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Droit de préemption - Page 2

  • Une étude de faisabilité portant sur la réalisation de logements sociaux peut suffire à établir la réalité du projet motivant une décision de préemption

    Une étude de faisabilité envisageant le nombre, la superficie et la configuration des logements projetés en tenant compte des contraintes urbanistiques propres au site tout en procédant à une première étude du montage financier atteste de l’existence d’un projet suffisamment précis et certain pour motiver une décision de préemption, bien que réalisée consécutivement à la formulation de la déclaration d’intention d’aliéner.

    CE. 22 novembre 2006, OPAC Gironde Habitat, req. n°295.003


    Si l’ordonnance de référé objet de la présente note ne bouleverse pas les principes gouvernant l’appréciation de la légalité d’une décision de préemption, loin s’en faut, elle n’en présente pas moins un intérêt pratique méritant d’être souligné, bien qu’elle ne constitue pas non plus la première décision de jurisprudence allant dans ce sens et propose une solution déjà largement suivie pas les juridictions d’appel et de premières instances (pour des exemples récents : CAA. Paris, 2 octobre 2006, Ville de Paris, req. n°06PA00280 ; TA Versailles, 4 juillet 2006, Sté Universal Conseil, req. n°06-05774 ; TA. Cergy-Pontoise, 16 novembre 2006 Cts Galichet, req. n°06-09673).

    On sait, en effet, qu’au titre de l’article L.210-1 du Code de l’urbanisme, une décision de préemption doit, d’une part et sur la forme, être motivée de façon détaillée et d’autre part et sur le fond, tendre à la réalisation d’un projet d’aménagement suffisamment précis et certain à la date d’édiction de cette décision ; ce qui implique, en matière de réalisation de logements, que la seule évocation d’une politique d’habitat ne peut suffire (CAA. Paris, 20 décembre 2001, SCI Ontario, req. n°98PA00521).

    Ces principes sont donc quelque peu contraignants pour les collectivités et, notamment, pour les communes souhaitant réaliser des logements sociaux, notamment, lorsque leur territoire comporte peu de foncier disponible à un prix abordable puisque, par voie de conséquence, la réalisation de ces derniers ne peut être raisonnablement envisagée que dans des immeubles existants.

    En effet, suivre à la lettre les principes issus de l’article L.210-1 du Code de l’urbanisme tout en se donnant pour ambition de conduire une politique de l’habitat conséquente impliquerait de développer un projet précis et spécifique pour chaque immeuble sis sur le territoire communal ou, pour un nombre important d’entre eux, dans l’hypothèse où il serait un jour promis à la vente et ferait conséquemment l’objet d’une Déclaration d’Intention d’Aliéner (DIA). Au surplus, ces projets devraient être régulièrement réactualisés puisque l’exigence d’un projet suffisamment certain à la date d’édiction de la décision de préemption implique également que ce projet soit contemporain de cette dernière (CAA. Lyon, 6 avril 2004, Cne de Pont-Cheuy, req. n°03LY01028).

    C’est ainsi que s’est développée la pratique consistant pour les communes à réaliser ou à faire réaliser une étude d’aménagement de l’immeuble promis à la vente entre la réception de la DIA et l’édiction de l’éventuelle décision de préemption s’y rapportant. Ce qui, en cas de contentieux sur de telles décisions, amène invariablement les requérants à contester, d’une part, la réalité du projet alors présenté comme d’opportunité puisque subséquent à la formulation de la DIA alors que, le plus souvent, la collectivité préemptrice n’avait préalablement jamais manifesté son intention d’acquérir l’immeuble en cause pour y aménager des logements et, d’autre part, le caractère précis du projet puisqu’établi à la hâte entre la réception de la DIA et l’édiction de la décision de préemption contestée.

    Il reste que, par principe, la légalité d’une décision de préemption, comme toute autre décision relevant du contentieux de l’excès de pouvoir, s’apprécie à sa date d’édiction. Dès lors, sauf « détournement de procédure », la circonstance que le projet ait été développé postérieurement à la formulation de la DIA ne saurait avoir aucune incidence sur la légalité de la décision tant qu’il est antérieure à celle-ci. Au surplus, au regard des contraintes propres à l’exercice du droit du préemption, on voit mal pourquoi cette règle devrait être nuancée en la matière puisqu’ainsi que l’a relevé le Commissaire du gouvernement DEVYS dans des conclusions suivies par le Conseil d’Etat :

    « L’initiative de la mise sur le marché d’un bien immobilier ne dépend pas de la commune mais du propriétaire du bien. Et ce n’est souvent, comme en l’espèce, qu’au moment où elle a connaissance de la décision de ce dernier d’aliéner ce bien qu’elle peut préciser l’opération d’aménagement qu’elle entendait poursuivre. Or, dans le peu de temps qui lui est imparti pour prendre une décision de préemption, préciser le projet d’aménagement se révèle être très délicat (…).L’essentiel nous semble-t-il, est que la volonté de la collectivité préemptrice ne fasse aucun doute et que les principes qui fondent le projet soient antérieurs à la décision » (Ccl sur : CE. 26 janvier 2005, SCI Chopin-Leturc, req. n° 272.126).

    C’est ainsi que la Cour administrative d’appel de Paris a très récemment jugé que :

    « Considérant (…) que la VILLE DE PARIS soutient que la décision de préemption litigieuse tendait à la réalisation d'un projet s'inscrivant dans le cadre du projet de programme local d'habitat ainsi arrêté et verse au dossier de la cour une étude de faisabilité concernant l'immeuble objet de la préemption et qui selon ses affirmations, a été faite dès le 18 septembre 2003 à la suite d'une réunion tenue le 9 septembre 2003 à la direction du logement et de l'habitat de la VILLE DE PARIS ; que dès lors, la VILLE DE PARIS est fondée à soutenir que la décision du 27 octobre 2003 par laquelle le maire de Paris a décidé d'exercer le droit de préemption poursuivait bien un des buts définis par les articles L.210-1 et L.300-1 du code de l'urbanisme » (CAA. Paris, 2 octobre 2006, Ville de Paris, req. n°06PA00280).

    Mais il ressort des conclusions précitées qu’en outre, il n’est pas nécessaire que le projet soit totalement arrêté, ni, a fortiori, que l’étude de faisabilité soit totalement finalisée pour fonder une décision de préemption. A titre d’exemple en ce sens, la Cour administrative d’appel de Nancy avait elle-même précédemment jugé que :

    « Considérant que la délibération du 13 septembre 1999 par laquelle le conseil municipal de Landremont a décidé d'exercer le droit de préemption de la commune sur une propriété sise ..., vise notamment ( …) une étude de faisabilité relative à la création de logements dans ladite propriété ; qu'ainsi, même si la commune n'avait pas alors défini de manière précise les caractéristiques de cette opération, et en particulier le nombre de logements à réaliser, ni tranché la question de savoir si elle devait comporter la création d'un local d'activité économique, la délibération en litige mentionne l'objet pour lequel le droit de préemption est exercé, comme l'exigent les dispositions précitées de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme » (CAA. Nancy, 30 septembre 2004, M. Robert X…, req. n°00NC01525).

    L’ordonnance commenté confirme donc cette « tendance jurisprudentielle » puisque dans cette affaire le juge des référés du Conseil d’Etat a donc jugé que :

    « Considérant que, par une délibération en date du 30 mars 2006, le bureau du conseil d'administration de l'OFFICE PUBLIC D'AMENAGEMENT ET DE CONSTRUCTION GIRONDE HABITAT a décidé d'exercer, sur des parcelles mises en vente par M. Jacques B, le droit de préemption que lui avait délégué le maire de la commune de La Teste de Buch par une décision en date du 14 mars 2006 prise sur le fondement de la délibération du 31 mars 2001 par laquelle le conseil municipal de la commune avait confié à ce dernier le pouvoir de déléguer dans certaines conditions l'exercice des droits de préemption de la commune à l'occasion de l'aliénation d'un bien ; qu'il ressort des énonciations de cette délibération que celle-ci a été prise en vue de « la réalisation d'environ dix-huit logements sociaux sur la commune de La Teste de Buch » ;
    Considérant que, pour prononcer la suspension de la délibération du 30 mars 2006, l'ordonnance attaquée s'est fondée sur ce que le moyen tiré de l'inexistence, à la date d'exercice du droit de préemption, d'un projet suffisamment précis et certain était de nature à créer un doute sérieux quant à sa légalité ; qu'en statuant ainsi, alors qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment du courrier en date du 9 mars 2006 adressé par l'OFFICE PUBLIC D'AMENAGEMENT ET DE CONSTRUCTION GIRONDE HABITAT au maire de La Teste de Buch, auquel étaient joints un plan sommaire du projet ainsi qu'une note de présentation, que l'OPAC avait, à la date de la décision de préemption litigieuse, défini les principales caractéristiques de l'opération envisagée, notamment le nombre, la superficie et la configuration spatiale des logements dont la construction était projetée, en tenant compte des contraintes urbanistiques propres au site en cause, et avait procédé à une première étude du montage financier nécessaire pour la financer et du programme de réservation locative qui lui serait associé, le juge des référés du tribunal administratif de Bordeaux a dénaturé les pièces du dossier ; que, par suite, et sans qu'il soit besoin d'examiner l'autre moyen de la requête, l'ordonnance attaquée doit être annulée ».

    Bien qu’il s’agisse évidemment d’une décision d’espèce, en outre, rendue en référé, il est intéressant de relever que le Conseil d’Etat a constaté que l’étude réalisée appréhendait donc, en substance, la faisabilité technique, juridique et économique du projet motivant la décision ; lesquels nous paraissent constituer les trois aspects qu’une étude de faisabilité devrait systématiquement aborder aux fins d’établir utilement la réalité du projet d’aménagement en cause.

    Au surplus, on peut souligner que dans cette affaire l’ensemble des actes et des décisions concourrant à la décision contestée avait été pris consécutivement à la DIA : étude, transmission de l’étude, délégation du droit de préemption. On précisera, cependant, qu’il ne faut pas en déduire que le juge administratif ne contrôle pas la cause réelle de l’empressement du titulaire du droit de préemption à développer, une fois la DIA reçue, un projet qu’il n’avait précédemment jamais précisément envisagé puisqu’à titre d’exemple, la Cour administrative de DOUAI a pu juger que :

    « Considérant que, si la commune de Fayet soutient que la décision en date du 30 octobre 1995 par laquelle son maire a décidé de préempter l'hôtel appartenant à la société Fideicomi a été prise afin de transformer cet immeuble en logements locatifs pour la mise en oeuvre de sa politique de développement, cette politique n'a été définie que par une délibération du conseil municipal intervenue le 23 octobre 1995 soit quelques jours seulement après que la déclaration d'intention d'aliéner ait été reçue en mairie ; que, comme l'ont retenu les premiers juges, aucun élément du dossier ne permet de considérer que l'exercice du droit de préempter s'inscrivait dans un projet clairement défini et précisé, préexistant ou commencé, de réhabilitation à usage de logement social ; qu'il résulte de l'instruction qu'au contraire la décision du maire en date du 30 octobre 1995 a eu pour unique objet de faire obstacle au projet de la commune de Saint-Quentin de transformer l'hôtel appartenant à la société Fideicomi en un centre d'hébergement pour des personnes sans domicile fixe ; que cette décision est, par suite, illégale ; que cette illégalité est constitutive d'une faute de nature à engager la responsabilité de la commune de Fayet à l'égard de la société Fideicom » (CAA. Douai, 12 février 2004, Cne de Fayet, req. n°02DA00710 ; confirmé par : CE. 15 mai 2006, Cne de Fayet, BJDU, 2006, p.268).


    Patrick E. DURAND
    Docteur en droit – Avocat au Barreau de Paris
    Cabinet Frêche & Associés

  • Si le juge administratif semble pouvoir vérifier la faisabilité juridique du projet motivant une décision de préemption, il ne lui incombe pas, en toute hypothèse, d’en vérifier l’utilité

    Si la légalité d’une décision de préemption semble subordonnée à la faisabilité juridique du projet la motivant au regard des règles d’urbanisme qui lui sont opposables, celle-ci est, en revanche, indépendante de toute considération liée à sa nécessité ou à son utilité compte tenu de l’existence d’autres projets tendant au même but.

    CAA. Bordeaux, 12 septembre 2006, M. X., req. n°03BX02110


    L’arrêt commenté précise les conditions auxquelles est subordonnée la légalité interne d’une décision de préemption et ce que doit subséquemment contrôler le juge administratif. On sait, en effet, que si la légalité externe d’une décision de préemption est subordonnée au respect d’un grand nombre de prescriptions d’ordre procédural et formel, les conditions de sa légalité interne résultent uniquement de l’article L.210-1.al.1 du Code de l’urbanisme en ce qu’il dispose que : « les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement ».

    Or, s’il est établi qu’à ce titre il incombe au juge administratif de vérifier que le projet motivant la décision de préemption constitue bien une opération d’aménagement au sens de l’article L.300-1 du Code de l’urbanisme, la question de pose de savoir quel type de contrôle appelle la précision selon laquelle le droit de préemption doit être exercé « dans l’intérêt général ».

    Dans cette affaire, la Communauté urbaine de Bordeaux avait décidé de préempter un terrain aux fins d’y réaliser un programme de logements sociaux. Et comme souvent, l’acquéreur évincé devait exercer un recours en annulation à l’encontre de cette décision. Toutefois, ses moyens d’annulation étaient plus originaux que sa démarche puisque le requérant soutenait que, d’une part, le coefficient d’occupation des sols applicable au terrain ne permettait la réalisation du projet motivant la décision de préemption contestée et que, d’autre part, un projet privé de logements sociaux était pas ailleurs projeté.

    En substance, le requérant estimait donc que le projet n’était pas juridiquement réalisable au regard des prescriptions d’urbanisme qui lui seraient opposables et, au surplus, était inutile puisqu’un projet privé répondant à l’objectif poursuivi par le titulaire du droit de préemption était déjà planifié.

    Saisie en appel, après que la requête eu été rejetée par le Tribunal administratif de Bordeaux, la Cour administrative d’appel de Bordeaux devait confirmer le jugement de première instance et, par voie de conséquence, rejeter la requête de l’acquéreur évincé aux motifs suivants :

    « Sur le premier moyen : considérant que si les visas de l'arrêté du 6 décembre 2001 mentionnent que le terrain est situé dans la zone UBg du plan d'occupation des sols qui le régit, alors que ce terrain est en réalité inclus dans la zone UC1 du même plan dont le règlement offre un coefficient d'occupation des sols de 0,2 au lieu de 0,5 pour celui de la première zone, il ne ressort pas des pièces du dossier que les dispositions du plan d'occupation des sols effectivement applicables s'opposeraient à la réalisation du projet de logements sociaux en vue duquel le droit de préemption urbain a été exercé ni qu'elles rendraient la parcelle préemptée inapte à cette réalisation ; qu'il ne résulte pas davantage du dossier que l'erreur ainsi commise affecterait les caractéristiques essentielles du projet de construction de logements, tel qu'il existait à la date de la préemption ; qu'ainsi, la préemption décidée par le président de la communauté urbaine de Bordeaux ne peut être regardée, du seul fait de l'erreur commise quant à la référence de la zone où est située la parcelle soumise au droit de préemption, comme entachée d'illégalité ;
    Sur le second moyen : considérant que la décision de préemption contestée, justifiée par le projet de construction de logements sociaux, répond à un objectif d'intérêt général légalement prévu par les dispositions de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme instituant le droit de préemption urbain ; qu'à l'appui de conclusions dirigées contre une pareille décision, le moyen tiré de l'existence d'un projet privé de construction de logements locatifs, qui répondrait aux exigences fixées par le plan d'occupation des sols en matière de coefficient d'occupation du sol, est inopérant ».

    Sur le premier moyen, il faut ainsi relever que la Cour n’a pas estimé que celui-ci était par nature inopérant mais a effectivement recherché si les prescriptions d’urbanisme applicables au terrain préempté et, plus précisément, le coefficient d’occupation du sol prescrit par le POS communal étaient susceptibles de s’opposer à la réalisation des logements sociaux projetés pour ainsi valider, sur ce point, la décision contestée dans la mesure où tel n’était pas le cas en l’espèce. Et l’on soulignera que cette conclusion n’a pas été formulée avec l’insertion de l’usuel « en toute état de cause », ce qui induit que si effectivement lesdites prescriptions d’urbanisme s’étaient opposées à la réalisation du projet, la décision de préemption en litige aurait pu être conséquemment annulée. On rappellera, en effet, que cette insertion dans une décision juridictionnelle doit être comprise comme signifiant que le juge estime qu’en toute hypothèse, le moyen manque en fait et qu’il n’est donc pas utile à la solution du litige de vérifier si, en droit, il compte effectivement parmi ceux susceptibles d’être utilement opposés à la décision contestée et, en d’autres termes, d’emporter son annulation s’il est établi en fait.

    Il semble donc falloir en déduire que la légalité d’une décision de préemption est subordonnée à la faisabilité juridique du projet motivant cette décision, notamment, au regard des prescriptions d’urbanisme applicables.

    Une telle conclusion nous paraît toutefois sujette à caution, notamment, pour ce qui concerne le contrôle de la faisabilité juridique du projet au regard des prescriptions du règlement d’urbanisme local.

    Tout d’abord, s’il est de jurisprudence bien établie qu’une décision de préemption doit être motivée par un projet contemporain, réel et précis, il n’est cependant pas nécessaire que celui-ci soit finalisé ; ce qui est le plus souvent le cas puisque la collectivité publique attendra d’être propriétaire de l’immeuble préempté pour arrêter définitivement la consistance du projet.

    On peut donc s’interroger sur l’opportunité de contrôler la faisabilité d’une opération au stade de projet au regard de prescriptions juridiques puisque lors de sa finalisation le projet pourra être modifié pour, le cas échéant, être adapté aux prescriptions qui lui seront alors opposables.

    Ensuite, aucune disposition textuelle, ni aucune règle d’origine jurisprudentielle n’impose que le projet motivant la décision de préemption soit réalisé dans un délai précis. Or, entre la décision de préemption et la réalisation du projet, les règles juridiques qui lui sont opposables peuvent évoluer dans un sens ou dans un autre, si bien qu’un projet juridiquement réalisable à la date d’édiction de cette décision pourra ultérieurement ne plus être concrétisable ou inversement.

    Enfin et surtout, une décision de préemption ne vaut ni autorisation de travaux et n’emporte en elle même aucune utilisation ou occupation du sol, c’est-à-dire qu’elle ne relève pas du champ d’application matériel du règlement d’urbanisme local. En outre, pour être légale, une décision de préemption doit tendre à la réalisation d’une opération d’aménagement au sens de l’article L.300-1 du Code de l’urbanisme, ce qui induit, notamment, que le projet la motivant réponde à l’intérêt général. Or, si tel est effectivement, le cas, ce projet pourra justifier une révision du document d’urbanisme local, le cas échéant, selon la procédure simplifiée prévue par l’article L.123-13 du Code de l’urbanisme.

    Dès lors, il ne nous semble pas que le contrôle du juge administratif puisse et doive porter sur la faisabilité du projet au regard des prescriptions d’urbanisme qui lui sont opposables à la date d’édiction de la décision de préemption motivée par ce dernier. Aussi, la portée apparente de l’arrêt commenté sur ce point semble devoir être relativisée puisque si ce dernier semble opérer un tel contrôle et semble implicitement juger le moyen opérant, toujours est-il que ce moyen n’a pas été retenu à l’encontre de la décision contestée.

    En revanche, la portée du second considérant est beaucoup plus nette puisque la Cour administrative d’appel de Bordeaux a donc jugé que dès lors qu’une décision de préemption tend, comme en l’espèce, à la réalisation d’une opération d’aménagement au sens de l’article L.300-1 du Code de l’urbanisme, cette décision répond ipso facto à l’objectif d’intérêt général que lui assigne l’article L.210-1.

    Par voie de conséquence, la Cour en a donc déduit que le moyen tiré de l’existence d’un projet privé de logements sociaux et, en d’autres termes, de l’inutilité et/ou de l’absence de nécessité de la décision de préemption était inopérant, c’est-à-dire n’était pas, en toute hypothèse, de nature à emporter l’annulation d’une telle décision.

    Il s’ensuit qu’il n’incombe pas au juge administratif de vérifier l’utilité du projet poursuivi, ni la nécessité de préempter l’immeuble en cause. A cet égard, l’arrêt commenté confirme l’analyse faite par la Cour administrative d’appel de Douai qui elle-même avait, peu de temps auparavant, jugé que :

    « Considérant, en premier lieu, qu'il appartient au juge de l'excès de pouvoir de vérifier si les projets d'actions ou d'opérations envisagés par le titulaire du droit de préemption entrent dans le champ d'application de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme et sont ainsi de nature à justifier légalement l'exercice du droit de préemption ; qu'il suit de là qu'en portant son contrôle sur la nécessité pour la COMMUNE DE COULOGNE de recourir à l'exercice du droit de préemption, le Tribunal administratif de Lille a entaché son jugement d'erreur de droit ; qu'ainsi, le moyen retenu par les premiers juges tiré de ce que la COMMUNE DE COULOGNE ne justifie pas de la nécessité d'acquérir le bien préempté, ne saurait justifier l'annulation qu'ils ont prononcée » (CAA. Douai, 9 février 2006, Communauté urbaine d’Arras, req. 05DA00504).

    En tout état de cause, l’intérêt général auquel doit répondre une décision de préemption n’autorise donc pas le juge administratif à exercer sur celle-ci un contrôle analogue à celui qu’il pratique à l’égard des déclarations d’utilité publique préalables à une procédure d’expropriation.

    On sait, en effet, que dans la mesure où le projet justifiant une telle expropriation doit non pas seulement répondre à un objectif d’intérêt général mais, bien plus, présenter une utilité publique, le juge exerce sur les déclarations d’utilité publique un contrôle maximal dit du « bilan coûts – avantages » par lequel il peut annuler un arrêté déclaratif d’utilité publique au motif, à titre d’exemple, que l’expropriation n’est pas nécessaire puisque la collectivité expropriante dispose déjà d’autres terrains lui permettant de réaliser la même opération dans les mêmes conditions (CE. 3 avril 1987, Métayer, req. n°64.995) et/ou qu’elle n’est pas utile puisque le projet poursuivi ne tend pas à répondre à un besoin insatisfait (CE. 30 avril 1997, Cne de Petit-Quevilly, req. n°140.440).


    Patrick E. DURAND
    Docteur en droit – Avocat au barreau de Paris
    Cabinet Frêche & Associés