur réglementaire des voies publiques »

    Dans cette affaire le permis de construire attaqué portait sur la réalisation d’un ensemble de 50 logements individuels et prévoyait des voies internes destinées à permettre l’accès à ces derniers. Et c’est notamment en considération de l’implantation de ces constructions par rapport à ces voies que cette autorisation devait être contestée puisqu’elle n’apparaissait pas conforme à l’article R.111-18 du Code de l’urbanisme alors applicable.

    Mais ce moyen devait donc être rejeté par la Cour administrative d’appel de Nantes au motif suivant :

    « Considérant, en septième lieu, qu'aux termes de l'article R. 111-18 du code de l'urbanisme : « Lorsque le bâtiment est édifié en bordure d'une voie publique, la distance comptée horizontalement de tout point de l'immeuble au point le plus proche de l'alignement opposé doit être au moins égale à la différence d'altitude entre ces deux points. Lorsqu'il existe une obligation de construire au retrait de l'alignement, la limite de ce retrait se substitue à l'alignement. Il en sera de même pour les constructions élevées en bordure des voies privées, la largeur effective de la voie privée étant assimilée à la largeur réglementaire des voies publiques (...) » ; que ces dispositions ne concernent pas des voies purement internes au projet que celui-ci prévoit ; que, par suite le moyen tiré de ce que les constructions projetées seraient édifiées, par rapport aux voies de circulation prévues à l'intérieur de l'ensemble immobilier, en méconnaissance de la règle posée par l'article R. 111-18 du code de l'urbanisme ne peut qu'être écarté ».

    Il est vrai que sur ce point le Conseil d’Etat avait anciennement jugé que ne sont assimilées aux voies publiques que les voies privées qui, lorsque le permis de construire a été demandée, existaient ou étaient prévues dans un projet antérieurement approuvé par l’autorité administrative (CE. 2 avril 1971, Min. équip., AJDA, 1971, p.355).

    Néanmoins, la solution retenue par la Cour administrative d’appel de Nantes nous paraît sujette à caution d’autant plus que pour relever d’un projet privé les voies en cause n’étaient pas réservées aux occupants des bâtiments à construire et avaient donc vocation à constituer des voies privées ouvertes à la circulation publique.

    Tout d’abord et compte tenu du caractère par principe indivisible d’un permis de construire et, en toute hypothèse, de l’indissociabilité des constructions et des voies les desservant, le permis de construire en cause était réputé autoriser tout à la fois les bâtiments et les voies projetés ; le pétitionnaire s’en trouvant tenu, sauf à abandonner son projet, de réaliser cet ensemble.

    Partant, on voit mal pourquoi la régularité de l’implantation des constructions n’aurait pas à être appréciée au regard des voies à aménager dans le cadre de ce même projet alors qu’à suivre l’arrêt précité du Conseil d’Etat, la régularité de l’implantation de ces mêmes constructions pourraient en revanche être appréciée au regard d’autres voies privées relevant d’un projet contigu au terrain à construire et ayant déjà fait l’objet d’un permis de construire restant à exécuter.

    Ensuite, cette solution consiste donc à valider un projet qui dès son exécution aboutira à la formation de constructions irrégulières puisque leur implantation ne respectait effectivement pas la règle alors posée alors par l’article R.111-18 du Code de l’urbanisme par rapport aux voies à réaliser.

    Il s’ensuit qu’après l’exécution de ce permis de construire et la création subséquente de ces voies, lesquelles seront alors des voies privées existantes, ces constructions ne sauraient faire l’objet de travaux nouveaux que dans les conditions fixées par la jurisprudence dite « Sekler » (sur cette jurisprudence, voir ici), laquelle a d’ailleurs été transposée par le nouvel article R.111-19 du Code de l’urbanisme.

    Mais enfin et surtout, il convient de rappeler que dans les communes dotées d’un POS ou d’un PLU, l’article R..111-18 du Code de l’urbanisme n’est pas applicable puisque l’implantation des construction sur ce point a vocation à être régie par l’article 6 du règlement, lequel peut, compte tenu de la rédaction de l’article R.123-9 (6°) du Code de l’urbanisme la régir par rapport aux voies publiques ou privées, existantes ou à créer. Or, à ce titre, le Conseil d’Etat a plus récemment jugé que :

    « Considérant qu'aux termes de l'article III NA 6 du plan d'occupation des sols de Lésigny, " toute construction nouvelle doit être implantée en observant une marge de reculement d'au moins dix mètres de profondeur par rapport à l'alignement actuel ou futur des voies"; que cette disposition de caractère général est applicable à l'implantation des 17 pavillons dont la construction est autorisée par le permis en cause par rapport aux voies dont la construction est prévue au permis pour la desserte de ces pavillons ; qu'il est constant que les marges de reculement autorisées par rapport à ces voies sont inférieures à dix mètres » (CE. 27 avril 1984, Sté Bréguet Construction, req. n° 46625).

    Dans ces conditions et compte tenu leur généralité, force est d’admettre que l’on voit mal pourquoi les dispositions de l’ancien article R.111-18 et du nouvel article R.111-17 du Code de l’urbanisme ne seraient pas opposables aux bâtiments implantés au droit des voies que le projet autorisé prévoit lui-même.



    Patrick E. DURAND
    Docteur en droit – Avocat au Barreau de Paris
    Cabinet FRÊCHE & Associés

  • La réforme des autorisations d’urbanisme et le transfert partiel du permis de construire valant division

    Telle qu’elle est présentée et traitée sur le site dédié du ministère, la problématique du transfert partiel du permis de construire valant division est un parfait exemple, tout à la fois, de la communication faite par l’administration centrale sur les prétendus apports de la récente réforme des autorisations d’urbanisme et des approximations de cette réforme : une mauvaise analyse du problème pour une fausse solution.

     

    EXTRAIT DU SITE DU MINISTERE - « LE NOUVEAU PERMIS DE CONSTRUIRE »

    1er question/réponse :

    Description :


    Un permis valant division délivré avant le 1er octobre 2007, en cours de validité, peut-il faire l’objet d’un transfert partiel, sachant que le PC valant division se caractérisait, avant le 1er octobre, par un maître d’ouvrage unique ?

    Réponse :

    Pour une demande de transfert partiel d’un permis valant division déposée après le 1er octobre, les règles de procédure applicables sont celles en vigueur depuis le 1er octobre. Elles permettent donc le transfert partiel


    2e question/réponse :

    Description :


    Si un constructeur dépose un permis groupé pour 2 logements et qu’il vend ces logements après coup à deux propriétaires différents, pourra-t-il transférer le permis à chacun des propriétaires ?

    Réponse :

    L’article R.431-24 du code de l’urbanisme prévoit : "Lorsque les travaux projetés portent sur la construction, sur le même terrain, de plusieurs bâtiments dont le terrain d’assiette doit faire l’objet d’une division en propriété ou en jouissance avant l’achèvement de l’ensemble du projet, le dossier présenté à l’appui de la demande est complété par un plan de division et, lorsque des voies ou espaces communs sont prévus, le projet de constitution d’une association syndicale des acquéreurs à laquelle seront dévolus la propriété, la gestion et l’entretien de ces voies et espaces communs à moins que l’ensemble soit soumis au statut de la copropriété ou que le demandeur justifie de la conclusion avec la commune ou l’établissement public de coopération intercommunale compétent d’une convention prévoyant le transfert dans leur domaine de la totalité des voies et espaces communs une fois les travaux achevés".

    Cet article ne contient aucune condition relative à l’unicité du maître d’ouvrage. Les transferts partiels d’un permis délivré initialement à une seule personne physique ou morale sont donc possibles. De tels transferts partiels nécessitent néanmoins une clarification des responsabilités s’agissant de la réalisation des équipements propres à l’opération globale.                                                                    

    En substance, le ministère considère donc qu’en supprimant la condition dite de la « maîtrise d’ouvrage unique » posée par l’ancien article R.421-7-1 du Code de l’urbanisme, le nouvel article R.431-24 aurait ainsi rendu possible le transfert partiel des permis de construire valant division.


    I.- Bien qu’énoncé sous la forme de l’hypothèse ainsi visée, l’ancien article R.421-7-1 du Code de l’urbanisme – dont on rappellera qu’il disposait « lorsque la demande de permis de construire porte sur la construction, sur un même terrain, par une seule personne physique ou morale, de plusieurs bâtiments dont le terrain d'assiette doit faire l'objet d'une division en propriété ou en jouissance, le dossier présenté à l'appui de la demande est complété par les documents énumérés à l'article R. 315-5 (A) et, le cas échéant, à l'article R. 315-6 » – impliquait, c’est exact, qu’un permis de construire valant division ne pouvait être légalement délivré qu’à un seul et unique titulaire (CE. 4 mai 1983, Chapel, req. n°33.620).

    Mais cette contrainte a généré une idée aussi fausse que répandue : la condition dite de la « maîtrise d’ouvrage unique » s’opposait, en elle-même, au transfert partiel d’un permis de construire de construire valant division.

    Or, le transfert partiel d’un permis de construire n’aboutit pas à la formation d’une autorisation conjointement détenus par plusieurs titulaires mais de plusieurs autorisations d’urbanisme unipersonnelles distinctes. C’est ce qu’a d’ailleurs confirmé le Conseil d’Etat, dans une affaire qui curieusement n’est restée connue qu’en ce qu’elle a constitué la premier exemple de permis de construire valant division modificatifs requalifiés en nouveaux permis de construire, en jugeant que :

    « Considérant que l'administration soutient dans sa défense que les arrêtés du 15 novembre 1990 ont pour seul effet de scinder en deux l'autorisation délivrée le 18 mai 1982 à la société Le Grand Carénage, qu'ils doivent être regardés comme des permis de construire modificatifs et ne peuvent, par suite, être contestés dans celles de leurs dispositions qui seraient devenues définitives ; qu'il ressort toutefois des pièces du dossier que le permis de construire initial délivré le 18 mai 1982 à la société Le Grand Carénage prévoyait l'édification d'un hôtel et de quarante maisons individuelles sur treize parcelles référencées au cadastre AW 11 à AW 23, alors que les arrêtés contestés ont été pris sur la base d'une nouvelle division parcellaire des terrains d'assiette intervenue postérieurement au permis initial, le permis délivré le 15 novembre 1990 à la société Le Grand Carénage portant sur un hôtel et vingt-deux maisons situées sur vingt-deux parcelles cadastrales, et le permis transféré à la même date à la société Immobart autorisant, quant à lui, la construction de dix-huit maisons individuelles situées sur autant de parcelles ; que cette nouvelle division parcellaire, alors que le permis initial n'a pas été instruit en application des dispositions de l'article R.421-7-1 du code de l'urbanisme qui permettent une division ultérieure en propriété ou en jouissance des terrains d'assiette, constitue une modification d'une nature et d'une importance telles que les arrêts contestés doivent être regardés non comme des décisions modificatives d'un permis de construire antérieur, mais comme délivrant deux nouveaux permis de construire dont la légalité doit être examinée en elle-même » (CE. 22 novembre 2002, François Ponçet, req. n°204.244).

    Le transfert partiel d’un permis de construire valant division à un second maître d’ouvrage n’aboutit donc pas à la formation d’un permis de construire valant division conjoint mais à la formation de deux permis de construire valant division unipersonnels distincts ne méconnaissant donc pas la condition de la « maîtrise d’ouvrage unique » posée par l’ancien article R.421-7-1 du Code de l’urbanisme.

    II.- Ce qui pouvait poser problème et tendait, dans certains cas, à s’opposer au transfert partiel du permis de construire valant division – et, d’ailleurs, au transfert partiel d’un permis de construire simple – c’est qu’en réalité, la condition précitée était le corolaire et surtout la preuve de ce que le critère déterminant du lotissement est l’intervention d’une pluralité de maîtres d’ouvrage sur un même tènement, laquelle traduit nécessairement un transfert des droits à construire attachés à l’unité foncière et donc une division, à tout le moins, en jouissance de cette dernière (sur ce point, voir notre note : « La simple locations d’immeubles implantés sur un même terrain n’emporte pas une division foncière au sens de l’article R.315-1 et R.421-7-1 du Code de l’urbanisme », CAA. Versailles, 8 juin 2006, M… X., AJDA, n°31/2006 ; confirmé par le Conseil d'Etat. Et sur la problématique de la division en volume, voir ici). A titre d’exemple, en ce sens, on peut relever qu’il a pu être jugé que :

    « Considérant que le permis délivré le 26 septembre 1996 par le maire de VILLENEUVE-LOUBET autorisait la société SOPRAF à édifier 7 maisons individuelles sur un même terrain ; que cependant il ressort des pièces du dossier que par une convention de construction passée le 26 novembre 1996 avec 7 autres propriétaires, la société PHENICIA, ayant acquis ledit terrain, postérieurement à la délivrance du permis, s'est engagée à "obtenir le permis de construire ..., transférer le permis de construire au profit des coindivisaires", tandis que les "futurs acquéreurs achèteront les lots de copropriété, procéderont eux-mêmes à la construction des maisons qui y sont prévues", et obtiendront "le transfert du permis de construire à leur nom" ; que par acte du même jour, la société a vendu les droits à construire des bâtiments autorisés par le permis à 7 copropriétaires dont chacun s'est vu attribuer un certain nombre de millièmes du terrain lequel reste cependant, selon l'état descriptif de division établi à la même date, "commun en toutes ses parties y compris celles sur lesquelles sont édifiées les constructions", les seules parties privatives étant constituées par les aménagements que comporte la maison individuelle prévue sur le lot ; que ces divers actes établissent que l'opération de construction projetée consistait en l'édification de 7 villas par 7 propriétaires différents ; que la construction par chaque coindivisaire sur un même terrain d'une villa destinée à devenir sa propriété exclusive et particulière emportant nécessairement la subdivision en jouissance dudit terrain, alors même que la propriété du sol est restée indivise, constitue une opération de lotissement au sens des dispositions précitées ; qu'ainsi la société SOPRAF ne pouvait solliciter le permis critiqué sans demander préalablement l'autorisation de lotir prévue par l'article R. 315-3 du code de l'urbanisme ; que par suite, ledit permis est entaché d'irrégularité » (CAA. Marseille., 3 juin 1999, SOFRAP & Cne de Villeneuve-Loubet, req. n° 97MA05313).

    Il est vrai qu’aujourd’hui, le nouvel article R.442-1 (c) du Code de l’urbanisme dispose que « ne constituent pas des lotissements (…) les divisions de terrains effectuées conformément à un permis de construire prévu à l'article R. 431-24 ».

    Il reste que, selon nous, il n’est pas si certain que ce dispositif permette, à lui seul, de faire systématiquement échapper le transfert partiel d’un permis de construire valant division à la procédure du lotissement dans la mesure où :

    - d’une part, les divisions foncières autorisaient par l’article R.431-24 du Code de l’urbanisme sont, en fait, celles liées à la commercialisation des bâtiments réalisés et non pas celles résultant d’un transfert des droits à construire préalable à l’acte de construction puisqu’on rappellera que le juge administratif a toujours veillé à « éviter les détournements de procédure en incluant dans le champ d’application du lotissement les divisions de terrain réalisées en cours de construction des bâtiments, donc après la délivrance du permis de construire », si bien que « pour échapper au lotissement, il faut donc diviser le terrain une fois les constructions achevées » (J-Cl. Bonnichot sur : CE. 21 août 1996, Ville de Toulouse, req. n°137.834 in BJDU, n°6/1996, p.404. Pour exemple : CAA. Marseille, 9 décembre 2004, Sté Riviéra Conseil, req. n°00MA02339) ;

    - d’autre part et en toute hypothèse, il est nécessaire que l’assiette foncière des droits à construire transférés par le jeu du transfert partiel corresponde à celle des lots autorisés par le permis.

    Mais en tout état de cause, le transfert partiel d’un permis de construire simple ou valant division sous l’empire du dispositif applicable avant le 1er octobre 2007 n’aboutissait pas nécessairement à la constitution d’un lotissement dans la mesure où :

    - d’une part, un tel transfert pouvait n’aboutir qu’à la formation de deux « lots à construire », ce qui, aux termes de l’ancien article R.315-1 du Code de l’urbanisme, n’était pas constitutif d’un lotissement alors qu’aux termes des dispositions combinées des nouveaux articles L.441-1, L.442-2 et R.421-19 (a) du Code de l’urbanisme, il peut y avoir lotissement dès la formation du premier « lot à construire » ;

    - d’autre part, le transfert des droits à construire en résultant pouvait s’opérer selon la technique dite de la « division primaire » visée par l’ancien article R.315-2 (d) du Code de l’urbanisme que s’est borné à conserver par le nouvel article R.442-1 (d) en en clarifiant quelque peu, il est vrai, le champ d’application matériel : rien de neuf sur ce point, donc…

    III.- Il reste que la véritable difficulté tient non pas au régime propre au permis de construire valant division et à son articulation avec la procédure de lotissement mais, plus fondamentalement, aux conditions auxquelles la légalité d’un transfert partiel est subordonnée.

    En effet, le transfert partiel d’un permis de construire aboutit donc à faire relever un même projet non pas d’une autorisation conjointe mais de plusieurs permis de construire unipersonnels distincts (CE. 22 novembre 2002, François Ponçet, req. n°204.244).

    Or, suivant le principe selon lequel un ensemble indivisible ne saurait légalement relever de plusieurs permis de construire distincts (sur ce point, voir nos notes : « La réalisation d’un ouvrage indivisible ne peut relever que d’un seul et même permis de construire », CAA. Lyon, 28 décembre 2006, Association « SOS Parc Paul Mistral », Construction & Urbanisme, n°4/2007 & « Des constructions constituant un ensemble indivisible doivent aire l’objet d’un permis de construire unique », CE. 10 octobre 2007, Association de Saint-Jory-Lasbloux, Construction & Urbanisme n°11/2007), le permis de construire portant sur un tel ensemble ne peut régulièrement faire l’objet d’un transfert partiel (CAA. Marseille, 18 mars 2004, Cne de Beausoleil, req. n° 01MA00551). Et dès lors, force est de préciser qu’au regard du droit de l’urbanisme (sur cette question, voir notre article « La divisibilité des ouvrages et des ensembles immobiliers en droit de l’urbanisme », Construction & Urbanisme, n°3/2006), un ensemble indivisible ne correspond pas seulement au cas d’un bâtiment unique ou de bâtiments accolés mais s’entend également de bâtiments distincts mais reliés entre eux par des équipements communs – nécessaires à la viabilité fonctionnelle et/ou à la conformité juridique du projet – tels un accès et/ou un parc de stationnement (CAA. Nancy, 4 mars 1997, Cts Ravachol c/ Ville de Reims, req. n° 94NC01290 ; CE. 1er décembre 1995, M. Ménager & Autres, req. n° 137.832) ; c’est-à-dire en considération d’équipements, pour le moins, fréquents dans le cadre d’une opération groupée…



    Patrick E. DURAND
    Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
    Cabinet Frêche & Associés