Un projet de construction ne constituant pas une opération d’aménagement au sens de l’article L.300-1 du Code de l’urbanisme ne peut légalement faire l’objet d’une concession d’aménagement et, par suite et en toute hypothèse, bénéficier des anciennes dispositions de l’article L.300-4 du Code de l’urbanisme. Dès lors que la passation de cette concession n’a pas été précédée d’une procédure de mise en concurrence adéquate, la délibération adoptant un avenant transformant cette concession en convention publique d’aménagement est elle-même illégale.

CAA. Bordeaux, 22 mars 2007, Association Gabas Nature & Patrimoine, req. n°03BX02313


Voici une décision plus intéressante qu’elle n’y paraît en ce sens qu'elle n’intéresse pas le régime de passation des conventions et concessions d’aménagement mais l’objet même de ces contrats.

Dans cette affaire, en effet, l'Institution interdépartementale pour l'aménagement hydraulique du bassin de l'Adou avait conclu, le 11 décembre 1995, une concession d’aménagement avec la Compagnie d'aménagement des Coteaux de Gascogne et la Compagnie d'aménagement rural d'Aquitaine puis, en conséquence du transfert des missions de la première compagnie à la seconde, avait décidé, par une délibération adoptée le 22 février 2001, de conclure un avenant ayant pour objet de transformer cette concession en convention publique d’aménagement.

Il reste que la concession initiale avait été conclue sans qu’aucune procédure de mise en concurrence n’ait été préalablement diligentée. Mais sur ce point, l’Institut concédant revendiquait le bénéfice des anciennes dispositions de l’article L.300-4 du Code de l’urbanisme, lequel dans sa rédaction applicable à la date des faits, disposait que « les dispositions du chapitre IV du titre II de la loi n°93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques ne sont pas applicables aux conventions publiques d'aménagement établies en application du présent article ».

Toutefois, la Cour administrative d’appel de Bordeaux devait écarter cette prétention et ainsi sanctionner l’absence de procédure de mise en concurrence préalable à la passation de la convention en litige mais ce, non pas parce que si « en vertu des dispositions du dernier alinéa de l'article L. 300-4, elle n'entrait pas dans le champ d'application des dispositions de la loi n° 93-122 du 29 juin 1993 reprises aux articles L. 1411-1 et suivants du code général des collectivités territoriales relatifs aux délégations de services publics (…) elle n'était pas pour autant exclue du champ d'application des règles fondamentales posées par le traité de l'Union, qui soumettent l'ensemble des contrats conclus par les pouvoirs adjudicateurs aux obligations minimales de publicité et de transparence propres à assurer l'égalité d'accès à ces contrats » (CAA. 9 novembre 2004, SOGEDIS, req. n°01BX00381) (sur les conséquences de cet arrêt et leur suite, voir ici)mais pour le motif suivant :

« Considérant que, par délibération en date du 22 février 2001, le conseil d'administration de l'Institution interdépartementale pour l'aménagement hydraulique du bassin de l'Adour a approuvé l'avenant n° 1 transformant la convention de concession d'aménagement conclue le 11 décembre 1995 avec la Compagnie d'aménagement des Coteaux de Gascogne et la Compagnie d'aménagement rural d'Aquitaine en convention publique d'aménagement régie par l'article L.300-4 du code de l'urbanisme et transférant les missions de la Compagnie d'aménagement rural d'Aquitaine à la Compagnie d'aménagement des Coteaux de Gascogne ; que cette convention a pour objet un projet d'aménagement d'une retenue d'eau de 20 millions de mètres cubes comportant des ouvrages de restitution d'eau, une station de pompage et des équipements de télégestion ; qu'un tel projet qui consiste seulement en une opération unique et isolée de construction ne constitue pas, malgré son importance, une action ou une opération d'aménagement au sens de l'article L300-1 du code de l'urbanisme ; qu'il ne peut donc pas, en tout état de cause, faire l'objet d'une convention publique d'aménagement fondée sur l'article L.300-4 du même code et par suite être exclue du champ d'application des dispositions de la loi n°93-122 du 29 juin 1993 reprises aux articles L.1411-1 et suivants du code général des collectivités territoriales ; que ladite convention dont il est constant qu'elle a été conclue sans aucune des formalités préalables de publicité et de mise en concurrence, est entachée de nullité ; que, par suite, la délibération attaquée par laquelle le conseil d'administration de l'Institution interdépartementale pour l'aménagement hydraulique du bassin de l'Adour a approuvé l'avenant n° 1 transformant la convention de concession d'aménagement conclue le 11 décembre 1995 avec la Compagnie d'aménagement des Coteaux de Gascogne et la Compagnie d'aménagement rural d'Aquitaine en convention publique d'aménagement régie par l'article L.300-4 du code de l'urbanisme est illégale ».

En substance, la Cour administrative d’appel de Bordeaux a donc considéré que dans la mesure où le projet de construction objet de la convention en litige ne constituait pas une opération d’aménagement au sens de l’article L.300-1 du Code de l’urbanisme, ce projet ne pouvait pas légalement relever d’une concession ou d’une convention d’aménagement et, par voie de conséquence, qu’en toute état de cause, les anciennes dispositions de l’article L.300-4 précitées étaient inapplicables en l’espèce.

On sait, en effet, que l’article L.300-4 du Code de l’urbanisme disposait, dans sa rédaction applicable à la date des faits (étant rappelé qu’il n’a pas été substantiellement modifié, sur ce point, par l’article 1er de la loi n°2005-809 du 20 juillet 2005), que « l'Etat, les collectivités locales ou leurs établissements publics peuvent confier l'étude et la réalisation des opérations d'aménagement prévues par le présent livre à toute personne publique ou privée y ayant vocation » ; l’article L.300-1 précisant, pour sa part, que « les actions ou opérations d'aménagement ont pour objet de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs, de lutter contre l'insalubrité, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non-bâti et les espaces naturels ».

Il est donc normal que le juge administratif vérifie si l’objet de la convention présentée et conclue en tant que convention ou concession d’aménagement correspond à celui assigné à ces dernières par l’article L.300-4 du Code de l’urbanisme et, en d’autres termes, tendent à la réalisation d’une véritable opération d’aménagement au sens de l’article L.300-1.

Ce n’est, d’ailleurs, pas la première fois que le juge administratif opère cette vérification s’agissant d’un dispositif institué par le Code de l’urbanisme pour constituer le cadre d’une opération d’aménagement (ce contrôle étant, en outre, très fréquent s’agissant des décisions de préemption au titre de l’article L.210-1 ).

Aux termes de l’article L.311-1 du Code de l’urbanisme, en effet, « les zones d'aménagement concerté sont les zones à l'intérieur desquelles une collectivité publique ou un établissement public y ayant vocation décide d'intervenir pour réaliser ou faire réaliser l'aménagement et l'équipement des terrains ». Or, à ce titre, le juge contrôle l’objet et « l’opportunité » du recours à la ZAC (pour exemple : CE. 7 juillet 2000, SCI Haute en Provence, req. n°205.229.) et ce, « en appréciant si l’opération donnée est conçue en vue de réaliser l’aménagement d’une partie du territoire de la collectivité » de sorte à « censurer les pratiques qui utiliseraient l’aménagement concerté comme une simple procédure de contractualisation des autorisations d’urbanisme » (conclusions de S. LAVIGNES sur : CE. 28 juillet 1993, Cne de Chamonix, BJDU n° 94/1, pp. 22 et ss). C’est ainsi, à titre d’exemple, que le Conseil d’Etat a pu juger que :

« compte tenu de ses caractéristiques et de la faible importance des travaux d'équipement qu'elle nécessite, une telle opération ne constitue pas une opération d'aménagement et d'équipement au sens des dispositions précitées de l'article L.311-1 du code de l'urbanisme ; que sa réalisation ne pouvait faire l'objet de la création d'une zone d'aménagement concerté ; qu'ainsi, c'est à bon droit que le tribunal administratif s'est fondé, pour annuler la délibération du 5 mai 1988 portant approbation du plan d'aménagement de la zone, sur l'illégalité dont est entachée la délibération du 27 novembre 1987 par laquelle a été décidée la création de la zone et à laquelle l'article 11 du plan d'occupation des sols de Chamonix ne pouvait en tout état de cause donner un fondement légal » (CE. 28 juillet 1993, Cne de Chamonix, req. n° 124.099).

Il s’ensuit qu’une ZAC ne peut légalement avoir pour objet qu’une opération d’aménagement au sens de l’article L.300-1 du Code de l’urbanisme, c’est-à-dire celle qui correspond à un véritable effort d’organisation et d’agencement d’une partie significative du territoire de la part de la collectivité publique par l’exécution de travaux d’équipement, et non une simple opération de construction, ni même une opération intégrée, c’est-à-dire celle correspondant à une opération de construction ambitieuse s’accompagnant certes de quelques travaux d’aménagement mais sans pour autant nécessiter de recourir à la ZAC (sur la distinction et ses conséquences générales : conclusions de S. LAVIGNES sur : CE. 28 juillet 1993, Cne de Chamonix, BJDU n° 94/1, pp. 22 et ss) : il en va donc logiquement de même pour les conventions visées par l’article L.300-4 du Code de l’urbanisme (dont on rappellera, à toutes fins, qu’elles peuvent permettre la réalisation de toute opération d’aménagement, y compris de celles ne relevant pas d’une ZAC).

A cet égard et comparé à l’arrêt précité dite « Commune de Chamonix », là est d’ailleurs le principal intérêt de l’arrêt commenté. En effet, dans l’affaire « Commune de Chamonix », il était manifeste que le projet en cause ne constituait pas une opération d’aménagement (pour mémoire, on rappellera qu’il s’agissait de la réalisation d’un hôtel, laquelle était assortie, pour tout travaux d’équipement, de faibles travaux d’élargissement d’une voie existante et de l’aménagement d’un arrêt de bus) cependant que dans celle objet de l’arrêt commenté le projet consistait en une retenue d'eau de 20 millions de mètres cubes comportant des ouvrages de restitution d'eau, une station de pompage et des équipements de télégestion. Néanmoins, la Cour administrative d’appel de Bordeaux a jugé « qu'un tel projet qui consiste seulement en une opération unique et isolée de construction ne constitue pas, malgré son importance, une action ou une opération d'aménagement au sens de l'article L300-1 du code de l'urbanisme ».

Pour conclure et placer l’arrêt commenté dans le contexte réglementaire et jurisprudentiel actuel, on précisera ainsi qu’une convention placée sous le régime de l’article L.300-4 du Code de l’urbanisme alors qu’elle ne porterait pas sur une opération d’aménagement au sens de l’article L.300-1 serait illégale et ce, quand bien même aurait-elle été passée suivant la procédure prévue par les articles R.300-5 et suivants du Code de l’urbanisme (sauf à ce que de par son objet, la passation de cette convention ne relève d'aucun autre procédure de mise en concurrence préalable); sans compter qu’au regard de la réglementation communautaire la régularité de cette procédure apparaît pour le moins fragilisée (CJCE, 18 janv. 2007, Auroux c/ Cne Roanne, aff. C-220/05).


Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au Barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés