La seule circonstance qu’un même permis de construire initial fasse l’objet de deux « modificatifs » simultanés n’affecte pas ces derniers d’illégalité.

TA. Versailles, 21 novembre 2014, req. n°13-02478 & n°13-02482

Dans cette affaire, le pétitionnaire avait obtenu un permis de construire portant sur un équipement collectif à vocation sportive se composant de trois principaux ouvrages : un vélodrome, un bâtiment d’hébergement et une installation couverte comportant des gradins et une piste dédiée à la pratique du « BMX ».

Ce permis de construire qui fit l’objet d’un recours en annulation donna ultérieurement lieu à deux « modificatifs » : l’un concernant le vélodrome et le bâtiment d’hébergement, l’autre l’installation « BMX ».

Mais précisément, ces deux « modificatifs » devaient également être attaqués au motif, notamment, qu’ils avaient été sollicités et obtenus simultanément ; moyen qui devait toutefois être rejeté au motif suivant :

« Considérant que les requérants soutiennent que les dossiers joints aux demandes de permis de construire modificatifs sont incomplets en ce qu’ils ne n’indiquent pas les raisons ayant motivé le dépôt de deux demandes distinctes et en ce qu’ils ne présentent pas clairement les modifications demandées ; que la circonstance que deux demandes de permis de construire modificatifs aient été déposées le 8 novembre 2012 et aient donné lieu à la délivrance de deux permis de construire modificatifs le 20 février 2013, le premier concernant plus particulièrement le vélodrome et le bâtiment d’hébergement et le deuxième concernant la construction dite BMX, est sans incidence sur la légalité de ces autorisations dès lors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que cette circonstance aurait été susceptible de fausser l’appréciation portée par l’autorité compétente sur les modifications demandées par la société Vélopolis ».

Une telle analyse apparait difficilement contestable, et en toute hypothèse en l’espèce dès lors que les modifications ainsi apportées au projet initial étaient parfaitement divisibles.

Il faut en effet rappeler que les cas dans lesquels un projet de construction doit relever d’une autorisation unique sont aujourd’hui clairement définis. Comme on le sait, le Conseil d’Etat a en effet jugé qu’une « construction constituée de plusieurs éléments formant, en raison des liens physiques ou fonctionnels entre eux, un ensemble immobilier unique, doit en principe faire l'objet d'un seul permis » (CE. 17 juillet 2009, Cne de Grenoble, req. n°301.615) ; la jurisprudence administrative ayant depuis eu l’occasion de transposer cette règle de principe : au régime de la déclaration préalable et à son articulation avec le champ d’application de la procédure de permis de construire (pour exemple : CE. 20 juin 2012, André D…, req. n°344.646) ; au régime du permis de construire modificatif et à son articulation avec la procédure de déclaration préalable (pour exemple : CE.12 novembre 2012, société Caro Beach Village, Req. n°351.377) ; au régime des travaux portant sur une construction existante (pour exemple : CAA. Bordeaux, 1er avril 2010, Nadia X., req. n°09BX00275) ; ou encore, au permis d’aménager et son à articulation avec la procédure de déclaration préalable de lotissement (pour exemple : CAA. Lyon, 13 novembre 2012, req. n°12LY01114).

Concrètement, une demande et une autorisation uniques s’imposent en principe lorsque les composantes du projet sont liées par un rapport d’interdépendance physique et/ou un rapport d’interdépendance fonctionnelle dont il résulte que la réalisation de l’une est indispensable au fonctionnement de l’autre (CE. 1er mars 2013, M. et Mme A…, req. n°350.306 ; CE. 26 mars 1997, ADLA, req. n° 172.183. Voir également en ce sens : Cass. crim. 23 avril 2013, SCI Portier de la Varde, req. n°12-85.352).

L’objectif de cette jurisprudence est en substance d’éviter en amont la délivrance de deux autorisations distinctes dont, en application du principe d’indépendance des procédures, l’une seulement pourrait être légalement mise en œuvre sans que l’inexécution de la seconde ne soit aucunement constitutive d’une infraction au regard du droit de l’urbanisme dès lors que la simple délivrance d’une autorisation d’urbanisme n’emporte en elle-même aucune obligation de construire alors que la conformité des travaux accomplis ne peut être légalement appréciée qu’au regard ceux prévus par l’autorisation mise en œuvre.

Mais il s’ensuit que ces considérations n’ont donc pas lieu d’être lorsque les composantes du projet en cause sont dissociables puisqu’en pareil cas, l’inexécution éventuelle d’une seule des deux autorisations obtenues n’est pas en elle-même susceptible d’aboutir à une situation contraire aux préoccupations d’urbanisme.

Or, en l’espèce, les deux séries de modifications autorisées par les « modificatifs » contestés étaient parfaitement dissociables dans la mesure où en substance le premier avait exclusivement trait au vélodrome et au bâtiment d’hébergement alors que le second portait lui uniquement sur l’installation « BMX » physiquement et fonctionnement distincte des autres composantes du projet.

Concrètement, le seul point commun à ces ouvrages tenait à leur réalisation sur un même terrain, ce qui ne peut suffire à en faire un ensemble immobilier indissociable (en ce sens : CAA. Marseille, 15 mai 2008, Cne de Fuveau, req. n°06MA00807 ; CAA. Nantes, 16 février 2010, Pascal X., req. n°09NT00832 ; voir également : CE.15 mai 2013, SSCV « Le Clos de Bonne Brise », req. n°341.235).

Partant, et contrairement à ce que soutenait les requérants, il ne pouvait être présumé qu’un tel mode opératoire avait pu avoir une incidence sur l’appréciation faite par les services instructeurs à l’égard des modifications projetées et sur le sort réservée aux demandes s’y rapportant. Il faut en effet rappeler que la divisibilité des composantes d’un projet produits ses conséquences et s’impose à tous les stades : la nature et le nombre d’autorisations susceptibles d’être obtenues (CE. 28 juillet 1999, SA d’HLM « Le nouveau logis – Centre Limousin », req. n° 182.167 ; CAA. Bordeaux, 1er avril 2010, Nadia X., req. n°09BX00275 ; TA. Nice, 24 mai 2006, Mme Baracco, req. n°02-05432) ; la propension du permis de construire obtenu à faire l'objet d'un transfert partiel (CE. 24 juillet 1987, req. n°61.164 ; CAA. Marseille, 18 mars 2004, Cne de Beausoleil, req. n°01MA00551) ; l’appréciation de la conformité des travaux en cours d’exécution et la détermination du champ d’application matérielle de l’ordre interruptif des travaux (CE. 25 septembre 1995, M. Michel Marchand, req. n° 118.863 ; CAA. Bordeaux, 8 février 2010, David Henri X…, req. n°09BX00808) ; le régime de caducité de l’autorisation, laquelle peut être partielle (CAA. Marseille, 22 avril 1999, Bracco, req. n° 97MA00647) ; le sort contentieux de l’autorisation, laquelle peut à ce seul titre n’être que partiellement annulée ainsi que, plus spécifiquement, sur l'appréciation par le juge des référés de l'urgence à suspendre le permis de construire attaqué (TA. Grenoble, 8 décembre 2011, M. Cipri, req. n°10-04965).

Or, les règles gouvernant l’instruction de la demande d’autorisation, et la décision qu’elle appelle, ne font pas exception à ce principe. Ainsi, saisis d’une demande certes unique mais portant néanmoins sur des composantes dissociables d’un projet dont une partie seulement méconnait les règles d’urbanisme, les services instructeurs peuvent (CE. 4 janvier 1985, SCI Résidence du Port, req. n° 47.248), voire doivent (CAA. Marseille, 22 avril 1999, Bracco, req. n° 97MA00647 ; CAA. Marseille, 12 janvier 2012, M. A…, req. n°10MA00363) n’opposer qu’un refus partiel à cette demande pour, a contrario, n’autoriser que les composantes conformes du projet.

En l’espèce, la présentation de deux demandes de « modificatif » n’avait donc pu avoir aucune incidence sur l’appréciation de la conformité des modifications projetées et leur propension à être en tout ou partie autorisées et, plus généralement, le traitement et le sort de ces demandes n’auraient pas variés comparés à une demande unique ou au cas où la seconde demande serait présentée après l’octroi ou le rejet éventuel de la première.

Mais par ailleurs, ce mode opératoire ne peut également avoir aucune incidence sur le régime et les conséquences propres aux autorisations d’urbanisme modificatives.

D’une part, et de la même façon qu’un « modificatif » trouve sa seule base légale dans le permis de construire primitif, et non pas donc de le « modificatif » l’ayant éventuellement précédé, le caractère substantiel ou non des modificatifs projetées s’apprécie toujours au regard de l’économie générale du projet autorisé par l’autorisation initiale, y compris en cas de « modificatifs » successifs ; l’impact des modifications autorisées par ces derniers devant être appréciées globalement et cumulativement (pour exemple : CAA Nantes, 19 février 1997, Kenedi, BJDU, n°3/1997, p.224).

Il en va évidemment de même dans le cas de deux demandes concomitantes. D’autre part, le seul projet que le pétitionnaire est autorisé à mettre en œuvre est celui résultant de la combinaison du permis de construire primitif et de ses éventuels « modificatifs » ultérieurs (Cass. crim., 29 juin 2004, Bull. crim., n°176 ; CAA. Marseille, 21 janvier 1999, Sté Terre & Pierre, req. n°96MA02171 ; TA. Versailles, 22 février 1994, SCI Les Ormes, req. n°93-05140) ; sauf à obtenir le retrait d’un ou plusieurs des modificatifs obtenus pour autant d’ailleurs que ce « modificatif » n’ait pas régularisé le projet puisque son retrait rendrait donc à nouveau celui-ci non-conforme (CAA. Lyon, 15 avril 2014, req. n°13LY02380).

Or, à cet égard, l’obtention de deux « modificatifs » concomitants n’a strictement aucune incidence. En effet, dans le cadre de permis modificatifs successifs le pétitionnaire peut à titre d’exemple se borner à solliciter et à obtenir le retrait du premier dès lors que celui-ci ne constitue pas la base légale du second, laquelle est exclusivement constituée de l’autorisation primitive. Telle est précisément la raison pour laquelle, même lorsqu’ils sont obtenus de façon successive, l’illégalité et l’annulation d’un premier « modificatif » n’a en elle-même aucune incidence sur la légalité et la pérennité du second (pour exemples : CAA. Lyon, 13 novembre 2012, X…, req. n°12LY00913 ; CAA. Nancy, 22 janvier 2009, M. Gilbert X., req. n°08NC00223).

De même, dans le cadre d’un « modificatif » unique ayant trait comme en l’espèce à des composantes indépendantes et dissociables du projet initial, le pétitionnaire peut obtenir le retrait partiel (CE. 6 novembre 2006, M.X…, req. n°281.672 ; CAA. Nantes, 7 avril 2010, SNC Parc Eolien Guern, req. n°09NT00829) de cette autorisation et/ou un « modificatif » destiné à supprimer une partie des modifications antérieurement autorisées pour revenir sur ce point au projet initial.

La présentation concomitante de deux demandes modificatives ne saurait donc emporter pas elle-même un contournement du régime propre aux autorisations d’urbanisme modificatives.

Pour conclure, on rappellera d’ailleurs que le régime du « modificatif » est en substance à mi-chemin entre le régime des constructions nouvelles et le régime des travaux sur existant, tant sur le plan procédural que sur le fond. De ce fait, l’idée selon laquelle deux demandes de « modificatifs » ne pourraient pas être légalement présentées concomitamment n’est finalement pas si éloignée de la doctrine administrative (Rép. min. n° 9161 : JO Sénat Q, 3 mars 1988, p. 291) selon laquelle deux déclarations préalables portant sur un immeuble bâti ne pouvaient pas être présentées au même moment dès lors qu’elles aboutissaient à créer des surfaces dont le cumul relevait du champ d’application du permis de construire puisqu’il était alors nécessaire de présenter soit un permis de construire, soit d’attendre l’obtention de la première pour présenter la seconde déclaration.

Il reste que cette doctrine administrative a été infirmée par le juge administratif pour qui plusieurs déclarations préalables (CE. 20 juin 2012, André D…, req. n°344.646 ; TA Nice 24 mai 2006, Mme Baracco, req. n° 0205432), comme deux demandes de permis de construire distinctes (CAA. Bordeaux, 1er avril 2010, Nadia X., req. n°09BX00275), peuvent être présentées concomitamment sur le même immeuble dès lors que ces demandes sont à tous les égards dissociables. Et pour cause puisque d’une façon générale, l’appréciation de cette dissociabilité est indépendante de toute considération liée au point de savoir si les demandes sont concomitantes ou successives (Pour exemple : CAA. Paris, 14 juin 2012, Sté E.P.I., req. n°11PA02282)…

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Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés