Une étude de faisabilité envisageant le nombre, la superficie et la configuration des logements projetés en tenant compte des contraintes urbanistiques propres au site tout en procédant à une première étude du montage financier atteste de l’existence d’un projet suffisamment précis et certain pour motiver une décision de préemption, bien que réalisée consécutivement à la formulation de la déclaration d’intention d’aliéner.

CE. 22 novembre 2006, OPAC Gironde Habitat, req. n°295.003


Si l’ordonnance de référé objet de la présente note ne bouleverse pas les principes gouvernant l’appréciation de la légalité d’une décision de préemption, loin s’en faut, elle n’en présente pas moins un intérêt pratique méritant d’être souligné, bien qu’elle ne constitue pas non plus la première décision de jurisprudence allant dans ce sens et propose une solution déjà largement suivie pas les juridictions d’appel et de premières instances (pour des exemples récents : CAA. Paris, 2 octobre 2006, Ville de Paris, req. n°06PA00280 ; TA Versailles, 4 juillet 2006, Sté Universal Conseil, req. n°06-05774 ; TA. Cergy-Pontoise, 16 novembre 2006 Cts Galichet, req. n°06-09673).

On sait, en effet, qu’au titre de l’article L.210-1 du Code de l’urbanisme, une décision de préemption doit, d’une part et sur la forme, être motivée de façon détaillée et d’autre part et sur le fond, tendre à la réalisation d’un projet d’aménagement suffisamment précis et certain à la date d’édiction de cette décision ; ce qui implique, en matière de réalisation de logements, que la seule évocation d’une politique d’habitat ne peut suffire (CAA. Paris, 20 décembre 2001, SCI Ontario, req. n°98PA00521).

Ces principes sont donc quelque peu contraignants pour les collectivités et, notamment, pour les communes souhaitant réaliser des logements sociaux, notamment, lorsque leur territoire comporte peu de foncier disponible à un prix abordable puisque, par voie de conséquence, la réalisation de ces derniers ne peut être raisonnablement envisagée que dans des immeubles existants.

En effet, suivre à la lettre les principes issus de l’article L.210-1 du Code de l’urbanisme tout en se donnant pour ambition de conduire une politique de l’habitat conséquente impliquerait de développer un projet précis et spécifique pour chaque immeuble sis sur le territoire communal ou, pour un nombre important d’entre eux, dans l’hypothèse où il serait un jour promis à la vente et ferait conséquemment l’objet d’une Déclaration d’Intention d’Aliéner (DIA). Au surplus, ces projets devraient être régulièrement réactualisés puisque l’exigence d’un projet suffisamment certain à la date d’édiction de la décision de préemption implique également que ce projet soit contemporain de cette dernière (CAA. Lyon, 6 avril 2004, Cne de Pont-Cheuy, req. n°03LY01028).

C’est ainsi que s’est développée la pratique consistant pour les communes à réaliser ou à faire réaliser une étude d’aménagement de l’immeuble promis à la vente entre la réception de la DIA et l’édiction de l’éventuelle décision de préemption s’y rapportant. Ce qui, en cas de contentieux sur de telles décisions, amène invariablement les requérants à contester, d’une part, la réalité du projet alors présenté comme d’opportunité puisque subséquent à la formulation de la DIA alors que, le plus souvent, la collectivité préemptrice n’avait préalablement jamais manifesté son intention d’acquérir l’immeuble en cause pour y aménager des logements et, d’autre part, le caractère précis du projet puisqu’établi à la hâte entre la réception de la DIA et l’édiction de la décision de préemption contestée.

Il reste que, par principe, la légalité d’une décision de préemption, comme toute autre décision relevant du contentieux de l’excès de pouvoir, s’apprécie à sa date d’édiction. Dès lors, sauf « détournement de procédure », la circonstance que le projet ait été développé postérieurement à la formulation de la DIA ne saurait avoir aucune incidence sur la légalité de la décision tant qu’il est antérieure à celle-ci. Au surplus, au regard des contraintes propres à l’exercice du droit du préemption, on voit mal pourquoi cette règle devrait être nuancée en la matière puisqu’ainsi que l’a relevé le Commissaire du gouvernement DEVYS dans des conclusions suivies par le Conseil d’Etat :

« L’initiative de la mise sur le marché d’un bien immobilier ne dépend pas de la commune mais du propriétaire du bien. Et ce n’est souvent, comme en l’espèce, qu’au moment où elle a connaissance de la décision de ce dernier d’aliéner ce bien qu’elle peut préciser l’opération d’aménagement qu’elle entendait poursuivre. Or, dans le peu de temps qui lui est imparti pour prendre une décision de préemption, préciser le projet d’aménagement se révèle être très délicat (…).L’essentiel nous semble-t-il, est que la volonté de la collectivité préemptrice ne fasse aucun doute et que les principes qui fondent le projet soient antérieurs à la décision » (Ccl sur : CE. 26 janvier 2005, SCI Chopin-Leturc, req. n° 272.126).

C’est ainsi que la Cour administrative d’appel de Paris a très récemment jugé que :

« Considérant (…) que la VILLE DE PARIS soutient que la décision de préemption litigieuse tendait à la réalisation d'un projet s'inscrivant dans le cadre du projet de programme local d'habitat ainsi arrêté et verse au dossier de la cour une étude de faisabilité concernant l'immeuble objet de la préemption et qui selon ses affirmations, a été faite dès le 18 septembre 2003 à la suite d'une réunion tenue le 9 septembre 2003 à la direction du logement et de l'habitat de la VILLE DE PARIS ; que dès lors, la VILLE DE PARIS est fondée à soutenir que la décision du 27 octobre 2003 par laquelle le maire de Paris a décidé d'exercer le droit de préemption poursuivait bien un des buts définis par les articles L.210-1 et L.300-1 du code de l'urbanisme » (CAA. Paris, 2 octobre 2006, Ville de Paris, req. n°06PA00280).

Mais il ressort des conclusions précitées qu’en outre, il n’est pas nécessaire que le projet soit totalement arrêté, ni, a fortiori, que l’étude de faisabilité soit totalement finalisée pour fonder une décision de préemption. A titre d’exemple en ce sens, la Cour administrative d’appel de Nancy avait elle-même précédemment jugé que :

« Considérant que la délibération du 13 septembre 1999 par laquelle le conseil municipal de Landremont a décidé d'exercer le droit de préemption de la commune sur une propriété sise ..., vise notamment ( …) une étude de faisabilité relative à la création de logements dans ladite propriété ; qu'ainsi, même si la commune n'avait pas alors défini de manière précise les caractéristiques de cette opération, et en particulier le nombre de logements à réaliser, ni tranché la question de savoir si elle devait comporter la création d'un local d'activité économique, la délibération en litige mentionne l'objet pour lequel le droit de préemption est exercé, comme l'exigent les dispositions précitées de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme » (CAA. Nancy, 30 septembre 2004, M. Robert X…, req. n°00NC01525).

L’ordonnance commenté confirme donc cette « tendance jurisprudentielle » puisque dans cette affaire le juge des référés du Conseil d’Etat a donc jugé que :

« Considérant que, par une délibération en date du 30 mars 2006, le bureau du conseil d'administration de l'OFFICE PUBLIC D'AMENAGEMENT ET DE CONSTRUCTION GIRONDE HABITAT a décidé d'exercer, sur des parcelles mises en vente par M. Jacques B, le droit de préemption que lui avait délégué le maire de la commune de La Teste de Buch par une décision en date du 14 mars 2006 prise sur le fondement de la délibération du 31 mars 2001 par laquelle le conseil municipal de la commune avait confié à ce dernier le pouvoir de déléguer dans certaines conditions l'exercice des droits de préemption de la commune à l'occasion de l'aliénation d'un bien ; qu'il ressort des énonciations de cette délibération que celle-ci a été prise en vue de « la réalisation d'environ dix-huit logements sociaux sur la commune de La Teste de Buch » ;
Considérant que, pour prononcer la suspension de la délibération du 30 mars 2006, l'ordonnance attaquée s'est fondée sur ce que le moyen tiré de l'inexistence, à la date d'exercice du droit de préemption, d'un projet suffisamment précis et certain était de nature à créer un doute sérieux quant à sa légalité ; qu'en statuant ainsi, alors qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment du courrier en date du 9 mars 2006 adressé par l'OFFICE PUBLIC D'AMENAGEMENT ET DE CONSTRUCTION GIRONDE HABITAT au maire de La Teste de Buch, auquel étaient joints un plan sommaire du projet ainsi qu'une note de présentation, que l'OPAC avait, à la date de la décision de préemption litigieuse, défini les principales caractéristiques de l'opération envisagée, notamment le nombre, la superficie et la configuration spatiale des logements dont la construction était projetée, en tenant compte des contraintes urbanistiques propres au site en cause, et avait procédé à une première étude du montage financier nécessaire pour la financer et du programme de réservation locative qui lui serait associé, le juge des référés du tribunal administratif de Bordeaux a dénaturé les pièces du dossier ; que, par suite, et sans qu'il soit besoin d'examiner l'autre moyen de la requête, l'ordonnance attaquée doit être annulée ».

Bien qu’il s’agisse évidemment d’une décision d’espèce, en outre, rendue en référé, il est intéressant de relever que le Conseil d’Etat a constaté que l’étude réalisée appréhendait donc, en substance, la faisabilité technique, juridique et économique du projet motivant la décision ; lesquels nous paraissent constituer les trois aspects qu’une étude de faisabilité devrait systématiquement aborder aux fins d’établir utilement la réalité du projet d’aménagement en cause.

Au surplus, on peut souligner que dans cette affaire l’ensemble des actes et des décisions concourrant à la décision contestée avait été pris consécutivement à la DIA : étude, transmission de l’étude, délégation du droit de préemption. On précisera, cependant, qu’il ne faut pas en déduire que le juge administratif ne contrôle pas la cause réelle de l’empressement du titulaire du droit de préemption à développer, une fois la DIA reçue, un projet qu’il n’avait précédemment jamais précisément envisagé puisqu’à titre d’exemple, la Cour administrative de DOUAI a pu juger que :

« Considérant que, si la commune de Fayet soutient que la décision en date du 30 octobre 1995 par laquelle son maire a décidé de préempter l'hôtel appartenant à la société Fideicomi a été prise afin de transformer cet immeuble en logements locatifs pour la mise en oeuvre de sa politique de développement, cette politique n'a été définie que par une délibération du conseil municipal intervenue le 23 octobre 1995 soit quelques jours seulement après que la déclaration d'intention d'aliéner ait été reçue en mairie ; que, comme l'ont retenu les premiers juges, aucun élément du dossier ne permet de considérer que l'exercice du droit de préempter s'inscrivait dans un projet clairement défini et précisé, préexistant ou commencé, de réhabilitation à usage de logement social ; qu'il résulte de l'instruction qu'au contraire la décision du maire en date du 30 octobre 1995 a eu pour unique objet de faire obstacle au projet de la commune de Saint-Quentin de transformer l'hôtel appartenant à la société Fideicomi en un centre d'hébergement pour des personnes sans domicile fixe ; que cette décision est, par suite, illégale ; que cette illégalité est constitutive d'une faute de nature à engager la responsabilité de la commune de Fayet à l'égard de la société Fideicom » (CAA. Douai, 12 février 2004, Cne de Fayet, req. n°02DA00710 ; confirmé par : CE. 15 mai 2006, Cne de Fayet, BJDU, 2006, p.268).


Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au Barreau de Paris
Cabinet Frêche & Associés