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Dès lors que la division du terrain à construire s’opère au titre de l’article R.431-24 du Code de l’urbanisme, la circonstance que le projet ainsi autorisé porte sur l’édification de maisons individuelles n’a aucune incidence : il ne saurait s’agir d’un lotissement.
TA. Marseille, 27 novembre 2014, req. n°13-06195/2
Un projet de voie mis en œuvre par la Ville en parallèle de l’engagement par cette dernière d’un projet de lotissement n’assujettit pas ce dernier à permis d’aménager, même si la voie est principalement destinée à desservir ce lotissement.
CAA. Nancy, 12 juin 2014, Cne de Vincey, req. n°13NC02042
Dans cette affaire, la Ville avait par une même délibération du 19 juillet 2011 décidait tout à la fois de la création d’un lotissement de 12 lots à bâtir et de la réalisation d’une voie devant permettre leur desserte. Pour autant, le Maire ne devait formuler qu’une déclaration préalable de lotissement au titre de l’article R.421-23 du Code de l’urbanisme.
C’est dans cette mesure que le Préfet devait ultérieurement contester non pas la légalité de la décision du 13 juillet 2011 valant non-opposition à cette déclaration mais la légalité des permis de construire délivré le 2 juillet 2012 sur certains des lots autorisés en soutenant qu’en raison de la création de cette voie, ce lotissement impliquait la délivrance d’un permis d’aménager, si bien que ces permis de construire avaient été délivrés en méconnaissance notamment des prescriptions de l’article R.442-18 du Code de l’urbanisme.
Si le Tribunal administratif suivit ce moyen, ce dernier fut toutefois rejeté par la Cour administrative d’appel de Nancy au motif suivant :
« Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que, par délibération du 19 janvier 2011, le conseil municipal de Vincey a décidé, d'une part, de confier à un géomètre-expert le soin de " la mise au point du projet d'aménagement de 12 parcelles par déclaration préalable et du bornage et de la division des parcelles ", et, d'autre part, " de faire aménager, à partir de l'espace situé entre les parcelles 9 et 10 du lotissement du stade, une voirie d'une surface de 1 749 m² et d'une longueur d'environ 200 m baptisée " impasse des anciens d'AFN " qui sera après enquête publique, incorporée dans la voirie publique communale " ; que, par délibération du 11 avril 2011, le conseil municipal a décidé, après le déroulement de l'enquête publique, d'incorporer dans le domaine public routier communal " l'impasse des anciens d'AFN " sur toute sa longueur soit 209 m ; que, par délibération du 27 avril 2011, le conseil municipal a approuvé le projet de lotissement présenté par le géomètre-expert ; Considérant que le conseil municipal de Vincey a ainsi décidé de classer dans la voirie communale la voie dénommée " impasse des anciens d'AFN " avant d'arrêter le projet de lotissement ayant donné lieu au dépôt de la déclaration préalable le 23 mai 2011 ; que, dès lors, et quand bien même cette voie n'a été réalisée qu'ultérieurement et qu'elle avait vocation à desservir principalement le lotissement en question, elle ne présentait pas le caractère d'une voie commune audit lotissement mais d'une voie communale ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le bassin de décantation dont l'aménagement était prévu sur une parcelle jouxtant les lots 27 et 38 serait un espace commun au lotissement ; que la commune fait valoir au contraire que ce bassin a été créé pour les besoins du premier lotissement existant et que l'" impasse des anciens d'AFN " était également destinée à permettre l'accès à cet équipement ; qu'ainsi, en l'absence de voie ou d'espace commun audit lotissement, c'est à bon droit que le maire de la commune de Vincey a déposé une déclaration préalable et non pas une demande de permis d'aménager ; que, par suite, la commune de Vincey est fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Nancy a estimé que cette voie, du fait qu'elle était destinée à desservir les douze lots constituant le lotissement, était une voie commune à ce lotissement et qu'en conséquence cette opération devait être précédée d'un permis d'aménager ».
A titre liminaire, il faut donc rappeler que le recours en annulation introduit par le Préfet n’était pas dirigé contre la décision de non-opposition du 13 juillet 2011 mais à l’encontre des permis de construire du 2 juillet 2012.
En substance, le fondement principal du recours consistait donc à exciper de l’illégalité de cette décision de non-opposition au regard de l’article R.421-19 précisé et de la prétendue méconnaissance subséquente du champ d’application de la procédure de permis d’aménager. Pour autant, force est de constater que la Cour n’a aucunement recherché si cette décision était ou non définitive, ni même si ce caractère était ou non allégué par la commune appelante.
Or, si une autorisation de lotissement peut emporter l’approbation de documents revêtant un caractère réglementaire opposables notamment aux permis de construire délivrés sur les lots à bâtir ainsi autorisés, il n’en demeure pas moins qu’il s’agit d’une autorisation individuelle créatrice de droits ; ce dont il résulte que l’illégalité de cette autorisation ne peut plus être utilement invoquer par voie d’exception dès lors qu’elle a acquis un caractère définitif.
Est-ce à dire que la Cour administrative d’appel a ainsi considéré que la méconnaissance du champ d’application de la procédure du permis d’aménager pouvait être invoquer à l’encontre de permis de construire distinctement de l’illégalité subséquente de la déclaration formulée en lieu et place du permis éventuellement requis et, donc, sans consister à exciper « directement » de l’illégalité de cette déclaration ?
Nous ne le pensons pas et, au demeurant, outre que ce caractère définitif n’était pas invoqué par la ville appelante, la Cour n’avait pas besoin de se prononcer sur ce point dès lors qu’elle devait rejeter ce moyen.
En effet, dès lors que le projet mis en œuvre correspond en tout point à celui déclaré, le seul cas où il nous semble pouvoir en être autrement est bien entendu celui où l’illégalité de la déclaration et la méconnaissance du champ d’application de la procédure du permis d’aménager résulte d’une fraude du lotisseur ; fraude qui ne peut se présumer du seul fait que l’autorité compétente ait connaissance de la réalité du projet et/ou soit intéressée à sa réalisation.
Mais venons en maintenant au fond du problème : les travaux de voirie projetés tendaient-ils à la réalisation d’un « équipement commun » au sens de l’article R.421-19 du Code de l’urbanisme.
Sur ce point, il faut tout d’abord relever que la Cour s’est prononcée sur ce point au regard de l’article R.421-19 dans sa rédaction applicable à la date de la décision de non-opposition et qui alors disposait que « doivent être précédés de la délivrance d'un permis d'aménager les lotissements, qui ont pour effet, sur une période de moins de dix ans, de créer plus de deux lots à construire lorsqu'ils prévoient la réalisation de voies ou espaces communs (…) » et non pas donc en considération de sa rédaction applicable à la date des permis de construire litigieux et qui précisait alors que : « doivent être précédés de la délivrance d'un permis d'aménager les lotissements qui prévoient la création ou l'aménagement de voies, d'espaces ou d'équipements communs internes au lotissement » ; ce qui n’allait pas de soi dès lors que le Conseil d’Etat a pu juger qu’un lotissement illégal pouvait être régularisé par une évolution permissive des règles applicables en la matière :
« Considérant qu'une autorisation de travaux ne peut être légalement délivrée pour une construction à édifier sur un terrain compris dans un lotissement non autorisé, à moins que ce lotissement n'ait fait l'objet d'une régularisation ultérieure, sous l'empire des dispositions législatives ou réglementaires intervenues postérieurement ; que, dans l'hypothèse où les textes postérieurs retiennent une définition plus restrictive du lotissement, celle-ci ne saurait rétroactivement régulariser les opérations de divisions ayant constitué un lotissement de fait non autorisé ; qu'en revanche, dès lors que le lotissement de fait n'entre plus, à la date à laquelle l'autorisation de travaux contestée a été délivrée, dans le champ d'application des dispositions relatives aux opérations de lotissement soumises à autorisation, des travaux de constructions sur une parcelle incluse dans le périmètre d'un tel lotissement peuvent légalement y être autorisés ; Considérant que, pour rejeter l'argumentation présentée en défense par l'ASSOCIATION SYNDICALE LIBRE DES PROPRIETAIRES DU LOTISSEMENT TE MARU ATA, la cour a relevé, comme le tribunal, que le lotissement dans lequel la parcelle de M. A était incluse, consistant en plus de trois parcelles, n'avait jamais été autorisé, ce qui n'est au demeurant contesté par aucune des parties ; qu'elle a également jugé que, compte tenu de l'évolution sus-rappelée des dispositions du code de l'aménagement de la Polynésie française, ce lotissement, consistant en moins de cinq parcelles, n'entrait plus dans le champ d'application des règles applicables aux lotissements de fait et qu'il ne « constituait plus un lotissement non autorisé pour lequel une régularisation par obtention d'un permis de lotir serait demeurée nécessaire afin que puissent être régulièrement autorisés des travaux de construction sur la parcelle provenant de la division » ; qu'en jugeant ainsi, pour les motifs qui viennent d'être indiqués, elle n'a entaché son arrêt d'aucune erreur de droit » (CE. 18 juin 2007, Association syndicale libre des propriétaires du lotissement Te Maru Ata, req. n°289.336);
alors qu’en ajoutant l’exigence du caractère « interne » au lotissement de l’équipement en cause le décret du 28 février 2012 ayant modifié l’article R.421-19 précité tel qu’il était applicable à la date de délivrance des permis de construire litigieux avait quelque restreint le champ d’application de la procédure de permis d’aménager comparé à celui découlant de ce même article dans sa rédaction en vigueur à la date de la décision de non-opposition du 13 juillet 2011.
Cela étant, la solution dégagée par le Conseil d’Etat dans l’arrêté précité n’était pas totalement transposable au cas présent puisqu’elle a trait au cas où les détachements des terrains à bâtir ne relèvent tout simplement plus de la définition du lotissement à la date de délivrance des permis de construire portant sur ces parcelles alors qu’en l’espèce, le décret précité n’avait clairement pas pour effet de soustraire de projet de la ville à la règlementation sur les lotissements et, en substance, pour ce qui concerne les permis de construire attaqués, de rendre à leur égard rétrospectivement superfétatoire la décision de non-opposition du 13 juillet 2011.
Mais en toute hypothèse, quelle que soit sa version applicable, l’article R.421-19 impliquait donc à tout le moins d’apprécier si la voie en cause constituait donc ou non une « voie commune » aux terrains à bâtir autorisés par cette décision de non-opposition. Sur ce point, la Cour a relevé que « le conseil municipal de Vincey a ainsi décidé de classer dans la voirie communale la voie dénommée " impasse des anciens d'AFN " avant d'arrêter le projet de lotissement ayant donné lieu au dépôt de la déclaration préalable le 23 mai 2011 ».
A cet égard, il suffirait donc que le projet de voirie précède le projet de lotissement pour que ce dernier échappe à la procédure de lotissement ; ce qui au demeurant n’était pas réellement le cas puisque rappelons c’est par une seule et même délibération initiale que la Ville avait décidait la création du lotissement et de la réalisation d’une voie devant permettre leur desserte.
Cela étant, la Cour nous semble surtout s’être fondée sur le fait que :
• dans la mesure où « par délibération du 11 avril 2011, le conseil municipal a décidé, après le déroulement de l'enquête publique, d'incorporer dans le domaine public routier communal " l'impasse des anciens d'AFN " sur toute sa longueur soit 209 m » la réalisation de cette voie s’inscrivait donc dans le cadre non pas de la règlementation sur les lotissements mais d’une autre procédure, relevant en l’occurrence du Code de la voirie routière puisqu’il est vrai que tout projet de voirie desservant des terrains à détacher n’est pas nécessairement un équipement commun puisqu’en ce sens, il a déjà pu être jugé que :
« Considérant que la ville de Paris fait valoir le dossier de permis de construire aurait dû contenir une convention de rétrocession en application des dispositions précitées, compte tenu du projet de création d’une « voie nouvelle » ; Considérant toutefois que cette voie, dont le projet prévoit la création, est destinée, en application de la servitude P 15-7 figurant en annexe n° 4 du plan local d’urbanisme de la ville de Paris, à devenir une voie publique intégrée dans le domaine public de la ville de Paris ; qu’elle ne constitue donc pas une voie commune au sens des dispositions précitées, qui ne sont susceptibles de s’appliquer qu’à des voies privées ; que le moyen doit dès lors être écarté » (TA. Paris, 21 février 2013,Ville de Paris, req. n°12-05625);
• cette voie constituait donc, et « sur toute sa longueur », une voie communale puisqu’alors même « qu'elle avait vocation à desservir principalement le lotissement en question » elle n’était donc pas exclusivement destinée à cet usage (en ce sens, sur ce point : CE 17 mai 2013, Société IDE, req. n°337120).
En résumé, la Cour semble ainsi avoir jugé que dans la mesure où il s’agissait d’un équipement n’étant pas exclusivement propre au lotissement et que la Ville réalisait non pas en sa qualité de lotisseur, mais en l’occurrence d’autorité compétente en matière de voirie communale, il ne s’agissait donc pas d’une voie commune au sens de l’article R.421-19 applicable.
A suivre cet arrêt, un projet de voie peut être engagée concomitamment de la création des terrain à bâtir qu’elle dessert - et ce, par une seule et même personne - sans pour autant assujettir le lotissement à permis d’aménager dès lors que, notamment, cette voie n’est pas propre au lotissement et/ou est réalisée dans le cadre d’une autre procédure...
Une telle conclusion nous semble toutefois sujette à caution puisqu'il faudrait comprendre qu’il suffirait à la "Ville/lotisseur" de planifier distinctement en tant que « travaux publics » la réalisation des équipements desservant les lots à bâtir pour échapper à la procédure de permis d’aménager et ainsi priver les acquéreurs de ces terrains des garanties liés à cette autorisation alors qu’il s’agit de la finalité première du régime généré par cette dernière.
Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés
Le sursis à statuer sur une demande de permis de construire dans un lotissement (sans travaux) ne saurait être légalement fondé sur une procédure de PLU qui n’était pas encore suffisamment avancée pour ce faire à la date de délivrance de l’autorisation de lotissement dès lors qu’un délai de cinq ans à compter de la déclaration d’achèvement prévue par l’article R.462-1 du Code de l’urbanisme n’est pas alors expiré.
CAA. Nantes, 30 avril 2014, M.A & Mme E, req. n°12NT02273
Dans cette affaire, le pétitionnaire avait obtenu le 18 mars 2010 un permis de construire tacite, lequel devait toutefois être retiré, le 17 mai suivant, par un arrêté opposant à sa demande initiale une décision de sursis à statuer puisqu’un tel retrait a pour effet quelque peu théorique de ressaisir l’autorité instructrice de la demande initiale sans même que le pétitionnaire ne confirme sa demande puisque cette exigence formulée par l’article L.600-2 du Code de l’urbanisme, qui ne vise d’ailleurs pas le retrait des permis mais uniquement l’annulation des refus, ne vaut que pour bénéficier non pas du droit à « réinstruction » mais de la cristallisation des normes en vigueur à la date de la premier refus.
Il reste que c’est d’un autre dispositif de cristallisation qui était principalement en cause dans cette affaire puisque la demande de permis de construire avait été présentée sur l’un des deux lots d’un lotissement précédemment autorisé, en l’occurrence le 24 avril 2008.
I.- De ce fait, outre la légalité de la décision contestée en ce qu’elle valait retrait du permis de construire tacite précédemment obtenu, le pétitionnaire devait contester la légalité de du sursis à statuer par ailleurs opposé à sa demande initiale sur le fondement de l’article L.442-14 du Code de l’urbanisme qui, dans sa rédaction applicable dans cette affaire (c’est ici important, nous y reviendrons) disposait que : « dans les cinq ans suivant l'achèvement d'un lotissement, constaté dans les conditions prévues par décret en Conseil d'Etat, le permis de construire ne peut être refusé ou assorti de prescriptions spéciales sur le fondement de dispositions d'urbanisme intervenues postérieurement à l'autorisation du lotissement ». Et c’est précisément à ce titre que la Cour administrative d’appel de Nantes devait donc annuler cette décision de sursis à statuer en jugeant tout que :
« 12. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article L. 111-7 du code de l'urbanisme : " Il peut être sursis à statuer sur toute demande d'autorisation concernant des travaux, constructions ou installations dans les cas prévus par les articles (...) L. 123-6 (dernier alinéa) (...) du présent code (...) " ; que le dernier alinéa de l'article L. 123-6 du même code prévoit que : " A compter de la publication de la délibération prescrivant l'élaboration d'un plan local d'urbanisme, l'autorité compétente peut décider de surseoir à statuer, dans les conditions et délai prévus à l'article L. 111-8, sur les demandes d'autorisation concernant des constructions, installations ou opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan. " ; que l'article L. 442-14 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date de la décision en litige : " Dans les cinq ans suivant l'achèvement d'un lotissement, constaté dans les conditions prévues par décret en Conseil d'Etat, le permis de construire ne peut être refusé ou assorti de prescriptions spéciales sur le fondement de dispositions d'urbanisme intervenues postérieurement à l'autorisation du lotissement" ; 13. Considérant qu'il résulte du rapprochement de ces dispositions que, si l'article L. 442-14 du code de l'urbanisme ne fait pas obstacle, par lui-même, à ce que la demande de permis de construire déposée dans les 5 ans suivant l'achèvement d'un lotissement fasse l'objet du sursis à statuer prévu par l'article L. 111-7 du même code, le prononcé de ce sursis ne peut être fondé, dans une telle hypothèse, sur la circonstance que la réalisation du projet de construction litigieux serait de nature à compromettre ou à rendre plus onéreux l'équilibre d'un plan local d'urbanisme en cours d'élaboration, dès lors que cette circonstance, postérieure à la date d'autorisation du lotissement, qui repose sur l'anticipation de l'effet que les règles futures du plan local d'urbanisme auront sur l'autorisation demandée, ou celle-ci sur leur mise en œuvre, ne pourrait motiver un refus ou l'édiction de prescriptions spéciales portant sur le permis demandé sans méconnaître les dispositions de l'article L. 442-14 ».
Ce faisant, la Cour a donc en amont jugé que les dispositions de l’article L.442-14 précitées ne faisait donc pas par elle-même obstacle en toute hypothèse à ce qu’une demande de permis de construire présentée dans le délai de cinq ans institué par cet article fasse l’objet d’une décision de sursis à statuer.
Cette analyse est difficilement contestable puisque si ce dispositif vise à garantir le lotisseur et ses acquéreurs en leur permettant, en substance, d’obtenir un permis de construire en l’état des normes en vigueur à la date de délivrance de l’autorisation de lotir, il ne saurait avoir pour objet de les « surprotéger » par rapport au droit opposable aux tiers sollicitant un permis de construire à la même époque mais en dehors du périmètre de ce lotissement.
Il reste qu’a contrario, considérer que l’article L.442-14 du Code de l’urbanisme n’aurait aucune incidence sur le régime du sursis à statuer n’irait certes pas à l’encontre de la lettre de cet article qui vise les « dispositions d'urbanisme intervenues postérieurement », et non pas celles en cours d’élaboration, mais serait totalement contraire de sa finalité puisque le lotisseur et ses acquéreurs seraient donc protégés contre les dispositions approuvées postérieurement à la date de délivrance de l’autorisation de lotissement mais non pas donc contre les normes seulement en cours d’élaboration.
Au demeurant, une telle analyse ne serait pas toujours utile à moyen terme puisque si une décision de sursis à statuer préjuge le plus souvent d’un futur refus de permis de construire motivé par l’adoption des normes nouvelles seulement en cours d’élaboration au moment du sursis, il n’en demeure pas moins que ce refus constitue une décision distincte de celle ayant opposé un sursis à statuer.
Or, si la garantie instituée par l’article L.442-14 précité vaut dès la délivrance de l’autorisation de lotissement le délai de cinq ans qu’il fixait, dans sa rédaction applicable en l’espèce, courrait à compter du constat de l’achèvement du lotissement alors que la durée cumulée maximale d’un sursis à statuer n’est « que » de trois ans ; l’autorité compétente devant statuer sur la demande initiale dans les deux mois de la confirmation de celle-ci par le pétitionnaire.
De ce fait, ce délai global de 38 mois peut donc arriver à échéance alors que celui de cinq ans prévu par l’article L.442-14 n’est pas encore expiré.
Ainsi, quand bien même les normes en cours d’élaboration à la date du sursis à statuer ont-elles entre temps été approuvées, il s’agit alors de dispositions d’urbanisme intervenues postérieurement à l’autorisation de lotissement, ne pouvant donc légalement pas fonder un refus de permis de construire au regard de cet article.
Tel n’aurait cependant pas été nécessairement le cas en l’espèce puisque selon la Cour ce délai de cinq ans expirait au 16 juin 2013 alors que la Ville s’était retrouvait saisie de la demande initiale à la date de la décision contestée, soit le 17 mai 2010.
Sous réserve des conditions liées aux alinéas 2 et 3 de l’article L.111-8 du Code de l’urbanisme, la commune aurait donc pu proroger le sursis à statuer jusqu’au 17 mai 2013, de sorte qu’alors même que le pétitionnaire aurait-il immédiatement confirmé sa demande, le délai de deux mois ouvert à la Ville pour statuer définitivement sur celle-ci aurait expiré au plus tôt le 17 juillet 2013, soit après l’expiration du délai de cinq ans applicable en l’espèce au titre de L.442-14. Ce dernier ne se serait donc plus opposer en lui-même à un refus de permis de construire dont la légalité s’apprécie, comme en toute autre matière, à sa date d’édiction….
Quant à l’application au cas d’espèce, de ce considérant de principe n°13 et selon lequel notamment « le prononcé de ce sursis ne peut être fondé, dans une telle hypothèse, sur la circonstance que la réalisation du projet de construction litigieux serait de nature à compromettre ou à rendre plus onéreux l'équilibre d'un plan local d'urbanisme en cours d'élaboration, dès lors que cette circonstance, postérieure à la date d'autorisation du lotissement, qui repose sur l'anticipation de l'effet que les règles futures du plan local d'urbanisme auront sur l'autorisation demandée, ou celle-ci sur leur mise en œuvre, ne pourrait motiver un refus ou l'édiction de prescriptions spéciales portant sur le permis demandé sans méconnaître les dispositions de l'article L. 442-14 », la Cour a donc jugé que : « 15. Considérant (…) que, dans ces conditions, le maire de la commune de Saint-Denis-de-l'Hôtel ne pouvait légalement se fonder sur les futures dispositions du plan local d'urbanisme, alors même que son élaboration avait été décidée par une délibération du conseil municipal avant la date de l'autorisation de lotir, pour surseoir à statuer par son arrêté du 17 mai 2010 sur la demande de permis de construire présentée par M. A... et Mme E... ».
En effet, la légalité d’un sursis à statuer implique non seulement qu’une procédure de PLU soit alors en cours d’élaboration mais également que celle-ci soit en substance suffisamment avancée dans ces orientations aux fins de pouvoir apprécier si le projet objet de la demande est ou non de nature à compromettre l’exécution du futur et/ou à la rendre plus onéreuse.
Le seul fait qu’une procédure de PLU soit en cours d’élaboration à la date de délivrance de l’autorisation de lotissement ne saurait donc suffire.
Il faut encore qu’à cette même date, et non pas donc à celle de la décision de sursis à statuer sur la demande de permis de construire, cette procédure soit suffisant avancée ; toute avancée ultérieure susceptible de fonder un sursis à statuer devant donc être considérée comme une « dispositions d’urbanisme intervenues postérieurement » au sens de l’article L.442-14 du Code de l’urbanisme.
II.- Mais venant en maintenant aux modalités de calcul du délai de cinq ans prévu par l’article précité tel qu’elles ont été retenues en l’espèce par la Cour administrative d’appel au sujet d’un lotissement déclaratif – et donc sans travaux - pour l’application d’un article disposant alors, rappelons-le « dans les cinq ans suivant l'achèvement d'un lotissement, constaté dans les conditions prévues par décret en Conseil d'Etat, le permis de construire ne peut être refusé ou assorti de prescriptions spéciales sur le fondement de dispositions d'urbanisme intervenues postérieurement à l'autorisation du lotissement » puisqu’à cet égard la Cour a donc jugé que :
« 14. Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article R. 462-1 du même code : " La déclaration attestant l'achèvement et la conformité des travaux est signée par le bénéficiaire (...) de la décision de non-opposition à la déclaration préalable ou par l'architecte ou l'agréé en architecture, dans le cas où ils ont dirigé les travaux. Elle est adressée par pli recommandé avec demande d'avis de réception postal au maire de la commune ou déposée contre décharge à la mairie. " ; qu'aux termes de l'article R. 462-6 du même code : " A compter de la date de réception en mairie de la déclaration d'achèvement, l'autorité compétente dispose d'un délai de trois mois pour contester la conformité des travaux au permis ou à la déclaration " ; qu'aux termes de l'article R. 462-10 de ce code : " Lorsque aucune décision n'est intervenue dans le délai prévu à l'article R. 462-6, une attestation certifiant que la conformité des travaux avec le permis ou la déclaration n'a pas été contestée est délivrée sous quinzaine, par l'autorité compétente, au bénéficiaire du permis ou à ses ayants droit, sur simple requête de ceux-ci " ; 15. Considérant qu'il ressort des plans cadastraux et de l'acte notarié d'acquisition du terrain d'implantation du projet de construction que les parcelles cadastrées section ZD nos 86, 90, 91 et 92 sont issues de la division des parcelles cadastrées ZD nos 17, 20, 21, 22, 23 et 25, réalisée en vue de la création d'un lotissement de 2 lots à bâtir, ayant fait l'objet d'une déclaration préalable enregistrée en mairie de Saint-Denis-de-l'Hôtel le 3 avril 2008 ; que, par un arrêté du 24 avril 2008, le maire de cette commune a décidé de ne pas faire opposition à cette déclaration préalable ; que le certificat d'achèvement de ce lotissement a été réceptionné par la commune de Saint-Denis-de-l'Hôtel le 16 juin 2008, faisant échec à la péremption de l'autorisation de division de terrain sans travaux, prévue par l'article R. 424-18 du code de l'urbanisme ; qu'il en résulte que la réglementation d'urbanisme applicable au permis de construire sollicité par M. A... et Mme E... était, à compter de la date d'autorisation du lotissement et jusqu'à l'expiration du délai de cinq ans suivant son achèvement, soit jusqu'au 16 juin 2013, celle en vigueur à la date de délivrance de l'autorisation de lotir ; qu'à cet égard, la commune de Saint-Denis-de-l'Hôtel ne peut utilement se prévaloir du rapport du groupement de recherche sur les institutions et le droit de l'aménagement, de l'urbanisme et de l'habitat dès lors qu'il n'a aucune valeur réglementaire ; que, dans ces conditions, le maire de la commune de Saint-Denis-de-l'Hôtel ne pouvait légalement se fonder sur les futures dispositions du plan local d'urbanisme, alors même que son élaboration avait été décidée par une délibération du conseil municipal avant la date de l'autorisation de lotir, pour surseoir à statuer par son arrêté du 17 mai 2010 sur la demande de permis de construire présentée par M. A... et Mme E... ».
La Cour a donc considéré que la notion de « l'achèvement d'un lotissement, constaté dans les conditions prévues par décret en Conseil d'Etat » devait ou à tout le moins pouvait en l’espèce s’entendre de la date de réception de la déclaration d’achèvement d’un lotissement sans travaux alors qu’à suivre la lettre des articles R.462-1 et suivants pourtant cités par la Cour, cette déclaration et les opérations de récolement qu’elle peut appeler ne porteraient que sur « les travaux » et ce, alors que par ailleurs il a été jugé que le certificat d’achèvement visé par l’article R.442-18 du Code de l’urbanisme (dans sa rédaction antérieure au 1er mars 2012, et qui ne visait donc encore expressément les seuls lotissements relevant d’un permis d’aménager) n’était pas requis (CAA. Lyon, 9 juillet 2013, M.C…E…, req. n°12LY03219), et n’avait donc pas être produit au dossier de demande de permis de construire en application de l’article R.431-22 du Code de l’urbanisme, dans le cas d’un lotissement sans travaux (CAA. Versailles, 10 avril 2014, SCI Valérie, req. n°13VE01380).
A ce stade, il ne faut toutefois pas nécessairement en déduire que même dans le cas d’un lotissement sans travaux la formulation de cette déclaration est obligatoire, notamment pour bénéficier de l’article L.442-14 du Code de l’urbanisme, puisque cette déclaration ayant été formulée dans cette affaire, la question posée à la Cour n’était donc pas de déterminer ce qu’il en aurait été si tel n’avait pas été le cas.
Or, dans la mesure où cette déclaration avait été effectivement faite et où elle n’avait pas été contestée par la Ville qui, même en tant que défenderesse, ne remettait pas en cause la réalité de cet achèvement, le Cour pouvait en toute hypothèse, et quand bien même serait-elle superfétatoire, la prendre en compte en tant qu’indice et, en l’absence de toute contestation, en tant que critère de détermination de la date à retenir pour l’application de l’article L.442-14.
D’ailleurs, il faut rappeler qu’au regard de l’article L.442-14, l’achèvement n’est pas conçu comme le moment à partir duquel la cristallisation des règles d’urbanisme s’applique mais comme le fait susceptible de déclencher le délai jusqu’à l’expiration duquel cette cristallisation s’applique ou, a contrario, le délai dont l’expiration permet d’opposer les « dispositions d'urbanisme intervenues postérieurement à l'autorisation du lotissement ».
Le Conseil d’Etat a en effet jugé qu’il résulte de ces dispositions « que le bénéficiaire d'une autorisation de lotir se trouve titulaire, dès la délivrance de cette autorisation d'une garantie de stabilité des règles d'urbanisme en vigueur à la date de la délivrance de cette autorisation » (CE. 29 juin 2001, SA Blanc, req. n°210.217). Et pour cause puisque, même dans le cas d’un lotissement sans travaux, cette règle a également vocation à bénéficier aux acquéreurs des lots à construire qui, lorsque le lotisseur a obtenu l’autorisation de commercialisation anticipée prévue par l’actuel article R.442-13 du Code de l’urbanisme sur justification d’une « GFA », peuvent acquérir leur lot et y obtenir un permis de construire avant même que les travaux du lotissement ne soient achevés.
L’achèvement et son constat ne sauraient donc être une condition d’application d’une garantie effective dès la délivrance de l’autorisation de lotissement. Il reste qu’avant cela, la Cour a souligné que « le certificat d'achèvement de ce lotissement a été réceptionné par la commune de Saint-Denis-de-l'Hôtel le 16 juin 2008, faisant échec à la péremption de l'autorisation de division de terrain sans travaux, prévue par l'article R. 424-18 du code de l'urbanisme ».
Or, s’il est clair que la garantie instituée par l’article L.442-14 du Code de l’urbanisme ne saurait perdurée dans le cas d’une autorisation de lotissement caduque au regard des articles R.424-17 et suivants du Code de l’urbanisme, la Cour n’a pas jugé que cette déclaration (non contestée) présumait de la non-caducité de l’autorisation de lotissement en cause mais qu’elle « faisait échec à sa préemption ».
Il est vrai que de la même façon qu’il est difficile à l’administration de vérifier que les divisions opérées l’ont été conformément à celles prévues par l’administration, il l’est tout autant pour cette dernière de déterminer si elles ont ou non été effectivement réalisées dans le délai de deux ans visés par l’article R.424-18 du Code de l’urbanisme. On pourrait donc être tenté de considérer de façon disons pragmatique que cette déclaration étant le seul procédé susceptible à l’administration de savoir ce qu’il en est, il incombe au lotisseur de la formuler.
Mais outre qu’une telle conception de l’article R.462-1 du Code de l’urbanisme n’aurait pas de réelle utilité dans la mesure où :
• soit, les divisions foncières autorisées n’ont pas été réalisées dans le délai de deux ans prévu par l’article R.424-18 du Code de l’urbanisme et elles ne sauraient être ultérieurement mises en œuvre, ce que l’administration n’a toutefois pas plus la possibilité de vérifier même lorsqu’elle constate qu’aucune déclaration d’achèvement n’a été formulée par le lotisseur au terme de ce délai ;
• soit, ces divisions ont été réalisées dans ce délai et la circonstance que l’autorisation de lotissement devrait être regardée comme caduque faute de la formulation d’une déclaration d’achèvement n’a en elle-même aucune incidence dès lors que cette caducité n’est pas rétroactive ; il reste que la caducité d’une autorisation résulte du seul écoulement du temps et n’a donc nullement besoin d’être opposée pour produire ses effets.
Partant, le fait que l’administration ne soit pas en mesure de vérifier ce qu’il en est n’a par elle-même aucune incidence sur ce point. En outre, l’engagement comme l’achèvement des opérations au sens notamment des articles R.424-17 et suivants précités sont des notions purement factuelles, si bien que la simple formulation d’une déclaration d’ouverture de chantier ou l’absence de formulation d’une déclaration d’achèvement constituent tout au plus des indices. Et d’ailleurs, aucun des articles susvisés ne fait référence aux articles R.462-1 et suivants du Code de l’urbanisme, à la différence d’ailleurs de l’article R.600-3 du Code de l’urbanisme au sujet duquel il a d’ailleurs pu être jugé qu’il ne s’appliquait pas dans le cas d’une autorisation d’urbanisme ne prévoyant pas de travaux (TA Pau, 21 mai 2013, Mme Gastambide, n° 1101927).
Il nous semble donc difficile de considérer qu’une telle déclaration est nécessaire pour faire échec à la péremption d’une autorisation de lotissement et ce, faisant pour établir sont droit au bénéfice de la garantie prévue l’article L.442-14 du Code de l’urbanisme ou, a contrario, qu’à défaut de pouvoir justifier d’une telle déclaration avant l’expiration du délai opposable en l’espèce au titre de l’article R.424-18, l’autorisation de lotissement doit être considérée comme caduque, caducité privant du bénéfice de cette garantie ; cette question restant posée certes de façon plus marginale aux termes de l’article L.442-14 dans sa rédaction en vigueur depuis le 1er mars 2012 s’agissant des lotissements certes sans travaux mais projetés dans un secteur sauvegardé ou dans un site classé et, partant, néanmoins soumis à permis d’aménager.
Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés
En cas de subdivisions des lots, les documents du lotissement ne peuvent dispenser de la procédure d’accord des colotis résultant des dispositions combinées des articles L.442-10 et R.442-21 du Code de l’urbanisme.
CAA. Nantes, 17 janvier 2014, SCI Krepis, req. n°12NT01229
Dans cette affaire, la SCI appelante avait présenté une demande de permis d’aménager sur un terrain constituant un macro-lot d’un lotissement autorisé trois ans auparavant. Mais cette demande devait faire l’objet d’une décision de rejet, le 14 mai 2010 (soit antérieurement à l’entrée en vigueur du décret du 28 février 2012), au motif que le pétitionnaire n’avait pas préalablement obtenu l’accord des colotis pour ce projet emportant des subdivisions du lotissement initial au sens de l’article R.442-21 du Code de l’urbanisme, lequel assimile celles-ci à des modifications des documents du lotissement au sens notamment de l’article L.442-10.
En première instance comme en appel, la SCI pétitionnaire contesta cette décision au double motif que :
En première instance comme en appel, ces motifs furent rejetés ; la Cour administrative d’appel de Nantes jugeant ainsi que :
« Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Considérant qu'en réponse au moyen tiré par la requérante de ce que les dispositions de l'article R. 442-21 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi du 5 janvier 2007, ne pouvaient faire obstacle à l'application des dispositions du règlement du lotissement édicté antérieurement, le tribunal administratif de Caen a jugé que les dispositions de l'article R. 442-21 précité " s'appliquent aux subdivisions intervenant après leur entrée en vigueur, quelle que soit la date à laquelle le lotissement a été autorisé " et que les dispositions du règlement du lotissement " ne pouvaient légalement avoir pour effet de soustraire les subdivisions aux règles prévues par les articles du code de l'urbanisme " ; qu'ainsi, contrairement à ce que soutient la SCI Krepis, le jugement attaqué n'est pas entaché d'une omission à statuer sur ce moyen ; Sur les conclusions à fin d'annulation : 3. Considérant qu'aux termes de l'article L. 442-12 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : " Un décret fixe les conditions dans lesquelles les modifications aux divisions des propriétés et les subdivisions de lots provenant eux-mêmes d'un lotissement sont assimilées aux modifications des règles d'un lotissement prévues aux articles L. 442-10 et L. 442-11 pour l'application de ces articles " ; qu'aux termes de l'article R. 442-21 du même code, dans sa rédaction alors en vigueur : " Les subdivisions de lots provenant d'un lotissement soumis à permis d'aménager sont assimilées aux modifications de lotissements prévues aux articles L. 442-10 et L. 442-11 sauf lorsqu'elles consistent à détacher une partie d'un lot pour la rattacher à un lot contigu " ; qu'aux termes de l'article L. 442-10 de ce code, dans sa rédaction alors en vigueur : " Lorsque les deux tiers des propriétaires détenant ensemble les trois quarts au moins de la superficie d'un lotissement ou les trois quarts des propriétaires détenant au moins les deux tiers de cette superficie le demandent ou l'acceptent, l'autorité compétente peut prononcer la modification de tout ou partie des documents, notamment du règlement et du cahier des charges relatifs à ce lotissement, si cette modification est compatible avec la réglementation d'urbanisme applicable (...) " ; 4. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la SCI Krepis a déposé, le 24 février 2010, une demande de permis d'aménager en vue de la création d'un lotissement de cinq parcelles à partir du " macrolot " n° 19, compris dans le lotissement dénommé " les Côteaux d'Albray " à Evrecy, approuvé par arrêtés des 19 décembre 2006 et 23 mars 2007 du maire ; qu'en application des dispositions précitées de l'article R. 442-21 du code de l'urbanisme, cette demande qui porte sur la subdivision d'un lot provenant d'un lotissement, dont il est constant qu'elle ne consiste pas à détacher une partie d'un lot pour la rattacher à un lot contigu, s'analyse en une modification des règles de ce lotissement soumise à la mise en oeuvre de la procédure prévue par les dispositions de l'article L. 442-10 de ce code ; que ces dernières dispositions l'emportent sur les dispositions contraires du règlement du lotissement qui prévoient que les "macrolots pourront, le cas échéant, être subdivisés en lots de terrains à bâtir sans qu'il soit besoin de l'accord des co-lotis ou d'un arrêté modificatif au cas où des programmes ne seraient pas réalisés " ; qu'il est constant que la demande de permis d'aménager n'a pas été précédée d'une modification des règles du lotissement selon les modalités prévues par l'article L. 442-10 ; que, dans ces conditions, le maire d'Evrecy était tenu de refuser la demande de permis d'aménager présentée par la SCI Krepis ».
Cette solution apparait difficilement contestable.
En premier lieu (dans le même sens, voir également : CAA. Marseille, 29 mars 2012, SCI Dacal, req. n°10MA01529 ), s’il est vrai que l’article R.442-21 du Code de l’urbanisme ne vise que « les subdivisions de lots provenant d'un lotissement soumis à permis d'aménager », il reste que cet article trouve sa base légale dans l’article L.442-8 qui dispose que : « un décret fixe les conditions dans lesquelles les modifications aux divisions des propriétés et les subdivisions de lots provenant eux-mêmes d'un lotissement ayant fait l'objet d'une autorisation de lotir ou d'un permis d'aménager sont assimilées aux modifications des règles d'un lotissement prévues aux articles L. 442-10 et L. 442-11 pour l'application de ces articles ».
Au demeurant :
Cela étant, il faut rappeler que la procédure de lotissement et d’autorisation de lotir s’imposaient au seul regard du nombre de lots à bâtir projetés et, donc, indépendamment de toute considération liée à la situation géographique du lotissement ou au point de savoir si les divisions projetées s’accompagnaient ou non de travaux d’aménagement et d’équipements communs.
Certains lotissements créés en exécution d’une autorisation de lotir sollicitée avant le 1er octobre 2007 correspondent donc à un projet qui aujourd’hui relèverait de la procédure de déclaration préalable et non pas, donc, du régime du permis d’aménager.
C’est à leur sujet qu’il faut donc se demander si la procédure prévue par l’article R.442-21 du Code de l’urbanisme leur est applicable. A notre sens oui.
En effet, si l’article précité ne vise donc que « les subdivisions de lots provenant d'un lotissement soumis à permis d'aménager » c’est semble-t-il dans la mesure où il assimile celles-ci à des modifications des lotissements au sens des articles L.442-10 et L.442-11 du Code de l’urbanisme et, donc, à des modifications des règles fixées par les documents du lotissement au sens de l’article L.442-9 alors que selon la doctrine, les lotissements déclaratifs ne pourraient jamais fixer de telles règles.
Si ce dernier point nous parait sujet à caution dans la mesure où en substance :
il reste que cette distinction entre les permis d’aménager qui fixeraient des règles et les déclarations qui par nature ne pourraient pas en fixer n’a pas lieu d’être au sujet des autorisations de lotir pour lesquelles le Code de l’urbanisme ne prévoyait qu’un seul et unique régime.
En second lieu, la Cour a donc également écarté le moyen selon lequel le règlement du lotissement au sein duquel était situé le terrain objet du refus de permis d’aménager contesté disposait que « les macrolots pourront, le cas échéant, être subdivisés en lots de terrains à bâtir sans qu'il soit besoin de l'accord des co-lotis ou d'un arrêté modificatif ». Et pour cause.
D’une façon générale, même lorsqu’ils ont encore une valeur réglementaire opposable aux autorisations d’urbanisme, les documents du lotissement ont néanmoins une valeur inférieure au PLU puisqu’ils ne peuvent donc légalement pas autoriser ce que ce dernier interdit et qui lui-même ne peut pas légalement édicter des règles de procédure se substituant à celles prévues par le Code de l’urbanisme, quand bien même seraient-elles quasiment-identiques à celles prévues par ce code (CAA. Paris, 29 décembre 2006, Cne de Rueil-Malmaison, req. n°03PA01979).
Plus spécifiquement, même à interpréter le règlement de lotissement en cause comme signifiant que les colotis donnaient dores et déjà leur accord à toute subdivision ultérieure, il reste l’accord des colotis ne peut prendre la forme d’un accord de principe puisque la jurisprudence exige qu’il soit donné au vu d’un projet précis de modifications (pour exemple : CE. 21 juin 1985, Lange, req. n°50.160).
Certes, et vu de ce règlement visant des « macrolots », il est permis de penser qu’il s’agissant d’un « lotissement à la carte », il reste que le refus de permis d’aménager contesté dans cette affaire était antérieur à l’entrée en vigueur du décret du 28 février 2012 précisant à l’article R.442-21 que la procédure de principe s’applique sauf « lorsque ces subdivisions interviennent dans la limite du nombre maximum de lots autorisés, et résultent d'une déclaration préalable, d'un permis d'aménager, d'un permis valant division ou d'une division réalisée en application du a de l'article R. 442-1 dès lors que le lotisseur atteste de son accord sur cette opération par la délivrance d'une attestation » ; sans compter que même dans ce cas, ce n’est pas le règlement de lotissement en cause qui aurait dispensé de l’accord des colotis mais les dispositions précitées, pourtant que les conditions qu’elles prévoient soient réunies.
Mais en dernier lieu, et pour être complet, on peut également relever que la Cour n’a pas recherché si le lotissement autorisé trois ans auparavant était ou non achevé et a rejeté le recours au motif que « la demande de permis d'aménager n'a pas été précédée d'une modification des règles du lotissement selon les modalités prévues par l'article L. 442-10 ».
Au sujet d’une autorisation de lotir délivré avant le 1er octobre 2007, la Cour administrative d’appel de Marseille a en effet jugé (CAA. Marseille, 31 mai 2012, SCI Plein Sud, req. n°10MA03260) qu’une subdivision d’un lotissement précédemment autorisé pouvait s’opérer par un permis d’aménager modificatif et donc, sans l’accord des colotis puisqu’en substance, et dans cette affaire, il s’agissait selon-elle :
solution quelque peu sujette à caution s’agissant de l’accord des colotis dans la mesure où :
Il reste qu’en toute hypothèse, et pour aboutir à cette conclusion, la Cour administrative d’appel de Marseille a constaté et souligné que le lotissement autorisé par l’autorisation de lotir primitive n’était pas encore achevé. Et pour cause puisqu’il est de jurisprudence constante qu’une autorisation d’urbanisme entièrement exécutée et dont l’achèvement a été constatée ne peut plus légalement donner lieu à une autorisation modificative.
D’ailleurs, et pour l’application du régime en vigueur depuis le 1er octobre 2007 à l’égard d’un lotissement achevé, la Cour administrative d’appel de Marseille (CAA. Marseille, 29 mars 2012, SCI Dacal, req. n°10MA01529) a en revanche jugé que la subdivision ultérieure du lotissement en cause avait vocation à relever de l’article R.442-21 du Code de l’urbanisme et, sauf à relever de l’article L.442-11, impliquaient donc l’accord des colotis tel que régi par l’article L.442-10 du Code de l’urbanisme.
Or, si dans ce cadre l’accord des colotis est donc requis, il n’en demeure pas moins que cette procédure n’a pas non plus pas non plus selon vocation à aboutir à la délivrance d’un permis d’aménager modificatif et ce, même à faire abstraction de la règle de principe selon laquelle un projet achevé ne peut plus légalement donner lieu à une autorisation modificative .
D’une part, s’il est vrai que cet accord doit être entériné par un arrêté, il reste qu’il s’agit de l’arrêté visé par l’article R.442-19 du Code de l’urbanisme qui dispose que « l'autorité mentionnée aux articles L. 442-10 et L. 442-11 est l'autorité compétente pour statuer sur les demandes de permis d'aménager ».
Or, il va sans dire que si cet arrêté constituait un permis d’aménager modificatif, il n’y aurait aucunement besoin que le Code de l’urbanisme précise que l’autorité compétente pour statuer sur la demande de permis d'aménager modificatif est l’autorité compétente pour statuer sur la demande de permis d’aménager ; étant par ailleurs rappelé que :
D’autre part, l’arrêté visée par l’article R.442-19 précité procède donc des articles L.442-10 ou L.442-11 du Code de l’urbanisme, et résulte ainsi :
Or :
L’arrêté prévu par l’article R.442-19 du Code de l’urbanisme ne constitue donc pas selon nous un permis d’aménager modificatif, ni plus généralement, une autorisation de (sub)diviser mais une formalité préalable destinée à entériner l’accord des colotis et nécessaire à la délivrance légale de l’autorisation de diviser ultérieure dont la nature est déterminée au regard du projet auquel correspondent ces futures (sub)divisions.
C’est donc à raison, et à l’instar de la Cour administrative de Marseille (CAA. Marseille, 29 mars 2012, SCI Dacal, req. n°10MA01529), que la Cour administrative de Nantes a rejeté la requête « la demande de permis d'aménager n'a pas été précédée d'une modification des règles du lotissement selon les modalités prévues par l'article L. 442-10 » et non pas donc au motif que ces subdivisions auraient dû faire l’objet d’un arrêté modificatif de l’autorisation initiale.
Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés