Si les autres conditions posées par l’article R.422-2-m) du Code de l’urbanisme sont réunies, les travaux projetés sur une construction existante relèvent de déclaration préalable dès lors qu’ils n’emportent pas un changement de destination de cette construction et ce, y compris si à la date de la décision intervenant sur cette déclaration cette destination ne correspondait plus à celle pour laquelle la construction avait été autorisée et, en d’autres termes, quand bien même ce changement de destination n’aurait-il pas été régulièrement autorisé.

CE. 12 janvier 2007, Epx Fernandez., req. n°274.362


Dans cette affaire, les époux Fernandez avaient formulé une déclaration de travaux portant sur un bâtiment qu’il occupait en tant qu’habitation. Il reste qu’initialement, ce bâtiment avait été autorisé en tant que bâtiment à usage agricole et qu’aucun permis de construire n’avait été obtenu pour le transformer en construction à destination d’habitation alors qu’un tel permis de construire était requis puisque l’on sait que, par principe, tous travaux emportant un changement de destination requièrent une telle autorisation (art. L.421-1.al.-2 ; C.urb).

C’est à ce motif que le Tribunal administratif de Montpellier devait annuler la décision de non-opposition émise par la commune de Carcassonne sur la déclaration de travaux précédemment formulée par les époux Fernandez en jugeant que les travaux projetés devaient relever d’un permis de construire destiné à régulariser la destination de fait de la construction en cause ; étant rappelé qu’en application des dispositions combinées des articles R.421-1.al.-2 et R.422-2-m) du Code de l’urbanisme des travaux emportant un changement de destination ne peuvent pas bénéficier du régime déclaratif (sur le nouveau régime, voir ici) .

Il reste que le Conseil d’Etat devait pour sa part estimer que :

« Considérant que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a relevé que le bâtiment en cause, initialement à usage agricole, avait ensuite été transformé à usage d'habitation ; qu'il a ensuite jugé que, dès lors que le propriétaire n'établissait pas que cette transformation avait fait l'objet d'un permis de construire l'autorisant, les travaux envisagés ne relevaient pas du régime de la déclaration de travaux et qu'il y avait lieu de régulariser le changement de destination de l'immeuble par le dépôt d'une demande de permis de construire ; qu'en recherchant les conditions dans lesquelles la destination du bâtiment avait évolué depuis sa construction et en annulant la décision attaquée au motif que le changement de cette destination n'avait pas régulièrement, dans le passé, fait l'objet d'une autorisation d’urbanisme, les juges du fond ont commis une erreur de droit ; que, dans ces conditions, les époux Fernandez et la commune de Carcassonne sont fondés à demander l'annulation du jugement attaqué ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le bâtiment faisant l'objet de la déclaration de travaux en cause était déjà à usage d'habitation à la date de cette déclaration ; qu'il est constant que les travaux qui ont été déclarés, n'ont pas pour effet de changer la destination de ce bâtiment ; que si Mme soutient que ce bâtiment était initialement à usage de remise agricole et qu'ensuite, il y a plusieurs années, il a été transformé en bâtiment à usage d'habitation sans qu'une autorisation d’urbanisme ne soit intervenue, cette circonstance est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée ; que ces travaux relèvent donc du régime de la déclaration dès lors qu'il n'est pas contesté qu'ils remplissent les conditions prévues à l'article R. 422-2 du code de l’urbanisme; qu'ainsi, Mme n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision par laquelle le maire de Carcassonne ne s'est pas opposé à la réalisation des travaux déclarés par M. ».

La Haute Cour a donc considéré que pour application des dispositions de l’article R.422-2-m) du Code de l’urbanisme et, plus précisément, pour établir si les travaux projetés emportent ou non un changement de destination, il convenait de prendre en compte non pas la destination initialement autorisée de la construction en cause mais sa destination effective à la date à laquelle l’administration statue sur la déclaration, y compris si cette destination a été irrégulièrement conférée à cette construction.

Une telle solution ne manque pas de surprendre au regard tant de la jurisprudence relative aux travaux projetés sur des constructions irrégulières que de celle portant sur le mode d’appréciation de la destination d’un ouvrage.

Il convient, en effet, de rappeler que les travaux illégalement réalisés ne sauraient aboutir à la formation d’une construction juridiquement existante et, par voie de conséquence, ne peuvent pas être pris en compte. En pareil cas, aucun travaux nouveaux ne saurait être autorisé sur cette construction illégale sans que celle-ci n’ait été régularisée par une autorisation adéquate (CE. 9 juillet 1986, Thalamy, req. n°51.172) ; sous réserve de la « prescription décennale » introduite par l’article L.111-12 du Code de l’urbanisme dans sa rédaction issue de la loi du 13 juillet 2006 dite « ENL » dont ont précisera, à toutes fins, qu’elle n’était évidemment pas applicable en l’espèce compte tenu de la date des faits et, en toute hypothèse, n’aurait pas pu l’être puisque cet article exclut du bénéfice de cette « prescription » les travaux réalisés sans qu’aucun permis de construire n’ait été obtenu.

C’est ainsi que le Conseil d’Etat a pu juger que ne pouvaient être autorisés sans une régularisation préalable des travaux portant sur une construction dont la destination avait été changée sans autorisation (CE. 8 juillet 1994, M. That, req. n°119.002) et, notamment, que des travaux projetés sur la façade d’une telle construction exigeait un permis de construire destiné à régulariser la destination de fait de cette dernière, quand bien même les nouveaux travaux relevaient-ils intrinsèquement du régime déclaratif prévu par l’article R.422-2 (CE. 30 mars 1994, Gigoult, req. n°137.881).

L’arrêt commenté prend donc à contre-pied cette jurisprudence pourtant bien établie. Mais dans une certaine mesure, il va également en sens inverse de la jurisprudence relative à l’appréciation de la destination des constructions.

Il ressort, en effet, de la jurisprudence administrative récente qu’une construction est réputée conserver sa destination première, c’est-à-dire celle initialement autorisée, tant qu’un changement de destination n’a pas été entériné par une nouvelle autorisation d’urbanisme, y compris dans le cas où la construction n’a jamais reçu l’affectation pour laquelle elle avait été autorisée, telle une construction à destination d’habitation n’ayant jamais été occupée (CAA, Marseille, 10 décembre 1998, Cne de Carcès, req. n°97MA00527 ; CAA. Marseille, 8 décembre 2005, Cne d’Eguilles, req. n° 02MA01240).

Il est vrai qu’antérieurement, le Conseil d’Etat avait estimé qu’une construction pouvait avec le temps perdre sa destination initiale (CE. 20 mai 1996, M. et Mme Auclerc, req. n°125.012). Il reste que non seulement une telle décision n’impliquait pas qu’une construction puisse acquérir une nouvelle destination par le seul effet du temps mais qu’en outre, le Conseil d’Etat avait ultérieurement précisé que la circonstance qu’une construction soit utilisée à un autre usage que celle pour laquelle elle avait été autorisée ne lui faisait pas perdre sa destination initiale au regard du droit de l’urbanisme (CE. 31 mai 2001, Cne de d’Hyères-les-Palmier, req. n°234.226).

Pour autant, l’arrêt commenté induit donc que non seulement une construction peut perdre la destination pour laquelle elle avait été autorisée mais, en outre, que celle-ci peut en acquérir une nouvelle par le simple usage.

Dans une certaine mesure, cette décision peut ainsi être rapprochée de l’arrêt lequel le Conseil d’Etat a jugé que « pour l'application des dispositions (de l’ancien article L.112-7 du Code de l’urbanisme) au cas d'une demande de permis de construire portant sur l'aménagement de bâtiments existants, il y a lieu, pour déterminer leur surface hors ouvre nette avant travaux, de prendre en considération leur mode d'utilisation effectif à la date de la demande » (CE. 17 décembre 2003, Crts Mignon, req. n°242.448).


Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés

Si le permis de construire obtenu par fraude perd son caractère créateur de droit, ce qui permet son retrait à tout moment, cette circonstance ne dispense pas l'administration de motiver la décision qui en prononce le retrait et, par voie de conséquence, de respecter la procédure contradictoire imposée par les dispositions combinées de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs rapports avec les administrations. Et lorsque ce permis de construire a été précédemment transféré à un tiers, cette procédure doit être mise en œuvre à l’égard tant de son titulaire d’origine que de son nouveau bénéficiaire.

CAA. Bordeaux, 2 novembre 2006, M. X. et SCI Le Clos Bleu Vision, req. n° 04BX01608


Dans cette affaire, un permis de construire avait été obtenu par Monsieur X, le 5 avril 2002, puis avait été transféré, le 15 avril 2002, à la SCI Le Clos Bleu Vision. Mais ultérieurement, il devait apparaître que le pétitionnaire avait produit un « faux » pour établir son titre habilitant à construire sur la parcelle limitrophe de son unité foncière et ce, faisant étendre ses possibilités de construction sur son terrain en bénéficiant des droits à construire attachés à cette parcelle.

Ce comportement étant constitutif d’une fraude, la commune de Saint-Paul devait ainsi procéder au retrait, le 14 octobre 2003, tant du permis de construire délivré le 5 avril 2002 que de l’arrêté de transfert édicté le 15 avril suivant.

Il reste que ce retrait n’avait pas été précédé de la mise en oeuvre de la procédure contradictoire instituée par l’article 24 de la loi n°2000-321 du 12 avril 2000 qui, par principe, s’impose au retrait des actes administratifs créateurs de droit, tels les permis de construire.

Néanmoins, le Tribunal administratif de Saint-Denis de la Réunion devait rejeter le recours exercé par Monsieur X. et la SCI Le Clos Vision Bleue au motif que de par la fraude par laquelle le permis de construire litigieux avait été obtenu celui-ci lui avait perdu son caractère créateur de droit, si bien que son retrait n’avait pas à être précédé de la procédure administrative contradictoire susvisée.

Mais en appel, le Cour administratif d’appel de Bordeaux devait censurer cette analyse et conséquemment annuler l’arrêté de retrait en date du 4 octobre 2003 au motif suivant :

« Considérant que, quand bien même le permis de construire délivré à M. X a été obtenu par fraude et a ainsi perdu son caractère créateur de droit, ce qui permet son retrait à tout moment, cette circonstance ne dispense pas l'administration de motiver la décision qui en prononce le retrait et, par voie de conséquence, de respecter la procédure contradictoire imposée par les dispositions combinées de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs rapports avec les administrations ; qu'il est constant que ni M. X ni la SCI LE CLOS BLEU VISION n'ont été invités par le maire de la commune de Saint Paul à présenter leurs observations avant le retrait des autorisations dont ils étaient bénéficiaires ; qu'ainsi cette décision de retrait prise à la suite d'une procédure irrégulière est entachée d'illégalité et doit être annulée ».

Cette solution nous paraît doublement logique dans la mesure où, d’une part, l’article 24 de la loi du 12 avril 2000 prévoit expressément les cas dans lesquels il ne s’applique pas lesquels ne recouvrent pas le cas de fraude et où, d’autre part, la finalité de la procédure administrative contradictoire ainsi instituée doit précisément permettre à l’intéressé de s’expliquer sur son comportement aux fins, le cas échéant, d’établir que ce dernier n’était pas constitutif d’une fraude.

Mais ce qui est, selon nous, le plus intéressant au cas présent est que le permis de construire en litige avait été transféré préalablement à son retrait, ce qui appelle trois remarques.

Tout d’abord, il résulte ainsi implicitement de l’arrêté commenté que le transfert d’un permis de construire obtenu grâce à la fraude du pétitionnaire ne s’oppose pas à son retrait à tout moment, quand bien même son nouveau bénéficiaire ne serait-il en rien responsable du comportement de son titulaire d’origine.

Ce qui est bien normal puisqu’eu égard au caractère réel de la législation d’urbanisme et, notamment, de celle sur le permis de construire, leurs prescriptions sont opposables indépendamment de toute considération liée au transfert ou à l’absence de transfert du permis de construire en cause. C’est ainsi que le Conseil d’Etat a pu récemment juger que le caractère précaire d’une construction édifiée en exécution d’un permis de construire sur un emplacement réservé délivré au titre de l’article L.423-1 du Code de l’urbanisme était opposable à l’acquéreur ultérieur de cette construction – lequel pouvait ainsi être condamné à la démolir – quand bien même ce permis de construire ne lui aurait-il pas été transféré (CE. ord., 6 mars 2006, Ville de Lyon, req. 283.987).

Ensuite, il faut souligné que la Cour administrative d’appel de Bordeaux a relevé « qu'il est constant que ni M. X ni la SCI LE CLOS BLEU VISION n'ont été invités par le maire de la commune de Saint Paul à présenter leurs observations avant le retrait des autorisations dont ils étaient bénéficiaires ».

On peut donc en déduire que dans le cas du retrait d’un permis de construire précédemment transféré à un tiers, la procédure administrative contradictoire instituée par l’article 24 de la loi du 12 avril 2000 doit être mise en œuvre à l’égard non seulement du titulaire d’origine du permis de construire litigieux mais également de son nouveau bénéficiaire, ce qui est logique dès lors que ce dernier est le principal, voir seul intéressé par l’éventuel retrait de ce permis de construire.

Il faut néanmoins relever que cette solution aboutit à solliciter les observations de celui qui n’est plus titulaire du permis de construire en cause et qui, a priori, est donc moins concerné par son éventuel retrait et également de celui qui pour être directement intéressé par ce dernier, n’est pas nécessairement responsable, ni même informé du comportement frauduleux du pétitionnaire et qui, a priori, sera bien en peine de présenter des observations utiles sur ce point.

Enfin, il faut rappeler que dans cette affaire, l’arrêté du 14 octobre 2003 a procéder au retrait tant du permis de construire en litige que de l’arrêté de transfert dont avait bénéficié la SCI Le Clos Bleu Vision. Or, force est de constater que la Cour administrative d’appel de Bordeaux n’a opéré aucune distinction entre le retrait du permis de construire en litige et le retrait de son transfert ainsi qu’entre la situation de son titulaire d’origine et de son nouveau bénéficiaire (ce qui n’était, toutefois, pas nécessaire dès lors que la seule méconnaissance de l’article 24 de la loi du 12 avril 2000 suffisait à emporter l’annulation de cet arrêté dans son entier dispositif).

Il est vrai que, d’une part, l’illégalité d’un permis de construire affecte d’illégalité son transfert ultérieur (CE. 24 février 1992, Cogedim, req. n°119.134) et que, d’autre part, le seul retrait du permis de construire en litige aurait abouti la SCI Le Clos Bleu Vision à être bénéficiaire d’une « coquille vide » puisqu’un transfert de permis de construire ne vaut pas délivrance d’une nouvelle autorisation mais s’analyse comme un simple rectification de l’identité de son titulaire (CE. 18 juin 1993, Cne de Barroux, req. n°118.690).

Il n’en demeure pas moins qu’un arrêté de transfert est un acte distinct de l’arrêté initial de permis de construire qui présente le caractère d’un acte créateur de droit pour son bénéficiaire et, par principe, suivant la jurisprudence « Thernon », ne peut donc plus être retiré passé un délai de quatre mois suivant sa signature (une de question posée par le nouvel article L.424-5 du Code de l’urbanisme issu de la loi du 13 juillet 2006 dite « ENL » sera de savoir si le délai de retrait de trois ainsi institué concernera les arrêtés de transfert puisque cet article ne vise expressément que le permis de construire, le permis d’aménager et le permis de démolir).

Il nous semble donc que l’arrêté de transfert édicté au bénéfice de la SCI Le Clos Bleu Vision ne pouvait plus être retiré à la date du 14 octobre 2003 dans la mesure où il nous parait difficile de considérer que la fraude affectant un permis de construire et justifiant la possibilité de le retirer sans condition de délai puisse rejaillir sur le bénéficiaire d’un arrêté de transfert qui ne serait en rien responsable de la fraude initiale du pétitionnaire.


Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés