Opposabilité du cahier des charges d’une ZAC :

Texte de la question (publiée au JO le :  28/07/2009  page :  7344 ) :

« M. Maxime Gremetz attire l'attention de M. le ministre de l'espace rural et de l'aménagement du territoire sur l'aménagement des stations touristiques nouvelles du littoral Languedoc-Roussillon et tout particulièrement de la station Cap d'Agde. Cet aménagement a été effectué au regard des dispositions des articles L. 21-1 et L. 21-4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique qui ont imposé un cahier des charges générales de cession de terrains. L'édification de la station de Cap d'Agde ayant été effectuée en trois tranches et conformément aux dispositions du décret n° 55-253 en date du 3 février 1955, article 3, publié au Journal officiel en date du 15 février 1955, portant règlement d'administration publique relatif à l'octroi de concessions permettant la mise en oeuvre de certaines régions a imposé que, si la concession comportait l'exécution de travaux par tranches successives d'un programme général, des conventions et cahiers des charges particuliers approuvés par décret en Conseil d'État pouvaient préciser, au fur et à mesure de la réalisation du programme, les conditions de l'exécution de chacune de ces tranches. Pour chaque tranche de la station de Cap d'Agde (il en a existé trois) a donc nécessairement été rédigé un cahier des charges générales de cession de terrain ainsi que des cahiers des charges particuliers, approuvés par décret en Conseil d'État, afin d'être en conformité avec les dispositions de l'article 3, du décret n° 55-253 en date du 03 février 1955. Par courrier, en date du mois de juin 1988, le premier vice-président honoraire du Conseil d'État, ancien président de la mission interministérielle d'aménagement des stations nouvelles du littoral Languedoc-Roussillon, est venu préciser à M. le maire d'Agde que les cahiers des charges générales et particuliers de la station de Cap d'Agde ont été annexés à l'arrêté interministériel (intérieur, urbanisme, économie et finances) en date du 23 avril 1968, (publié au Journal officiel le 10 mai 1968) accordant à la SEBLI (société d'équipement du Biterrois et de son littoral) la concession de l'opération d'aménagement de Cap d'Agde. Un courrier de la SEBLI adressé à M. le maire d'Agde, en date du 30 décembre 1986, est venu préciser qu'une des dispositions des cahiers des charges et particulières de la station de Cap d'Agde a été violée depuis l'origine de cette station : non-réalisation d'équipements collectifs de loisirs dans chaque lot cédé par la SEBLI à chaque promoteur immobilier. Il lui demande pourquoi les services de l'État français d'alors (direction départementale de l'équipement de l'Hérault), antérieurement aux lois en matière de décentralisation, ont-ils pu délivrer des permis de construire en violation des dispositions des cahiers des charges générales et particuliers (documents régulièrement approuvés et publiés au Journal officiel) de la station de Cap d'Agde (non-réalisation d'équipements collectifs de loisirs dans chaque lot cédé par la SEBLI à chaque promoteur immobilier). Postérieurement aux lois en matière de décentralisation, pourquoi les services de l'État français, dans le cadre du contrôle de la légalité des permis de construire, délivrés par la collectivité territoriale d'Agde, n'ont-ils pas fait appliquer les dispositions des cahiers des charges générales et particuliers régulièrement approuvés par décret en Conseil d'État et relatif à la matérialisation d'équipements collectifs de loisirs, dans chaque lot cédé par la SEBLI, à chaque promoteur immobilier, sur une surface allant de 7 à 10 % du lot cédé par la société d'équipement SEBLI, ce d'autant plus qu'un arrêt du Conseil d'État "Camargue 2000" concernant la station du Grau-du-Roi du Gard dans le cadre de l'aménagement des stations nouvelles du littoral Languedoc-Roussillon, édifiée sous le même socle juridique que Cap d'Agde, expropriation pour cause d'utilité publique, est venu préciser " qu'un permis de construire ne peut pas légalement être délivré s'il méconnaît les prescriptions des cahiers des charges" ? Il lui demande de prendre en compte les éléments notifiés ci-dessus, et de lui apporter des éclaircissements sur cette affaire ».

Texte de la réponse (publiée au JO le :  01/12/2009  page :  11453 ) :

« Les cahiers des charges concernant l'opération d'aménagement du Cap-d'Agde n'ayant pas fait l'objet d'une publication aux hypothèques, ils ne sont pas opposables aux autorisations d'urbanisme, ainsi que l'a jugé le Conseil d'État dans son arrêt du 14 novembre 2005 commune d'Agde SCI résidence du golf en indiquant : « [...] si en application des dispositions de l'article 43 de l'ordonnance du 23 octobre 1958, les dispositions des cahiers des charges générales et particulières applicables à l'aménagement des terrains cédés par la société d'équipement du biterrois et de son littoral dans la zone préférentielle du Cap-d'Agde ont été approuvés par arrêtés préfectoraux des 9 janvier 1970 et 28 février 1979, ces dispositions à caractère réglementaire, faute d'avoir été publiées, n'étaient pas opposables aux tiers ; ». La réforme de l'application du droit des sols a mis fin à ce type de situation, en faisant de la production d'un extrait du cahier des charges de cession pour les projets situés en zone d'aménagement concertée une pièce obligatoire à fournir à l'appui de la demande de permis de construire ».

NB : on voit toutefois mal en quoi l'article R.431-23 du Code de l'urbanisme pourrait avoir "mis fin à cette situation" dès lors que la production d'un cahier des charges au dossier de demande de permis de construire ne saurait suffire à le rendre opposable.  

Lotissement soumis à permis d’aménager & décompte des terrains bâtis :

Texte de la question (publiée au JO le :  04/03/2008  page :  1736 ):

« M. Bernard Roman attire l'attention de M. le ministre d'État, ministre de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables, sur les problèmes d'interprétation des nouveaux textes relatifs à la définition du lotissement, et notamment aux terrains à prendre en compte pour vérifier le nombre de terrains à bâtir issus d'une propriété foncière sur une période de dix ans. L'article R. 442-2 du code de l'urbanisme précise que ne sont pas pris en compte "les terrains supportant des bâtiments qui ne sont pas destinés à être démolis". Si un terrain à bâtir a été détaché d'une propriété il y a moins de dix ans, il est comptabilisé à ce titre. Il lui demande si, dans l'hypothèse où, ultérieurement, ce terrain fait l'objet d'une opération de construction, il cesse d'être comptabilisé au titre des terrains issus de la propriété d'origine, à la date où est achevé le bâtiment qu'il supporte désormais ».

Texte de la réponse (publiée au JO le :  08/12/2009  page :  11706 ) :

« La comptabilisation du nombre de lots composant un lotissement résulte de l'application combinée des articles L. 442-1 et R. 442-2 du code de l'urbanisme. Le texte législatif précise que « constitue l'opération d'aménagement l'opération qui a pour objet ou qui sur une période de moins de dix ans, a eu pour effet la division (...) d'une ou plusieurs propriétés foncières en vue de l'implantation de bâtiments ». Les mentions réglementaires excluent, quant à elles, « les terrains supportant des bâtiments qui ne sont pas destinés à être démolis » pour le décompte des lots exigés à l'alinéa a de l'article R. 421-19 du code de l'urbanisme, c'est-à-dire pour les lotissements nécessitant un permis d'aménager car ils créent plus de deux lots à construire. Il ressort que tout détachement, dès l'émergence du premier lot à construire, est constitutif d'un lotissement et nécessite a minima une déclaration préalable selon l'alinéa a de l'article R. 421-23 du code de l'urbanisme. En conséquence, la question relative au nombre de lots et à la présence de constructions sur le terrain considéré, permettant l'exclusion de certains d'entre eux, n'est pertinente que pour déterminer le type d'autorisation exigible, permis d'aménager ou déclaration préalable, dans la mesure où la division relève bien du régime du lotissement. Or, celui-ci, en application de la définition générale rédigée à l'article L. 442-1, suppose de prendre en considération les mutations ou cessions foncières réalisées sur les dix dernières années. Il ne suffit donc pas qu'un terrain détaché nu soit bâti pour qu'il sorte, ipso facto, du calcul effectué pour procéder au choix entre permis d'aménager et déclaration préalable. Il convient que le terrain bâti, postérieurement au détachement, soit issu d'une division remontant à plus de dix ans pour qu'il cesse de compter au nombre des lots dénombrés dans le cadre d'un permis d'aménager. Le critère décisif est bien celui de la date à laquelle est née l'unité foncière nouvellement bâtie et non la date de la fin de la construction édifiée sur ce terrain. Si tel n'était pas le cas, le permis d'aménager perdrait l'essentiel de sa raison d'être, sauf dans les cas où plus de deux lots à construire seraient créés simultanément. »

Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés

Dès lors que le « modificatif » a été obtenu conformément à une convention conclue entre son titulaire et le bénéficiaire d’un permis de construire initial, ce dernier n’a pas intérêt à agir à l’encontre de l’autorisation modificative.

TA. Cergy-Pontoise, 23 octobre 2009, SCI « Cotte & Lac, req. n°0705031-1


Dans cette affaire, le requérant avait obtenu le transfert d’un permis de construire un ensemble immobilier à destination de logements et de commerces devant relever du régime de la copropriété. Ultérieurement, il devait ainsi vendre un des lots de cette copropriété à un tiers mais ce, tout en l’autorisant à obtenir un « modificatif » portant sur ce lot.

Ce « modificatif » obtenu, le titulaire du permis de construire initial devait toutefois attaquer cette autorisation en invoquant le fait qu’il était tenu « de mener la construction de l’immeuble jusqu’à son terme conformément audit permis de construire sur la base duquel au surplus ont été délivrées l’assurance dommages ouvrage de l’immeuble ainsi que la garantie d’achèvement ». Mais sa requête devait donc être rejetée comme irrecevable pour défaut d’intérêt à agir et ce, au motif suivant :

« Considérant que, pour contester l'arrêté susvisé en date du 11 décembre 2006, par lequel la commune d'Enghien-les-Bains a accordé un permis de construire modificatif à la SCI « Chance et lac », ainsi que la décision en date du 5 mars 2007 par laquelle le maire de la commune d'Enghien-les-Bains a rejeté son recours gracieux à l'encontre dudit arrêté, la SCI COTTE ET LAC se prévaut de sa qualité de titulaire du permis de construire initial, délivré le 21 février 2005 à la SCI Yoline, puis transféré à elle le li mai 2005 pour l'édification d’un immeuble à usage d'habitation et de commerce, situé 1ter boulevard Cotte à Enghien-les Bains qu'elle soutient, qu'en tant que bénéficiaire dudit permis, elle est tenue de mener à bien la construction de l'immeuble jusqu'à son terme, conformément audit permis sur la base duquel ont été délivrées l'assurance dommages ouvrage de l'immeuble ainsi que la garantie d'achèvement et que les travaux autorisés par le permis modificatif litigieux délivré à la SCI « Chance et lac » ne sauraient intervenir qu'après l'achèvement de l'immeuble et l'obtention du certificat de conformité que, toutefois, il ressort des pièces du dossier que le permis de construire modificatif attaqué a été sollicité par la SCI « Chance et lac» conformément à l'autorisation qui lui en avait été donnée par la SCI COTTE ET LAC, dans l'acte de vente en l'état futur d'achèvement des lot n° 11, 42 et 43 de l'immeuble en copropriété situé 1 ter boulevard Cotte à Enghien-les Bains, conclu avec elle le 6 octobre 2006 et qui disposait « le vendeur autorise l’acquéreur à titre personnel avant le dépôt de la déclaration d’achèvement des travaux, une demande de permis de construire modificatif à l’effet de modifier le lot numéro onze objet des présentes par surélévation de la toiture de l'immeuble objet des présentes et de créer un volume sous la toiture sans création d'une surface hors œuvre nette supplémentaire pour le lot numéro onze (...) » ; que le permis de construire modificatif attaqué, sollicité et obtenu dans le strict respect de cette convention, dont la requérante n'a contesté la validité ni antérieurement au dépôt de sa requête, ni même dans cette dernière et dont les modalités d'exécution sont, en tout état de cause, sans incidence sur sa légalité, ne préjudicie à aucun intérêt conférant la SCI COTTE ET LAC qualité pour le contester ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la SCI COTTE ET LAC n'est pas recevable à demander l'annulation du permis de construire modificatif délivré le 11 décembre 2006 par la commune d'Enghien-les-Bains à la SCI « Chance et lac », ainsi que la décision en date du 5 mars 2007 par laquelle le maire de la commune d'Enghien-les-Bains a rejeté son recours gracieux ; que, par suite, sa requête doit être rejetée » ;

Une telle solution apparait difficilement contestable. Comme l’a en effet relever le Tribunal, l’acte de vente conclu entre la SCI COTTE & LAC et la SCI CHANCE & LAC stipulait que : « le VENDEUR [la SCI COTTE & LAC] autorise L’ACQUEREUR [la SCI CHANCE & LAC] à déposer à titre personnel avant le dépôt de la déclaration d’achèvement des travaux une demande de permis de construire modificatif à l’effet de modifier le lot numéro onze (11) objet des présentes par surélévation de la toiture de l’immeuble objet des présentes et de créer un volume sous la toiture sans création d’une sruface hors œuvre nette supplémentaire pour le lot n°11 ». Or, le permis de construire modificatif contesté portait bien sur le lot en cause et autorisait une augmentation de la hauteur de l’immeuble à construire résultant d’une surélévation de toiture emportant une création de comble. En d’autres termes, le permis de construire modificatif attaqué correspondait strictement à ce qu’avait accepté et autorisé la SCI COTTE & LAC.

Dès lors, force était donc d’admettre que ce permis de construire modificatif ne pouvait lui faire grief et, par voie de conséquence, que la SCI COTTE & LAC n’avait pas intérêt à agir à son encontre.

En outre, il faut souligner que la demande de « modificatif », présentée en application de l’acte de vente précité du 6 octobre 2006, ne tendait pas au transfert du permis de construire initial et que l’arrêté contesté du 11 décembre 2006 se bornait à délivrer un permis de construire modificatif.

Or, comme on le sait, un « modificatif » ne se substitue pas au permis de construire initial mais s’y intègre (CAA. Marseille, 21 janvier 1999, Sté Terre & Pierre, req. n°96MA02171 ; TA. Versailles, 22 février 1994, SCI Les Ornes, req. n°935140) pour former avec lui une autorisation unique.

Il n’est donc pas déraisonnable de considérer que, sur un plan personnel, le permis de construire modificatif attaqué avait donc pour effet de rendre le permis de construire initial, tel que modifié par l’arrêté du 11 décembre 2006, conjoint à la SCI COTTE & LAC et à la SCI CHANCE & LAC.

Par voie de conséquence, sur le plan matériel, la requérant était donc co-bénéficiaire des modifications autorisées par le permis de construire modificatif attaqué ; étant rappelé qu’il s’agissait là de la conséquence de l’acte de vente conclu le 6 octobre 2006, laquelle, en toute hypothèse, devait donc être réputée avoir été acceptée par la SCI requérante. Bien qu’emportant le retrait du permis initial pour pas partie modifiée par l’autorisation contestée, cette dernière n’avait donc pas intérêt à agir à l’encontre de cette autorisation puisque, du fait de cet acte, elle ne pouvait être regardée comme lui faisant grief.

D’ailleurs, la requête apparaissait procédait non pas tant de la délivrance du permis de construire modificatif que de ses conséquences s’agissant de son exécution au regard des liens contractuels de la SCI COTTE & LAC et de la SCI CHANCE & LAC.

Cette requérante soutenait en effet que bénéficiaire du permis initial, elle était tenue « de mener la construction de l’immeuble jusqu’à son terme conformément audit permis de construire sur la base duquel au surplus ont été délivrées l’assurance dommages ouvrage de l’immeuble ainsi que la garantie d’achèvement ».

Il reste qu’un tel argument apparaissait inopérant dès lors, donc, qu’un « modificatif » s’intègre au permis de construire primitif, ce dont il résulte que son bénéficiaire ne peut plus légalement bâtir la construction telle qu’autorisée par le permis initial, c’est-à-dire sans tenir compte de l’intervention du « modificatif » obtenu (CAA. Marseille, 21 janvier 1999, Sté Terre & Pierre, req. n°96MA02171 ; TA. Versailles, 22 février 1994, SCI Les Ornes, req. n°935140) ; étant rappelé, ici encore, qu’il s’agissait là de la conséquence de l’acte de vente conclu le 6 octobre 2006.

Mais en outre, la requérante soutenait, en substance, que les travaux faisant l’objet du permis de construire modificatif attaqué ne pouvaient intervenir qu’après l’achèvement de l’immeuble et l’obtention de la conformité par elle, le titulaire du « modificatif » étant débiteur à cet égard de ses acquéreurs de lots de copropriété, de la remise de ce certificat de conformité. Il reste que :

- tout d’abord, l’acte de vente conclu le 6 octobre 2006 stipulait expressément que « le VENDEUR autorise L’ACQUEREUR à déposer à titre personnel avant le dépôt de la déclaration d’achèvement des travaux une demande de permis de construire modificatif » ;

- ensuite, un permis de construire modificatif ne peut être légalement délivré une fois que le permis de construire initial a été exécuté et que la déclaration d’achèvement a été formulée (pour exemple : CE. 23 septembre 1988, Sté Les Maisons Goëland, req. n°72.387) ;

- enfin, dans la triple mesure où :

un « modificatif » ne se substitue pas au permis de construire initial mais s’y intègre (CAA. Marseille, 21 janvier 1999, Sté Terre & Pierre, req. n°96MA02171 ; TA. Versailles, 22 février 1994, SCI Les Ornes, req. n°935140) ;
une déclaration d’achèvement ne peut régulièrement être formulée avant l’entière exécution des travaux autorisés (CE. 14 janvier 1983, M.Y, req. n°26022) ;
un certificat de conformité est un acte indivisible, si bien qu’il ne peut y avoir de conformité partielle (CE. 20 Janvier 1988, M. Mariac, req. n° 64616) et que l’inachèvement des travaux justifie un refus de certificat (CAA. Lyon, 21 mars 2000, SCL Les Glovettes, req. n° 95LY01518. TA. Nice. 10 mars 1994, Sté Laffite Bail, req. n°89.777) ;

la requérante ne pouvait légalement formuler une déclaration d’achèvement et obtenir un certificat de conformité avant que les travaux autorisés par le permis de construire, tel que modifié par le « modificatif » attaqué, aient été entièrement exécutés.

Mais en toute hypothèse, ces considérations liées à l’exécution du permis de construire « modificatif » attaqué et à ses conséquences s’agissant de la responsabilité civile de la SCI COTTE & LAC et/ou de la SCI CHANCE & LAC ne pouvait conférer à la société requérante intérêt à en obtenir l’annulation dès lors qu’elles étaient totalement étrangère à la légalité d’une autorisation d’urbanisme.

Enfin, la société requérante faisait grief le titulaire du « modificatif » attaqué de considérer qu’il incombait à la requérante de réaliser personnellement les travaux objets de cette autorisation alors même que cette autorisation de construire n’avait pas été sollicitée et obtenu par elle.

Il reste, outre que l’on pouvait considérer que le permis de construire modificatif attaqué avait eu pour effet de rendre le permis de construire initial, tel que modifié par l’arrêté du 11 décembre 2006, conjoint à la SCI COTTE & LAC et à la SCI CHANCE & LAC, que la question de savoir laquelle de ces deux SCI CHANCE & LAC ou de la SCI COTTE & LAC devait exécuter les travaux autorisés permis de construire « modificatif » contesté n’avait pas vocation à être tranchée par le juge administratif, la légalité d’un permis de construire ainsi que, d’ailleurs, la régularité des travaux exécutés étant, comme le sait, indépendantes de toute considération liée à l’auteur de ces travaux.

En résumé, et à suivre les allégations de la requérante, il n’était donc pas déraisonnable de considérer que la requête avait exclusivement pour but de régler des difficultés que n’avait pas été traitées l’acte de vente conclu le 6 octobre 2006. Il reste que le recours pour excès de pouvoir et le juge administratif n’ont nullement vocation à participer au règlement d’un litige entre deux sociétés co-contractantes et à pallier les lacunes d’un contrat de droit privé…




Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés