Des travaux qui pris isolément ne relèvent pas de cette procédure sont néanmoins assujettis à permis de construire dés lors qu’ils sont liés à un changement de destination de l’immeuble, y compris si celui-ci a précédé de plusieurs mois les travaux en cause.

CAA. Lyon, 17 juin 2008, SARL « Sur La Montagne », req. n°06LY01472


Bien que le champ d’application de cet arrêt se soit substantiellement réduit depuis le 1er octobre 2007, son intérêt demeure puisque si, par principe, d’une part, les travaux sur construction existante sont dispensés de toute formalité et si, d’autre part, les changements de destination sont soumis à déclaration même lorsqu’ils ne s’accompagnent pas de travaux (voir, toutefois, ici), l’article R.421-14 (b) du Code de l’urbanisme assujettit à permis de construire « les travaux ayant pour effet de modifier les structures porteuses ou la façade du bâtiment, lorsque ces travaux s'accompagnent d'un changement de destination ».

On sait, en effet, que la condition tenant à ce que les travaux soient liés à un changement de destination de l’immeuble ou que le changement de destination de ce dernier s’accompagne de travaux pour que l’opération relève d’un permis de construire avait été considérée comme la porte ouverte à la pratique, frauduleuse, consistant à dissocier dans le temps ledit changement et lesdits travaux.

C’était mal connaître le juge administratif. Et l’arrêt commenté ce jour en est un exemple.

Dans cette affaire, le requérant avait acquis en octobre 2003 un ensemble immobilier comportant un local commercial à usage de librairie qu’il avait, dès le mois de décembre, utilisé en restaurant. Mais en 2004, celui-ci entreprit des travaux d'aménagement intérieur, d'isolation phonique et thermique, dont le Maire devait ordonner l’interruption sur le fondement de l’article L.480-2 du Code de l’urbanisme et, plus précisément, pour défaut de permis de construire ; décision que la Cour administrative d’appel de Lyon devait ainsi valider au motif suivant :

« Considérant que la SARL SUR LA MONTAGNE a acquis le 31 octobre 2003 un ensemble immobilier composé notamment d'un local commercial situé au rez-de-chaussée et du sous-sol placé à son aplomb ; qu'il est constant que le rez-de-chaussée était utilisé depuis les années 1990 à usage de librairie, papeterie et presse ; que si antérieurement à la réalisation des travaux litigieux depuis décembre 2003, soit la saison précédente, le rez-de-chaussée a été utilisé à usage de restaurant il n'est pas contesté que ce changement de destination n'avait pas donné lieu à une demande de permis de construire ; qu'il ressort des pièces du dossier que les travaux entrepris en octobre 2004, qui ont donné lieu à la passation d'un marché et à l'intervention d'une dizaine d'entreprises sur le chantier étaient en cours à la date de la décision attaquée comme le précise d'ailleurs le maire ; que ces travaux d'aménagement intérieur, d'isolation phonique et thermique ont consisté comme l'a indiqué le rapport final de contrôle technique de Socotec intervenue sur le chantier, en l'aménagement d'un restaurant au rez-de-chaussée et au sous-sol ; que de tels travaux destinés à adapter les locaux de la SARL SUR LA MONTAGNE à leur nouvelle destination nécessitaient l'obtention d'un permis de construire en application des dispositions de l'article L. 421-1 alinéa 2 précité du code de l'urbanisme ; que dès lors et à supposer même que la partie de ces travaux relative à la modification du tuyau d'évacuation extérieur n'était pas encore réalisée à la date de la décision attaquée et que l'aspect extérieur du bâtiment n'était ainsi pas modifié, le maire de Val d'Isère, agissant au nom de l'Etat, était tenu d'ordonner l'interruption des travaux litigieux » ;

et, donc, nonobstant le fractionnement dans le temps du changement de destination du local considéré et des travaux s’y rapportant.

En première analyse, une telle décision peut surprendre dans la mesure où, comme on le sait (voir ici), le Conseil d’Etat a récemment jugé que :

« Considérant que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a relevé que le bâtiment en cause, initialement à usage agricole, avait ensuite été transformé à usage d'habitation ; qu'il a ensuite jugé que, dès lors que le propriétaire n'établissait pas que cette transformation avait fait l'objet d'un permis de construire l'autorisant, les travaux envisagés ne relevaient pas du régime de la déclaration de travaux et qu'il y avait lieu de régulariser le changement de destination de l'immeuble par le dépôt d'une demande de permis de construire ; qu'en recherchant les conditions dans lesquelles la destination du bâtiment avait évolué depuis sa construction et en annulant la décision attaquée au motif que le changement de cette destination n'avait pas régulièrement, dans le passé, fait l'objet d'une autorisation d’urbanisme, les juges du fond ont commis une erreur de droit ; que, dans ces conditions, les époux Fernandez et la commune de Carcassonne sont fondés à demander l'annulation du jugement attaqué ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le bâtiment faisant l'objet de la déclaration de travaux en cause était déjà à usage d'habitation à la date de cette déclaration ; qu'il est constant que les travaux qui ont été déclarés, n'ont pas pour effet de changer la destination de ce bâtiment ; que si Mme soutient que ce bâtiment était initialement à usage de remise agricole et qu'ensuite, il y a plusieurs années, il a été transformé en bâtiment à usage d'habitation sans qu'une autorisation d’urbanisme ne soit intervenue, cette circonstance est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée ; que ces travaux relèvent donc du régime de la déclaration dès lors qu'il n'est pas contesté qu'ils remplissent les conditions prévues à l'article R. 422-2 du code de l’urbanisme; qu'ainsi, Mme n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision par laquelle le maire de Carcassonne ne s'est pas opposé à la réalisation des travaux déclarés par M. » (CE. 12 janvier 2007, Epx Fernandez., req. n°274.362).

Mais outre qu’en l’espèce les travaux d’aménagement en cause étaient, pris isolément, dispensés de toute formalité alors que dans l’arrêté précité ceux projetés relevaient du régime déclaratif et donc d’une procédure de contrôle préalable, les faits de ces deux cas nous paraissent substantiellement différents.

En effet, dans l’affaire objet de l’arrêt du Conseil d’Etat précité, le changement de destination au demeurant opéré plusieurs années auparavant s’était déjà à l’époque accompagné de travaux s’y rapportant : les nouveaux projetés n’avaient donc pas en eux-mêmes pour effet d’emporter le changement de destination.

En revanche, dans l’affaire en cause, le changement de destination avait initialement procédé d’un simple changement usage – que ne connaissait pas alors le droit des autorisations d’occupation du sol – suivi quelque temps après de travaux à l’égard desquels la Cour a souligné qu’il avaient « consisté comme l'a indiqué le rapport final de contrôle technique de Socotec intervenue sur le chantier, en l'aménagement d'un restaurant au rez-de-chaussée et au sous-sol » et qu’ils étaient donc « destinés à adapter les locaux de la SARL SUR LA MONTAGNE à leur nouvelle destination » ; ce qui n’était donc pas le cas dans l’affaire objet de l’arrêt du Conseil d’Etat.

De ce fait, nonobstant le sens de l’arrêt « Epoux Fernandez » précité, la solution retenue par la Cour administrative d’appel de Lyon apparaît difficilement contestable dans la mesure où :

- d’une part, la destination d’un immeuble est indissociable des travaux s’y rapportant, même s’ils ne consistent qu’en des travaux d’aménagement d’intérieur (notre note : « « Sur l'objet du permis de construire et les conséquences de son annulation sur la poursuite des travaux », CA. Bordeaux, 21 févr. 2008, n° 07/004980, Sté Hatexim, Construction & Urbanisme n° 6/2008 ») puisqu’à titre d’exemple, il a pu être jugé :

« considérant que la société Groupagro soutient que la commune ne pouvait régulièrement refuser de lui délivrer le permis demandé pour des travaux qui en auraient été exemptés ; qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment de la demande de permis souscrite par la société, que les travaux projetés, et qui portaient sur la remise en état d'anciens poulaillers en vue d'y pratiquer l'élevage de porcelets, comportaient la transformation d'une maison d'habitation en local sanitaire à usage vétérinaire, et de l'ancien local d'abattage en bureaux ; que de tels travaux, entrepris en vue d'une modification de la destination des immeubles sur lesquels ils sont réalisés, nécessitent bien un permis de construire ; que par suite, le permis étant sur ce point indivisible, tous les autres travaux projetés relèvent du même régime ; qu'en tout état de cause, l'erreur qu'aurait pu commettre le maire dans la qualification de l'acte par lequel il a rejeté la demande de la société est sans influence sur sa légalité ; que dès lors les moyens tirés de la superficie de la surface hors ouvre réalisée, de l'accolement ou non des constructions nouvelles aux constructions existantes, ainsi que de la faible importance de ces travaux, sont inopérants et doivent par suite être écartés" (CAA. Bordeaux, Cne de Saint-Philippe, req. n°98BX01492) ;

- d’autre part, le fractionnement dans le temps d’une même opération est sans incidence sur la nature de l’autorisation à obtenir (notre note : « « Des constructions constituant un ensemble indivisible doivent faire l’objet d’un permis de construire unique », CE. 10 octobre 2007, Association de défense de l'environnement d'une usine située aux Maisons à Saint-Jory-Lasbloux, req. n°277.314, Construction & Urbanisme, n°11/2007 »).





Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au Barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés

La circonstance que la demande de permis de construire porte sur une construction illégale à régulariser dont l’administration connaît l’existence de fait ne saurait être invoquée pour pallier l’insuffisante représentation de cette construction et de son insertion par les pièces produites par le pétitionnaire.

CAA. Lyon, 28 juin 2008, Cne de Bon-en-Chamblais, req. n°07LY00056


Même s’il appelle peu de commentaires l’arrêt sélectionné n’en est pas moins intéressant en ce qu’il est une illustration de ce qui constitue, à notre sens, une des plus belle fiction du droit des autorisations d’urbanisme.

Dans cette affaire un permis de construire avait été délivré en vue de régulariser une construction existante mais, donc, illégale. Or, ce permis de construire devait être attaqué et annulé au motif tiré de la méconnaissance de l’ancien article R.421-2-5° du Code de l’urbanisme.

Mais devant la Cour administrative d’appel de Lyon, la commune appelante devait soutenir que l’insuffisance des documents photographiques produits par le pétitionnaire n’avait pas d’incidence sur la légalité du permis de construire dès lors que ce dernier était destiné à régulariser une construction dont elle avait connaissance. Mais cet argument devait donc être rejeté par la Cour au motif suivant :

« Considérant qu'aux termes de l'article R. 421-2 du code de l'urbanisme « A. - Le dossier joint à la demande de permis de construire comporte : (...) 5° Deux documents photographiques au moins permettant de situer le terrain respectivement dans le paysage proche et lointain et d'apprécier la place qu'il y occupe. Les points et les angles des prises de vue seront reportés sur le plan de situation et le plan de masse. 6° Un document graphique au moins permettant d'apprécier l'insertion du projet de construction dans l'environnement, son impact visuel ainsi que le traitement des accès et des abords (...) 7° Une notice permettant d'apprécier l'impact visuel du projet (...) » ;
Considérant que les documents photographiques annexés au dossier de la demande de permis de construire déposée par Mlle Kettie Z ne situaient pas le terrain d'assiette des constructions projetées dans le paysage proche et lointain ; qu'aucune autre pièce, notamment celles énoncées aux 6° et 7° qui n'étant pas exigibles en l'espèce en vertu du B de l'article R. 421-2 n'étaient pas jointes au dossier, ne permettait à l'autorité administrative d'apprécier l'impact tant proche que lointain desdites constructions ; que dans ces conditions, sans que puisse être utilement invoquée la circonstance que l'autorité administrative aurait eu connaissance des caractéristiques des constructions s'agissant d'une demande de régularisation, le dossier présenté par Mlle Z ne pouvait être regardé comme complet au regard de l'objectif poursuivi par les dispositions précitées du 5° de l'article R. 421-2 ; que par suite les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que, pour ce motif, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Grenoble a annulé l'arrêté du maire de BONS EN CHABLAIS du 13 mars 2003 » ;

et pour cause puisqu’il est de jurisprudence constante que l’administration est réputée statuer sur la demande au seul vu des pièces du dossier produit par le pétitionnaire – du moins pour les aspects du projet saisis par le permis de construire dont le dossier est censé traité – y compris s’il s’agit d’une demande de régularisation.

C’est pourquoi d’une façon générale l’éventuelle connaissance que l’administration pourrait avoir de la construction, du terrain et/ou de son environnement ne saurait pallier l’incomplétude du dossier de demande permis de construire, y compris, compte tenu du principe d’indépendance des législations et des procédures, si les pièces manquantes étaient présentes à un dossier de demande une autorisation connexe, tel un permis de démolir, puisqu’à titre d’exemple, il a été jugé que :

« Considérant (...) que si le dossier produit par la SCI MARNELEC à l'appui de sa demande comportait des documents graphiques sur le projet envisagé, ceux-ci ne font pas apparaître l'insertion du projet dans l'environnement ni son impact visuel ; qu'en ce qui concerne la situation des arbres de haute tige, ces documents ne différencient pas la situation à l'achèvement des travaux de la situation à long terme ; que si le dossier contenait une note de présentation exposant le parti architectural retenu, cette notice qui ne comporte aucune description du paysage et de l'environnement existant, ne justifie pas les dispositions prévues pour assurer l'insertion de la construction dans le paysage ; que contrairement à ce que soutient la COMMUNE DE BONNEUIL-SUR-MARNE ni la circonstance que l'administration aurait eu une bonne connaissance du site et du projet envisagé ni la circonstance que le terrain constitue une friche industrielle et se situe dans un environnement urbain qui serait dépourvu d'intérêt, ne sont de nature à exonérer le pétitionnaire de l'obligation qui lui est faite de satisfaire aux prescriptions de l'article L.421-2 du code de l'urbanisme précité en produisant à l'appui de sa demande un dossier comportant un exposé complet du projet architectural retenu au regard de son insertion dans l'environnement ; qu'enfin, le pétitionnaire ne peut utilement se prévaloir de ce que l'ensemble des documents énoncés par l'article R.421-2-A précité aurait été produit à l'appui de sa demande de permis de démolir dès lors qu'il s'agit d'une autorisation donnant lieu à une procédure d'instruction distincte de celle du permis de construire ; que par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le dossier de permis de construire présenté par la SCI MARNELEC était complet et satisfaisait aux prescriptions de l'article R.421-4-A du code de l'urbanisme » (CAA. Paris, 15 juin 2000, SCI Marnelec & Cne de Bonneuil, req. n°97PA02517)

Mais en outre, pour le cas particulier d’une construction à régulariser, il convient de rappeler qu’une construction illégale n’a précisément aucune existence légale ; cette inexistence étant opposable non seulement aux responsables et aux bénéficiaires de cette construction mais également aux tiers (sur ce point, notre note : « Les constructions illégales ne peuvent pas être prises en compte pour apprécier le caractère urbanisé d’un site pour application de l’article L.146-6 du Code de l’urbanisme », CE. 27 septembre 2006, Cne du Lavandou, AJDA, n°39/2006) Et il n’en vas pas différemment vis-à-vis de l’administration puisque l’on sait que lorsqu’il s’agit de régulariser des travaux irrégulièrement effectués sur une construction illégale, les pièces du dossier doivent faire apparaître cette construction dans son état antérieure à l’exécution de ces travaux (CAA. Paris, 9 novembre 2006, M.X., req. n°03PA00413).

Tant en raison du principe selon lequel l’administration doit statuer au seul regard des pièces du dossier que des conséquences de la jurisprudence « Thalamy » dont il résulte qu’une construction illégale n’a aucune existence au regard du droit de l’urbanisme, on voit donc mal comment l’administration pourrait alléguer avoir connaissance de celle-ci.

Néanmoins, il faut relever que sur cette même question la Cour administrative d’appel de Paris a jugé :

« Considérant qu'aux termes de l'article R.421-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction résultant du décret n 94-408 du 18 mai 1994, en vigueur à la date à laquelle le pétitionnaire a déposé sa demande : "A - Le dossier joint à la demande de permis de construire comporte : ... 5 Deux documents photographiques au moins permettant de situer le terrain respectivement dans le paysage proche et lointain et d'apprécier la place qu'il y occupe. Les points et les angles de prises de vue seront reportés sur le plan de situation et le plan de masse ; 6 un document graphique au moins permettant d'apprécier l'insertion du projet de construction dans l'environnement, son impact visuel ainsi que le traitement des accès et des abords. Lorsque le projet comporte la plantation d'arbres de haute tige, les documents graphiques devront faire apparaître la situation à l'achèvement des travaux et la situation à long terme ; 7 une notice permettant d'apprécier l'impact visuel - A cet effet, elle décrit le paysage et l'environnement existant et expose et justifie les dispositions premières pour assurer l'insertion dans ce paysage de la construction, de ses accès et de ses obstacles ..."
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la société Gerpat a déposé, le 8 novembre 1994, une nouvelle demande de permis de construire, différente de celle ayant conduit à la délivrance, le 24 juillet 1992, du permis de construire annulé par le jugement du tribunal administratif de Versailles du 28 septembre 1983 ; que, dès lors, conformément aux dispositions du décret précité du 18 mai 1994, le pétitionnaire était tenu de joindre à sa demande de permis de construire les documents graphiques et photographiques énumérés au 5 et 6 de l'article R.421-2 A » (CAA. Paris, 2 octobre 2001, Cne de Melun, req. 98PA01244) ;

et a donc annulé le permis de construire contesté en raison de l’insuffisante représentation de la construction en cause dans la seule mesure où celle objet de la demande était différente de celle précédemment construite ; laissant ainsi à penser que si la demande avait porter sur un projet strictement analogue à cette dernière, l’existence de fait de cette construction aurait pu être prise en compte par l’administration et pallier le caractère incomplet du dossier.



Patrick E. DURAND
Docteur en droit – Avocat au Barreau de Paris
Cabinet FRÊCHE & Associés