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Travaux sur existant - Page 2

  • Travaux sur les constructions irrégulières : premier infléchissement de la jurisprudence « Thalamy »

    Si dans l'hypothèse où un immeuble a été édifié sans autorisation l’administration saisie d'une demande tendant à ce que soient autorisés des travaux portant sur cet immeuble est tenue d'inviter son auteur à présenter une demande portant sur l'ensemble du bâtiment, l’autorité compétente a toutefois la faculté, dans l'hypothèse d'une construction ancienne, à l'égard de laquelle aucune action pénale ou civile n'est plus possible, après avoir apprécié les différents intérêts publics et privés en présence au vu de cette demande, d'autoriser, parmi les travaux demandés, ceux qui sont nécessaires à sa préservation et au respect des normes, alors même que son édification ne pourrait plus être régularisée au regard des règles d'urbanisme applicables.

    CE. 3 mai 2011, Chantal Gisèle A., req. n°320.545.


    Voici un arrêt d’importance en ce qu’il marque un infléchissement du Conseil d’Etat dans la mise en œuvre la jurisprudence « Thalamy » (CE. 9 juillet 1986, Mme Thalamy, req. n°51.172).

    Par principe, en effet, les constructions dépourvues d’existence légale – c’est-à-dire édifiées sans autorisation, en méconnaissance des prescriptions de l’autorisation obtenue ou en exécution d’une autorisation annulée ou retirée ou précédemment frappée de caducité – non seulement ne bénéficient pas du régime des travaux sur existant mais en outre ne sauraient faire l’objet de travaux sans avoir été précédemment ou être concomitamment régularisées.

    Ainsi, lorsqu’une construction dépourvue d’existence au regard du droit de l’urbanisme n’a pas été précédemment régularisée, les travaux projetés sur celle-ci doivent normalement donner lieu à une autorisation portant non seulement sur ces travaux mais également sur cette construction et ce, comme si celle-ci constituait un ouvrage à réaliser (CE.12 mars 1990, M. Serais, req. n°80.401) ; cette régularisation devant être possible au regard des normes alors en vigueur et non pas en considération de celles applicables à l’époque de la réalisation des travaux litigieux (CAA. Marseille, 28 décembre 1996, SCI La Ferrusse, req. n°98MA02687).

    Cette règle s’applique tant s’agissant des travaux projetés sur une construction en elle-même dépourvue de toute existence légale qu’à l’égard de ceux portant sur une construction initialement régulière mais ayant ensuite fait l’objet de travaux non autorisés ; pour autant, bien entendu, que la construction initiale (CE. 15 mars 2006, Ministère de l’équipement, req. n°266.238) ou les travaux ultérieurs dont elle avait déjà fait l’objet étaient effectivement soumis à autorisation à la date de leur réalisation (CE. 9 juillet 1993, M. Pontier, req. n°99755). Surtout, dès lors qu’une telle autorisation était requise au moment de l’exécution des travaux, la construction résultant de ceux irrégulièrement réalisés doit en principe être régularisée et ce, quelle que soit l’importance de la construction initiale, son ancienneté ou la nature des travaux projetés sur celle-ci (CE. 28 octobre 1987, Mme Christiane X., req. n°61.223).

    Pendant longtemps, cette règle de principe n’a connu aucune exception avant que le législateur n’introduise la « prescription décennale » prévue par l’article L.111-12 du Code de l’urbanisme.

    Mais précisément, l’apport de l’arrêt commenté est d’opérer une exception à la jurisprudence « Thalamy » dont le champ d’application non seulement est indépendant de l’article précité mais en outre va pour partie au-delà de ce dispositif.

    Il faut en effet relever que la première décision en litige dans cette affaire (la seconde n’étant qu’une décision confirmative) datait du 30 juin 2006 et était donc antérieure à l’entrée en vigueur de l’article L.111-12 du Code de l’urbanisme introduit par la loi n°2006-872 du 13 juillet 2006. De ce fait, et en toute hypothèse, cet article n’était donc pas opposable à la décision contestée (CAA. Marseille, 31 décembre 2007, Cne d’Egalyères, req. n°05MA02836).

    Mais surtout, l’exception introduite par l’arrêt commenté est susceptible d’être mise en œuvre « dans l'hypothèse où un immeuble a été édifié sans autorisation en méconnaissance des prescriptions légales alors applicables ».

    Le Conseil d’Etat n’a donc opéré aucune distinction quant à la nature de l’autorisation à laquelle étaient assujettis les travaux. De même, il ne semble y avoir aucune distinction à faire selon que l’irrégularité des travaux procède de ce qu’aucune autorisation n’ait jamais été délivrée ou de ce que l’autorisation au titre de laquelle les travaux ont été réalisés a ultérieurement été annulée ou retirée.

    Partant, cette exception semble donc pourvoir s’appliquer en toute hypothèse, y compris donc lorsque la construction initiale était assujettie à permis de construire et qu’aucun permis de construire n’a jamais été obtenu alors que pour sa part l’article L.111-12 du Code de l’urbanisme exclut notamment du bénéfice de la prescription décennale qu’il prévoit le cas où « la construction a été réalisée sans permis de construire ».

    Il reste qu’a contrario, là où l’article précité ne prévoit aucune limite quant à l’importance et la nature des travaux susceptibles d’être exécutés sur une construction initialement illégale dès lors que celle-ci bénéficie de la prescription décennale qu’il prévoit, l’arrêt commenté limite les travaux qui sont susceptibles d’être exécutés à ce titre sur l’immeuble à « ceux qui sont nécessaires à sa préservation et au respect des normes ».

    Il s’agit là de la première difficulté générée par le champ d’application de l’exception introduite par l’arrêt commenté puisque l’on ne sait ce qu’il faut entendre par « respect » des normes, ni de quelles « normes » il s’agit.

    Il reste que cette exception a vocation à s’appliquer lorsque la construction initiale ne peut « plus être régularisée au regard des règles d'urbanisme applicables ». Or, si cette régularisation n’est pas possible, c’est par définition que la construction ne peut pas respecter les normes d’urbanisme applicables.

    Il pourrait donc s’agir de normes de construction nécessaires à la préservation de l’immeuble ; ce qui reste à confirmer puisqu’en principe le respect de telles normes n’a pas vocation à être sanctionné par les autorisations d’urbanisme.

    Mais la mise en œuvre de l‘exception introduite par l’arrêt commenté génère également de nombreuses interrogations et difficultés.

    Tout d’abord, il faut relever que si le Conseil d’Etat a rappelé que par principe l’administration saisie d'une demande tendant à ce que soient autorisés des travaux portant sur cet immeuble « est tenue » d'inviter son auteur à présenter une demande portant sur l'ensemble du bâtiment, il a revanche précisé que l’administration n’a que « la faculté » d’autoriser les travaux nécessaires à la préservation de l’immeuble et au respect des normes.

    A priori, l’administration n’est donc pas nécessairement tenue de mettre en œuvre cette exception et peut donc s’en tenir à une application pure et simple de la jurisprudence « Thalamy ».

    En outre, cette faculté a vocation à être exercée au cas par cas, au gré de l’examen des demandes d’autorisation d’urbanisme alors que s’il est possible d’assouplir la règle de principe posée par la jurisprudence « Sekler » – applicable aux immeubles légalement édifiés mais n’étant plus conformes aux règles local d’urbanisme applicables aux travaux ultérieurement projetés sur celui-ci – cette assouplissement doit résulter du document d’urbanisme lui-même et, le cas échéant, doit alors être mis en œuvre par l’autorité administrative.

    En second lieu, pour que l’administration puisse légalement mettre en œuvre l’exception introduite par l’arrêté commenté deux conditions doivent être réunies.

    D’une part, l’autorité administrative doit apprécier « les différents intérêts publics et privés en présence » et doit donc mette en œuvre une forme de « théorie du bilan » pas si éloignée de celle mise en œuvre par le juge administratif pour apprécier l’urgence à suspendre un permis de construire.

    Reste cependant à savoir si l’intérêt public doit justifier la mise en œuvre de cette exception ou s’il est seulement requis que l’intérêt public ne s’y oppose pas.

    Dans la mesure où les intérêts privés vont naturellement dans le sens de la mise en œuvre de cette exception et où il s’agit de les mettre en balance avec les intérêts publics en présence, on peut donc penser qu’il est seulement nécessaire que l’intérêt public ne s’oppose pas à la réalisation des travaux en cause.

    Mais dès lors force est d’admettre que rares seront les cas où l’intérêt public s’oppose à la préservation d’un immeuble et surtout au respect des normes.

    D’autre part, il est nécessaire qu’il s’agisse d’une construction « à l'égard de laquelle aucune action pénale ou civile n'est plus possible ».

    La mise en œuvre de cette exception implique donc que l’administration soit en mesure d’apprécier si les actions pénales et civiles possibles sont ou non prescrites ; sans compter que si à la date à laquelle l’administration est saisie d’introduction de telles actions n’apparait plus possibles, il n’en demeure pas moins qu’elles peuvent déjà avoir été précédemment introduites sans que l’administration n’en ait connaissance.

    En dernier lieu, il faut relever que l’arrêt commenté énonce que « dans l'hypothèse où un immeuble a été édifié sans autorisation en méconnaissance des prescriptions légales alors applicables, l'autorité administrative, saisie d'une demande tendant à ce que soient autorisés des travaux portant sur cet immeuble, est tenue d'inviter son auteur à présenter une demande portant sur l'ensemble du bâtiment ; que dans l'hypothèse où l'autorité administrative envisage de refuser le permis sollicité parce que la construction dans son entier ne peut être autorisée au regard des règles d'urbanisme en vigueur à la date de sa décision ».

    S’il ne couvre vraisemblablement pas que celle-ci, il envisage néanmoins l’hypothèse où, d’une part, la demande ne porte pas sur l’ensemble de l’immeuble et où, d’autre part, cette immeuble ne peut pas être régularisé.

    Saisie d’une demande et d’un dossier ne portant que sur les nouveaux travaux projetés, et non pas donc sur l’ensemble de l’immeuble, l’administration doit donc néanmoins examiner l’ensemble de la construction pour apprécier si elle peut ou non être régularisée dans son ensemble.

    D’ailleurs, sur ce point il faut relever une particularité : rendue à propos d’une déclaration de travaux le considérant de principe de l’arrêt commenté vise uniquement le cas où « l'autorité administrative envisage de refuser le permis sollicité ».

    S’il l’on voit mal pourquoi il faudrait exclure du bénéficie de cette exception la déclaration préalable, il n’en demeure pas moins qu’il est pour le moins difficile d’apprécier la propension d’une construction à être régularisée dans son ensemble au vu des seules pièces d’un dossier déclaratif.

    Mais quoi qu’il en soit si cette régularisation n’apparait pas possible, et que les conditions requises à cet effet sont réunies, l’administration a alors la faculté « d'autoriser, parmi les travaux demandés, ceux qui sont nécessaires à sa préservation et au respect des normes ».

    Il s’ensuit que l’autorité compétente a vocation à mettre en œuvre l’exception introduite par l’arrêté commenté dès la décision prise sur la demande initiale dont elle est saisie.

    Il ne lui incombe donc pas de rejeter la demande en indiquant au pétitionnaire qu’il lui serait en revanche possible de présenter une demande se limitant aux travaux éventuellement nécessaires à la préservation de l’immeuble et au respect des normes.

    Saisie d’une demande portant sur un ensemble de travaux, l’administration doit donc faire le tri entre ceux nécessaires à la préservation de l’immeuble et au respect des normes et ceux qui ne tendent pas à la réalisation de cet objectif ; sans compter que l’on peut se demander dans quelle mesure ce tri doit avoir une incidence sur la nature de l’autorisation à délivrer et/ou sur les modalités d’appréciation de sa régularité procédurale lorsque la demande est une demande de permis de construire alors que les seuls travaux susceptibles d’être autorisés relèvent du champ d’application de la déclaration préalable.

    En revanche, si l’on s’en tient à l’hypothèse visée par l’arrêt commenté, il semble que l’exception qu’il introduit se limite au cas où l’immeuble existant ne peut pas être régularisé.

    Si cette régularisation apparait possible l’administration devrait donc purement et simplement rejeter la demande en invitant le pétitionnaire à présenter une demande portant sur l’ensemble de l’immeuble ; le pétitionnaire devant alors espérer qu’au vu un tel dossier, l’administration n’opère pas une appréciation différente de la propension de l’immeuble à être régularisé…

     


    Patrick E. DURAND
    Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
    Cabinet FRÊCHE & Associés
     

  • Les travaux projetés concomitamment sur une même construction n’ont pas nécessairement à relever d’un même permis de construire

    Bien qu’à aménager dans un même immeuble existant, deux logements séparés qui n'ont pas fait l'objet d'une conception d'ensemble, qui ont une vocation fonctionnelle autonome et qui appartiennent à des propriétaires différents ne forment pas un ensemble immobilier unique. Par suite, les travaux s’y rapportant n’ont pas à relever d’un seul et même permis de construire.

    CAA. Bordeaux, 1er avril 2010, Nadia X., req. n°09BX00275


    Dans cette affaire, deux époux avaient conjointement obtenu, le 12 mai 2005, un permis de construire en vue de la création d’un logement au sein d’un lot d’un bâtiment existant soumis aux dispositions de la loi du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis. Et quelques semaines plus tard, le 1er juillet 2005, ce même immeuble devait faire l’objet d’un second permis de construire délivré à une autre personne en vue de l’extension de l’habitation correspondant à un autre lot de cette copropriété.

    Le permis de construire délivré le 12 mai 2005 devait toutefois faire l’objet d’un recours en annulation. Et à son appui, les requérants devaient ainsi soutenir que les travaux objets de cette autorisation et ceux autorisés par celle délivrée le 1er juillet 2005 auraient, compte tenu de leur indivisibilité prétendue, faire l’objet d’un seul et même permis de construire.

    Comme on le sait, en effet, le Conseil d’Etat a dans son arrêt « Ville de Grenoble » (CE. 17 juillet 2009, Ville de Grenoble & Communauté d’Agglomération Grenoble Alpes Métropole, req. n°301.615) confirmé la règle de principe selon laquelle « une construction constituée de plusieurs éléments formant, en raison des liens physiques ou fonctionnels entre eux, un ensemble immobilier unique, doit en principe faire l'objet d'un seul permis de construire » ; le principal apport de cet arrêt, dès lors que cette règle n’était pas totalement nouvelle (P.E. DURAND, « Ensemble immobilier unique & pluralité de permis de construire », RDI, n°11/2009), tenant à la définition ainsi posée de la notion d’ensemble immobilier unique et, surtout, à l’exception que cet arrêt a introduit à cette règle.

    Mais ce moyen devait donc être rejeté par la Cour administrative d’appel de Bordeaux au motif « que les deux projets concernent deux logements séparés qui n'ont pas fait l'objet d'une conception d'ensemble, qui ont une vocation fonctionnelle autonome et qui appartiennent à des propriétaires différents ».

    Certes la Cour n’a donc pas suivi l’analyse des requérants mais il n’en demeure pas moins qu’il nous semble reconnaître sans grande difficulté dans le « considérant » précité les critères dégagés par l’arrêt « Ville de Grenoble » : c’est donc bien que la règle de principe précisé par ce dernier peut trouver à s’appliquer aux autorisations se rapportant à des travaux projetés sur une construction existante. D’ailleurs, compte tenu de la finalité et des considérations dont procède l’arrêt « Ville de Grenoble », on voit mal pourquoi il en aurait été différemment pour les travaux sur existants.

    Il reste que l’on aurait pu penser qu’à partir du moment où de nouveaux locaux étaient projetés au sein d’un même immeuble, ce dernier créait nécessairement entre eux un lien physique, voire même un lien fonctionnel. Tel n’est donc pas le cas.

    Concernant le « lien fonctionnel », la Cour a donc considéré que les deux logements en cause avaient « une vocation fonctionnelle autonome » ; ce qui en soi n’est guère surprenant dès lors que chacun des locaux objets des permis de construire s’y rapportant constituait en lui-même et à lui seul un logement. Ce n’était donc pas la réunion de ces locaux qui formait un seul logement. En ce sens, on sait d’ailleurs qu’il a pu être jugé que des maisons de ville bien qu’accolées et sises sur un même terrain autours d’une cour commune constituent néanmoins des bâtiments distincts dès lors qu’elles « sont destinées à être occupées séparément » (CE. 7 mai 2003, Boisdeffre, req. n°251.596).

    Mais s’agissant du lien fonctionnel, il n’est pas inutile de rappeler que dans l’arrêt « Ville de Grenoble » le Conseil d’Etat a jugé que le parc de stationnement n’avait pas nécessairement à relever du même permis de construire que le Stade dès lors que l’un et l’autre avait « une vocation fonctionnelle autonome ». Or, en l’espèce, chacun des deux permis de construire en cause avait le même objet : l’aménagement d’un logement. Il s’ensuit donc que le seul fait que les locaux ou ouvrages considérés présentent la même destination ne s’oppose pas à ce qu’on leur reconnaisse une fonction propre : la fonction est donc sans rapport avec la destination de l’ouvrage considéré.

    Mais surtout, le fait qu’ils se rattachent à un même immeuble et a priori disposent donc d’aménagements communs nécessaires à leur utilisation – telle une entrée – n’apparait pas constitutif d’un lien fonctionnel au sens de l’arrêt « Ville de Grenoble ». Il semble donc que le lien fonctionnel au sens de cet arrêt doive s’entendre d’un lien unissant directement les composantes du projet et dont il résulte que l’une ne peut fonctionner sans l’autre (en ce sens : CE. 26 mars 1997, ADLA, req. n° 172.183). Et a contrario, dès lors que l’une n’est pas en elle-même nécessaire au fonctionnent de l’autre, chacune dispose alors d’une autonomie fonctionnelle.

    Quant à la circonstance que la Cour administrative d’appel de Bordeaux ait précisé que les logements « appartiennent à des propriétaires différents », celle-ci ne nous semble pas déterminante ; cette précision ne nous semblant avoir été apportée que pour appuyer l’analyse selon laquelle les deux « locaux » considérés, avaient chacun une fonction propre dès lors qu’ils n’étaient pas destinés au logement de mêmes personnes. En effet, compte tenu du caractère réel et non pas personnel de la législation sur le permis de construire, le critère du nombre de maitres d’ouvrage ne saurait a priori suffire. Force est en effet d’admettre que le seul fait que les locaux ou des bâtiments soient réalisés par plusieurs maîtres d’ouvrage ne signifie pas nécessairement que ces locaux disposent d’une autonomie fonctionnelle et, a contrario, que le seul fait qu’ils soient réalisés par un seul et même maître d’ouvrage n’implique pas en soi qu’ils n’aient pas une fonction propre. D’ailleurs, il a d’ores et déjà été jugé que deux bâtiments à destination d’habitation autorisés par deux permis de construire délivrés à quelques jours d’écart, sur un même terrain et au bénéfice d’une même personne ne constituaient pas un « ensemble immobilier unique » au sens de l’arrêt « Ville de Grenoble » (CAA. Nantes, 16 février 2010, Pascal X., req. n°09NT00832).

    Mais s’agissant d’autorisations de travaux délivrées concomitamment sur un immeuble existant, c’est bien entendu la mise en œuvre du critère du « lien physique » qui s’avère la plus intéressante puisque toute la question est de s’avoir si le seul fait que les locaux à aménager soient projetés au sein d’un même immeuble suffit à considérer qu’ils sont unis par un « lien physique » au sens de l’arrêt « Ville de Grenoble ».
    En première analyse, la solution était moins évidente que celle concernant le « lien fonctionnel ». Pour application de la jurisprudence « Thalamy », il a en effet pu être jugé qu’un permis de construire autorisant une nouvelle extension d’une maison d’habitation légalement édifiée mais ayant irrégulièrement fait l’objet d’une première extension devait nécessairement régulariser cette dernière, alors même que la seconde ne prenait pas appui sur la première et n’étaient donc pas directement liée physiquement à celle-ci, dès lors que l’une et l’autre formaient un « tout indissociable de la maison d'habitation » (CAA. Nantes, 28 décembre 2006, M. & Mme X., req. n°06NT00016).

    Or, s’il est vrai que les deux extensions avaient une même fonction puisque se rapportant à la même habitation, il reste que la jurisprudence « Thalamy » – dont la mise en œuvre avait d’ailleurs déjà abouti à considérer que les composantes d’un même projet devaient relever d’une autorisation unique (CE. 17 décembre 2003, Bontemps, req. n°242.282) – concerne uniquement les travaux prenant appui sur une construction dépourvue d’existence légale. A contrario, elle ne trouve donc pas à s’appliquer dès lors que l’ouvrage à construire est dissocié de cette construction (CE. 25 avril 2001, Ahlborn, req. n° 207.095), c’est-à-dire lorsqu’ils sont « séparés physiquement » (CAA. Marseille, 15 mai 2008, Cne de Fuveau, req. n°06MA00807) : c’est donc bien que dès lors qu’elles se rapportent à la même construction deux « extensions » sont liées physiquement même si elles ne prennent pas appui l’une sur l’autre.

    En outre, la règle dégagée par l’arrêt « Ville de Grenoble » procède selon nous de considérations qui ne sont pas si éloignées de celles selon laquelle, en principe, toute modification d’un projet relevant d’un permis de construire en cours d’exécution implique, à tout le moins, l’obtention d’un « modificatif », y compris si prises isolément ces modifications relèvent du champ d’application de la déclaration préalable (CAA. Paris, 13 décembre 1994, Ville de Paris, req. n°92PA01420; voir ici). En effet, dès lors qu’un « modificatif » s’intègre au « primitif » pour former avec lui une autorisation unique (CAA. Paris, 30 octobre 2008, M. Gilbert Y., req. n°05PA04511 ; TA. Versailles, 22 février 1994, SCI Les Ormes, req. n°93-05140), cette règle implique donc de faire relever le projet d’une seule et même autorisation. Or, il en va ainsi dès lors que le nouvel ouvrage envisagé est structurellement lié ou attenant à celui objet du permis initial (CE. 9 janvier 2009, Ville de Toulouse, req. n°307.265).

    Aussi, dès lors qu’en l’espèce, ils étaient projetés concomitamment au sein d’un même immeuble – et, donc, d’une même structure – on pouvait donc penser que ces deux logements devaient être regardés comme liés physiquement.

    Mais telle n’a donc pas été l’analyse de la Cour administrative d’appel de Bordeaux dans la mesure où « les deux projets concernent deux logements séparés qui n'ont pas fait l'objet d'une conception d’ensemble ».

    Rappelons-le, en effet, la règle de principe dégagée par l’arrêt « Ville de Grenoble » s’applique dans le cas d’une « construction constituée de plusieurs éléments formant, en raison des liens physiques ou fonctionnels entre eux, un ensemble immobilier unique ». Or, précisément, dans cette affaire, le Conseil d’Etat a confirmé l’analyse de la Cour administrative d’appel de Lyon, en ce qu’elle avait estimé au regard de considérations d’ordre physique qu’il s’agissait d’un ensemble immobilier unique, mais ce en relevant que le stade et le parc de stationnement sous-jacent avaient « fait l'objet d'une conception architecturale globale ».

    De ce fait, il nous semble donc qu’un lien physique au sens de l’arrêt « Ville de Grenoble » s’entende d’un lien unissant directement deux éléments de construction, impliquant que l’un ne puisse avoir été conçu indépendamment de l’autre et, donc, qu’ils ont fait l’objet d’une conception d’ensemble.

    Quoi qu’il en soit, il en résulte donc que le seul fait que des travaux soient projetés concomitamment sur un même immeuble existant n’induit pas qu’ils aient un lien physique et n’impliquent donc pas nécessairement qu’ils relèvent d’une même autorisation d’urbanisme. Et c’est heureux puisqu’au regard des considérations dont procède l’arrêt « Ville de Grenoble », on voit mal l’intérêt dont la préservation exigerait qu’il en soit systématiquement ainsi.

    Mais pour conclure, on précisera que la solution retenue en l’espèce ne nous parait cependant pas directement résulter de l’apport de cet arrêt. On relèvera, en effet, qu’il a pu être jugé que deux auvents projetés concomitamment par une même personne sur un même bâtiment existant mais destinés à couvrir des parties différentes de ce dernier étaient, compte tenu de leur indépendance tant physique que fonctionnelle, dissociables. Partant, chacun pouvait faire l’objet de deux déclarations préalables distinctes dès lors que leur surface respective était inférieure à 20 mètres carrés et, en d‘autres termes, n’avaient donc pas, pour application de l’ancien article R.422-2 m) du Code de l’urbanisme, a relevé d’un permis de construire unique alors même que leur surface cumulée excédait le seuil de 20 mètres carrés fixé par cet article (TA. Nice, 24 mai 2006, Mme Baracco, req. n°02-05432).

     

    Patrick E. DURAND
    Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
    Cabinet FRÊCHE & Associés
     

  • Quelques précisions sur les modalités d’application de la jurisprudence « Sekler »

    Un simple changement de destination peut participer à rendre un immeuble plus conforme à la règle d’urbanisme méconnue, y compris si ce changement n’intéresse qu’une partie de l’immeuble considéré.

    CAA. Paris, 15 octobre 2009, Cne de Cachan, req. n°08PA02411

    Voici un arrêt proposant une solution n’ayant à notre sens rien de réellement surprenant ni d’original mais qui présente l’intérêt de permettre de traiter d'autres points spécifiques des modalités d’application de la jurisprudence « Sekler ».

    Dans cette faire, le pétitionnaire avait solliciter un permis de construire ayant pour objet de modifier l’aménagement intérieur d’un ensemble immobilier à destination d’ateliers et de bureaux aux fins d’en affecter une partie à destination de logements. Il reste que cet ensemble ne répondait pas aux prescriptions de l’article 12 du POS communal en vigueur dans la mesure où il ne comportait que 14 places de stationnement alors que les dispositions de cet article en imposaient 22.

    TSE.jpgMais comme le sait, il résulte de la jurisprudence « Sekler » la circonstance qu'une construction existante n'est pas conforme à une ou plusieurs dispositions d'un plan d'occupation des sols régulièrement approuvé ne s'oppose pas, en l'absence de dispositions de ce plan spécialement applicables à la modification des immeubles existants, à la délivrance ultérieure d'un permis de construire s'il s'agit de travaux qui, ou bien doivent rendre l'immeuble plus conforme aux dispositions réglementaires méconnues, ou bien sont étrangers à ces dispositions.

    Toutefois, le Maire de Cachan devait rejeter la demande de permis de construire aux motifs que le changement de destination impliquait de respecter strictement les prescriptions de l’article 12 applicable et non pas seulement d’en atténuer la méconnaissance. Mais ce motif devait être censuré et le refus de permis de construire contesté annulé aux motifs suivants :

    « Considérant que la SCI Le Grenier Lavandière a demandé l'autorisation au maire de Cachan de changer en partie la destination de deux immeubles à usage d'ateliers et de bureaux situés 46-48 rue Etienne Dolet à Cachan en y créant 9 logements ; qu'il est constant que ces immeubles ne sont pas conformes aux dispositions précitées du plan d'occupation des sols ; qu'en effet, ils comportent 14 places de stationnement alors qu'en application de ces dispositions et compte tenu d'une surface hors oeuvre nette de 446 m² à usage de bureaux et d'une surface hors oeuvres nette de 367 m² d'ateliers, 22 places seraient nécessaires ; qu'en diminuant la surface à usage d'ateliers et de bureaux et en affectant une partie de ces locaux à la création de 9 logements, le projet conduit toutefois à diminuer de 22 à 20 le nombre de places de stationnement nécessaire ; que le tribunal administratif a donc estimé que ces travaux auraient pour effet de rendre les immeubles existants plus conformes aux dispositions méconnues du plan d'occupation des sols ;
    Considérant que la COMMUNE DE CACHAN, qui conteste cette analyse, fait valoir, en premier lieu, que le projet litigieux prévoit de créer à l'intérieur des bâtiments existants un espace à usage d'habitation qui n'existait pas auparavant et que la conformité aux dispositions du plan d'occupation des sols des logements ainsi créés n'est pas améliorée ; que, toutefois, cette circonstance est sans incidence sur l'application qui doit être faite des dispositions précitées, le respect de celles-ci devant s'apprécier non pas pour chaque destination existante ou à créer, mais sur la totalité de l'immeuble considéré ;
    Considérant, en second lieu, que la COMMUNE DE CACHAN soutient que du fait d'une sous-estimation de la surface hors oeuvre nette de la construction existante, cette construction ne nécessitait, pour être conforme au plan d'occupation des sols, que l'aménagement de 20 places de stationnement et non de 22 ; que, toutefois, si, dans une première demande de permis de construire présentée pour la SCI Le Grenier Lavandière, le caractère aménageable d'une surface de combles n'avait effectivement pas été indiqué, il ne ressort pas des pièces du dossier que ces combles auraient fait l'objet, antérieurement à cette demande, d'un quelconque changement d'affectation ; que l'existence d'une erreur dans la surface hors oeuvre nette indiquée dans la demande litigieuse n'est donc pas établie de ce fait ; qu'à supposer, d'autre part, que les travaux envisagés, en ce qu'ils prévoient la transformation de ces combles en studios, ait pour effet d'augmenter la surface future des locaux à usage d'habitation, cette circonstance est sans incidence sur le nombre de places de stationnement requis au regard de l'affectation et de l'étendue de la surface hors oeuvre nette existante
    »


    Cette solution confirme que les règles applicables à des travaux emportant un changement de destination d’un bâtiment doté d’une existence légale au regard du droit de l’urbanisme sont celles concernant les travaux sur existant au sens de la jurisprudence « Sekler » et non pas celles applicables aux constructions nouvelles, y compris s’agissant de dispositions édictées en considération de la destination de la construction considérée et donc y compris si ces travaux ont pour effet de placer le bâtiment sous l’empire de dispositions autres que celles applicables au bâtiment existant.

    Mais cette solution n’est pas nouvelle puisque le Conseil d’Etat a déjà jugé que l’atténuation de la non-conformité au regard de l’article 14 du règlement local d’urbanisme pouvait résulter de travaux ayant pour objet de changer la destination d’un immeuble en lui conférant une destination bénéficiant d’un coefficient d’occupation au sol plus élevé (CE. 31 juillet 1992, Epoux Dupuy, req. n°118.733).

    Ce qui est le plus notable sur ce point tient à ce que la Cour a considéré que le respect de l’article 12 et l’atténuation de sa méconnaissance devait « s'apprécier non pas pour chaque destination existante ou à créer, mais sur la totalité de l'immeuble considéré ».

    Toutefois, cette analyse nous semble pouvoir être rapprochée de la décision par laquelle le Conseil d’Etat a jugé que :

    « Considérant que, lorsqu'une construction existante n'est pas conforme à une disposition d'un plan d'occupation des sols régulièrement approuvé, cette circonstance ne s'oppose pas à la délivrance ultérieure d'un permis de construire s'il s'agit de travaux qui doivent rendre l'immeuble plus conforme aux dispositions réglementaires méconnues ; que, dans l'hypothèse où le permis de construire est relatif à une partie d'un ouvrage indivisible, il y a lieu d'apprécier cette meilleure conformité en tenant compte de l'ensemble de l'ouvrage » (CE, 9 juillet. 2008, Min. Équipement c/ Cne Montigny-le-Bretonneux, req. n° n° 284831).

    et, en d’autres termes, que de deux choses l’une : soit les travaux projetés porte sur l’un des éléments d’une construction formant un ensemble indivisible et l’appréciation des conditions posées par la jurisprudence « Sekler » devra être appréciée à l’échelle de cet ensemble ; soit les travaux portent sur un élément divisible de la construction et c’est à l’échelon de ce seul élément qu’il conviendra d’établir s’ils améliorent ou non la non-conformité de l’ouvrage (pour exemple : CAA. Marseille, 11 décembre 2008, SCI ELFA, req. n°06MA02026).

    Ainsi dès lors que l’immeuble considéré formait par nature un ouvrage indivisible, il n’y avait pas lieu de distinguer la destination propre de chacun des locaux mais, par voie de conséquence, qu’il convenait d’apprécier l’atténuation de la méconnaissance de règle méconnue en prenant l’immeuble dans sa globalité.

    Enfin, force est de relever que l’atténuation de la non-conformité de l’immeuble à la règle méconnue était mince puisque les travaux projetés et le changement de destination subséquent avait pour seul effet de rendre 20 places exigibles là au 22 places étaient initialement requise.

    Mais comme on le sait, si la circonstance que les travaux projetés n’emportent qu’une aggravation minime de la non-conformité du bâtiment existant au regard de la règle méconnue ne saurait permettre de les autoriser (CE. 7 février 1994, SARL Rypp, req. n°93.259), même par le recours aux autorisations d’adaptations mineures prévues par l’article L.123-1 du Code de l’urbanisme (CE. 10 juillet 1995, M. Timsit, req. n°97.462), il reste qu’a contrario, le principe posé pas la jurisprudence « Sekler » est respecté dès lors qu’ils améliorent la conformité de la construction existante à cette règle et ce, quelle que soit l’importance de cette amélioration ou le procédé permettant de l’opérer. Ainsi, s’agissant d’une construction existante en surdensité au regard du coefficient d’occupation au sol fixé par l’article 14 du règlement local d’urbanisme, il a pu être jugé que des travaux ayant pour effet de ramener de 115 mètres carrés à 108 mètres carrés la SHON de cette construction amélioraient la non-conformité de cette dernière au regard de la règle méconnue (CE. 22 juillet 1994, Ville de Cannes, req. n°133.673).

    Dans cette mesure, la solution retenue en l’espèce par la Cour administrative d’appel de Paris nous paraît donc en tous points incontestable.

     

    Patrick E. DURAND
    Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
    Cabinet FRÊCHE & Associés
     

  • De la possible combinaison de la jurisprudence « Fernandez » et de la jurisprudence « SCI de la Paix »

    Sur le maintien de la jurisprudence « Thalamy » à l’encontre des travaux ayant irrégulièrement changé la destination d’une construction existante (suite)

    CE. 27 juillet 2009, SCI La Paix, req. n°305.920 (136e note)

    Dans notre précédente note sur l’arrêt « SCI de la Paix », nous concluions que selon nous cette décision ne marquait pas l’abandon de la jurisprudence « Fernandez ».

    Mais dès lors toute la question est de savoir si lorsque les travaux en cause relèvent d’une entreprise de construction distincte de celle ayant précédemment emporté un changement de destination irrégulier, il faut néanmoins s’en tenir à la destination de fait du bâtiment en cause pour considérer, par voie de conséquence, et le cas échéant, que les travaux projetés emportent un changement de destination alors même que la destination de l’immeuble devant résulter de leur exécution serait identique à celle initialement autorisée mais ultérieurement changée de façon irrégulière.

    extension-ronde-2.jpgA notre sens non, il faut, en effet, préciser que dans l’affaire objet de l’arrêt « Fernandez » du mois de janvier 2007, outre que le requérant n’établissait pas de façon probante que la destination de l’immeuble en cause avait irrégulièrement changée, le Conseil d’Etat a annulé la solution, inverse, retenue par le juge de première instance pour avoir « recherch(er) les conditions dans lesquelles la destination du bâtiment avait évolué depuis sa construction ». La solution retenue par la Haute Cour impliquant, donc, également, qu’au stade de l’instruction de la déclaration préalable ou de la demande de permis de construire, l’administration n’est pas tenue, en l’absence d’information sur ce point, de rechercher les conditions dans lesquelles la destination initiale du bâtiment en cause a été modifiée.

    Il reste qu’a contrario – et comme l’induit finalement indirectement l’arrêt « SCI La Paix » – rien ne nous semble s’opposer à ce qu’un « tiers-pétitionnaire » puisse se prévaloir, pour autant qu’il le démontre :

    - d’une part, de l’irrégularité de la destination actuelle du bâtiment en cause ;
    - et d’autre part, de la destination initiale de ce même bâtiment ;

    aux fins d’établir que son opération n’emporte pas un changement de destination ; la jurisprudence « Fernandez » n’impliquant donc pas selon nous de s’en tenir, en toute hypothèse, à la destination apparente du bâtiment en cause.

    On sait d’ailleurs que si pour application de l’ancien article R.421-1-1 du Code de l’urbanisme le pétitionnaire, faute d’indication contraire, était réputé propriétaire apparent du terrain à construire, cette présomption ne s’est jamais opposée à ce qu’en cas de contestation sérieuse sur ce point, cette qualité lui soit déniée.

    En outre, il faut souligner que la jurisprudence « Fernandez » procède d’une interprétation du droit qui certes déresponsabilise l’administration mais est également et au premier chef favorable au pétitionnaire.

    extension-de-maison-2.jpgOr, compte tenu de « l’esprit » de celle-ci, on verrait mal pourquoi l’irrégulier changement de destination opéré par un tiers pourrait bénéficier au pétitionnaire pour établir qu’il n’y a pas de changement de destination, et ainsi obtenir l’autorisation sollicitée, mais qu’en revanche, cette irrégularité devrait lui être opposée et justifier un refus d’autorisation alors que son projet n’emporte aucun changement au regard de la destination initiale et régulière du bâtiment sur lequel les travaux sont projetés… 

    Mais pour conclure, on « relativisera » l’intérêt de la question puisque si sous l’empire du dispositif applicable avant le 1er octobre 2007, tout travaux s’accompagnant d’un changement de destination impliquait l’obtention d’un permis de construire (anc. art. L.421-1 & R.422-2 ; C.urb), tel n’est plus le cas aujourd’hui dès lors que l’article R.421-14 du Code de l’urbanisme dispose que :

    « Sont soumis à permis de construire les travaux suivants, exécutés sur des constructions existantes, à l'exception des travaux d'entretien ou de réparations ordinaires :
    a) Les travaux ayant pour effet la création d'une surface hors œuvre brute supérieure à vingt mètres carrés ;
    b) Les travaux ayant pour effet de modifier les structures porteuses ou la façade du bâtiment, lorsque ces travaux s'accompagnent d'un changement de destination entre les différentes destinations définies à l'article R. 123-9 ;
    c) Les travaux ayant pour effet de modifier le volume du bâtiment et de percer ou d'agrandir une ouverture sur un mur extérieur ;
    d) Les travaux nécessaires à la réalisation d'une opération de restauration immobilière au sens de l'article L. 313-4
    » ;


    ce dont il résulte qu’un changement de destination n’est assujetti à permis de construire que pour autant qu’il s’accompagne de travaux modifiant les structures porteuses du bâtiment et/ou ses façades ; sans compter que l’article précité précise que « pour l'application du b du présent article, les locaux accessoires d'un bâtiment sont réputés avoir la même destination que le local principal ».

    En dehors de ce cas, la seule question est de savoir s’il y a lieu de formuler une déclaration préalable en application de l’article R.421-17 (b) du Code de l’urbanisme (sur la problématique du changement de destination sans travaux voir ici et là).


    Patrick E. DURAND
    Docteur en droit - Avocat au barreau de Paris
    Cabinet FRÊCHE & Associés