Texte de la question (JOAN – 04/12/2007 – p.7580) :

« Mme Marie-Jo Zimmermann attire l'attention de M. le ministre d'État, ministre de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables, sur le cas où les murs et le gros oeuvre d'un bâtiment sont réalisés puis laissés à l'abandon plusieurs années. Elle souhaite savoir si l'édifice correspondant est considéré comme une construction existante du point de vue de l'urbanisme, et susceptible à ce titre d'être l'objet d'aménagements et de travaux permettant de le rendre habitable ».


Texte de la réponse : (JOAN – 26/02/2008 – p.1647) :

« Comme le prévoit l'article R. 424-17 du code de l'urbanisme, le permis de construire est périmé lorsque les travaux autorisés par ledit permis ne sont pas engagés dans un délai de deux ans à compter de la notification du permis. Il est également périmé si, passé ce délai, les travaux commencés sont interrompus pendant un délai supérieur à une année. Des travaux d'aménagement peuvent être effectués sur une construction inachevée en vue de la rendre habitable, sous réserve de l'obtention d'une nouvelle autorisation portant sur la partie restante ».

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Pour une problématique importance, voici une réponse bien cursive puisqu’elle se borne à renvoyer au régime applicable aux constructions existantes alors que, précisément, toute la question est de savoir si un ouvrage resté inachevé à l’expiration du délai du validité du permis de construire en exécution duquel il a été réalisé constitue néanmoins une construction dotée d’une existence légale. Mais il faut dire que la récente jurisprudence administrative a infirmé la position qu’avait pu précédemment exprimer l’administration sur cette question…

A titre liminaire, il faut précisé que la question relative à la régularité d’un ouvrage inachevé ne se pose réellement qu’à l’égard des constructions régulièrement autorisées puisque celles réalisées sans autorisation d’urbanisme valable demeureront irrégulières, nonobstant le nouvel article L.111-12 du Code de l’urbanisme puisque la prescription décennale qu’il introduit, outre qu’elle ne vaut pas pour les construction réalisée sans qu’aucun permis de construire n’ait jamais été obtenu à cet effet, ne court que « lorsque la construction est achevée ». D’ailleurs, cette disposition appelée à être appliquée par le juge administratif est conforme à la position du juge judiciaire qui, s’il a toujours jugé qu’une construction illégalement édifiée se trouve régularisée par la prescription de l’action publique (Cass. crim. 9 mars 1993, François Derrien, pourvoi n°92-82372), considère néanmoins que le délai de prescription de cette dernière ne court qu’à compter de l’achèvement des travaux (Cass. crim. 19 mai 1992, Saada, pourvoi n°91-84475). Par voie de conséquence, une construction irrégulièrement entreprise et restée inachevée ne pourra pas être régularisée par le seul effet du temps (Cass. crim., 20 juin 2000, pourvoi n°00-80410).

Mais s’agissant des constructions entreprises en exécution d’une autorisation d’urbanisme valable mais finalement inachevées, la réponse est apparemment moins évidente ; d’autant que l’on ne peut retenir certains critères tel l’assujettissement de la construction aux taxes foncières sur la propriété bâtie puisque s’il témoigne de l’achèvement de l’ouvrage, il ne préjuge en rien de sa régularité (Rép. min. JOAN Q n°16, 18 avril 1994, p.1933) : a contrario, l’absence d’assujettissement à ces contributions, si elle peut laisser à penser que l’ouvrage est inachevé, ne préjuge pas de son irrégularité (En ce sens: P.E. DURAND : « La réunion de murs et d’une toiture forme une construction existante au regard du droit de l’urbanisme », CAA. Marseille, 8 décembre 2005, AJDA, n°20/2006).

En premier lieu, il faut ainsi se demander si un ouvrage inachevé peut néanmoins être reconnu conforme lorsque les travaux effectivement accomplis l’ont été conformément à l’autorisation de construire obtenue. Sur ce point, on sait que l’administration a pu préciser, par une série de réponses ministérielles et de circulaires émises dans les années 70 puis au début des années 80, qu’il était possible d’obtenir en cours de réalisation des travaux un certificat de conformité partiel pour les opérations divisibles réalisées par tranches, à la condition que le certificat porte également sur les travaux d’équipements nécessaires à la bonne utilisation du bâtiment construit (Circulaire du 29 août 1971 ; Rép. min. JOAN D du 23 juin 1973, p. 2501 ; Rép. min. JOAN Q du 11 mars 1978, p. 819 ; Rép. min. JOAN Q du 8 avril 1985, p. 1551).

En première analyse, l’exécution intégrale du permis de construire et l’achèvement complet des travaux ainsi autorisés ne seraient donc pas une condition sine qua non de la régularité des ouvrages effectivement accomplis puisqu’un certificat de conformité partiel pourrait être obtenu avant même cet achèvement. Il reste qu’outre le champ d’application limité de la doctrine administrative susvisée, en ce qu’elle ne vaut qu’à l’égard des opérations divisibles en cours de réalisation, le Conseil d’Etat a eu l’occasion de préciser qu’eu égard à l’objet et à la nature du certificat de conformité, celui-ci ne peut faire l’objet d’un retrait partiel et, a priori, n’était pas donc divisible (CE. 20 Janvier 1988, M. Mariac, req. n° 64616) et, par ailleurs, qu’un immeuble qui n’est pas achevé ne peut valablement faire l’objet d’une déclaration d’achèvement de travaux (CE. 14 janvier 1983, M.Y, req. n°26022) dont on rappellera qu’elle valait demande de certificat de conformité. Et si dans ces deux affaires, les travaux en cause portaient sur un ouvrage unique, force est de relever que le Ministère de l’équipement a ultérieurement estimé que si le titulaire d’un permis de construire portant sur une opération d’ensemble n’a pas l’obligation de la mettre en œuvre, dès lors qu’il décide d’en entreprendre l’exécution, il doit l’exécuter dans son intégralité (En ce sens, E.FATOME, obs. sur CE. 23 mai 2001, Crepin-Giuntini, req. n° 182.197, BJDU, n°4/2001, p.253), c’est-à-dire réaliser l’ensemble des ouvrages projetés ou, à défaut, faire entériner la réduction de son projet par un autre permis de construire (Rép. min. JOAN Q, 11 mai 1998, p.2693), nouveau ou modificatif selon l’importance de la réduction envisagée et le moment où cette réduction est entérinée. En ce sens, il a d’ailleurs pu être jugé que l’absence de réalisation de certains des travaux autorisés pouvait légalement fonder un refus de certificat de conformité (CAA. Lyon, 21 mars 2000, SCL Les Glovettes, req. n° 95LY01518 ; TA. Nice. 10 mars 1994, Sté Laffite Bail, req. n°89.777), indépendamment de toute considération liée à la conformité des travaux effectivement accomplis à l’autorisation de construire obtenue

Il reste qu’une autorisation d’urbanisme n’emporte pas en elle-même l’obligation de construire (Rép. min. n°7028 : JOAN, 2 mars 1974, p.967) et n’a pas d’autre finalité que de contrôler la régularité des ouvrages projetés au regard des prescriptions d’urbanisme qui leur sont opposables. Quant aux opérations de contrôle générées par l’achèvement des travaux, celles-ci visent seulement à vérifier que ceux effectués l’ont été conformément au permis de construire obtenu et ce, sur les seuls aspects visés par l’article L.421-6 du Code de l’urbanisme.

Or, un ouvrage pour être inachevé peut néanmoins ne contrevenir en l’état à aucune prescription d’urbanisme et, par ailleurs, les travaux effectivement accomplis peuvent avoir été réalisés conformément à l’autorisation d’urbanisme délivrée. En d’autres termes, l’inachèvement des travaux autorisés au regard des aspects visés par l’article L.421-6 du Code de l’urbanisme s’oppose certes à l’obtention d’un certificat de conformité mais ne préjuge pas nécessairement de l’irrégularité des travaux et de l’ouvrage effectivement accomplis au regard du droit de l’urbanisme.

En second lieu, il convient également de se demander si le responsable d’un ouvrage inachevé s’expose à des poursuites et, le cas échéant, à des sanctions pénales. A ce sujet, on peut relever que le Ministère de l’équipement avait estimé que lorsque les travaux autorisés n’ont pas été entièrement réalisés dans le délai de validité du permis de construire, l’ouvrage ainsi réalisé doit être considéré comme non conforme au permis délivré, ce qui doit donner lieu à l’établissement d’un procès-verbal d’infraction en application de l’article L.480-1 du Code de l’urbanisme (Rép. min. JOAN Q, 5 juin 2000, p.3465). Il reste que si cette position n’est pas totalement infondée, elle appelle néanmoins de sérieuses réserves en ce qu’elle propose une solution de principe destinée à s’appliquer en toute hypothèse.

Au regard des dispositions pénales du Code l’urbanisme et, plus spécifiquement, à la lecture de son article L.480-4.al.-3-1°, il apparaît en effet que l’inachèvement d’une construction ne peut être constitutif d’une infraction que s’il consiste en « l’inexécution, dans les délais prescrits, de tous travaux accessoires d’aménagement ou de démolition imposés » par les autorisations prévues par le Code de l’urbanisme.

Or, comme toute disposition pénale, cette disposition de l’article L.480-4.al.3-1° du Code de l’urbanisme est strictement interprétée par le juge judiciaire. En effet, si la chambre criminelle de Cour de cassation a pu juger que le délit prévu par l’article L.480-4.al.3-1° du Code de l’urbanisme pouvait être retenu à l’encontre d’un prévenu, bénéficiaire d’un permis de construire un ensemble de commerces délivré sous la réserve formelle de réalisation de neuf places de stationnement dès lors qu’il n’avait pas aménagé ces dernières (Cass. crim. 5 juin 1996, pourvoi n°95-83.258), celle-ci a cassé un arrêt d’appel ayant condamné le prévenu aux peines prévues en pareil cas du chef de ne pas avoir aménagé le garage et la cave annoncés dans la demande de permis de construire et ce, au motif que cet inachèvement du projet n’était constitutif d’aucun délit dès lors que la réalisation des ouvrages en cause n’avait pas été prescrite par l’autorisation obtenue à cet effet (Cass. crim. 18 janvier 1993, Garcia Malode Molinas, RDI, 1983, p.278). Au regard du droit pénal de l’urbanisme, l’inachèvement d’une construction n’est donc délictueux que s’il emporte la méconnaissance des prescriptions expresses du permis de construire (Cass. crim. 4 février 1992, Juvet, pourvoi n°90-87590) dont on rappellera qu’elles ont vocation à assurer la conformité d’un projet de construction aux règles d’urbanisme qui lui sont applicables.

D’une façon générale, il paraît donc raisonnable de considérer qu’un ouvrage inachevé n’est irrégulier – en tant que tel – que pour autant que les travaux non-accomplis rendent celui-ci non conforme à la réglementation d’urbanisme en vertu de laquelle l’autorisation de construire a été délivrée et/ou que les travaux effectivement réalisés ne correspondent pas de ce fait à ceux qui avaient été prescrits. Si à notre connaissance, la jurisprudence administrative ne permet pas de confirmer cette conclusion, il apparaît néanmoins que le seul inachèvement des travaux autorisés ne suffit pas rendre irrégulier l’ouvrage effectivement réalisé. Dans trois décisions récentes (pour un précédent, voir : TA. Amiens, 1er juin 1994, req. n°93-1805), le Conseil d’Etat (CE. 29 mars 2006, Cne d’Antibes, req. n° 280.194) et, plus clairement encore, la Cour administrative d’appel de Marseille (CAA. Marseille, 8 décembre 2005, Cne d’Eguilles, req. n° 02MA01240) et le Tribunal administratif de Nice (TA. Nice, 23 février 2006, M. Cozza, req. n°01-05873) ont en effet considéré que des bâtiments inachevés à la date de caducité des permis de construire en exécution desquels ils avait été réalisés pouvait néanmoins s’analyser comme des constructions existantes au regard de la règle d’urbanisme.

Or, pour le juge administratif, une construction matériellement existante n’acquiert son existence au regard du droit de l’urbanisme que pour autant qu’elle soit légale (CE. 9 juillet 1986, Mme Thalamy, req. n° 51.172).

D’ailleurs, si en l’absence d’engagement des travaux, la caducité du permis de construire rend le recours en annulation exercé à son encontre sans objet ou irrecevable, selon qu’il a été introduit avant ou après l’expiration du délai de validité de l’autorisation attaquée (CE. 25 novembre 1987, Raimond, req. n°48.710), le Conseil d’Etat a précisé qu’en revanche, la péremption du permis de construire ne prive pas d’objet le recours en annulation exercé à son encontre lorsque celui-ci a fait l’objet d’un commencement d’exécution (CE. 25 mai 1975, Fauchille, req. n°82.613). En pareil cas, la caducité du permis de construire n’emporte donc pas sa disparition de l’ordonnancement juridique et dans la mesure où, en toute hypothèse, elle n’a aucune incidence sur sa légalité (CE. 23 février 1990, M. et Mme Charrier, req. n°66.983), un ouvrage inachevé à la date d’expiration du délai de validité dudit permis n’en conserve donc pas moins une existence légale.

A cet égard, la seule véritable problématique est donc d’établir si les travaux effectivement réalisés ont été suffisamment avancé pour conférer à l’ouvrage en résultant les caractéristiques d’une constructions et si ceux-ci n’ont pas été abandonnés depuis si longtemps que la construction en ayant à un moment résulté s’en trouve à l’état de ruine à la date à laquelle l’administration est amené à statuer sur la demande d’autorisation s’y rapportant.

Quant au régime des travaux projetés sur celle-ci, il faut préciser qu’une construction inachevée est d’abord et également celle en cours de réalisation dans le cadre d’un permis de construire. En pareil cas, le constructeur est tenu d’exécuter les travaux conformément à ce qui a été autorisé, sauf à obtenir un second permis de construire, nouveau ou modificatif. On sait, en effet, que la Cour administrative d’appel de Paris a jugé à deux reprises que la modification des travaux autorisés dans le cadre d’un permis de construire en cours d’exécution relevait du champ d’application du permis de construire, en l’occurrence modificatif, y compris dans les cas ou les modifications projetées relevaient, prises isolément, du régime déclaratif et ce, tant que la déclaration d’achèvement prévue par l’article R.462-1 du Code de l’urbanisme n’a pas été formulée (CAA. Paris, 13 décembre 1994, Ville de Paris, req. n°92PA01420 ; CAA. Paris, 26 octobre 1999, Sté foncière de Joyenval, req. n°96PA02891. Voir également : CAA. Nancy, 28 juin 2001, Gaillot, req. n°97NC00472. Et sur les contours de cette règle : P.E. DURAND : « La réalisation d’une piscine découverte isolée et dissociable d’une construction objet d’un permis de construire relève de la déclaration préalable et n’impose donc pas l’obtention d’un « modificatif », CAA. Bordeaux, 27 juin 2007, Ville de Toulouse, Construction & Urbanisme, n°9/2007).

Il reste que dans ces affaires, les travaux en cause se rapportaient à des constructions en cours de réalisation dans le cadre d’un permis de construire encore valide. Or, l’inachèvement d’une construction peut également résulter de l’absence d’exécution de l’ensemble des travaux autorisés par l’autorisation de construire à la date d’expiration du délai de validité de cette dernière ; cette caducité ne pouvant résulter, en la matière, que de l’interruption des travaux pendant plus d’une année. Et en pareil cas, l’absence de déclaration d’achèvement semble sans incidence sur la nature de l’autorisation d’urbanisme à obtenir et, en d’autres termes, ne s’oppose pas à elle seule à ce que les travaux projetés puissent relever d’une simple déclaration de travaux.

C’est ainsi que nonobstant l’inachèvement de la construction, la caducité du permis de construire en exécution duquel elle avait été édifiée et l’absence (et non pas le refus) de certificat de conformité allégués par la commune appelante, la Cour administrative d’appel de Marseille a considéré que la réunion de murs et d’une toiture formait un bâtiment complet et, par voie de conséquence, une construction existante au regard du POS communal, si bien que l’aménagement de ses façades ne tendait pas à la réalisation d ’une construction nouvelle et pouvait donc relever du champ d’application de la déclaration de travaux (CAA. Marseille, 8 décembre 2005, Cne d’Eguilles, req. n° 02MA01240 ; Dans le même sens, voir également :TA. Nice, 23 février 2006, M. Cozza, req. n°01-05873).

De même, malgré l’absence de déclaration d’achèvement (CE. 29 mars 2006, Cne d’Antibes, req. n° 280.194), le Conseil d’Etat a jugé qu’une opposition à déclaration de travaux portant sur l’aménagement des façades d’un bâtiment ne pouvait légalement être fondée sur le motif tiré de ce qu’à la date de formulation de la déclaration, le permis de construire, en exécution duquel ce bâtiment avait été construit, avait précédemment été frappé de caducité et qu’un nouveau permis de construire aurait, par voie de conséquence, été nécessaire pour régulariser l'ensemble de la construction.

Cet arrêt confirme, d’ailleurs, qu’une construction restée inachevée à l’expiration du délai de validité du permis de construire en exécution duquel elle a été entreprise ne compte pas parmi les constructions illégales au sens de la jurisprudence « Thalamy » puisque s’agissant de telles constructions, le Conseil d’Etat a pu juger que l’aménagement de leurs façades nécessitait un permis de construire portant sur leur tout alors que pris isolément et lorsqu’ils portent sur une construction régulière, de tels travaux relèvent du régime déclaratif (CE. 30 mars 1994, Gigoult, req. n°137.881).

En résumé, un ouvrage inachevé peut donc néanmoins constituer une construction juridiquement existante au regard du droit de l’urbanisme et, par voie de conséquence, certains des travaux projetés sur celui-ci peuvent donc être dispensés de toute formalité ou n’être assujettis qu’à simple déclaration préalable, y compris lorsqu’ils tendent à finir ce qui avait précédemment été autorisé par un permis de construire.

Mais pour conclure, il faut souligner que la légalité de l’autorisation obtenue aux fins de finaliser ce qui pour un temps avait été abandonné devra, bien entendu, s’apprécier au regard des prescriptions d’urbanisme alors en vigueur est non pas en considération de celles applicables à la date de délivrance du permis de construire l’ouvrage finalement resté inachevé. Or, si les constructions inachevées ne sont pas illégales au sens de la jurisprudence « Thalamy », il reste qu’elles n’apparaissent pas non plus ne nature à conférer à leur propriétaire un certain nombre de « droit acquis » leur permettant, nonobstant l’irrégularité de l’ouvrage initial au regard des nouvelles normes en vigueur, d’y réaliser tout travaux étrangers aux normes méconnues et tout travaux améliorant sa conformité au regard de ces dernières puisqu’il a pu être jugé qu’un ouvrage inachevé ne bénéficiait pas de la jurisprudence « Sekler » (P.E. DURAND : « Les travaux entrepris pour terminer une structure en béton inachevée et ainsi la transformer en véritable construction peuvent-il bénéficier de la jurisprudence « Selker » ? », CAA. Marseille, 25 janvier 2007, SCI Vector, Construction & Urbanisme, n°4/2007).

Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés