La conformité des dossiers des demandes d’autorisation se rapportant à une opération indissociable doit s’apprécier globalement. Partant, les documents joints au dossier de l’une des demandes peuvent pallier les carences de l’autre.

CE.30 décembre 2011, Cne de Saint-Raphaël, req. n°342.398


Comme on le sait, le permis de construire a pour seul objet d’autoriser le projet de construction tel qu’il ressort du dossier de demande produit par le pétitionnaire.

Partant, non seulement l’administration statuant sur la demande doit prendre parti sur la totalité des aspects du projet sanctionnés par l’article L.421-6 du Code de l’urbanisme mais en outre, et pour ce qui concerne le projet en lui-même, l’administration est réputée statuer au seul vu des pièces du dossier de demande ; ce dont il résulte d’ailleurs qu’au-delà des informations et des pièces prescrites par les articles R.431-5 à R.431-33 du Code de l’urbanisme, il incombe au pétitionnaire de produire l’ensemble des pièces nécessaires pour que les services instructeurs puissent apprécier en toute connaissance de cause la conformité du projet aux normes d’urbanisme lui-étant opposable.

Si la régularité formelle du dossier de demande s’apprécie de façon globale, et non pas isolément pièce par pièce donc, il n’en demeure donc pas moins que les services instructeurs ne peuvent en principe prendre en compte que les pièces produites par le pétitionnaire et, a contrario, ne peuvent s’en rapporter à leur connaissance du projet et de son environnement, ni même se référer aux pièces produites dans un dossier présenté concomitamment ou, bien plus, précédemment (voir toutefois : CAA. Paris, 28 septembre 1999, M. B…, req. n°96PA02676). C’est ainsi que la Cour administrative d’appel de Marseille vient de très récemment juger que :

« Considérant qu'aux termes de l'article R.421-2 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable à la date de la décision attaquée : A. Le dossier joint à la demande de permis de construire comporte : (...) 5° Deux documents photographiques au moins permettant de situer le terrain respectivement dans le paysage proche et lointain et d'apprécier la place qu'il y occupe. Les points et les angles des prises de vue seront reportés sur le plan de situation et le plan de masse ; 6° Un document graphique au moins permettant d'apprécier l'insertion du projet de construction dans l'environnement, son impact visuel ainsi que le traitement des accès et des abords. Lorsque le projet comporte la plantation d'arbres de haute tige, les documents graphiques devront faire apparaître la situation à l'achèvement des travaux et la situation à long terme (...). ;
Considérant que si le dossier de demande de permis de construire a pour objet principal de permettre à l'administration de procéder à l'instruction de la demande afin que le maire prenne sa décision en toute connaissance de cause, il doit également permettre aux tiers, grâce à sa composition complète, de prendre connaissance des éléments sur lesquels le maire a fondé sa décision, afin de pouvoir, le cas échéant, la contester ; que, par suite, la circonstance que le maire ait pu avoir connaissance des éléments du dossier à l'occasion de l'instruction d'une précédente demande n'autorise pas le pétitionnaire qui présente une nouvelle demande à s'écarter des prescriptions de l'article R.421-2 du code de l'urbanisme ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que, d'une part, aucun document photographique ne permet de situer le terrain dans le paysage lointain ; que les documents produits n'ont pas permis au service instructeur de se prononcer en toute connaissance de cause sur le projet qui lui était soumis ; que les bénéficiaires du permis de construire attaqué n'établissent avoir été dans l'impossibilité de prendre lesdites photographies, dès lors que les demandeurs de première instance en ont produites ; que, d'autre part, les 6 photographies jointes à la demande sont prises sous des angles de vues qui ne permettent ni d'avoir une vision globale du vaste terrain d'assiette, ni d'apprécier la place qu'occupe ce terrain dans son environnement proche ; que, par suite, c'est en méconnaissance de l'article R.421-2 du code de l'urbanisme que le permis de construire en litige a été délivré » (CAA. Marseille, 26 janvier 2012, M. A…, req. n°10MA01677).

Mais à l’occasion de la cassation d’un autre arrêt de la même Cour, le Conseil d’Etat vient à nouveau de s’écarter de cette application classique du principe d’indépendance des procédures en jugeant que :

« Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumises aux juges du fond que le terrain d'assiette du projet en litige figure sur la liste des éléments architecturaux et paysagers à préserver annexée au plan d'occupation des sols de la COMMUNE DE SAINT-RAPHAËL sur le fondement des dispositions précitées de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme ; que dès lors, il se trouve dans l'une des zones dans lesquelles s'appliquent les prescriptions de l'article R. 430-3 du même code ; que M. C a déposé le même jour ses demandes concernant les deux permis de démolir et le permis de construire nécessaires à la réalisation de l'extension de son habitation ; que si le dossier joint à la demande qui concernait le permis de démolir annulé par l'arrêt n° 08MA03502 ne comportait qu'un nombre limité de documents photographiques, d'autres photographies répondant aux prescriptions de l'article R. 430-3 précité figuraient dans le dossier joint à la demande qui concernait le permis de construire ; que les demandes, qui concernaient un projet de démolition partielle et de reconstruction en vue d'extension relative à une seule et même opération, n'étaient pas dissociables, alors même qu'elles étaient instruites distinctement ; que, dans ces conditions, en jugeant que le dossier de demande de permis de démolir ne comportait pas les documents photographiques requis faisant apparaître les conditions de son insertion dans les lieux environnants, et en particulier dans le parc au sein duquel il est implanté, sans tenir compte des documents figurant dans le dossier de demande de permis de construire présenté le même jour, la cour administrative d'appel a entaché son arrêt d'une erreur de droit ».

Ce faisant le Conseil d’Etat a donc redonné à l’ancien article R.421-3-4 et à l’actuel article R.431-21 b) du Code de l’urbanisme leur pleine logique dès lors que ces dispositions ont pour seul but d’assurer la coordination entre la procédure d’instruction de la demande de permis de construire et de permis de démolir. Telle est la raison pour laquelle, compte tenu du principe d’indépendance des procédures, le seul fait que l’administration ait effectivement été précédemment saisie d’une demande de permis de démolir avant de délivrer un permis de construire n’assure pas la légalité de ce dernier au regard de l’article R.431-20 du Code de l’urbanisme mais qu’en revanche, le fait que la demande de permis de démolir n’ait pas été jointe au dossier de demande permis de construire est sans incidence si le permis de démolir a été délivré avant la délivrance du permis de construire puisqu’alors l’administration est réputée avoir eu connaissance de la première autorisation avant de délivrer la seconde (CE. 26 octobre 1994, OPHLM du Maine-et-Loire, req. n°127.718).

En raison de cette coordination des procédures, il est donc normal que la régularité formelle des dossiers soit appréciée globalement, comme s’ils n’en formaient qu’un, et que ce soit au regard de cet ensemble que les services instructeurs apprécient la conformité du projet objet de la demande sur laquelle ils statuent.

Cette conclusion logique n’est toutefois pas sans limite. D’autres dispositions du Code de l’urbanisme imposent en effet au pétitionnaire de produire à son dossier de demande les justificatifs se rapportant aux demandes d’autorisations administratives requises pour la mise en œuvre de son projet.

On pense notamment à l’ancien article R.421-3-2 et à l’actuel article R.431-20 imposant notamment que le cas échéant le pétitionnaire produise à son dossier de demande de permis de construire le justificatif de la demande d’autorisation d’exploiter exigées pour les installations classées pour la protection de l’environnement. Or, si cette production est également justifiée par la nécessaire coordination de la procédure d’instruction de la demande de permis de construire et de l’autorisation d’exploiter, il reste que l’on a un certain mal ici à en saisir l’utilité dès lors qu’au-delà du principe d’indépendance des législations, l’une et l’autre de ces deux autorisations n’ont pas le même objet ; à la différence d’un permis de construire et d’un permis de démolir qui chacun se rapporte à l’exécution de travaux.

En outre, la délivrance de ces autorisations relève en principe de la compétence d’autorité distincte ; le permis de construire étant en principe délivré par le Maire, l’autorisation d’exploiter par le Préfet.

Malheureusement , on voit donc mal, notamment, comment le défaut de production de l’étude d’impact au dossier au vu duquel le Maire doit statuer sur la demande de permis de construire pourrait être pallié par la présence de l’étude jointe au dossier de demande d’autorisation d’exploiter soumis au Préfet...

… Sans compter, précisément, que l’arrêt du Conseil d’Etat objet de la note de ce jour ne vise en fait pas l’article R.421-3-4 du Code de l’urbanisme alors applicable. Et pour cause puisque la décision contestée en l’espèce n’était pas le permis de construire mais le permis de démolir dont le dossier de demande n’avait pour sa part pas à justifier d’une demande d’autorisation de construire…

Le Conseil d’Etat a en effet retenu la solution commentée non pas en raison des dispositions relatives à la coordination des instructions des demandes de permis de construire et de permis de démolir mais en considération du fait que « les demandes, qui concernaient un projet de démolition partielle et de reconstruction en vue d'extension relative à une seule et même opération, n'étaient pas dissociables, alors même qu'elles étaient instruites distinctement ».

C’est donc l’indissociabilité (déjà reconnue) des travaux de démolition et de construction projetés qui justifie que l’administration soit réputée être en mesure de puiser dans l’un des dossiers de demande lui étant soumis la pièce qui manque dans l’autre.

Or, comme on le sait, c’est au premier chef ce principe d’indépendance des procédures qui explique qu’en principe, un ensemble immobilier unique, et donc indissociable, doive faire l’objet d’une seule et même demande de permis de construire de sorte à ce que l’administration puisse apprécier la matérialité et la conformité du projet dans sa globalité.

Paradoxalement, cette nécessité ressort au premier chef de l’arrêt « Ville de Grenoble » qui a certes permis le fractionnement de la réalisation d’un ensemble immobilier unique en plusieurs permis de construire lorsque l’ampleur et la complexité du projet le justifie et que ce fractionnement a vocation à s’opérer à l’égard de composante du projet dotée d’une autonomie fonctionnelle mais ce, « sous réserve que l'autorité administrative ait vérifié, par une appréciation globale, que le respect des règles et la protection des intérêts généraux que garantirait un permis unique sont assurés par l'ensemble des permis délivrés ».

L’administration doit donc vérifier que pris dans sa globalité, et non pas composante par composante, et demande par demande, le projet respecte l’ensemble des règles projet lui étant opposables et, en d’autres termes, que le fractionnement de sa réalisation en plusieurs autorisations n’aboutit pas à contourner une ou plusieurs de ces règles (pour l’exemple d’un fractionnement frauduleux : CAA. Paris, 18 octobre 2001, MM. Frack & Pinvin, req. n° 98PA02786).

Par cette réserve il s’agit donc de compenser le fractionnement d’une opération indivisible en autorisations distinctes en globalisant leur instruction malgré un principe d’indépendance des procédures s’opposant à un tel fractionnement.

Mais si dès lors que les demandes d’autorisations se rapportant à une opération indissociable doivent en toute hypothèse être appréciées dans leur globalité, force est d’admettre que l’on voit maintenant mal pourquoi il faudrait réserver cette exception aux seuls cas visés par l’arrêt « Ville de Grenoble ».

 
Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés

Le défaut de mention de la surface à démolir sur le panneau d’affichage ne s’oppose pas nécessairement au déclenchement du délai de recours des tiers à l’encontre d’un permis de construire valant également autorisation de démolition.

TA. Cergy-Pontoise, Ordonnance du 27 décembre 2011.PDF, req. n°n°11-05922 


Dans une récente note, nous avions traité de l’arrêt par lequel la Cour administrative d’appel de Nancy avait considéré que, lorsque le permis de construire avait été délivré en application de l’article L.451-1 du Code de l’urbanisme et, concrètement, lorsque ce permis vaut également autorisation de démolition, l’absence de mention sur le panneau d’affichage de la surface des bâtiments à démolir s’opposait au déclenchement du délai de recours des tiers et ce, pour l’ensemble de l’autorisation contestée, y compris si les requérants ne formulent aucun moyen spécifiquement dirigé à l’encontre du « volet démolition » du projet.

Dans notre commentaire, nous avions adhéré au principe retenu par la Cour mais ce, tout en émettant une réserve quant à sa mise en œuvre dans ce cas d’espèce.

Précisément, l’ordonnance de tri (art. R.222-1 ; CJA) du Tribunal administratif de Cergy-Pontoise vient nous conforter dans cette double analyse ; étant toutefois précisé par souci de transparence que l’auteur de ces lignes est également l’auteur du mémoire en défense ayant provoqué cette ordonnance.

On précisera ainsi que pour opposer la forclusion des requérants, le pétitionnaire soutenait qu’un arrêté délivré en application de l’article L.451-1 du Code de l’urbanisme portait en fait deux autorisations distinctes – un permis de construire, d’une part, et un permis de démolir, d’autre part – dans la mesure où en substance :

• d’un point de vue procédural, tout d’abord, l’article précité ne prévoit qu’une faculté destinée à éviter d’avoir systématiquement à formuler une demande de permis de démolir distincte de la demande de permis de construire ; cet article – d’ailleurs inséré au sein d’un chapitre propre aux « dispositions applicables à un permis de démolir » – n’instituant donc pas une procédure obligatoire aboutissant à un permis valant démolition conçue comme une autorisation indivisible, à l’instar à titre d’exemple d’un permis groupé délivré au titre de l’article R.431-24 ;

• sur le fond, ensuite, il résulte de l’article L.421-6 du Code de l’urbanisme que les règles d’urbanisme applicables aux travaux de construction, d’installation ou d’aménagement (al.1) sont totalement distinctes de celles opposables aux travaux de démolition (al.2), si bien que la conformité du « volet construction » et du « volet démolition » d’une demande formulée au titre de l’article L.451-1 du Code de l’urbanisme s’apprécie donc au regard de règles et de préoccupations d’urbanisme distinctes ;

• sur le plan contentieux, enfin, l’annulation d’un permis de démolir ne remet pas en cause la légalité du permis de construire puisqu’en vertu du principe d’indépendance des procédures et des législations, cette annulation bien que rétroactive n’a aucune incidence sur le fait que l’autorisation de construire a été délivré au vu d’un dossier comportant le justificatif d’une demande de permis de démolir alors que, pareillement, dans le cas visé par l’article L.451-1 du Code de l’urbanisme l’illégalité éventuelle du « volet démolition » d’un permis de construire ne remet pas en cause le fait que cette autorisation a été délivrée au regard d’un dossier comportant les pièces requises lorsque le pétitionnaire met en œuvre la faculté prévue par cet article ;

de sorte que les deux autorisations portées par un arrêté obtenu au titre de l’article précité sont totalement dissociables tant d’un point de vue juridique que contentieux, si bien que :

• il est possible d’exercer un recours ne portant que sur le « volet démolition » ou que sur le « volet construction » autorisé par un tel arrêté ;

• les mentions du panneau d’affichage d’un permis de construire obtenu sur la base de l’article précité sont donc elles-mêmes dissociables ;

• et par voie de conséquence, que l’omission affectant le panneau apposé en l’espèce ne s’est pas opposée au déclenchement des délais de recours pour ce qui concerne l’autorisation de construire.

Or, bien que l’ordonnance commentée ce jour ne se soit pas expressément prononcée sur ce point, il en ressort assez clairement que le Tribunal n’a pas suivi cette analyse puisque ce n’est pas en raison de cette prétendue « dissociabilité » que la requête a été rejeté comme tardive ; ce dont il résulte que le Tribunal a ainsi implicitement admis que le défaut de mention de la surface à démolir pouvait affecter d’irrégularité l’affichage de l’autorisation pour son ensemble.

Pour rejeter la requête, le Tribunal a en effet apprécié de façon on ne peut plus traditionnel la régularité de l’affichage du permis de construire contesté dans cette affaire en considérant que le défaut de mention des surfaces à démolir ne constituait pas « dans les circonstances particulières » de l’espèce une erreur substantielle dès lors que le panneau apposé sur le terrain des opérations comportait par ailleurs les informations requises pour permettre au tiers de prendre connaissance du dossier en mairie.

Ce faisant, le Tribunal s’est donc écarté de l’analyse de la Cour administrative d’appel de Nancy précédemment commenté, laquelle était à notre sens quelque peu contestable dans la mesure où elle s’y était bornée à juger que « la circonstance que les requérants aient pu avoir accès au dossier de permis de construire qu'ils ont produit lors de leur première demande d'annulation dudit permis de construire le 27 mai 2010 devant le Tribunal, ne peut avoir pour effet de regarder les informations mentionnées sur le panneau comme étant suffisantes pour faire courir le délai de recours contentieux ».

On voyait mal en effet pourquoi la mention de la surface des bâtiments à démolir ferait exception au régime de l’affichage des autorisations d’urbanisme tel qu’il découle de sa finalité.

Il faut ainsi rappeler que toute erreur ou omission affectant l’affichage d’un permis de construire ne s’oppose pas au déclenchement du délai des recours des tiers : il est encore nécessaire que cette erreur ou cette omission présente un caractère substantiel. Et pour cause puisque la « philosophie » des dispositions aujourd’hui codifiées aux articles R.424-15 et A.424-16 du Code de l’urbanisme est de permettre aux tiers « d’aller à la mairie pour prendre toute la mesure du projet » ; ce qui implique que le panneau apposé à ce titre sur le terrain des opérations soit renseigné de façon suffisante « afin d’éviter [que les tiers] soient dissuadés d’agir par une information ambiguë ou incomplète » (Conclusions ARRIGHI de CASANOVA sur CE. 16 février 1994, Sté Northerntélécom immobilier, BJDU, 1994, n°4, p.92).

Un panneau d’affichage même renseigné de façon imprécise ou erronée satisfait ainsi aux dispositions précitées dès lors qu’il permet néanmoins aux tiers de saisir l’économie générale du projet et de comprendre qu’il leur est loisible de consulter le dossier produit par le pétitionnaire (CE. 14 novembre 2003, Ville de Nice, req. n°254.003).

Aussi, dès lors qu’en l’espèce, les travaux de démolition projetés portaient sur des bâtiments présentant une superficie globale de 511 mètres carrés, il était difficile de considérer que ces travaux constituaient une composante substantielle d’un projet impliquant la construction d’un bâtiment d’une hauteur de 18 mètres et d’une SHON de 4.499 mètres sur un terrain de 1.987 mètres carrés et, par voie de conséquence, que le fait que le panneau apposé sur le terrain à construire n’ait pas renseigné sur la surface des bâtiments à démolir avait privé les tiers d’une information indispensable à leur compréhension de l’économie générale du projet et de nature à la dissuader d’aller en mairie prendre connaissance du dossier…



Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés