Des travaux de terrassement constituant des travaux préparatoires à la construction d’un hangar impliquant l’obtention d’un permis de construire relèvent du champ d’application de cette autorisation. Par voie de conséquence, les travaux de terrassement entrepris avant l’obtention de cette autorisation sont illégaux et imposent au maire d’en ordonner l’interruption par l’édiction d’un arrêté pris sur le fondement de l’article R.480-2 du Code de l’urbanisme.

CAA. Bordeaux, 11 décembre 2007, Ministre de l’équipement, req. n°06BX00204


Dans cette affaire, un tiers avait sollicité du maire qu’il édicte, sur le fondement de l’article L.480-2 du Code de l’urbanisme, un arrêté interruptif de travaux précédemment entrepris sans autorisation et ce, avant de déférer à la censure du Tribunal administratif de Limoges la décision implicite de rejet dont sa demande avait fait l’objet. Et ledit Tribunal devait faire droit à cette demande, d’une part, en annulant la décision contestée et, d’autre part et par voie de conséquence, en enjoignant au maire de faire dresser un procès-verbal constatant l’irrégularité des travaux ainsi entrepris.

Mais la commune et le Ministre de l’équipement devaient interjeter appel de ce jugement aux motifs que les travaux litigieux consistaient en de simples travaux de terrassement préparatoires, lesquels n’étaient, pris isolément, soumis à aucune autorisation d’urbanisme et, notamment, ni à permis de construire, ni à autorisation « ITD » puisque les affouillements induits par ces travaux avaient une profondeur inférieure à deux mètres (anc. art. R.422-2 ; C.urb).

On sait en effet que le Conseil d’Etat a eu l’occasion de préciser qu’un arrêté interruptif pris sur le fondement de l’article L.480-2 du Code de l’urbanisme est illégal si les travaux sont achevés et qu’il en va ainsi lorsque les travaux en cours d’exécution sont des travaux de finition ne relevant pas en eux-mêmes du champ d’application d’une autorisation d’urbanisme (CE. 2 mars 1994, Cne de Saint-Tropez, req. n°135.448).

A priori, la même conclusion pouvait s’imposer pour ce qui concerne les travaux préparatoires. Il reste que la position du Conseil d’Etat sur ce point n’est pas si éloignée de celle au terme de laquelle il considère, en tant que juge des référés, qu’il n’y a plus urgence à suspendre un permis de construire lorsque les travaux sont achevés ou quasi-achevés et, par voie de conséquence, il n’y a plus lieu alors de statuer sur les requêtes présentées à cet effet (CE. 26 juin 2002, Demblans, Juris-data n°2002-064059).

Or, s’il n’est plus utile d’ordonner l’interruption des travaux illégalement entrepris lorsque ceux-ci sont quasi-achevés, force est d’admettre qu’il peut être opportun d’ordonner l’interruption de travaux préparatoires à une opération assujettie à l’obtention préalable d’une autorisation d’urbanisme. D’ailleurs, le Conseil d’Etat déduit l’urgence à suspendre l’exécution d’une autorisation d’urbanisme du seul fait que les travaux ainsi autorisés sont susceptibles d’être entrepris à tout moment.

Précisément, la Cour administrative d’appel de Bordeaux devait ainsi rejeter l’appel interjeté sur ce point et ce, au motif suivant :

« Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que M. LimetY a réalisé, en mars 2004, des travaux de terrassement sur les parcelles cadastrées AC n° 538 et AC n° 539, situées sur la commune de Lye ; qu'il a déposé, le 30 avril 2004, une demande d'autorisation de travaux, consistant en des affouillements, dans le but, notamment, de construire un hangar d'environ 1 200 m² ; que, dès lors, lesdits travaux de terrassement nécessitaient, en application des dispositions ci-dessus rappelées de l'article L. 421-1 du code de l'urbanisme, la délivrance préalable d'un permis de construire, alors même que la profondeur de ces affouillements aurait été inférieure à deux mètres ; qu'il est constant qu'à la date à laquelle ces travaux de terrassement ont été effectués, M. LimetY n'était titulaire d'aucun permis de construire ; que, faute d'une telle autorisation, la réalisation des travaux de terrassement était constitutive de l'une des infractions mentionnées à l'article L. 480-4 du code de l'urbanisme, qui impliquait pour le maire de Lye, dès qu'il avait connaissance de ladite infraction, de procéder à sa constatation ; qu'ainsi, le maire n'a pu, sans entacher sa décision d'une erreur de droit, rejeter la demande présentée à cette fin par M. X ; que si un permis de construire a été délivré à M. Limet, le 12 mars 2005, cette circonstance ne dispensait pas le maire de Lye de constater l'infraction, et notamment son élément matériel, à la date à laquelle M. X l'avait saisi alors que M. Limet était dépourvu de toute autorisation administrative ; que, dès lors, le MINISTRE DE L'ECOLOGIE, DU DEVELOPPEMENT ET DE L'AMENAGEMENT DURABLES et la commune de Lye ne sont pas fondés à demander l'annulation du jugement attaqué, en tant qu'il a annulé, à la demande de M. X, la décision implicite du maire de Lye refusant de faire dresser un procès-verbal constatant des travaux irréguliers et d'en transmettre une copie au ministère public ».

En substance, des travaux préparatoires et, donc, indissociables d’une opération de construction assujettie à permis de construire relèvent du champ d’application de cette autorisation. Aussi, lorsqu’ils sont entrepris avant l’obtention de cette autorisation, ils sont illégaux et doivent être interrompus sur le fondement de l’article L.480-2 du Code de l’urbanisme, y compris si, pris isolément, il ne relèvent du champ d’application d’aucune autorisation d’urbanisme ; la circonstance que l’ensemble de l’opération projetée et des travaux qu’elle implique aient ultérieurement été autorisés par un permis de construire n’ayant aucune incidence sur ce point puisqu’à la date des faits, c’est-à-dire à celle à laquelle ils ont été réalisés, les travaux litigieux n’avaient pas été autorisés.

Dans cette mesure (voir également, ici), l’arrêt commenté propose donc une solution analogue à celle retenue par la Cour administrative d’appel de Marseille dans l’arrêt par lequel elle a jugé que :

« Considérant que M. X interjette appel du jugement, en date du 19 décembre 2002, par lequel le Tribunal administratif de Nice a rejeté ses demandes tendant à l'annulation, d'une part, de la décision de refus, en date du 31 mars 2000, du maire de Théoule-sur-Mer d'autorisation d'installation et travaux divers sur un terrain cadastré A n°1346 et 706 à Théoule-sur-Mer et du rejet implicite de son recours gracieux dirigé contre ce refus, d'autre part, de l'arrêté, en date du 5 octobre 2001, par lequel le maire de Théoule-sur-Mer a ordonné l'interruption de travaux réalisés sur ce terrain et du rejet implicite de son recours gracieux dirigé contre cet arrêté ;
(…)
Considérant, en second lieu, qu'aux termes de l'article L.480-2 du code de l'urbanisme : « Dès qu'un procès-verbal relevant l'une des infractions prévues à l'article L. 480-4 a été dressé, le maire peut également, si l'autorité judiciaire ne s'est pas encore prononcée, ordonner par arrêté motivé l'interruption des travaux » ;
Considérant, d'une part, qu'il ressort des pièces du dossier, notamment d'un procès-verbal du 4 octobre 2001 rédigé par un gardien de police municipale, qu'à cette date des aménagements ont été réalisés et des remblais déposés sur le terrain ; que si M. X soutient qu'au jour de l'arrêté en litige ces travaux étaient terminés, il ne l'établit pas notamment par la production d'un procès-verbal, réalisé à sa demande, par un huissier de justice le 23 octobre 2001 qui, certes, relève l'absence de travaux en cours mais à une date postérieure à l'arrêté en cause ; que, dans ces conditions, alors au surplus qu'il est démontré que les travaux ont repris ultérieurement, ces derniers ne peuvent être regardés comme achevés au 5 octobre 2001, date de signature de l'arrêté en litige ;
Considérant, d'autre part, que si M. X soutient que le maire de Théoule-sur-Mer ne pouvait ordonner l'interruption de travaux qui n'étaient pas soumis à délivrance d'une autorisation, il ressort de l'instruction que les travaux entrepris n'étaient pas détachables de l'opération dont la réalisation avait fait l'objet d'un refus le 31 mars 2000 ; qu'au vu du procès-verbal constatant cette infraction, le maire de Théoule-sur-Mer était donc tenu, comme il l'a fait le 5 octobre 2001, de prendre un arrêté prescrivant la cessation des travaux en cause, sur le fondement des dispositions de l'article L.480-2 du code de l'urbanisme » (CAA. Marseille, 18 mai 2006, M. Georges X…, req. n°03MA00445);

et peut également être rapproché de l’arrêt par lequel la Cour administrative d’appel de Nantes a, pour sa part, considéré, en application du principe issu de la jurisprudence dite « Thalamy », que :

« Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment du procès-verbal dressé le 14 septembre 2001 par un agent assermenté de l'administration, qu'un exhaussement de plus de trois mètres de hauteur avait été réalisé sur le terrain d'assiette du projet sans qu'ait été délivrée l'autorisation requise par l'article R. 442-2 du code de l'urbanisme ; que l'EARL a précisé dans ses observations en défense, que l'exhaussement en cause avait eu pour objet de préparer le terrain en vue de la serre projetée ;
Considérant que le caractère indissociable des travaux d'exhaussement du sol et du projet de construction de la serre objet de la demande de permis de construire, nécessitait que l'EARL Collet présentât une demande portant, non seulement sur la construction de la serre, mais également, sur la régularisation de l'exhaussement litigieux ; que la circonstance qu'un permis de construire une chaufferie ait été délivré le 26 octobre 2000 sur la base d'un plan de masse faisant état d'extensions futures n'a pu valoir autorisation de réaliser cet exhaussement ; qu'ainsi le maire, qui ne pouvait légalement accorder un permis portant uniquement sur un élément de construction nouveau prenant appui sur une partie de l'ouvrage construit sans autorisation, se trouvait dans une situation de compétence liée et était tenu de refuser le permis sollicité » (CAA. Nantes, 20 février 2007, Cne de Noyal-Châtillon-sur-Seiche, req. n°06NT00566).

En résumé, si la seule exécution de travaux préparatoires à une opération de construction ne suffit pas à interrompre le délai de validité du permis de construire obtenu, il n’en demeure pas moins qu’indissociables de cette opération, ils doivent également avoir été précédemment autorisés par un permis de construire pour acquérir une existence légale, y compris lorsque, pris isolément, ils ne relèvent du champ d’application d’aucune autorisation d’urbanisme.


Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés

QUESTION N°5652 - Réponse publiée au JO le : 25/12/2007 page : 8227

TEXTE DE LA QUESTION : « M. Michel Voisin appelle l'attention de M. le ministre d'État, ministre de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables, sur les préoccupations des maires de communes rurales quant aux modalités de mise en oeuvre de la réforme des autorisations de construire à compter du 1er octobre prochain. En effet, l'encadrement de la procédure d'instruction prévue par cette réforme va imposer aux communes des délais extrêmement courts pour la transmission des dossiers afin de permettre au service instructeur dans le premier mois suivant la date de dépôt de la demande de solliciter d'éventuelles pièces complémentaires ou bien de notifier une majoration du délai normal d'instruction, notamment pour la consultation obligatoire de la commission de sécurité et d'accessibilité. Malgré un recours accru à l'outil informatique, les plus petites communes risquent d'éprouver beaucoup de difficultés pour respecter les obligations du premier mois d'instruction, compte tenu du fait qu'elles ne disposent le plus souvent que d'un(e) secrétaire de mairie à temps partiel. Par ailleurs, l'utilisation éventuelle de la voie électronique (courriel) pour respecter les nouvelles obligations en matière de notifications de délais d'instruction ou de dossiers incomplets soulève la question de la valeur probante de ce moyen de communication sur le plan juridique, en cas de recours du pétitionnaire. En conséquence, il lui demande s'il envisage de prendre des mesures visant à assouplir la mise en oeuvre de cette réforme des autorisations d'urbanisme pour les communes rurales ».

TEXTE DE LA REPONSE : « La réforme des autorisations d'urbanisme, entrée en vigueur le 1er octobre 2007, doit permettre de clarifier les procédures et de renforcer la sécurité juridique des actes. L'encadrement des délais a pour objectif d'améliorer la qualité du service rendu aux usagers. Les délais d'instruction sont désormais garantis aux demandeurs de permis. Les maires qui confient l'instruction des permis à la direction départementale de l'équipement ou à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) n'ont en aucun cas à vérifier le caractère complet du dossier. Ils doivent seulement envoyer au service instructeur les dossiers reçus, en conservant un exemplaire afin de donner leur avis. Le service instructeur doit recevoir le dossier le plus rapidement possible pour pouvoir vérifier s'il est complet ou s'il y a lieu d'appliquer des majorations de délais. L'article R. 423-48 du code de l'urbanisme crée la possibilité d'adresser les notifications par courrier électronique. L'utilisation de ce moyen de communication est une faculté ouverte à l'administration lorsque le demandeur est d'accord pour recevoir ce type de courrier. La publication de l'arrêté mentionné à l'article R. 431.49 nécessite une étude préalable qui permettra de définir les caractéristiques techniques de la procédure électronique de transmission. L'envoi par courriel risque donc de poser desdifficultés en cas de conflit avec le demandeur car il n'est pas certain que la preuve de l'envoi du courriel soit suffisante. Dans l'immédiat, les courriers électroniques peuvent se substituer aux échanges par courrier simple. Ils peuvent en outre être utilisés par les communes qui disposent d'un accord avec un organisme tiers pouvant certifier la réception des courriers électroniques. Dans ce cas, ils ont la même valeur que les courriers en recommandé ».


QUESTION N°3080 - Réponse publiée au JO le : 25/12/2007 page : 8224

TEXTE DE LA QUESTION : « Reprenant les termes de la question écrité qu'elle avait posée le 23 janvier 2007 sous la précédente législature demeurée sans réponse, Mme Marie-Jo Zimmermann demande à M. le ministre d'État, ministre de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables, de lui indiquer si une résidence de tourisme qui est, au sens de l'arrêté du 14 février 1986, un établissement commercial d'hébergement classé, faisant l'objet d'une exploitation permanente ou saisonnière, peut être édifiée dans une zone du PLU ouverte aux activités de services et d'hébergements hôteliers ou dans une zone affectée à l'habitat ».

TEXTE DE LA REPONSE : « Les résidences de tourisme sont régies par les dispositions du code de la construction et de l'habitation applicables aux bâtiments d'habitation, notamment par les articles R. 111-1 à R. 111-17 et l'arrêté du 30 janvier 1978 relatif aux règles de construction spéciales à l'habitat de loisirs à gestion collective. Elles constituent des constructions à usage d'habitation et relèvent du permis de construire au regard du code de l'urbanisme. Ces résidences sont par ailleurs soumises aux dispositions de l'arrêté du 14 février 1986 fixant les normes et la procédure de classement applicables aux résidences de tourisme. En revanche, elles ne sont pas soumises aux dispositions de la loi n° 96-603 du 5 juillet 1996 relative au développement et à la promotion du commerce et de l'artisanat. De telles résidences peuvent être autorisées dans les zones du plan local d'urbanisme accueillant des constructions à usage d'habitation, tout comme dans les zones périurbaines à vocation de loisirs et de tourisme, à moins que le règlement de la zone ne les interdise expressément ».


QUESTION N°608 - Réponse publiée au JO le : 11/12/2007 page : 7834

TEXTE DE LA QUESTION : « Reprenant les termes de la question qu'elle avait posée en mars 2005 sous la XIIe législature, demeurée sans réponse, Mme Marie-Jo Zimmermann attire l'attention de M. le ministre d'État, ministre de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables, sur le fait de savoir quand la simplification des procédures qui a été annoncée pour les permis de construire sera mise en œuvre. Elle souhaiterait notamment qu'il lui indique si, dans ce cadre, il est envisagé de réduire les délais dont disposent les architectes des Bâtiments de France ».

TEXTE DE LA REPONSE : « L'une des mesures de la réforme du permis de construire et des autorisations d'urbanisme consiste à assurer une articulation entre les délais d'instruction des permis de construire et les délais dont disposent les services consultés pour donner leur avis. L'avis de l'ensemble des services, y compris celui de l'architecte des Bâtiments de France, est réputé favorable s'il n'est pas émis à l'issue du délai qui est imparti à ces services pour répondre. Le demandeur du permis de construire bénéficie d'un permis tacite si aucune réponse ne lui est notifiée à l'issue du délai d'instruction. Ce n'est que dans le cas où l'architecte des Bâtiments de France aurait émis un avis défavorable ou un avis favorable assorti de réserves que le demandeur ne pourra pas bénéficier d'un permis tacite. Cette mesure ne réduit pas le délai légal dans lequel les services doivent répondre, mais elle réduit considérablement le délai réel dans lequel les décisions sont prises ».



Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés