En cas de subdivisions des lots, les documents du lotissement ne peuvent dispenser de la procédure d’accord des colotis résultant des dispositions combinées des articles L.442-10 et R.442-21 du Code de l’urbanisme.

CAA. Nantes, 17 janvier 2014, SCI Krepis, req. n°12NT01229

Dans cette affaire, la SCI appelante avait présenté une demande de permis d’aménager sur un terrain constituant un macro-lot d’un lotissement autorisé trois ans auparavant. Mais cette demande devait faire l’objet d’une décision de rejet, le 14 mai 2010 (soit antérieurement à l’entrée en vigueur du décret du 28 février 2012), au motif que le pétitionnaire n’avait pas préalablement obtenu l’accord des colotis pour ce projet emportant des subdivisions du lotissement initial au sens de l’article R.442-21 du Code de l’urbanisme, lequel assimile celles-ci à des modifications des documents du lotissement au sens notamment de l’article L.442-10.

En première instance comme en appel, la SCI pétitionnaire contesta cette décision au double motif que :

• d’une part, et d’une façon générale, la procédure prévue par l’article R.442-21 du Code de l’urbanisme ne vise que « les subdivisions de lots provenant d'un lotissement soumis à permis d'aménager » alors que le lotissement initial était issu d’une autorisation de lotir délivrée avant le 1er octobre 2007 et, donc, avant l’entrée en vigueur de cet article ;
• d’autre part, et plus spécifiquement, le règle du lotissement initial disposait que « les macrolots pourront, le cas échéant, être subdivisés en lots de terrains à bâtir sans qu'il soit besoin de l'accord des co-lotis ou d'un arrêté modificatif au cas où des programmes ne seraient pas réalisés ».

En première instance comme en appel, ces motifs furent rejetés ; la Cour administrative d’appel de Nantes jugeant ainsi que :

« Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Considérant qu'en réponse au moyen tiré par la requérante de ce que les dispositions de l'article R. 442-21 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi du 5 janvier 2007, ne pouvaient faire obstacle à l'application des dispositions du règlement du lotissement édicté antérieurement, le tribunal administratif de Caen a jugé que les dispositions de l'article R. 442-21 précité " s'appliquent aux subdivisions intervenant après leur entrée en vigueur, quelle que soit la date à laquelle le lotissement a été autorisé " et que les dispositions du règlement du lotissement " ne pouvaient légalement avoir pour effet de soustraire les subdivisions aux règles prévues par les articles du code de l'urbanisme " ; qu'ainsi, contrairement à ce que soutient la SCI Krepis, le jugement attaqué n'est pas entaché d'une omission à statuer sur ce moyen ; Sur les conclusions à fin d'annulation : 3. Considérant qu'aux termes de l'article L. 442-12 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : " Un décret fixe les conditions dans lesquelles les modifications aux divisions des propriétés et les subdivisions de lots provenant eux-mêmes d'un lotissement sont assimilées aux modifications des règles d'un lotissement prévues aux articles L. 442-10 et L. 442-11 pour l'application de ces articles " ; qu'aux termes de l'article R. 442-21 du même code, dans sa rédaction alors en vigueur : " Les subdivisions de lots provenant d'un lotissement soumis à permis d'aménager sont assimilées aux modifications de lotissements prévues aux articles L. 442-10 et L. 442-11 sauf lorsqu'elles consistent à détacher une partie d'un lot pour la rattacher à un lot contigu " ; qu'aux termes de l'article L. 442-10 de ce code, dans sa rédaction alors en vigueur : " Lorsque les deux tiers des propriétaires détenant ensemble les trois quarts au moins de la superficie d'un lotissement ou les trois quarts des propriétaires détenant au moins les deux tiers de cette superficie le demandent ou l'acceptent, l'autorité compétente peut prononcer la modification de tout ou partie des documents, notamment du règlement et du cahier des charges relatifs à ce lotissement, si cette modification est compatible avec la réglementation d'urbanisme applicable (...) " ; 4. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la SCI Krepis a déposé, le 24 février 2010, une demande de permis d'aménager en vue de la création d'un lotissement de cinq parcelles à partir du " macrolot " n° 19, compris dans le lotissement dénommé " les Côteaux d'Albray " à Evrecy, approuvé par arrêtés des 19 décembre 2006 et 23 mars 2007 du maire ; qu'en application des dispositions précitées de l'article R. 442-21 du code de l'urbanisme, cette demande qui porte sur la subdivision d'un lot provenant d'un lotissement, dont il est constant qu'elle ne consiste pas à détacher une partie d'un lot pour la rattacher à un lot contigu, s'analyse en une modification des règles de ce lotissement soumise à la mise en oeuvre de la procédure prévue par les dispositions de l'article L. 442-10 de ce code ; que ces dernières dispositions l'emportent sur les dispositions contraires du règlement du lotissement qui prévoient que les "macrolots pourront, le cas échéant, être subdivisés en lots de terrains à bâtir sans qu'il soit besoin de l'accord des co-lotis ou d'un arrêté modificatif au cas où des programmes ne seraient pas réalisés " ; qu'il est constant que la demande de permis d'aménager n'a pas été précédée d'une modification des règles du lotissement selon les modalités prévues par l'article L. 442-10 ; que, dans ces conditions, le maire d'Evrecy était tenu de refuser la demande de permis d'aménager présentée par la SCI Krepis ».

Cette solution apparait difficilement contestable.

En premier lieu (dans le même sens, voir également : CAA. Marseille, 29 mars 2012, SCI Dacal, req. n°10MA01529 ), s’il est vrai que l’article R.442-21 du Code de l’urbanisme ne vise que « les subdivisions de lots provenant d'un lotissement soumis à permis d'aménager », il reste que cet article trouve sa base légale dans l’article L.442-8 qui dispose que : « un décret fixe les conditions dans lesquelles les modifications aux divisions des propriétés et les subdivisions de lots provenant eux-mêmes d'un lotissement ayant fait l'objet d'une autorisation de lotir ou d'un permis d'aménager sont assimilées aux modifications des règles d'un lotissement prévues aux articles L. 442-10 et L. 442-11 pour l'application de ces articles ».

Au demeurant :

• d’une façon générale, la jurisprudence tend à assimiler le régime des autorisations de lotir à celui du permis d’aménager, ce dont il résulte notamment qu’une autorisation de lotir obtenue avant le 1er octobre 2007 peut néanmoins faire l’objet d’un permis d’aménager modificatif (CAA. Nantes, 4 mai 2010, Cne de Belz, req. n°09NT01343 ;CAA. Marseille, 24 novembre 2011, Sté Barkate Promotion, req. n°09MA03035);
• plus spécifiquement, le régime antérieur au 1er octobre 2007 prévoyait lui-même une procédure de subdivision (art. R.315-48 ; C.urb) soumise à l’accord des colotis, et à cet égard peu ou prou équivalente à celle de l’article R.442-21, ce dont il résulte que l’application de ce dernier n’a pas pour effet de soumettre le lotissement, le lotisseur ou les acquéreurs des lots à une formalité non-prévue à la date de délivrance de l’autorisation de lotir initiale.

Cela étant, il faut rappeler que la procédure de lotissement et d’autorisation de lotir s’imposaient au seul regard du nombre de lots à bâtir projetés et, donc, indépendamment de toute considération liée à la situation géographique du lotissement ou au point de savoir si les divisions projetées s’accompagnaient ou non de travaux d’aménagement et d’équipements communs.

Certains lotissements créés en exécution d’une autorisation de lotir sollicitée avant le 1er octobre 2007 correspondent donc à un projet qui aujourd’hui relèverait de la procédure de déclaration préalable et non pas, donc, du régime du permis d’aménager.

C’est à leur sujet qu’il faut donc se demander si la procédure prévue par l’article R.442-21 du Code de l’urbanisme leur est applicable. A notre sens oui.

En effet, si l’article précité ne vise donc que « les subdivisions de lots provenant d'un lotissement soumis à permis d'aménager » c’est semble-t-il dans la mesure où il assimile celles-ci à des modifications des lotissements au sens des articles L.442-10 et L.442-11 du Code de l’urbanisme et, donc, à des modifications des règles fixées par les documents du lotissement au sens de l’article L.442-9 alors que selon la doctrine, les lotissements déclaratifs ne pourraient jamais fixer de telles règles.

Si ce dernier point nous parait sujet à caution dans la mesure où en substance :

• d’une façon générale, l’article L.442-9 du Code de l’urbanisme ne définit pas et ne limite pas la notion de documents approuvés du lotissement alors qu’il ressort de la jurisprudence rendue en la matière qu’elle peut recouvrir toute pièce jointe au dossier de demande d’autorisation de lotissement, tel le plan de division (CAA. Marseille, 13 janvier 2005, req. n°02MA02078), y compris si cette pièce n’est pas obligatoirement à joindre à ce dossier, tel le cahier des charges ;
• plus spécifiquement, l’article L.442-11 dispose que « lorsque l'approbation d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu intervient postérieurement au permis d'aménager un lotissement ou à la décision de non-opposition à une déclaration préalable, l'autorité compétente peut, après enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement et délibération du conseil municipal, modifier tout ou partie des documents du lotissement, et notamment le règlement et le cahier des charges, pour les mettre en concordance avec le plan local d'urbanisme ou le document d'urbanisme en tenant lieu » ;

il reste que cette distinction entre les permis d’aménager qui fixeraient des règles et les déclarations qui par nature ne pourraient pas en fixer n’a pas lieu d’être au sujet des autorisations de lotir pour lesquelles le Code de l’urbanisme ne prévoyait qu’un seul et unique régime.

En second lieu, la Cour a donc également écarté le moyen selon lequel le règlement du lotissement au sein duquel était situé le terrain objet du refus de permis d’aménager contesté disposait que « les macrolots pourront, le cas échéant, être subdivisés en lots de terrains à bâtir sans qu'il soit besoin de l'accord des co-lotis ou d'un arrêté modificatif ». Et pour cause.

D’une façon générale, même lorsqu’ils ont encore une valeur réglementaire opposable aux autorisations d’urbanisme, les documents du lotissement ont néanmoins une valeur inférieure au PLU puisqu’ils ne peuvent donc légalement pas autoriser ce que ce dernier interdit et qui lui-même ne peut pas légalement édicter des règles de procédure se substituant à celles prévues par le Code de l’urbanisme, quand bien même seraient-elles quasiment-identiques à celles prévues par ce code (CAA. Paris, 29 décembre 2006, Cne de Rueil-Malmaison, req. n°03PA01979).

Plus spécifiquement, même à interpréter le règlement de lotissement en cause comme signifiant que les colotis donnaient dores et déjà leur accord à toute subdivision ultérieure, il reste l’accord des colotis ne peut prendre la forme d’un accord de principe puisque la jurisprudence exige qu’il soit donné au vu d’un projet précis de modifications (pour exemple : CE. 21 juin 1985, Lange, req. n°50.160).

Certes, et vu de ce règlement visant des « macrolots », il est permis de penser qu’il s’agissant d’un « lotissement à la carte », il reste que le refus de permis d’aménager contesté dans cette affaire était antérieur à l’entrée en vigueur du décret du 28 février 2012 précisant à l’article R.442-21 que la procédure de principe s’applique sauf « lorsque ces subdivisions interviennent dans la limite du nombre maximum de lots autorisés, et résultent d'une déclaration préalable, d'un permis d'aménager, d'un permis valant division ou d'une division réalisée en application du a de l'article R. 442-1 dès lors que le lotisseur atteste de son accord sur cette opération par la délivrance d'une attestation » ; sans compter que même dans ce cas, ce n’est pas le règlement de lotissement en cause qui aurait dispensé de l’accord des colotis mais les dispositions précitées, pourtant que les conditions qu’elles prévoient soient réunies.

Mais en dernier lieu, et pour être complet, on peut également relever que la Cour n’a pas recherché si le lotissement autorisé trois ans auparavant était ou non achevé et a rejeté le recours au motif que « la demande de permis d'aménager n'a pas été précédée d'une modification des règles du lotissement selon les modalités prévues par l'article L. 442-10 ».

Au sujet d’une autorisation de lotir délivré avant le 1er octobre 2007, la Cour administrative d’appel de Marseille a en effet jugé (CAA. Marseille, 31 mai 2012, SCI Plein Sud, req. n°10MA03260) qu’une subdivision d’un lotissement précédemment autorisé pouvait s’opérer par un permis d’aménager modificatif et donc, sans l’accord des colotis puisqu’en substance, et dans cette affaire, il s’agissait selon-elle :

• d’une modification du projet d’aménagement initial du lotisseur tel qu’il résultait du permis d’aménager primitif ;
• et non pas donc d’une modification des documents du lotissement au sens des articles L.442-9 et L.442-10 du Code de l’urbanisme régissant notamment ce qu’il est convenu d’appeler l’accord des colotis ;

solution quelque peu sujette à caution s’agissant de l’accord des colotis dans la mesure où :

• l’alinéa 2 de l’article L.442-10 du Code de l’urbanisme se borne à préciser que "jusqu'à l'expiration d'un délai de cinq ans à compter de l'achèvement du lotissement, la modification mentionnée à l'alinéa précédent ne peut être prononcée qu'en l'absence d'opposition du lotisseur si celui-ci possède au moins un lot constructible", ce qui n’a aucunement pour effet de dispenser de l’accord des colotis et, en toute hypothèse, n’a pas non plus pour objet de fixer la date à partir de laquelle cet accord est requis pour modifier les documents du lotissement ;
• alors qu’à suivre l’article L.442-9 du Code de l’urbanisme, et non sans logique, les documents du lotissement sont approuvés par l’autorisation de lotir et ont donc vocation à produire leur effet dès la date de délivrance de cette autorisation qui déclenche le délai de dix prévu par cet article.

Il reste qu’en toute hypothèse, et pour aboutir à cette conclusion, la Cour administrative d’appel de Marseille a constaté et souligné que le lotissement autorisé par l’autorisation de lotir primitive n’était pas encore achevé. Et pour cause puisqu’il est de jurisprudence constante qu’une autorisation d’urbanisme entièrement exécutée et dont l’achèvement a été constatée ne peut plus légalement donner lieu à une autorisation modificative.

D’ailleurs, et pour l’application du régime en vigueur depuis le 1er octobre 2007 à l’égard d’un lotissement achevé, la Cour administrative d’appel de Marseille (CAA. Marseille, 29 mars 2012, SCI Dacal, req. n°10MA01529) a en revanche jugé que la subdivision ultérieure du lotissement en cause avait vocation à relever de l’article R.442-21 du Code de l’urbanisme et, sauf à relever de l’article L.442-11, impliquaient donc l’accord des colotis tel que régi par l’article L.442-10 du Code de l’urbanisme.

Or, si dans ce cadre l’accord des colotis est donc requis, il n’en demeure pas moins que cette procédure n’a pas non plus pas non plus selon vocation à aboutir à la délivrance d’un permis d’aménager modificatif et ce, même à faire abstraction de la règle de principe selon laquelle un projet achevé ne peut plus légalement donner lieu à une autorisation modificative .

D’une part, s’il est vrai que cet accord doit être entériné par un arrêté, il reste qu’il s’agit de l’arrêté visé par l’article R.442-19 du Code de l’urbanisme qui dispose que « l'autorité mentionnée aux articles L. 442-10 et L. 442-11 est l'autorité compétente pour statuer sur les demandes de permis d'aménager ».

Or, il va sans dire que si cet arrêté constituait un permis d’aménager modificatif, il n’y aurait aucunement besoin que le Code de l’urbanisme précise que l’autorité compétente pour statuer sur la demande de permis d'aménager modificatif est l’autorité compétente pour statuer sur la demande de permis d’aménager ; étant par ailleurs rappelé que :

• l’article R.442-21 se borne à disposer que « « les subdivisions de lots provenant d'un lotissement soumis à permis d'aménager sont assimilées aux modifications de lotissements prévues aux articles L. 442-10 et L. 442-11 » ;
• alors que l’ancien article R.315-48 précisait pour sa part que « les subdivisions de lots provenant d'un lotissement sont assimilées aux modifications de lotissements prévues à l'article L. 315-3 (…) à moins que, conduisant à la création de plus de deux nouveaux lots, elles ne fassent l'objet d'une autorisation de lotir dans les conditions prévues par le présent chapitre (…) ».

D’autre part, l’arrêté visée par l’article R.442-19 précité procède donc des articles L.442-10 ou L.442-11 du Code de l’urbanisme, et résulte ainsi :

• soit, (art. L.442-10 ; C.urb), d’une demande des « colotis » auquel le lotisseur n’a pas à associer mais à laquelle il peut en revanche s’opposer ;
• soit, (art. L.442-10 ; C.urb), d’une initiative unilatérale de l’autorité administrative compétente intervenant spontanément sans qu’aucune demande ne lui ait été formulée en ce sens ou du moins sans qu'une telle demande ne soit nécessaire en droit.

Or :

• d’une façon générale, la seule personne habilitée à obtenir un permis modificatif et le bénéficiaire du permis primitif (CAA. Bordeaux, 8 février 2010, SCI Saint-Michel, req. n°09BX00736) puisque cette seconde autorisation modifie ce dernier et donc les droits acquis que son bénéficiaire tire du caractère définitif de celui-ci (en ce sens : CAA. Nancy, 29 avril 2010, SA GNC HOLDING, req. n°08NC01854) ;
• plus spécifiquement, un permis doit nécessairement avoir un titulaire (TA. Versailles, 26 octobre 1993, Segal, Dr.adm. 1994, comm. n°57) et aucun permis même modificatif ne peut être délivré à une personne sans que celle-ci ne l’ait demandé ; l’autorité n’ayant pas même la possibilité de le faire (en ce sens : CAA. Marseille, 31 janvier 2002, Melois, req. n°98MA02231) en dehors du cas spécifiquement prévue par l’article R.462-9 du Code de l’urbanisme.

L’arrêté prévu par l’article R.442-19 du Code de l’urbanisme ne constitue donc pas selon nous un permis d’aménager modificatif, ni plus généralement, une autorisation de (sub)diviser mais une formalité préalable destinée à entériner l’accord des colotis et nécessaire à la délivrance légale de l’autorisation de diviser ultérieure dont la nature est déterminée au regard du projet auquel correspondent ces futures (sub)divisions.

C’est donc à raison, et à l’instar de la Cour administrative de Marseille (CAA. Marseille, 29 mars 2012, SCI Dacal, req. n°10MA01529), que la Cour administrative de Nantes a rejeté la requête « la demande de permis d'aménager n'a pas été précédée d'une modification des règles du lotissement selon les modalités prévues par l'article L. 442-10 » et non pas donc au motif que ces subdivisions auraient dû faire l’objet d’un arrêté modificatif de l’autorisation initiale.

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Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés