Des travaux qui relèvent en principe, et en vertu des articles L. 421-4 et R. 421-9 du code de l'urbanisme, du régime de la déclaration préalable, doivent cependant être autorisés par un permis de construire, le cas échéant modificatif, dans les cas où, soit ils forment avec une construction déjà autorisée par un permis de construire en cours de validité et dont la réalisation n'est pas encore achevée un ensemble immobilier unique, soit, en l'absence même d'un ensemble immobilier unique, ils modifient une construction déjà autorisée et en cours d'achèvement.

CE.12 novembre 2012, société Caro Beach Village, Req. n°351.377


Il est fréquent qu’un projet de construction ayant donné lieu à un permis de construire doive subir certaines modifications au regard du projet initialement autorisé par ce permis de construire. Toutefois, certaines de ces modifications, pour intéresser un projet relevant du champ d’application du permis de construire, peuvent relever, prises isolément, du champ d’application de la déclaration préalable, voire être dispensées de toute formalité.

Mais à leur sujet, la Cour administrative d’appel de Paris a pu juger que si ces travaux « relèvent, lorsqu'ils interviennent sur une construction existante, de la procédure de la déclaration de travaux et non de celle du permis de construire, ils relèvent en revanche de la procédure du permis modificatif, lorsqu'ils se rapportent à un projet autorisé par un précédent permis de construire et qui, en l'absence de déclaration d'achèvement de travaux, ne peut être regardé comme entièrement réalisé » (CAA. Paris, 13 décembre 1994, Ville de Paris, req. n°92PA01420 ; CAA. Paris, 26 octobre 1999, Sté foncière de Joyenval, req. n°96PA02891) ; cette solution ayant depuis été reprise par d’autres juridictions (CAA. Marseille, 15 mai 2008, SCI Les Hautes Terres, req. n°05BX02700).

En résumé, si lorsque les travaux précédemment autorisés sont achevés, un permis de construire modificatif ne peut plus être régulièrement obtenu (CE.23 septembre 1988, Sté Maisons Goêland, req. n°72.387 ; TA. Versailles, 27 janvier 1998, M. Moser, req. n°98-00035), a contrario, dès lors que la déclaration d’achèvement prescrite par les articles R.462-1 et suivants du Code de l’urbanisme n’a pas été formulée, toute modification de ce dernier exige l’obtention d’un permis de construire – a priori, modificatif – quand bien même, compte tenu de leur nature et de leur importance, ces modifications relèveraient-elles prises isolément de la simple déclaration préalable.

Toutefois, ce n’est pas nécessairement à compter de la déclaration d’achèvement que les travaux projetés sur l’ouvrage réalisé relèveront du régime des travaux sur existant puisqu’il semble encore nécessaire qu’une attestation de conformité ait été obtenue ou à tout le moins que cette conformité n’ait pas été contestée par l’administration. C’est du moins ce qu’il semble falloir déduire de l’article R.462-9 du Code de l’urbanisme en ce qu’il prévoit que lorsque l’administration entend contester la conformité des travaux réalisés, il lui appartient d’inviter le constructeur à régulariser ces derniers, le cas échéant par un dossier modificatif et ce, comme le prévoir l’article R.462-9 du Code de l’urbanisme. Il a d’ailleurs été jugé qu’un ouvrage pouvant encore légalement donner lieu à un « modificatif » tant que le délai ouvert à l’administration pour contester la conformité en conséquence de la déclaration d’achèvement susvisée n’a pas expiré (CAA. Nancy, 21 janvier 2011, M A…, req. n°09NC01896).

Mais bien plus, il a également été jugé que cette règle était également applicable s’agissant de travaux exemptés de toute formalité, lesquels, dès lors qu’ils sont projetés sur un ouvrage en cours de construction en exécution d’un permis de construire n’ayant pas donné lieu à la formulation d’une déclaration d’achèvement, doivent faire l’objet d’un « modificatif » (CAA. Nancy, 28 juin 2001, Gaillot, req. n°97NC00472).

Par voie de conséquence, une décision de non-opposition à une déclaration préalable portant sur un ouvrage faisant l’objet d’un permis de construire en cours d’exécution serait illégale quelle que soit la nature et l’importance des travaux déclarés. Mais surtout, l’exécution de travaux isolément dispensés de toute formalité mais portant sur un ouvrage en cours de réalisation aboutiraient la réalisation de travaux non conformes au permis de construire obtenu et pourraient donc être réprimés en application des articles L.480-1 et suivants du Code de l’urbanisme.

Cela étant, le principe selon lequel toute modification intéressant un projet faisant l’objet d’un permis de construire en cours d’exécution exige l’obtention d’un permis de construire modificatif n’est pas absolu puisqu’il ne vaut que pour autant que les modifications envisagées portent directement sur l’ouvrage en cours de réalisation au titre de l’autorisation primitive (CAA. Bordeaux, 26 juin 2007 Cne de Toulouse, req. n°05BX01660). C’est ainsi que le Conseil d’Etat avait pu juger que :

« Considérant qu'aux termes de l'article R. 422-2 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors applicable : Sont exemptés du permis de construire sur l'ensemble du territoire : (...) / k) les piscines non couvertes ; (...) ; qu'il ressort des pièces du dossier soumis au magistrat délégué par le président du tribunal administratif de Toulouse que c'est sans dénaturation des faits qui lui étaient soumis qu'il a pu constater que la piscine, quoique proche, n'est ni attenante ni structurellement liée à l'habitation principale de Mme A ; que ce magistrat n'a par suite pas commis d'erreur de droit en estimant que la construction de cette piscine, dissociable de l'habitation principale, ne nécessitait pas l'octroi d'un permis de construire, malgré l'illégalité alléguée de l'habitation principale ; qu'ainsi, la COMMUNE DE TOULOUSE n'est pas fondée à demander l'annulation du jugement attaqué » (CE. 9 janvier 2009, Ville de Toulouse, req. n°307.265).

L’arrêt commenté ce-jour confirme cette analyse s’agissant du régime en vigueur depuis le 1er octobre 2007 mais, dans une certaine mesure, semble aller plus loin que l’arrêt précité s’agissant du champ d’application de la procédure du « modificatif ».

Dans cette affaire, la société requérante avait obtenu un permis de construire, puis un permis modificatif, en vue de la construction de trois toboggans, d'un bassin de natation et de diverses autres installations. Puis ultérieurement, mais avant que le projet initial ne soit totalement achevé, cette même société avait déposé une déclaration préalable en vue de l'installation de deux nouveaux toboggans mais à laquelle la Ville devait s’opposer par une décision dont la légalité devait être confirmé par le Tribunal administratif au motif que les travaux objets de cette déclaration devaient en fait relever d’un permis de construire dès lors qu’ils portaient sur un ouvrage n’étant pas achevé. Et ce jugement devait donc être confirmé par le Conseil d’Etat au motif suivant :

« Considérant, en second lieu, que des travaux qui relèvent en principe, en vertu des articles L. 421-4 et R. 421-9 du code de l'urbanisme, du régime de la déclaration préalable, doivent cependant être autorisés par un permis de construire, le cas échéant modificatif, dans les cas où, soit ils forment avec une construction déjà autorisée par un permis de construire en cours de validité et dont la réalisation n'est pas encore achevée un ensemble immobilier unique, soit, en l'absence même d'un ensemble immobilier unique, ils modifient une construction déjà autorisée et en cours d'achèvement ;
Considérant que, pour juger que les nouveaux toboggans faisant l'objet de la déclaration litigieuse nécessitaient, bien que relevant en principe du champ de la déclaration préalable, le dépôt d'une demande de permis de construire, le tribunal administratif a estimé que la réalisation de ces ouvrages conduisait à une modification de certaines constructions déjà autorisées par le permis de construire modificatif du 28 juin 2007 et que la société Caro Beach Village n'apportait pas la preuve que ces dernières constructions avaient été achevées ; que, ce faisant, il n'a pas commis d'erreur de droit et n'a pas dénaturé les pièces du dossier ».

Au regard de la solution retenue dans l’arrêt « Ville de Toulouse » précité, l’arrêt commenté ce jour n’est pas réellement surprenant dès lors que les deux nouveaux toboggans projetées étaient, si ce n’est structurellement liés, à tout le moins attenant de certaines des ouvrages initialement prévus.

Au terme d’une certaine lecture de l’arrêt « Ville de Toulouse », il était en effet possible de résumé la situation comme suit :

• soit, les travaux modificatifs projetés ne sont ni attenants, ni structurellement liés à l’ouvrage initial et l’autorisation éventuellement requises doit être déterminée au seul regard des caractéristiques intrinsèques de ces travaux ;
• soit, ils sont attenants ou structurellement liés à l’ouvrage initial et, en toute hypothèse, si cet ouvrage n’est pas achevé, ils doivent relever d’un permis « modificatif » (pour autant, bien entendu qu’ils ne bouleversent pas l’économie générale du projet primitif).

Il faut toutefois rappeler que dans cette affaire, la Ville de Toulouse s’était opposée à la réalisation des travaux déclarés au motif que ces derniers requerraient un permis de construire modificatif dans la mesure où, selon elle, ils étaient liés à une construction objet d’un permis de construire dont elle contestait la régulière exécution.

L’arrêt « Ville de Toulouse » avait donc plus spécifiquement trait à la mise en œuvre de la jurisprudence « Thalamy ». (CE. 9 juillet 1986, Thalamy, req. n°51172) dont on rappellera qu’en substance et sous réserve de la prescription décennale introduite par l’article L.111-12 du Code de l’urbanisme issu l’article 9 de la n°2006-872 du 13 juillet 2006, les travaux se rapportant à une construction illégale – c’est-à-dire édifiée sans autorisation, en méconnaissance des prescriptions de l’autorisation obtenue ou en exécution d’une autorisation ultérieurement annulée ou retirée ou précédemment frappée de caducité – ne sauraient en principe être autorisés sans que cette dernière ait été précédemment ou soit concomitamment régularisée ; ce qui peut nécessiter l’obtention d’un permis de construire alors même que les travaux projetés relèvent du champ d’application de la déclaration préalable.

Il faut cependant rappeler que depuis l’origine le Conseil d’Etat a quasi-systématiquement souligné que cette règle impliquait que l’administration « ne pouvait légalement accorder un permis portant uniquement sur un élément de construction nouveau prenant appui sur une partie du bâtiment » illégal.

Il reste que ce n’est que tardivement que la Haute Cour a été amenée à faire une application significative de cette « précision » en jugeant que « si, dans le cas où un immeuble est édifié en violation des prescriptions du permis de construire, un permis modificatif portant sur des éléments indissociables de cet immeuble ne peut être légalement accordé que s'il a pour objet de permettre la régularisation de l'ensemble du bâtiment, une telle exigence ne trouve pas à s'appliquer dans le cas où le permis de construire initial concerne plusieurs immeubles distincts et où la modification demandée ne concerne pas ceux de ces immeubles qui ont été édifiés en violation de ce permis de construire » (CE. 25 avril 2001, Ahlborn, req. n° 207.095) et, en d’autres termes, que la règle posée par la jurisprudence « Thalamy » n’est pas opposable lorsque les travaux projetés portent sur une construction dissociable d’un ouvrage illégale, ce qui est donc le cas lorsque, comme dans l’affaire « Ville de Toulouse », la première « n'est ni attenante ni structurellement liée » au second.

Mais à l’instar de la décision « Ahlborn », l’arrêt « Ville de Toulouse » tendait à confirmer que la jurisprudence « Thalamy » – en ce qu’il en résulte que l’administration ne peut « légalement accorder un permis portant uniquement sur un élément de construction nouveau prenant appui sur une partie du bâtiment » illégal – doit faire l’objet d’une application stricte impliquant que l’indissociabilité des ouvrages considérés doit s’apprécier d’une façon spécifique et distincte de la notion d’indivisibilité utilisée, notamment, pour déterminer si le projet en cause doit ou non relever d’un permis de construire unique.

Dans ces deux affaires, en effet, l’application du principe posée par la jurisprudence « Thalamy » a été écartée du seul fait que les ouvrages objets des décisions contestées étaient physiquement séparés des constructions illégales en cause. Et dans ce sens, on sait d’ailleurs que les cours administratives d’appel de Marseille et de Nancy ont respectivement jugé, d’une part, que dans la mesure où le local objet des travaux projetés était « séparé de la terrasse du restaurant et des deux bâtis, respectivement situés en façade sud et en façade est, construits sans autorisation, par la partie du bâtiment réservée à l'habitation de la propriétaire des lieux » l’administration « n'était pas tenu de s'opposer aux travaux projetés dès lors que ces derniers apparaissaient, dans les circonstances de l'espèce, suffisamment dissociables et ne comprenaient aucun ouvrage prenant appui sur une partie des constructions édifiées irrégulièrement » (CAA. Marseille, 15 mai 2008, Cne de Fuveau, req. n°06MA00807) et, d’autre part, que « si le requérant soutient que (…) la construction en cause constituerait un aménagement ou un élément indissociable du bâtiment préexistant et qu'il aurait ainsi appartenu au propriétaire de présenter une demande portant sur l'ensemble constitué par ce bâtiment et les nouvelles constructions, le «local sprinkler» et la cuve y attenante, au demeurant séparés physiquement dudit bâtiment par un espace de 60 cm de largeur, constituent une construction nouvelle et non une transformation du bâtiment préexistant voisin ; qu'il s'ensuit que le moyen doit être écarté » (CAA. Nancy, 26 juin 2008, M. Aloyse X…, req. n°07NC00436).

Cependant, les contours de la jurisprudence « Thalamy » ne semblent pas non plus devoir être appliquée d’une façon excessivement stricte et amener à conclure que dès lors que les travaux projetés ne prennent pas directement appui sur une composante illégale d’un bâtiment mais touchent uniquement à une composante régulière de celui-ci, le principe posée par cette jurisprudence est inapplicable puisque la Cour administrative d’appel de Nantes a pour sa part jugé à l’égard d’un projet d’extension que « s'il ne prend pas directement appui sur l'élément de construction réalisé sans autorisation au nord-est de la maison d'habitation, n'en forme pas moins, avec cet élément de construction, un tout indissociable de la maison d'habitation (et) que, par suite, il appartenait à M. et Mme X de présenter une demande de permis de construire permettant la régularisation de l'ensemble des éléments de construction constituant ces extensions» (CAA. Nantes, 28 décembre 2006, M. & Mme X., req. n°06NT00016. Dans le même sens : CAA. Marseille, 31 mars 2005, M. Bernard X., req. n°00MA01463). Dès lors que les travaux portent un bâtiment dont une des composantes est illégale, il y donc lieu d’appliquer le principe posé par la jurisprudence « Thalamy », y compris si ces travaux prennent directement appui sur une composante régulièrement édifiée dudit bâtiment dès lors que l’ensemble des composantes d’un même bâtiment forment un tout indissociable. C’est d’ailleurs en sens que s’est prononcée l’administration centrale en estimant que ce n’est que « dans le cas où les travaux projetés portent sur des éléments dissociables de l'immeuble édifié sans permis de construire, le demandeur peut déposer une demande portant sur ces seuls travaux, sans comprendre la partie existante » (Rép. min. n°27730 ; JOAN, 16/12/2008, p.10934).

Or, précisément, la jurisprudence « Thalamy » n’était nullement en cause dans cette affaire puisque la régulière exécution des travaux initialement autorisés n’était pas invoquée par la Ville.

Ceci semble notamment pouvoir expliquer le fait que dans l’arrêt commenté ce jour le Conseil d’Etat n’a pas limité l’exigibilité d’un « modificatif » au cas où les nouveaux travaux projetés portent sur l’ouvrage initial lui-même mais l’a plus généralement étendue aux cas dans lesquels « soit ils forment avec une construction déjà autorisée par un permis de construire en cours de validité et dont la réalisation n'est pas encore achevée un ensemble immobilier unique, soit, en l'absence même d'un ensemble immobilier unique, ils modifient une construction déjà autorisée et en cours d'achèvement ».

Cela étant un permis à tout le moins « modificatif » reste donc nécessaire en tout état de cause nécessaire dans l’hypothèse visée par l’arrêt « Ville de Toulouse » et correspondant, dans l’arrêt précité, au cas où les nouveaux travaux projetés « modifient une construction déjà autorisée et en cours d'achèvement ».

Mais bien entendu, tout l’intérêt de cet arrêt est de déterminer le régime applicable dans le cas où le projet constitue un ensemble immobilier unique. Et si le considérant de principe sur ce point n’est pas forcément d’une grande clarté (on attendra donc les conclusions du rapporteur public), il nous semble néanmoins pourvoir être compris comme signifiant qu’un permis modificatif est requis :

• dès lors que les nouveaux travaux projetés se rapportent à un projet constituant un ensemble immobilier unique non encore achevé et ce, quand bien même ces travaux porteraient-ils sur une composante de cet ensemble étant pour sa part achevées ;
• voire, lorsque ces travaux forment avec le ou les ouvrages initiaux un ensemble immobilier unique et ce, quand bien même le projet initial pris dans sa globalité ne présentait pas ce caractère.

De ce fait, un « modificatif » semble pouvoir s’imposer alors même que les travaux projetés n’ont aucun lien physique avec la construction initiale puisque des ouvrages semblent pouvoir constituer un ensemble immobilier unique du seul fait de leur lien fonctionnel (CE. 17 juillet 2009, Ville de Grenoble & Communauté d’Agglomération Grenoble Alpes Métropole, req. n°301.615. En ce sens également : CE. 20 juin 2012, André D…, req. n°344.646).

En résumé, lorsque les travaux projetés présentent un lien physique et/ou fonctionnel avec les composantes du projet initial ceux-ci semblent relever du champ d’application du permis de construire, et impliquent donc un « modificatif » dès lors qu’ils n’en bouleversent pas l’économie générale, ce qui au demeurant n’est pas illogique dans la mesure où :

• d’une façon générale, la réalisation d’un ensemble immobilier unique doit en principe relever d’une autorisation de construire unique ;
• plus spécifiquement, un « modificatif » vient s’intégrer au permis primitif pour ainsi former avec celui-ci une seule et même autorisation tant pour ce qui concerne l’appréciation de la légalité de celle-ci (CAA. Paris, 30 Octobre 2008, M. Gilbert Y., req. n°05PA04511) que pour ce qui concerne la régularité des travaux accomplis (TA. Versailles, 22 février 1994, req. n°93-05140).

Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés