Dès lors qu’un projet d’aménagement inclut, même à titre accessoire, une construction assujettie à permis de construire, le projet doit relever dans son ensemble d’un permis de construire et non pas d’une autorisation « ITD ». Mais à compter du 1er octobre 2007, ce même projet pourra relever d’un permis d’aménager valant permis de construire.

TA. Nice 16 mai 2007, Mme Abonal, req. n°04-02718 (mentionné dans la lettre_n5.pdf du TA de Nice)

A l’heure où l’autorisation dite « ITD » vit ses derniers jours, on relèvera avec intérêt ce jugement du Tribunal administratif de Nice en ce qu’il illustre le régime particulier de cette autorisation et, surtout, permet d’appréhender la question des fusions d’autorisations d’urbanisme sur laquelle les auteurs de la réforme entrant en vigueur le 1er octobre 2007 ont beaucoup communiqué alors que non seulement il ne s’agit pas d’une réelle nouveauté et qu’en outre, les cas de fusions prévus par cette réforme sont pour le moins limités.

Dans cette affaire, un opérateur projetait d’aménager un parc d’attraction et avait obtenu à cet effet une autorisation « ITD » délivrée sur le fondement de l’article R.442-2 du Code de l’urbanisme puisque son point a) assujetti à cette autorisation « les parcs d'attractions et les aires de jeux et de sports, dès lors qu'ils sont ouverts au public ». Il reste que ce projet incluait la réalisation d’un local constitutif d’une construction relevant du champ d’application du permis de construire puisque développant une SHON de 24 mètres carrés.

Or, le permis de construire a un effet « attracteur » et « absorbant » dans la mesure où dès lors que l’une des composantes d’un projet relève du champ d’application de cette autorisation, celle-ci doit être obtenue pour l’ensemble du projet (voir également, ici). Et pour sa part l’autorisation « ITD » a un caractère subsidiaire, c’est-à-dire qu’elle n’est requise que pour autant que l’aménagement relevant de l’article R.422-2 du Code de l’urbanisme ne soit pas l’une des composantes d’un projet relevant, notamment, du champ d’application du permis de construire ou de la déclaration de travaux. En outre, les dispositions de l’article R.442-2 du Code de l’urbanisme doivent être interprétées de façon stricte puisque si ces dernières assujettissent à autorisation « ITD », d’une part, les aires de stationnement de plus de dix unités ouvertes au public et, d’autre part, les affouillements du sol d’une profondeur de plus de deux mètres et d’une superficie de plus de 100 mètres carrés, il a néanmoins été jugé qu’un parc de stationnement souterrain constituait une construction assujettie à permis de construire et ne pouvait donc pas relever d’une autorisation « ITD » (CAA. Bordeaux, 14 décembre 1999, Epx Mercier, req. n°96BX01480) ; l’exigibilité d’un permis de construire étant indépendant de toute considération liée au caractère enterré ou non de la construction projetée.

C’est donc fort logiquement que dans cette affaire, le Tribunal administratif de Nice a jugé que dès lors que le parc d’attraction en cause comportait une construction relevant du champ d’application du permis de construire, ce projet ne pouvait relevait d’une simple autorisation « ITD » mais impliquait, pour son ensemble, l’obtention du permis de construire valant autorisation « ITD » en application de l’article R.442-3 du Code de l’urbanisme.

Mais pour les projets faisant l’objet d’une demande d’autorisation présentée après le 1er octobre 2007, cette jurisprudence et la règle qu’elle illustre seront obsolètes, d’une part, parce que la réforme des autorisations d’urbanisme entrant en vigueur à cette date supprime l’autorisation « ITD », laquelle se trouve absorber par les autorisations nouvelles que sont le permis d’aménager et la déclaration d’aménagement et, d’autre part, parce que dans certains cas, c’est le permis d’aménager qui pourra valoir permis de construire dès lors que le nouvel article L.442-1 du Code de l’urbanisme précise que « lorsque les travaux d'aménagement impliquent, de façon accessoire, la réalisation par l'aménageur de constructions et d'installations diverses sur le terrain aménagé, la demande de permis d'aménager peut porter à la fois sur l'aménagement du terrain et sur le projet de construction ».

De ce fait, lorsqu’un parc d’attraction sera soumis à permis d’aménager au titre du nouvel article R.421-19, h) du Code de l’urbanisme, celui-ci pourra également valoir permis de construire pour les constructions accessoires qu’implique également ce projet et, par exemple, pour son bâtiment d’accueil ou ses locaux techniques.

On soulignera, en effet, que cette possibilité de fusion d’autorisation ne vaut que lorsque la construction considérée présente un caractère accessoire par rapport à l’économie générale du projet d’aménagement en cause. A titre d’exemple, si elle semble également pourvoir être mise en œuvre pour construire les locaux sanitaires d’un camping de plus de six tentes ou les locaux techniques d’un golf de plus de vingt-cinq hectares, elle ne saurait en revanche permettre de réaliser tout à la fois un lotissement et les bâtiments pour l’implantation desquels les divisions constitutives de ce dernier sont pratiquées.

Mais on relèvera, surtout, qu’alors qu’il s’agissait d’un des aspects annoncés de la réforme les plus attendus par les constructeurs, les cas de fusions d’autorisations d’urbanisme sont pour le moins limités puisqu’outre la possibilité offerte pas l’article L.442-1 du Code de l’urbanisme, les seules autres hypothèses prévues sont celles saisies par les articles les nouveaux articles L.441-1 et L.451-1 du Code de l’urbanisme, lesquels en ce qu’il disposent respectivement que :


« lorsque les travaux d'aménagement impliquent la démolition de constructions dans un secteur où un permis de démolir est obligatoire, la demande de permis d'aménager peut porter à la fois sur l'aménagement du terrain et sur le projet de démolition »;

et :

« lorsque la démolition est nécessaire à une opération de construction ou d'aménagement, la demande de permis de construire ou d'aménager peut porter à la fois sur la démolition et sur la construction ou l'aménagement. Dans ce cas, le permis de construire ou le permis d'aménager autorise la démolition »;


permettront donc qu’un permis d’aménager et/ou un permis de construire valent également permis de démolir…

Mais outre le nombre très limité de cas de fusion d’autorisations d’urbanisme, il est permis de se demander si, dans certains cas, il n’y aurait pas lieu d’obtenir deux autorisations là ou antérieurement il n’en fallait qu’une. A titre d’exemple, en effet, le champ d’application du permis d’aménager et celui de la déclaration d’aménagement (art. R.421-19 à R.421-23 ; C.urb) recouvre certains travaux, installations et aménagements qui antérieurement relevaient de l’autorisation dite « ITD ». Or, seuls l’alinéa k du nouvel article R.421-19 du Code de l’urbanisme et l’alinéa f du nouvel article R.421-23 prévoient expressément que les travaux qu’ils visent – en l’occurrence certains travaux d’affouillement et d’exhaussement du sol – relèvent de ces procédures « à moins qu’ils ne soient nécessaires à l’exécution d’un permis de construire ».

Or, si la dispense expressément prévue pour certains travaux d’affouillement et d’exhaussement du sol ne l’est pas pour l’ensemble des autres travaux, installations et aménagements visés par les nouveaux articles R.421-19 et R.421-23 du code de l’urbanisme, force serait d’en conclure que ceux-ci sont soumis à permis d’aménager ou à déclaration d’aménagement même s’ils sont nécessaires à l’exécution d’un permis de construire.

A s’en tenir la lettre de des articles précités, il s’ensuivrait, à titre d’exemple, que pour la réalisation d’un ensemble immobilier à destination de logements pourvu d’un parc de stationnement de plus de cinquante unités ouvert au public, il faudrait obtenir, d’une part, un permis de construire et, d’autre part, un permis d’aménager puisque bien entendu cette opération ne pourra pas relever d’un permis d’aménager usant de la faculté prévue par le nouvel article L.442-1 du code de l’urbanisme dès lors que les logements ne saurait être considérés comme l’accessoire du parc de stationnement à aménager ; ce qui paraît totalement compatible avec le principe issu de l’ancien article L.421-3,al 1 du code de l’urbanisme – reproduit au nouvel article L.421-6 – selon lequel l’administration doit être en mesure de se prononcer sur la consistante exacte et complète du projet, ce qui implique que la demande et le dossier de permis de construire portent non seulement sur les constructions rendant exigibles un permis de construire mais également sur les aménagements accessoires qui en sont indissociables, notamment, parce qu’il sont nécessaires à la conformité du programme au regard des prescriptions d’urbanisme qui lui sont opposables. On peut donc parier que la jurisprudence nuancera substantiellement la conclusion s’imposant à la lecture des articles relatifs au champ d’application du permis d’aménager et de la déclaration d’aménagement.

Mais à notre sens, la plus significative des fusions d’autorisations opérées par la réforme n’est pas prévue comme telle par cette dernière et procède du nouvel article R.431-24 du Code de l’urbanisme et, en d‘autres termes, du nouveau régime du permis de construire valant division, lequel, en ce qu’il permet, d’une part, l’obtention d’un permis de construire valant division conjoint (CE. 4 mai 1983, Chapel, req. n°33.620) et s’applique, d’autre part, aux divisions réalisées avant l’achèvement des travaux (CE. 21 août 1996, Ville de Toulouse, req. n°137.834 ; CE. 26 mars 2003, Leclercq, req. n°231.425), fusionne l’ancienne autorisation de lotir et les permis de construire dans un lotissement ; ce que corrobore le fait que contrairement à l’ancien article R.315-2 du Code de l’urbanisme, le nouvel article R.442-1 du Code de l’urbanisme exclut expressément de la notion de lotissement « les divisions de terrains effectuées conformément à un permis de construire prévu à l'article R. 431-24 ».


Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés

Une autorisation de travaux ne peut être légalement délivrée pour une construction à édifier sur un terrain compris dans un lotissement non autorisé, à moins que ce lotissement n'ait fait l'objet d'une régularisation ultérieure, sous l'empire des dispositions législatives ou réglementaires intervenues postérieurement. Mais dans l'hypothèse où les textes postérieurs retiennent une définition plus restrictive du lotissement, celle-ci ne saurait rétroactivement régulariser les opérations de divisions ayant constitué un lotissement de fait non autorisé. En revanche, dès lors que le lotissement de fait n'entre plus, à la date à laquelle l'autorisation de travaux contestée a été délivrée, dans le champ d'application des dispositions relatives aux opérations de lotissement soumises à autorisation, des travaux de constructions sur une parcelle incluse dans le périmètre d'un tel lotissement peuvent légalement y être autorisés, sans qu’il n’y ait plus lieu à régularisation.

CE. 18 juin 2007, Association syndicale libre des propriétaires du lotissement Te Maru Ata, req. n°289.336

Voici un arrêt intéressant à quelques jours de l’entrée en vigueur, le 1er octobre 2007, du nouveau régime des autorisations d’urbanisme, issu principalement de l’ordonnance du 8 décembre 2005 et du décret du 5 janvier 2007 (NB : le dispositif a encore été complété par un décret et un arrêté édictés le 11 septembre dernier…), dont l’un des aspects importants est la modification de la définition et du régime juridique des lotissements.

Dans cette affaire, relevant du Code de l’aménagement de la Polynésie Française, un lotissement de trois terrains avait été constitué sans autorisation et ce, en violation des dispositions alors applicables de l'article D. 141-1 et D.114-12 dudit, lesquels disposaient respectivement que, d’une part, « constituent un lotissement l'opération et le résultat de l'opération ayant pour objet ou ayant eu pour effet la division volontaire d'une ou plusieurs propriétés foncières par ventes ou locations simultanées ou successives consenties en vue de l'habitation » et que, d’autre part, « toute partition de terrain en plus de trois parties est un lotissement ».

Ultérieurement, l’acquéreurs d’un des lots irrégulièrement constitués devait solliciter une autorisation de travaux aux fins de modifier et d’aménager une maison précédemment implantée sur ce lot.

A priori, cette demande d’autorisation de travaux était vouée au rejet puisque l’on sait qu’une autorisation de construire ne peut être régulièrement délivrée dans un lotissement de fait (CE. 9 avril 1986, Ministère de l’urbanisme, req. n°59.677) et qu’à défaut de régularisation préalable de ce lotissement, l’administration est tenue de déclarer inconstructibles les terrains le constituant (CE.30 avril 1982, Sarrat, REDI, 1984, p.54) ; la Cour administrative d’appel de Marseille ayant récemment jugé que ce principe était opposable au demande d’autorisation relative à la finition et l’extension de bâtiment préexistant (CAA. Marseille, 18 mai 2006, Cne de Nice, req. n°02MA02119. Voir notre note du 7 août 2006).

Il reste que si à la date des divisions litigieuses, ces dernières étaient effectivement constitutives d’un lotissement au regard de l’article D.114-2 du Code de l’aménagement de la Polynésie Française, la demande d’autorisation de travaux en cause avait été présentée après que ce dernier eu été modifiée par une délibération du 26 septembre 2002 prévoyant qu'un lotissement s'entendait de « toute partition de terrain en plus de cinq parties sur une période de moins de 10 ans ».

Au regard des ces nouvelles dispositions, les divisions litigieuses en ce qu’elles n’avaient abouti à la constitution que de trois terrains n’étaient alors plus constitutives d’un lotissement soumis à autorisation. C’est pourquoi, confirmant l’analyse faite par la Cour administrative d’appel de Paris, laquelle avait annulé le jugement du Tribunal administratif de Polynésie Française, le Conseil d’Etat devait juger que :

« Considérant qu'une autorisation de travaux ne peut être légalement délivrée pour une construction à édifier sur un terrain compris dans un lotissement non autorisé, à moins que ce lotissement n'ait fait l'objet d'une régularisation ultérieure, sous l'empire des dispositions législatives ou réglementaires intervenues postérieurement ; que, dans l'hypothèse où les textes postérieurs retiennent une définition plus restrictive du lotissement, celle-ci ne saurait rétroactivement régulariser les opérations de divisions ayant constitué un lotissement de fait non autorisé ; qu'en revanche, dès lors que le lotissement de fait n'entre plus, à la date à laquelle l'autorisation de travaux contestée a été délivrée, dans le champ d'application des dispositions relatives aux opérations de lotissement soumises à autorisation, des travaux de constructions sur une parcelle incluse dans le périmètre d'un tel lotissement peuvent légalement y être autorisés ;
Considérant que, pour rejeter l'argumentation présentée en défense par l'ASSOCIATION SYNDICALE LIBRE DES PROPRIETAIRES DU LOTISSEMENT TE MARU ATA, la cour a relevé, comme le tribunal, que le lotissement dans lequel la parcelle de M. A était incluse, consistant en plus de trois parcelles, n'avait jamais été autorisé, ce qui n'est au demeurant contesté par aucune des parties ; qu'elle a également jugé que, compte tenu de l'évolution sus-rappelée des dispositions du code de l'aménagement de la Polynésie française, ce lotissement, consistant en moins de cinq parcelles, n'entrait plus dans le champ d'application des règles applicables aux lotissements de fait et qu'il ne « constituait plus un lotissement non autorisé pour lequel une régularisation par obtention d'un permis de lotir serait demeurée nécessaire afin que puissent être régulièrement autorisés des travaux de construction sur la parcelle provenant de la division » ; qu'en jugeant ainsi, pour les motifs qui viennent d'être indiqués, elle n'a entaché son arrêt d'aucune erreur de droit ».

La Haute Cour a donc considéré que dès lors que les divisions litigieuses ne constituaient plus un lotissement soumis à autorisation à la date de la demande d’autorisation de modification et d’aménagement de la maison implantée dans celui-ci, la délivrance de cette dernière n’impliquait plus la régularisation préalable de ces divisions, quand bien même avaient-elle été constitutives d’un lotissement à la date de leur réalisation. Et pour cause puisque dès lors qu’une autorisation de régularisation a vocation a être délivrée selon les règles de procédure et de fond alors applicables, et non pas en considération de celles en vigueur à la date des faits litigieux, on voit mal par quelle autorisation aurait-il été possible de régulariser un lotissement de trois terrains sous l’empire d’un dispositif dans lequel seules les partition de terrains en cinq parties sont constitutives d’un lotissement assujetti à autorisation préalable.

Il faut, toutefois, préciser que la régularisation du lotissement en cause par l’entrée en vigueur d’un dispositif plus permissif, car retenant une définition moins restrictive du lotissement, ne vaut que pour ce qui concerne la possibilité d’y construire ultérieurement et, en d’autres termes, l’inopposabilité de l’irrégularité initial de ce lotissement aux autorisations de travaux ultérieures s’y rapportant. En revanche, dans la mesure où elle ne saurait avoir d’effet rétroactif, elle n’ôte rien au fait que les divisions réalisées l’ont été sans autorisation et, par voie de conséquence, ont été constitutives d’une infraction que l’entrée en vigueur de ce nouveau dispositif ne saurait faire rétroactivement disparaître : ces divisions restent donc répréhensibles au regard du droit pénal.

Mais il faut, surtout, souligner que la solution retenue par le Conseil d’Etat dans l’affaire objet de l’arrêt commenté ne vaut que dans le cas de l’entrée en vigueur de dispositions ultérieures plus permissives et non pas, bien entendu, dans le cas d’un dispositif retenant une définition plus restrictive du lotissement.

Il s’ensuit que l’entrée en vigueur du nouveau dispositif issu de la réforme des autorisations d’urbanisme opérée par l’ordonnance du 8 décembre 2005 et du décret du 5 janvier 2007 ne saurait régulariser des lotissements de fait antérieurement constitués puisque s’il assouplit, à de rares égards, le régime juridique applicable aux lotissement, et notamment les possibilités d’y délivrer une autorisation de construire avant l’achèvement complet des travaux d’équipement de celui-ci, il retient en revanche une définition plus restrictive du lotissement.

En effet, là où il résultait de l’ancien article L.315-1 du Code de l’urbanisme qu’un lotissement impliquait la constitution de plus de deux lots destinés à l’implantation de bâtiments, nombre déterminé en tenant compte des exclusions prévues par l’ancien article R.315-1, il ressort des nouveaux articles L.442-1 et L.442-2 du Code de l’urbanisme, dont on précisera qu’ils disposent respectivement que :

« constitue un lotissement l'opération d'aménagement qui a pour objet ou qui, sur une période de moins de dix ans, a eu pour effet la division, qu'elle soit en propriété ou en jouissance, qu'elle résulte de mutations à titre gratuit ou onéreux, de partage ou de locations, d'une ou de plusieurs propriétés foncières en vue de l'implantation de bâtiments » ;

et :

« un décret en Conseil d'Etat précise, en fonction du nombre de terrains issus de la division, de la création de voies et d'équipements communs et de la localisation de l'opération, les cas dans lesquels la réalisation d'un lotissement doit être précédée d'un permis d'aménager ».

que la constitution d’un seul et unique lot à construire emporte, sous réserve des exclusions prévues par les nouveaux articles R.442-1 et R.442-2 du Code de l’urbanisme, la création d’un lotissement ; ce que confirment les nouveaux articles R.421-19 (a) et R.421-23 (a) dont il résulte que la considération liée au nombre de lots à construire n’a plus d’incidences que pour la détermination de l’autorisation – permis d’aménager ou non-opposition à déclaration d’aménagement – à obtenir à cet effet.

Il s’ensuit que l’entrée en vigueur des nouveaux articles L.442-1 et L.442-2 du Code de l’urbanisme ne pourront pas avoir pour effet de régulariser les lotissements précédemment créés sans l’autorisation de lotir alors requise ; la circonstance que cette autorisation ait vocation à disparaître de l’ordonnancement juridique à compter du 1er octobre 2007 n’ayant évidemment aucune incidence à cet égard.

Mais précisément, dès lors qu’à compter de cette échéance il ne sera plus possible d’obtenir une autorisation de lotir et qu’en toute hypothèse, la nature de l’autorisation de régularisation à obtenir doit être déterminée en considération du régime applicable à cette date et non au regard de celui en vigueur à la date des faits litigieux, le nouveau dispositif pourra, dans certains cas, avoir pour effet d’assouplir les conditions dans lesquelles la régularisation d’un lotissement non autorisé pourra intervenir.

En effet et à titre d’exemple, un lotissement de trois lots destinés à l’implantation de bâtiments constitué avant, le 1er octobre 2007, sans l’autorisation de lotir alors requise pourra être régularisé, s’il n’implique aucun travaux d’équipement et s’il n’est pas sis dans un site classé ou un secteur sauvegardé (art. R.421-19 (a) & R.421-23 (a) ; C.urb), par une simple déclaration d’aménagement.

Mais pour conclure, on précisera qu’a contrario, la nouvelle définition du lotissement issue de l’article L.442 du Code de l’urbanisme ne saurait avoir pour effet de rendre irrégulière au regard de cette définition des divisions foncières qui, à la date de leur réalisation, n’étaient pas constitutives d’un lotissement. En effet, si l’irrégularité d’une division foncière constitutive d’un lotissement est le plus souvent sanctionnée au stade des permis de construire sollicités et/ou délivrés dans ce dernier, il reste que la régularité d’une telle division s’apprécie à la date où elle est réalisée.

Il s’ensuit qu’un permis de construire délivré, après le 1er octobre 2007, sur un terrain issu de la partition en deux parties d’une unité foncière réalisée avant cette échéance sera légal, sans qu’il y est lieu à une quelconque régularisation préalable puisque si, à compter de cette date, une telle division sera constitutive d’un lotissement soumis à déclaration d’aménagement, il reste qu’avant cette échéance, la division d’une unité foncière en deux terrains n’est pas constitutive d’un lotissement et n’implique donc pas l’obtention d’une autorisation de lotir ; étant rappelé que si une telle division exige, en revanche, l’envoi d’un plan de division à la mairie de la commune concernée en application de l’ancien article R.315-54 du Code de l’urbanisme, il a été jugé, à propos du certificat prévu par cet article dans sa rédaction antérieure à la loi du 13 décembre 2000 dite « SRU », que l’inaccomplissement de cette formalité n’avait aucune incidence sur la légalité du permis de construire portant sur le terrain issu de cette division (CE. 26 avril 1993, Epx Beaucourt, Rec., p.1089).



Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés

L’arrêté préfectoral portant déclaration de Projet d’Intérêt Général (« PIG ») constitue une décision relative à l’occupation et l’utilisation du sol. Par voie de conséquence, le recours en annulation à l’encontre d’un tel arrêté est assujetti à l’obligation de notification prescrite par l’article R.600-1 du Code de l’urbanisme.

CAA. Lyon, 5 juillet 2007, Communauté de communes du Senonais, req. n°04LY00564

L’arrêt ici commenté est intéressant dans la mesure où, d’une part, il précise la nature juridique d’un arrêté de « PIG » au regard de l‘article R.600-1 du Code de l’urbanisme – ce qui, à notre connaissance, n’avait donné lieu à ce jour qu’à un jugement du Tribunal administratif de Nice allant dans le même sens (TA. Nice, 5 mai 1998, Association Equilibre, req. n°97-04214) – et où, d’autre part, il nous permettra d’appréhender la restriction du champ de l’obligation de notification des recours régie pas cet article, telle qu’elle résulte du décret du 5 janvier 2007 relatif à la réforme des autorisations d’urbanisme, laquelle nous semble assez « symptomatique » de l’esprit de cette réforme (dont, pour ma part et sous réserve de rares exceptions, je recherche encore l’aspect simplificateur et sa dimension sécurisante pour les constructeurs …).

Dans le but et au prétexte de responsabiliser les requérants et de sécuriser les constructeurs, la loi n°94-112 du 9 février 1994 a institué à la charge des requérants – par l’article L.600-3 du Code de l’urbanisme, ultérieurement transféré à l’article R.600-1 du Code de l’urbanisme par le décret n°2000-389 du 4 mai 2000 – l’obligation de notifier les recours administratifs et les recours en annulation exercés à l’encontre d'un « document d’urbanisme » ou d'une « décision relative à l’occupation ou à l’utilisation du sol » dont la méconnaissance reste encore aujourd’hui une cause d’irrecevabilité de très nombreuses requêtes.

Mais au delà de cet aspect strictement contentieux, l’application de l’actuel article R.600-1 du Code de l’urbanisme a participé à la définition et la circonscription des notions :

- de documents d’urbanisme, d’une part, définis comme « les documents élaborés à l’initiative d’une collectivité publique ayant pour objet de déterminer les prévisions et règles touchant à l’affectation et à l’occupation des sols, opposables aux personnes publiques et privées » (CE. avis, 17 janvier 1997, Association de défense du site de Galluis, req. n°183.072) ;
- de décisions relatives à l’utilisation ou l’occupation du sol, d’autre part, définies, du moins pour application de l’article précité, comme « les décisions valant autorisation d’occupation ou d’utilisation du sol qui sont régies par le code de l’urbanisme » (CE. avis, 6 mai 1996, SARL Nicolas-Hill Immobilier, req. n°178.426).

Il reste qu’un certain nombre d’actes institués et régis par le Code de l’urbanisme se trouvent à la croisée des chemins de ces deux notions.

Tel est le cas de l’autorisation de création d’unité touristique nouvelle (« UTN ») qui, d’une part, entérine la faisabilité d’un projet d’aménagement en montagne sans pour autant constituer un document d’urbanisme puisqu’il est nécessaire que la commune intéressée dispose d’un document local d’urbanisme permettant la réalisation de ce projet (CE. 22 janvier 2003, Cne de Saint-Ours-les Roches, req. n°212.522) et qui, d’autre part, bien qu’elle porte le terme d’autorisation n’a pas pour effet d’autoriser des travaux et ne dispense évidemment pas d’obtenir les permis de construire et/ou les autorisations d’installation de remontées mécaniques requis.

Pour autant, la Cour administrative d’appel de Bordeaux a jugé que le recours exercé contre une telle autorisation était assujetti à l’obligation de notification prescrite par l’article R.600-1 du Code de l’urbanisme (CAA. Bordeaux, 28 décembre 1995, Association de défense du lac, req. n°95BX00521) ; la Cour administrative d’appel de Marseille ayant plus récemment précisé que cet assujettissement valait en tant que cette autorisation constitue une décision relative à l’utilisation du sol (CAA. Marseille, 8 décembre 2005, Association pour la protection du lac de Sainte-Croix, req.n°02MA00707). Pourquoi pas dès lors qu’une autorisation « UTN » répond bien à une demande formulée par la commune intéressée, laquelle s’en trouve ainsi bénéficiaire pour la réalisation d’un projet déterminé.

Quant à l’arrêté portant déclaration de « PIG », il est bien évident que celui-ci ne constitue pas un document d’urbanisme dès lors qu’il a pour objet, d’une part, de qualifier d’intérêt général un projet déjà inscrit (art. R.121-3 ; C.urb) soit dans la délibération ou la décision d’une personne ayant la capacité d’exproprier et ayant arrêté le principe et les conditions de réalisation du projet, soit dans un document de planification prévus par les lois et règlements (sur ce point : CE. 28 juillet 1995, SA Plâtres Lambert-Productions, AJDA, 1995, p.696) et a pour effet, d’autre part, d’imposer à la commune concernée de réviser son document d’urbanisme local aux fins de permettre la réalisation du projet (art. L.123-14 ; C.urb). En cela, un arrêté portant déclaration de « PIG » n’est pas un document d’urbanisme mais « se situe à la charnière de deux séries de règles juridiques : celles qui sont liées à la décisions à la décision initiale qui l’a constitué en tant que projet et celles qui sont liées aux documents d’urbanisme qui doivent le prendre en compte » (F. Moderne, « Les projets d’intérêt général dans le droit de l’urbanisme », CJEG, 1986, p.301).

Mais en revanche, la Cour administrative d’appel de Lyon vient donc de juger qu’un recours à l’encontre d’un arrêté portant déclaration de « PIG » devait être notifié au titre de l’article R.600-1 du Code de l’urbanisme en tant que cette déclaration constitue « une décision relative à l’occupation ou l’utilisation du sol régie par les dispositions du Code de l’urbanisme » :

« Considérant que la décision qualifiant un projet de projet d'intérêt général en application de l'article R. 121-4 du code de l'urbanisme est une décision relative à l'occupation ou l'utilisation du sol qui est régie par les dispositions du code de l'urbanisme ; qu'il est constant que la commune de Saint-Denis-Les-Sens n'a pas effectué les formalités de notification de sa demande de 1ère instance ; qu'ainsi la demande de la commune présentée devant le Tribunal administratif était irrecevable ; qu'il y a lieu dès lors d'annuler le jugement du Tribunal administratif de Dijon en date du 17 février 2004, sans qu'il y ait lieu de se prononcer sur sa régularité, et de rejeter la demande de première instance de la commune de Saint-Denis-Les-Sens ».

Une telle solution de manque pas de surprendre au regard de la position du Conseil d’Etat qui, rappelons-le, considère qu’il faut entendre par décisions relatives à l’occupation ou l’utilisation du sol au sens de l’article R.600-1 du Code de l’urbanisme « les décisions valant autorisation d’occupation ou d’utilisation du sol qui sont régies par le code de l’urbanisme » (CE. avis, 6 mai 1996, SARL Nicolas-Hill Immobilier, req. n°178.426) et ce, de façon stricte puisque la Haute Cour a ainsi précisé que sont exclus du champ d’application de l’article R.600-1 du Code de l’urbanisme les recours dirigés contre un certificat d’urbanisme positif puisque si ce dernier est créateur de droit, il ne vaut cependant pas, même lorsqu’il est d’ordre opérationnel, autorisation dès lors qu’il n’a pas pour objet de permettre une construction ou la réalisation d’une opération d’urbanisme (CE. avis 13 octobre 2000, Procarione, req. n°223.297) ; étant relevé que, pour sa part, la Cour lyonnaise avait précédemment jugé le contraire (CAA. Lyon, 10 juin 1997, Sté MGM, req. n°96LY00389)…

Or, non seulement un arrêté portant déclaration de « PIG » n’autorise pas la réalisation d’un projet mais, en outre et à la différence d’un certificat d’urbanisme positif, il n’a pas de titulaire et, a fortiori, pas de bénéficiaire.

Il faut, en effet, préciser que, bien que cela soit souvent le cas, un arrêté portant déclaration de « PIG » n’est pas réputé intervenir sur une demande ; telle étant, d’ailleurs, la raison pour laquelle un refus de déclaration de « PIG » n’a pas à être motivé au titre de la loi du 11 juillet 1979 (CE. 7 février 2007, Sté Sagace, req. n°287.252).

En outre, un tel arrêté a pour seul et unique destinataire la commune concernée par l’implantation du projet (art. R.121-4 ; C.urb) et ne produit ses effets propres qu’à l’encontre de cette dernière en l’obligeant à diligenter ou à subir une révision d’office de ce document d’urbanisme. A son égard, l’arrêté portant déclaration de « PIG » constitue donc une décision faisant grief dont elle ne saurait être raisonnablement être reconnue comme bénéficiaire…

Mais à compter du 1er octobre 2007 ou, plus précisément, pour ce qui concerne les recours introduits après cette date, cette jurisprudence sera obsolète puisque si le décret du 5 janvier 2007 a conservé l’article R.600-1 du Code de l’urbanisme et l’obligation de notification subséquente, il a en revanche exclu de son champ d’application les recours dirigés à l’encontre des documents d’urbanisme pour n’y assujettir expressément que ceux exercés à l’encontre d’un certificat d’urbanisme, d’une décision de non-opposition à déclaration préalable et d’un permis de construire, d’aménager ou de démolir. Cette restriction ne nous apparaissant pas choquante puisqu’elle ramène le champ d’application de l’article R.600-1 du Code de l’urbanisme à ce qui est nécessaire pour sécuriser les constructeurs, bien qu’à la marge, l’on puisse regretter que semblent s’en trouver exclus les recours à l’encontre d’autorisations d’installation de remontées mécaniques, lesquelles valent permis de construire mais ne constituent pas, à proprement parler, des permis de construire.

Mais il faut, surtout, rappeler que l’idée de la loi du 9 février 1994 « était d’assurer une meilleures protection d’autorisation contre des recours intempestifs qui ont tendance à se multiplier » (Concl. Bonichot sur : CE. avis, 6 mai 1996, SARL Nicolas-Hill Immobilier, req. n°178.426). Et force est d’admettre que l’article R.600-1 du Code de l’urbanisme a, parfaitement, rempli son office à cet égard en participant au rejet pour irrecevabilité de nombreux recours dont les auteurs n’avaient pas toujours connaissance ou souvenance de cette obligation.

Or, il n’est pas si certain qu’il conservera cette capacité puisque tout en maintenant l’obligation notification des recours à l’encontre des principales autorisations d’urbanisme, le décret du 5 janvier 2007 a prévu un dispositif de nature à informer les requérants de l’obligation mise à leur charge par l’article R.600-1 du Code de l’urbanisme puisque le nouvel article R.424-15 du Code de l’urbanisme prescrit que l’affichage de l’autorisation sur le terrain des opérations « mentionne également l'obligation, prévue à peine d'irrecevabilité par l'article R. 600-1, de notifier tout recours administratif ou tout recours contentieux à l'auteur de la décision et au bénéficiaire du permis ou de la décision prise sur la déclaration préalable » ; le nouvel article A.424-17, issu des arrêtés des 11 et 13 septembre 2007, précisant pour sa part que « le panneau d'affichage comprend la mention suivante (…) "Tout recours administratif ou tout recours contentieux doit, à peine d'irrecevabilité, être notifié à l'auteur de la décision et au bénéficiaire du permis ou de la décision prise sur la déclaration préalable. Cette notification doit être adressée par lettre recommandée avec accusé de réception dans un délai de quinze jours francs à compter du dépôt du recours (art. R. 600-1 du code de l'urbanisme)"»…

Mais précisément, toute la question est de savoir quelles seront les conséquences d’un affichage ne mentionnant pas avec les précisions requises l’obligation prévue par l’article R.600-1 du Code de l’urbanisme (voir : CAA. Lyon, 25 mars 2008, M et Mme X., req. n°07LY02820 ; 16e décision signalée).

Mais pour notre part, il nous semble exclu qu’en pareil cas, la méconnaissance de cette obligation par le requérant n’affecte pas la recevabilité de son recours puisque l’article R.600-1 ne prévoit lui-même aucune exception au principe d’irrecevabilité qu’il institue en cas d’absence de notification du recours dans les conditions qu’il prévoit.

Tout au plus, on pourrait imaginer que l’absence de cette mention s’opposerait au déclenchement du délai de recours contentieux à l’encontre de la décision en cause. Mais même si tel devait être le cas, les perspectives pour les requérants n’en seraient pas moins réduites puisque par l’exercice d’un recours ils manifestent leur connaissance acquise de la décision attaquée, laquelle suffit à déclencher le délai de recours contentieux à son encontre, y compris lorsqu’elle est irrecevable au regard des prescriptions de l’article R.600-1 du code de l’urbanisme.

Ce n’est donc que dans le cas où ils s’apercevraient spontanément de leur erreur ou qu’ils en seraient avertis par le greffe de la juridiction saisie avant l’expiration du délai contentieux déclenché par l’exercice d’un recours à l’encontre de la décision attaquée qu’ils pourraient régulariser leur situation par l’exercice d’un nouveau recours cette fois-ci dûment notifié.

Or, compte tenu de la pratique de la plupart des greffes des tribunaux administratifs qui, le plus souvent, attendent consciencieusement l’expiration du délai de quinze jours à compter du dépôt de la requête pour demander aux requérants de justifier de l’accomplissement de la notification, il n’est pas si certain que les requérants puissent profiter de leur concours puisque, pour les juridictions administratives, l’article R.600-1 du Code de l’urbanisme a pour principal intérêt de leur permettre d’évacuer rapidement, le cas échéant, par ordonnances de tri, les recours affectés d’une irrecevabilité manifeste…


Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés

Si les dispositions de l'article R. 111-4 du Code de l'urbanisme visant à déterminer un nombre de places de stationnement adapté à la fréquentation des établissement concernés font obstacle à ce que l'autorité compétente subordonne l'octroi d'un permis de construire entraînant de nouveaux besoins de stationnement à l'aménagement à cet effet d'emplacements sur les voies publiques, elles n'ont pas pour effet d'imposer à l'administration de prescrire au pétitionnaire la réalisation, sur le terrain d'assiette du projet, des places de stationnement si les besoins nouveaux peuvent être aisément satisfaits par les possibilités de stationnement existant par ailleurs.

CAA. Douai, 7 juin 2007, M. et Mme Pierre X., req. n°06DA01369

Voici un arrêt intéressant en que, d’une part, il confirme et synthétise par un « considérant de principe » la rare jurisprudence existante au sujet de la portée des prescriptions de l’article R111-4 du Code de l’urbanisme relatives stationnement et, d’autre part, illustre leur grande souplesse en comparaison des modalités d’application de l’article 12 du règlement local d’urbanisme.

Dans cette affaire, un permis de construire avait été délivré en vue de l’extension d’une salle des fêtes communale ayant pour objet de porter la SHON de cet « ERP » de 223 à 511 mètres carrés et sa capacité d’accueil de 120 à 180 places assises. Pour autant, le projet ne comportait aucune place de stationnement nouvelle et, bien plus, impliquait la suppression de 15 places de stationnement existantes. Néanmoins, ce permis de construire devait être délivré sans que le Maire ne fasse usage de l’article R.111-4 du Code de l’urbanisme en ce qu’il dispose que « la délivrance du permis de construire peut être subordonnée (…) à la réalisation d'installations propres à assurer le stationnement hors des voies publiques des véhicules correspondant aux besoins de l'immeuble à construire ». Et c’est à ce seul titre qu’il devait être contesté.

Toutefois, ce moyen et donc le recours devaient être rejetés par le Tribunal administratif de Lille puis par la Cour administrative d’appel de DOUAI et ce, au motif suivant :

«Considérant qu'aux termes du troisième alinéa de l'article R. 111-4 du code de l'urbanisme : « La délivrance du permis de construire peut être subordonnée : a) A la réalisation d'installations propres à assurer le stationnement hors des voies publiques des véhicules correspondant aux besoins de l'immeuble à construire ( ) » ; qu'aux termes de l'article R. 123-19 du code de la construction et de l'habitation : « Les établissements sont ( ) classés en catégories, d'après l'effectif du public et du personnel. L'effectif du public est déterminé, suivant le cas, d'après le nombre de places assises, la surface réservée au public, la déclaration contrôlée du chef de l'établissement ou d'après l'ensemble de ces indications. / ( ) Les catégories sont les suivantes : / ( ) 3ème catégorie : de 301 à 700 personnes ( » ;
Considérant que la règle relative aux aires de stationnement édictée par les dispositions précitées de l'article R. 111-4 du code de l'urbanisme vise à déterminer un nombre de places de stationnement adapté à la fréquentation des établissement concernés ; que si ces dispositions font obstacle à ce que l'autorité compétente subordonne l'octroi d'un permis de construire entraînant de nouveaux besoins de stationnement à l'aménagement à cet effet d'emplacements sur les voies publiques, elles n'ont pas pour effet d'imposer à l'administration de prescrire au pétitionnaire la réalisation, sur le terrain d'assiette du projet, des places de stationnement si les besoins nouveaux peuvent être aisément satisfaits par les possibilités de stationnement existant par ailleurs ;
Considérant, d'une part, que les besoins de stationnement doivent être évalués à partir de l'effectif réel des personnes amenées simultanément à fréquenter le bâtiment ; que l'extension projetée a pour effet d'accroître de 223 m² à 511 m² la surface hors oeuvre nette du bâtiment et que l'équipement sera classé en 3ème catégorie au titre de la législation sur les établissements recevant du public ; que, toutefois, la commune de Haute-Avesnes soutient, sans être contredite, que cette classification a été faite, ainsi que le permet l'article R. 123-19 précité du code de la construction et de l'habitation, à partir de la surface réservée au public et non des places assises, et que l'extension ne portera sa capacité d'accueil que de 120 à 180 places assises ; qu'en effet, le projet est principalement destiné aux activités festives et de loisirs des 384 habitants de la commune qui résident pour l'essentiel à moins de 500 mètres du centre du village où se trouve implantée la salle des fêtes ;
Considérant, d'autre part, que la salle communale antérieure au projet disposait à proximité d'une aire de stationnement d'une vingtaine d'emplacements et que le projet réduit les emplacements sur la dite aire de stationnement à quinze ; que toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier que la fréquentation de cet établissement poserait des difficultés de stationnement et que le différentiel en besoins de stationnement par rapport à la situation actuelle n'est pas tel qu'il ne puisse être satisfait par les emplacements existant sur le territoire de la commune ; que le constat d'huissier que M. et Mme X produisent à l'instance ne permet pas d'établir l'insuffisance des places de stationnement au regard des besoins nouveaux inhérents au projet litigieux, alors que la commune de Haute-Avesnes évalue de manière détaillée les disponibilités de stationnement à une centaine ;
Considérant qu'il en résulte que l'autorité administrative n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation au regard des dispositions de l'article R. 111-4 du code de l'urbanisme en ne subordonnant pas la délivrance des permis de construire contestés à la réalisation de places de stationnement en nombre supérieur aux quinze prévues ».

En substance, la Cour a donc jugé que lorsque le projet ne prévoyait pas lui-même les places de stationnement propres à satisfaire aux besoins de l’immeuble à étendre et, bien plus, impliquait la suppression de 15 places existantes, cette « carence » était palliée par la double circonstance que, d’une part, les 15 places supprimées étaient compensées par la « proximité d'une aire de stationnement d'une vingtaine d'emplacements » et, d’autre part, que l’absence de places nouvelles en conséquence de l’augmentation de la capacité d’accueil de la salle des fêtes était pour sa part atténuée « par les emplacements existant sur le territoire de la commune » et, par voie de conséquence, que le permis de construire contesté n’était pas entaché d’erreur manifeste d’appréciation au regard de l’article R.111-4 du Code de l’urbanisme.

Mais a contrario, il faut donc en déduire que c’est en faisant usage de cet article pour prescrire l’aménagement de nombreuses places nouvelles que le maire aurait entaché son arrêté d’erreur manifeste d’appréciation puisqu’à suivre la Cour, ces places n’était pas nécessaire. Or, comme on le sait une prescription inutile est illégale (sur la divisibilité éventuelle d’une telle prescription, voir notre note du 21 mars 2007 sur CAA. Marseille, 9 novembre 2006, Cne de Tarascon, req. n°04MA00895).

En tout état de cause, celle solution s’inscrit dans le prolongement de l’arrêt par lequel le Conseil d’Etat a jugé que la création d’un niveau supplémentaire sur un bâtiment existant en vu de réaliser un commerce de proximité n’imposait pas la création de places supplémentaires au titre de l’article R.111-4 du Code de l’urbanisme compte tenu de la proximité d’un parc de stationnement (CE. 8 juillet 1983, Babalian, Rec., p.910). Mais précisément, il faut relever que si pour la compensation des places supprimées, la Cour a souligné la présence à proximité d’une aire de stationnement, elle s’est en revanche contentée, pour ce qui concerne l’absence de place nouvelle, de l’existence de places sur l’ensemble du territoire de la commune alors qu’à titre d’exemple, le Tribunal administratif de Nice a pu juger qu’un permis de construire n’imposant pas la création de places de stationnement en conséquence de la présence d’un parc de stationnement situé à plus de trois cents mètres du terrain à construire est illégal (TA. Nice, 20 mai 1999, SARL Camille Auban, req. n°98-02075).

NB : La distance de 300 mètres souvent prise en référence en conséquence des préconisations de l’administration centrale n’a, sauf à être retranscrite dans le règlement local d’urbanisme, aucun fondement légal (CE. 8 décembre 2000, Ville de Paris, req. n°202.766).

La portée des dispositions de l’article R.111-4 du Code de l’urbanisme est donc bien moindre que celle des prescriptions de l’article 12 du règlement local d’urbanisme, lequel impose que les places prescrites soient réalisées sur terrain à construire ou dans son environnement immédiat et ce, indépendamment de toute considération liée à leur utilité réelle au regard des besoins propres de l’immeuble à construire et/ou des possibilités de stationnement existant par ailleurs.

Ce n’est, en effet, qu’en cas d’impossibilité technique avérée de réaliser ces places de stationnement que le constructeur pour bénéficier de la présence extérieure de places de stationnement mais ce, en en prenant en concession dans un parc public existant ou en cours de construire ou en en achetant dans un parc privé. Et à défaut, il sera quitte de ses obligations en la matière par le paiement d’une participation (sur ce régime et ses modifications liées à la réforme des autorisations d’urbanisme, voir la note du 30 mai 2007 sur CAA. Versailles, 10 mai 2007, Cne Ballancourt-sur Essonne, req. n°05VE01731).

Dans cette mesure, le fait que le décret n°2007-18 du 6 janvier 2007 supprime le caractère d’ordre public des dispositions de l’article R.111-4 du Code de l’urbanisme relatives au stationnement -transférées au sein du nouvel article R.111-6 – lesquelles deviennent donc inopposables sur les territoires couverts par un règlement local d’urbanisme n’apparaît donc pas problématique ; si ce n’est qu’en l’état, ces dispositions permettaient d’imposer la création de places complémentaires lorsque le constructeur se bornait à respecter les prescriptions de l’article 12 du règlement local d’urbanisme alors que les besoins réels du bâtiment était bien supérieurs et, surtout, que, dans la mesure où il résulte de l’article R.123-9 du Code de l’urbanisme que le règlement local d’urbanisme « peut comprendre » des prescriptions relatives aux « obligations imposées aux constructeurs en matière de réalisation d’aires de stationnement » et, en d’autres termes, que rien n’impose qu’un article 12 soit réglementé…



Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés